EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Maestros de Puerto Rico Demandantes-Apelantes
v. Certiorari
Secretario del Departamento de Educación, 2002 TSPR 58 et al. Demandados-Apelados 156 DPR ____
Educadores Puertorriqueños en Acción, et al. Interventores
Número del Caso: AC-2001-5
Fecha: 9 de mayo de 2002
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Jorge Segarra Olivero
Abogados de la Parte Apelante: Lcdo. Rafael A. Nadal Arcelay Lcda. Arlene Rochelle Pérez Borrero
Oficina del Procurador General: Lcdo. Héctor Clemente Delgado Procurador General Auxiliar
Abogadas de la Parte Interventora: Lcda. Celina Romany Lcda. Vanessa Saxton Arroyo
Materia: Injunction Provisional, Injunction Preliminar y Permanente
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. AC-2001-5 2
vs.
Secretario del Departamento de Educación, et al. AC-2001-5 Certiorari Demandados-Apelados
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 9 de mayo de 2002.
Al amparo de nuestro derecho constitucional sobre
libertad de expresión, ¿puede el Departamento de
Educación prohibir que una organización, distinta a
la organización sindical incumbente, se exprese en los
predios de las escuelas públicas, durante horas no
laborables, sobre los términos y condiciones de empleo
de sus empleados unionados? Por entender que dicha
prohibición no es estrictamente necesaria para
adelantar un interés gubernamental apremiante,
resolvemos que la misma está vedada por nuestra
constitución. I.
La Asociación de Maestros de Puerto Rico (en adelante “la
Asociación de Maestros”) es una corporación sin fines de lucro
dedicada a promover y defender el derecho de toda persona a una
educación pública gratuita y a fomentar el desarrollo
intelectual y profesional-sindical de los trabajadores de la
educación.1 Sus objetivos incluyen reclutar como socios a los
trabajadores del sistema de instrucción pública y privada;
asumir su representación en todos los foros pertinentes y en
cualquier proceso de negociación colectiva que autoricen las
leyes; defender los recursos asignados a las escuelas públicas;
y ofrecer servicios para el bienestar personal y familiar de
sus socios, entre otros. Id.
Con el fin de cumplir con los objetivos mencionados
anteriormente, la Asociación de Maestros acostumbra visitar los
planteles escolares públicos, durante horas no laborables, para
comunicarse con las personas que allí laboran. Sin embargo, el
Departamento de Educación Pública (en adelante “el
Departamento”) comenzó a restringir el acceso de la Asociación
de Maestros a los planteles escolares. Por ello, la Asociación
de Maestros le solicitó al Departamento que expresara
oficialmente su política pública respecto al acceso de ésta a
los planteles escolares públicos. A tenor con dicho
requerimiento, el Departamento dispuso que la Asociación de
Maestros podría visitar las escuelas, durante horas no AC-2001-5 4
laborables, para orientar a los empleados no unionados sobre
términos y condiciones de empleos y cualquier otro asunto de
su interés. No obstante, con respecto o los empleados unionados
al amparo de la Ley de Sindicación de Empleados Públicos,2 el
Departamento estableció que la Asociación de Maestros no podría
discutir asuntos relacionados con los términos y condiciones
de empleo, aún en horas no laborables, porque entendió que dicha
tarea fue delegada a la organización sindical incumbente.
Ante la restricción anterior, la Asociación de Maestros
presentó una “Petición de Entredicho Provisional e Injunction
Preliminar y Permanente” contra el Sr. Víctor Fajardo, en su
carácter oficial como Secretario del Departamento, el Lcdo.
Ángel L. Meléndez Osorio, en su carácter oficial como Director
de la Oficina de Asuntos Laborales del Departamento, el
Departamento y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Así,
solicitó una orden de cese y desista dirigida contra el
Departamento para que éste se abstuviera de prohibir el acceso
de la Asociación de Maestros a los planteles escolares públicos
para discutir con los empleados unionados los términos y
condiciones de empleo y demás asuntos incluidos en el convenio
colectivo. Alegó que tales actos violan la libertad de
1 Artículos de Incorporación y Reglamento de la Asociación de Maestros de Puerto Rico. 2 Ley Núm. 45 del 25 de febrero de 1998, conocida como la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. sec. 1451 et. Seq, (en adelante “Ley de Sindicación de Empleados Públicos”). AC-2001-5 5
asociación y expresión consagrados en el Art. II, Sección 4,
de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
El Tribunal de Instancia declaró sin lugar la solicitud de
entredicho provisional y de injunction preliminar, y señaló
vista para discutir la solicitud de injunction permanente.
Antes de celebrarse la referida vista, el tribunal de instancia,
a petición del Departamento, permitió la intervención de la
Federación de Maestros, la Asociación de Empleados de Comedores
Escolares, el Sindicato Puertorriqueño de Trabajadores y la
Unión del Personal Administrativo, Secretarial y de Oficina.
Cada una de estas organizaciones ostenta la representación
exclusiva de grupos distintos de empleados del Departamento
conforme a la Ley de Sindicación de Empleados Públicos, supra.
Además, Educadores Puertorriqueños en Acción (en adelante
“Educadores Puertorriqueños”) compareció y a su vez, se le
admitió como demandante en el presente caso.3
Así las cosas, tanto el Departamento como los interventores
presentaron moción de desestimación. En dichas mociones
alegaron, en síntesis, que la Asociación de Maestros carecía
de acción legitimada para requerirle al Departamento que le
conceda acceso a los planteles escolares para discutir con los
empleados unionados asuntos que fueron delegados a los
representantes exclusivos, en virtud de la Ley de Sindicación
3 Educadores Puertorriqueños es una organización magisterial bona fide conforme a la Ley 134 de 19 de julio de 1960. Dicha ley le reconoció el derecho a los empleados de las agencias públicas a organizarse en asociaciones bona fide con el fin de promover su progreso social y económico. 3 L.P.R.A. sec. 702. AC-2001-5 6
de Empleados Públicos, supra; 4 y que además, la acción
presentada era académica dado que el Departamento no les había
impedido tener acceso a las escuelas, sino que les restringió
los asuntos que podrían discutir con cierto grupo de empleados
(los unionados) en dicho lugar. La Asociación de Maestros y
Educadores Puertorriqueños se opusieron a la moción de
desestimación. El tribunal a quo pospuso la determinación de
la moción para después de celebrada una vista evidenciaria.
Concluida la referida vista y después de considerar las
estipulaciones de hecho que sometieran las partes, en conjunto
con la prueba documental, el tribunal de instancia determinó,
entre otras cosas, que: (i) la Asociación de Maestros y
Educadores Puertorriqueños no son sindicatos, ni cualifican
como tal bajo la Ley de Sindicación de Empleados Públicos,
supra; (ii) ambas organizaciones se dedican a ofrecer servicios
a sus miembros y a cualquier otro personal del sector público
o privado con funciones de personal docente o clasificado que
desee ingresar y participar de dichos servicios; (iii) con el
fin de cumplir sus objetivos, tanto la Asociación de Maestros
como Educadores Puertorriqueños han tenido acceso a los
planteles escolares públicos, en horas no laborables, para
comunicarse con todo el personal adscrito al Departamento que
desee ingresar a cualquiera de ellas, enterarse de los servicios
4 El representante exclusivo es aquella organización sindical que ha sido certificada para negociar con el patrono en representación de todos los empleados comprendidos en una unidad apropiada. Art. 3(bb) de la Ley de Sindicación de Empleados Públicos, 3 L.P.R.A. sec. 1451a. AC-2001-5 7
que prestan o recibir orientación sobre cualquier aspecto
relacionado al personal de Departamento sobre el cual la
Asociación de Maestros y Educadores Puertorriqueños brindan
información. También quedó estipulado que a otras entidades,
que no son organizaciones sindicales incumbentes, se les
concede acceso a las escuelas públicas para promover y ofrecer
sus servicios a todo el personal del Departamento.
Se aclaró, además, que tanto la Asociación de Maestros como
Educadores Puertorriqueños solicitan la entrada a dichos
planteles escolares públicos, en horas no laborables, y acceso
a los tablones de edictos para orientar sobre asuntos de interés
para todo el personal adscrito al Departamento, estén o no
afiliados a sus organizaciones. Los asuntos sobre los cuales
ambas entidades interesan ofrecer orientación incluyen, sin
limitarse a ellos, (1) legislación aplicable a dicho personal;
(2) carrera magisterial; (3) ley de retiro; (4) Ley de
Sindicación de Empleados Públicos, supra, lo acordado en la
negociación colectiva y los derechos que se convengan mediante
dicha negociación; (5) promover y prestar sus servicios; y (6)
reclutar miembros. La Asociación de Maestros y Educadores
Puertorriqueños no han reclamado participación en la
negociación colectiva que llevan a cabo las organizaciones
sindicales incumbentes con el Departamento.
Por último, se determinó que el Departamento no niega
acceso a la Asociación de Maestros ni a Educadores
Puertorriqueños para comunicarse con los empleados excluidos AC-2001-5 8
de la Ley de Sindicación de Empleados Públicos, supra. Sin
embargo, respecto a los empleados unionados al amparo de dicha
ley, se estableció que, aunque el Departamento le permite acceso
para reunirlos y orientarlos sobre varios temas, se le prohíbe
a la Asociación de Maestros abordar asuntos relacionados a
salarios, beneficios marginales y términos y condiciones de
empleo.
Conforme a lo anterior, el Tribunal de Primera Instancia
resolvió que la Asociación de Maestros tenía acción legitimada
para demandar en este caso y que la causa de acción presentada
no era académica. No obstante, desestimó en todas sus partes
la demanda presentada por la Asociación de Maestros y Educadores
Puertorriqueños. Concluyó que las escuelas públicas son un foro
público por designación y que la limitación impuesta por el
Departamento es una razonable, pues la Asociación de Maestros
y Educadores Puertorriqueños tienen disponible otros lugares
para llevar a cabo sus actividades. Consideró, además, que la
decisión del Departamento encuentra apoyo en la importancia del
principio de representación exclusiva que implementa la Ley de
Sindicación de Empleados Públicos, supra, y en el interés del
Estado en mantener los planteles escolares libres de disputas
laborales. Por lo tanto, resolvió que dicha restricción no
interfiere con el derecho constitucional de libertad de
expresión y asociación.
Oportunamente, la Asociación de Maestros acudió al
Tribunal de Circuito de Apelaciones, el cual confirmó el AC-2001-5 9
dictamen del tribunal de instancia. Inconforme con tal
determinación, la Asociación de Maestros acudió ante nos
mediante recurso de Apelación. La controversia planteada se
limita esencialmente a determinar si se viola la libertad de
expresión al impedir que la Asociación de Maestros y Educadores
Puertorriqueños se comuniquen con los empleados unionados sobre
temas relacionados a salarios, beneficios marginales y términos
y condiciones de empleo.
Luego de acoger el recurso radicado, como uno de
certiorari, expedimos el mismo. Examinadas las comparecencias
de las partes, procedemos a resolver.
II.
Como asunto preliminar debemos atender los planteamientos
sobre la ausencia de legitimación de la Asociación de Maestros
para interponer la presente causa de acción y determinar si este
caso es uno académico. Veamos.
Reiteradamente hemos resuelto que las asociaciones tienen
acción legitimada para demandar a nombre propio o a nombre de
sus miembros o integrantes. Col. de Peritos Electricistas de
P.R. v. Autoridad de Energía Eléctrica, res. el 22 de febrero
de 2000, 2000 T.S.P.R. 28; Asociación de Maestros v. Srio.
Educación, 137 D.P.R. 528 (1994). Para poder demandar a nombre
de sus miembros, la asociación deberá demostrar que: (1) sus
miembros tienen legitimación activa para demandar a nombre
propio; (2) los intereses que se pretenden proteger están
relacionados con los objetivos de la organización, y (3) la AC-2001-5 10
reclamación y el remedio solicitado no requieren la
participación individual de los miembros en el pleito. Id.
Ahora, cuando una organización demanda a nombre propio
deberá cumplir con los requisitos que se le exigen a todo
demandante individual. Esto es, tiene que demostrar que ha
sufrido un daño claro y palpable; que el referido daño es uno
real, inmediato y preciso y no uno abstracto o hipotético; la
conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada;
y finalmente, que la causa de acción surge al amparo de la
Constitución o de una ley. Véase: Col. de Peritos Electricistas
de P.R. v. Autoridad de Energía Eléctrica, supra; Hernández
Torres v. Hernández Colón, 129 D.P.R. 824 (1992); Asociación
de Maestros v. Srio. Educación, supra; Col. Ópticos de P.R. v.
Vani Visual Center, 124 D.P.R. 559 (1989).
Asimismo, hemos interpretado los requisitos sobre
legitimación activa de forma flexible y liberal,
particularmente al atender reclamos dirigidos contra las
agencias y funcionarios gubernamentales. García Oyola v. Junta
de Calidad Ambiental, 140 D.P.R. 649 (1996).
Conforme a lo anterior, resulta claro que la Asociación de
Maestros tiene legitimación activa para demandar en defensa de
su derecho de libertad de expresión. 5 Entre los objetivos
5 Nuestro ordenamiento le reconoce a las personas jurídicas el derecho de libertad de expresión, así como otros derechos constitucionales. Col. De Abogados de P.R. v. Schneider I, 112 D.P.R. 114, 540, 551-552 (1982), citando a First National Bank of Boston v. Bellotti, 435 U.S. 765 (1978); y Rodríguez v. Secretario, 109 D.P.R. 251 (1979) (sobre libertad de expresión). Véase, además, E.L.A. v. Coca Cola, 115 D.P.R. 197 AC-2001-5 11
principales de la Asociación de Maestros se encuentran fomentar
el desarrollo intelectual y profesional-sindical de los
trabajadores de la educación y defender sus derechos e intereses
frente a aquellos que lo infrinjan. Si los medios por los cuales
la Asociación de Maestros se comunica con los trabajadores de
la educación se coartan, sus intereses se afectan directamente.
Las consecuencias de que la Asociación de Maestros no pueda
comunicarse con los empleados del Departamento, en los predios
escolares, durante horas no laborables, son reales e
inmediatas. Las reuniones de los empleados unionados en los
planteles escolares es el medio de comunicación más efectivo
y directo para el cumplimiento de los objetivos de la Asociación
de Maestros. La conexión entre el daño que sufre la Asociación
de Maestros y el remedio que solicita es manifiesta. Mientras
más se limiten los canales de comunicación entre la Asociación
de Maestros y los trabajadores de la educación, su capacidad
para reclutar miembros y realizar sus objetivos se reducirá.
Finalmente, tanto la Constitución de Estados Unidos como la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico reconocen
el derecho a la libre expresión y asociación. Sección 4 del
(1984) (sobre registros y allanamientos irrazonables); Intl. National Elec. v. Secretario de Hacienda, 107 D.P.R. 467 (1978) (Debido Proceso de Ley e Igual Protección de las Leyes); Warner Lambert Co. v. Trib. Superior, 101 D.P.R. 378 (1973) (menoscabo de obligaciones contractuales); Solís v. Municipio, 120 D.P.R. 53 (1987) (sobre la capacidad de una organización sindical bona fide para demandar en defensa de sus intereses y los de sus miembros). AC-2001-5 12
Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico.
De otra parte, el planteamiento sobre academicidad es
totalmente inmeritorio. El Departamento sostiene que como no
le prohibió a la Asociación de Maestros tener acceso a los
predios de las escuelas, sino que le restringió los asuntos que
podrían discutir con cierto grupo de empleados (los unionados)
en dicho lugar, en este caso no existe controversia real entre
las partes. No obstante, precisamente lo que solicita la
Asociación de Maestros es poder orientar a los empleados
unionados sobre los términos y condiciones de empleo dentro de
los planteles escolares públicos, durante horas no laborables.
Como se puede apreciar, la presente controversia lejos de ser
académica, ha sido real y manifiesta desde su origen.
Después de aclarar las cuestiones anteriores, procede que
abordemos la controversia del caso de autos a la luz de nuestro
derecho de libertad de expresión y asociación consagrados en
la Sección 4 del Artículo II de la Constitución del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico.
III.
La Sección 4 del Artículo II de la Constitución del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico proclama nuestro derecho de
libertad de expresión y asociación. Expresamente se reconoce
que:
“No se aprobará ley alguna que restrinja la libertad de palabra o de prensa o el derecho del pueblo a reunirse en asamblea pacífica y a pedir al gobierno la reparación de agravios.” AC-2001-5 13
Entre las libertades individuales, la libertad de
expresión es probablemente la más esencial, una vez garantizado
el derecho a la vida y a la libertad física. Tiene como fondo
la libertad de conciencia, sobre la cual se basan tanto la
libertad de religión como la libertad de expresión del
pensamiento, y supone el intento de proteger jurídicamente el
libre desenvolvimiento de la personalidad a través de los medios
más eficaces y habituales de exteriorización de los contenidos
de conciencia. La Nueva Constitución de Puerto Rico, Río
Piedras, Ed. U.P.R., 1954, Parte II, pág. 250. Es una garantía
dirigida a proteger el derecho del individuo particular a
exteriorizar como guste los contenidos de su conciencia, al
mismo tiempo que establece la premisa indispensable para la
formación de opinión pública, sobre cuyo régimen está fundado
el gobierno democrático. Id.
“Pensar y expresar el pensamiento libremente, por la
palabra hablada o escrita, no solamente es lo propio de la
naturaleza humana, sino el medio único del progreso humano.
Reunirse los hombres para los fines de la vida pública y privada,
formular su pensamiento y lanzarlo a los cuatro vientos en pos
de la persuasión de sus semejantes, es la consecuencia inmediata
de la libertad ingénita de pensar”. Diario de Sesiones de la
Convención Constituyente de Puerto Rico, Equity Publishing
Corp., 1961, tomo 1, pág. 389.
La libertad de expresión es la quinta esencia de una
sociedad democrática. De forma multidimensional, en la AC-2001-5 14
constelación de valores democráticos, goza de una primacía
peculiar. Empresas Puertorriqueñas de Desarrollo, Inc. v.
Hermandad Independiente de Empleados Telefónicos, res. el 11
de mayo de 2000, 2000 T.S.P.R. 71; citando a Coss y U.P.R. v.
C.E.E., 137 D.P.R. 877, 886 (1995). Por lo que estamos obligados
a su más celosa protección. Empresas Puertorriqueñas de
Desarrollo, Inc. v. Hermandad Independiente de Empleados
Telefónicos, supra; Rodríguez v. Srio. de Instrucción, 109
D.P.R. 251, (1979); Mari Bras v. Casañas, 96 D.P.R. 15 (1968).
No obstante, lo anterior no significa que el derecho de libertad
de expresión sea absoluto, sino que podría llegar a subordinarse
a otros intereses cuando la convivencia y necesidad pública así
lo exijan. Hernández Estrella v. Junta de Apelaciones del
Sistema de Educacion Pública, res. el 24 de marzo de 1999, 99
T.S.P.R. 30; U.N.T.S. v. Srio. de Salud, 133 D.P.R. 153 (1993);
Rodríguez v. Secretario de Instrucción, 109 D.P.R. 251 (1979);
E.L.A. v. Rivera Rivera, 105 D.P.R. 640 (1977); A.A.A. v. Unión
Empleados A.A.A., supra; E.L.A. v. Hermandad, 104 D.P.R. 436
(1975); Sucn. de Victoria v. Iglesia Pentecostal, 102 D.P.R.
20 (1974). Empero, las limitaciones a la libertad de expresión
serán interpretadas restrictivamente, de manera que no abarquen
más de lo imprescindible. Muñiz v. Administrador del Deporte
Hípico, res. el 8 de enero de 2002, 2002 T.S.P.R. 2; Velázquez
Pagán v. A.M.A., 131 D.P.R. 568 (1992); Rodríguez v. Srio. de
Instrucción, 109 D.P.R. 251, (1979); Pueblo v. Burgos, 75 D.P.R.
551, (1953); Mari Bras v. Casañas, supra. AC-2001-5 15
Al analizar las controversias que surgen al amparo de
nuestro derecho de libertad de expresión, es crucial distinguir
entre la reglamentación que se dirige al contenido de la
expresión y la reglamentación del tiempo, lugar y manera de la
expresión, que es neutral en cuanto al contenido. K. Sullivan
and G. Gunther, First Amendment Law, Nueva York, Ed. Foundation
Press, 1999, pág. 193; véase, además, Serrano Geyls, Derecho
Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Vol. II, 1998,
pág. 1278 et seq.
En Muñiz v. Administrador del Deporte Hípico, supra,
reconocimos la importancia de la distinción anterior. Tanto
el estándar que debe aplicar un tribunal al revisar una
reglamentación que incide sobre el derecho de libertad de
expresión, así como el peso de la prueba de quien la impugna,
dependen de si ésta es neutral o no en cuanto al contenido. Id.
Como norma general, una reglamentación limita el contenido de
una expresión cuando favorece cierta expresión sobre otra por
las ideas o puntos de vista que se transmiten. Turner
Broadcasting system Inc. v. FCC, 512 U.S. 622 (1994). Asimismo,
se entiende que el propósito es restringir el contenido de la
expresión, si la reglamentación no puede justificarse sin hacer
referencia a éste. Bartnicki v. W. Vopper, 532 U.S. 514 (2001).
Toda reglamentación gubernamental de este tipo, que
discrimine por el contenido o punto de vista de la expresión,
“se considera tan ominosa jurídicamente que se presume
contraria a la Primera Enmienda de la Constitución Federal... AC-2001-5 16
y a la Sección 4 del Artículo II de nuestra Constitución”. (Citas
omitidas). Muñiz v. Administrador del Deporte Hípico, supra.
El profesor Tribe lo explica de la siguiente manera:
Any adverse government action aimed at communicative impact is presumptively at odds with the first amendment. For if the constitutional guarantee means anything, it means that, ordinarily at least, government has no power to restrict expression because of its message, its ideas, its subject matter, or its content… And if the constitutional guarantee is not to be trivialized, it must mean that government cannot justify restrictions on free expression by reference to the adverse consequences of allowing certain ideas or information to enter the realm of discussion and awareness... the dangers of suppressing information and the dangers of its misuse if it is freely available is, ultimately, a choice that the First Amendment makes for us.
[...]
Few restrictions could be more offensive to a norm of viewpoint-neutrality than the government dictating the subjects about which persons may speak and the speakers who may address a public issue.6
La importancia de la distinción entre una regulación que
va dirigida al contenido o punto de vista de la expresión y las
regulaciones neutrales incide en que la primera, “por carecer
de neutralidad, es inconstitucional, trátese del foro que sea”.7
Muñiz v. Administrador del Deporte Hípico, supra. Por lo tanto,
tiene que ser sometida a un escrutinio judicial estricto. Id.
El que defienda la regulación tiene el peso de probar que ésta
6 (Citas omitidas). L. Tribe, supra, págs. 790-791, 795. 7 Recientemente el Tribunal Supremo Federal emitió una decisión en la que se puede apreciar lo crucial que es hacer esta distinción al momento de examinar regulaciones que incidan sobre el derecho de libertad de expresión. Véase Thomas et al. v. Chicago Park District, Tribunal Supremo Federal, res. el 15 de enero de 2002. AC-2001-5 17
es estrictamente necesaria para adelantar un interés apremiante
del Estado. Id.; Sable Communications of California v. FCC, 492
U.S. 115 (1989); United States v. Playboy Entertainment Group,
Inc., 529 U.S. 803 (2000).
En este mismo sentido, en Muñiz v. Administrador del
Deporte Hípico, supra, citamos ciertas expresiones del profesor
Tribe, las cuales reproducimos parcialmente por su manifiesta
pertinencia a la controversia del caso de autos:
...When the government clearly takes aim at a disfavored message, as on [content-based or point of view regulations], it makes no difference where the speech occurs or even what means, verbal or nonverbal, the speaker uses to communicate it. In cases such as these, public forum classifications are unnecessary and unhelpful. It is only when law does not regulate the content of messages as such, and when there is no evidence of a governmental motive to discriminate in favor of or against a particular viewpoint, that the Court properly inquires into such factors as the place of the speech, the character of the particular activity being regulated, and the nature of the restriction imposed.8
De otra parte, cuando nos enfrentamos a una regulación que
limita el derecho de libertad de expresión, no en cuanto al
contenido, sino en cuanto al tiempo, lugar y manera de
expresarse, el escrutinio judicial aplicable dependerá del foro
al cual ésta se refiera. Coss y U.P.R. v. C.E.E., supra;
Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, 122 D.P.R. 229 (1988). Así,
podría aplicarse un escrutinio estricto en los foros públicos
tradicionales o por designación, o uno de razonabilidad en los
foros públicos no tradicionales. Id. AC-2001-5 18
La regulación en controversia en el caso de autos es una
que claramente se refiere al contenido de la expresión. Nótese,
que el Departamento no le prohíbe a la Asociación de Maestros
tener acceso a los planteles escolares públicos para
comunicarse con las personas que allí laboran. En efecto, la
Asociación de Maestros puede reunir a los empleados unionados
y no unionados del Departamento en las escuelas, durante horas
no laborables, para orientarlos sobre cualquier tema
consistente con sus intereses. El Departamento, no obstante,
proscribe que en los predios de las escuelas, la Asociación de
Maestros discuta con los empleados unionados los términos y
condiciones de empleo. Dichos asuntos, según el Departamento,
son de la competencia exclusiva de las organizaciones
sindicales incumbentes y, por lo tanto, sólo éstas tienen
derecho a discutirlos con los empleados unionados en los
planteles escolares públicos.
En este sentido, la reglamentación le prohíbe a la
Asociación de Maestros expresarse respecto a ciertos asuntos,
sobre los cuales otras organizaciones sí pueden hacerlo. Así,
se favorece una expresión sobre otra. El fundamento de esta
prohibición recae sobre la identidad de la Asociación de
Maestros y en el efecto que sus ideas podrían tener sobre los
trabajadores. Procede, entonces, que evaluemos los hechos del
caso de marras a la luz de un escrutinio judicial estricto.
Debemos plantearnos ¿es esta reglamentación estrictamente
8 L. Tribe, American Constitutional Law, 2nd ed., Ed. Foundation AC-2001-5 19
necesaria para adelantar un interés gubernamental apremiante?
Veamos.
IV.
En su alegato ante nos, el Departamento manifiesta varias
razones por las cuales debería sostenerse la referida
regulación. Primero, se alega que debido a que la Asociación
de Maestros y Educadores Puertorriqueños no ostentan la
representación exclusiva de ningún grupo de empleados del
Departamento bajo la Ley de Sindicación de Empleados Públicos,
supra, su solicitud para orientar a los empleados unionados
sobre términos y condiciones de empleo es improcedente. Esta
pretensión por parte de la Asociación de Maestros, arguye el
Departamento, “crearía un alto potencial de inestabilidad
laboral y expondría al Departamento de Educación a reclamos del
representante exclusivo de permitir la intervención indebida
de [la Asociación de Maestros y Educadores Puertorriqueños] con
asuntos que pueden dilucidarse únicamente por medio de éste”.
A pesar de que reconocemos que este argumento podría ser válido
en cierto contexto, entendemos que es improcedente en el
presente caso. Veamos porqué.
La Ley de Sindicación de Empleados Públicos, supra, le
reconoció a los empleados de las agencias públicas el derecho
de organizarse y afiliarse a una organización sindical para que
los represente con carácter de exclusividad ante el patrono.
Art. 4, sec. 4.5 de la Ley de Sindicación de Empleados Públicos,
Press, 1988, págs. 789-90. AC-2001-5 20
supra, 3 L.P.R.A. sec. 1451b. No podrá haber más de una
organización sindical que represente a los empleados incluidos
en la unidad apropiada. Art. 4, sec. 4.1 de la Ley de Sindicación
de Empleados Públicos, 3 L.P.R.A. sec. 1451f. Es decir, una
vez los empleados escojan a una organización sindical como su
representante y ésta sea certificada por la Comisión de
Relaciones del Trabajo del Servicio Público, el patrono está
impedido de negociar con cualquier otra organización distinta
a ésta los términos y condiciones de empleo de la unidad
apropiada correspondiente. Art. 3(bb) de la Ley de Sindicación
de Empleados Públicos, 3 L.P.R.A. sec. 1451a(bb). Esto es lo
que conocemos como el principio de representación exclusiva.
Ahora bien, el principio de representación exclusiva sólo
le garantiza a la organización sindical incumbente que ninguna
organización distinta a ésta podrá negociar con el patrono los
términos y condiciones de empleo de los trabajadores que
compongan cierta unidad apropiada. Demetrio Fernández y Celina
Romany, Derecho Laboral: Casos y Materiales, Ed. de la U.P.R.,
Tomo I, 1987, pág. 329. Esto no significa que otras
organizaciones no puedan comunicarse con los empleados sobre
asuntos que les interesen a estos últimos, aún cuando se trate
de los términos y condiciones de empleo acordados en el convenio
colectivo.
Es evidente, por lo tanto, que la Asociación de Maestros
no está interfiriendo con las facultades y derechos del
representante exclusivo de los empleados unionados del AC-2001-5 21
Departamento. Primero, la Asociación de Maestros no ha
solicitado tener acceso a los planteles escolares para
conversar con el patrono, sino con los empleados. Segundo, la
Asociación de Maestros no tiene capacidad para comparecer ante
el patrono a presentar reclamos de los empleados o a participar
en el proceso de negociación colectiva, puesto que no es una
organización sindical según lo define la Ley de Sindicación de
Empleados Públicos, supra, en su Art.3(bb), 3 L.P.R.A. sec.
1451a(bb). Por consiguiente, queda descartada la posibilidad
de que el principio de representación exclusiva se afecte por
el hecho de que la Asociación de Maestros oriente a los empleados
unionados sobre términos y condiciones de empleo en los predios
de las escuelas públicas. Por lo tanto, la regulación en
controversia, además de no tener relación con su alegado
propósito, tiene el efecto directo de restringir ilegalmente
la libertad de expresión de la Asociación de Maestros.
El efecto práctico de la actuación del Departamento es
concederle a la organización sindical incumbente la
exclusividad sobre la expresión de un tema en particular; esto
es, el Departamento sólo permite que quien se exprese sobre
ciertos temas laborales sea la Federación de Maestros de Puerto
Rico. Esto constituye una preferencia de una expresión sobre
otra, lo cual, por sí mismo, es contrario a los principios del
derecho de libertad de expresión. Police Department v. Moesly,
408 U.S. 92 (1972); Carey v. Brown, 447 U.S. 455 (1980), (the
notion that there is a state interest in fostering a private AC-2001-5 22
monopoly on any form of communications is at war with the
principle that the desire to favor one form of speech over all
others is not merely trivial; it is illegitimate”); véase,
además, Stephen E. Woodbury, Protecting Insurgent Teacher’s
Unions: Evaluating the Constitutionality of Exclusive Access
to school Communications Facilities, 15 U. Mich. J. L. Ref.
597 (1982).
Al amparo de nuestro derecho constitucional y las
disposiciones de la Constitución Federal sobre Primera
Enmienda, el Estado no puede disponer qué temas se pueden
discutir ni señalar qué personas están autorizadas a
abordarlos. First National Bank of Boston v. Bellotti, 435 U.S.
765 (1978). “Especially where, as here, the legislature’s
suppression of speech suggest an attempt to give one side of
a debatable public question an advantage in expressing its view
to the people, the First Amendment is plainly offended”. Id.
En segundo lugar, el Departamento argumenta como
justificación el interés que tiene el Estado en mantener los
planteles escolares públicos libres de “la inherente fogosidad
del movimiento laboral”. En otras palabras, se prohíbe el uso
de cierta expresión por el efecto que pueda producir en quien
la escucha. No obstante, para sostener una restricción al
derecho de libertad de expresión como la que discutimos en el
presente caso, se requiere prevalecer un escrutinio judicial
estricto. A pesar de que la armonía en los planteles escolares
es un interés gubernamental legítimo, el Estado no puede AC-2001-5 23
utilizarlo como justificación para evitar las discrepancias que
inevitablemente pueden surgir de la expresión de ideas
controversiales o menos populares.
El mero deseo de mantener un ambiente de paz, orden y
camaradería en los predios escolares, legítimo como es, no es
suficiente. La amenaza a la enseñanza pública tiene que ser
real. En este sentido, el Departamento carece de un interés que
pueda catalogarse como apremiante y no ha traído a nuestra
consideración hechos que demuestren que la referida
reglamentación es estrictamente necesaria en este caso.
En este mismo contexto, el más alto foro federal expresó
en F. Tinker v. Des Moines Independent Community School
District, 393 U.S. 503, 507-510, (1969), lo siguiente:
In our system, undifferentiated fear or apprehension of disturbance is not enough to overcome the right to freedom of expresión”. “In order for [...] school officials to justify prohibition [on school premises] of a particular expression of opinion, [they] must be able to show that (their) action was caused by something more than a mere desire to avoid the discomfort and unpleasantness that always accompany an unpopular viewpoint. Any word spoken, in the lunchroom or on the campus, that deviates from the views of another person, may start an argument or cause a disturbance. But our constitution says we must take the risk […] [S]chool authorities must produce facts which might reasonably have lead [them] to forecast substantial disruption of or material interference with school activities […]
En el presente caso, el tribunal de instancia no hizo
ninguna determinación de hecho dirigida a demostrar que la
eficiencia e integridad del servicio de enseñanza sufren
amenaza de verse afectados. Del expediente ante nuestra AC-2001-5 24
consideración tampoco surgen circunstancias que nos lleven a
tal conclusión, más allá de meras alegaciones por parte del
Departamento. Esta veda o censura previa de las ideas de la
Asociación de Maestros no puede sostenerse con justificaciones
que no estén fundamentadas en evidencia material. Como vemos,
en el caso de marras el Departamento no descargó el peso de la
prueba necesario para demostrar que la regulación en
controversia es estrictamente necesaria para adelantar un
interés gubernamental apremiante.
Valga puntualizar, además, que las actividades de la
Asociación de Maestros que el Departamento intenta regular son
parte de los derechos que la Ley de Sindicación de Empleados
Públicos, supra, le reconoce a los empleados públicos. Dicha
legislación le reconoce el derecho a organizarse y afiliarse
a organizaciones sindicales, a solicitar la certificación de
la organización sindical de su preferencia y a participar
activamente en el proceso para la certificación, así como
también, a solicitar la descertificación del representante
exclusivo incumbente y a ratificar mediante votación secreta
todo convenio colectivo antes de que éste entre en vigor. Art.
4, secs. 4.1, 4.6, 4.8 y Art. 5, sec. 5.4, 3 L.P.R.A. secs. 1451b,
1452g, 1451i y 1451m. Obviamente, está implícito en estos
derechos su facultad para llevar a cabo la campaña de
orientación que estimen pertinente con el fin de promover la
certificación de la organización sindical de su preferencia
como su representante exclusivo. ¿Cómo los maestros del sistema AC-2001-5 25
de educación pública del país van a lograr la certificación o
descertificación de una organización sindical o la ratificación
de un convenio, si se les restringe sus posibilidades de
orientación y discusión sobre los términos y condiciones de
empleo, los cuales son en esencia las variables principales para
la toma de estas decisiones?
Al interpretar La Ley Federal de Relaciones del Trabajo,
conocida como la "Labor Management Relations Act", 29 U.S.C.A.
sec. 141, et seq., el Tribunal Supremo Federal reconoció que
al amparo del derecho a organizarse y a afiliarse a
organizaciones sindicales que tienen los empleados del sector
privado, el patrono no puede impedir que éstos ejerzan dicho
derecho en el lugar del trabajo, durante horas no laborables,
a menos que pueda demostrar que dicha restricción es necesaria
para mantener el buen funcionamiento del negocio y la disciplina
en el lugar del trabajo. NLRB v. Magnavox, 415 U.S. 322 (1974);
Hudgens v. NLRB, 424 US 507 (1976); Republic Aviation Corp.
NLRB, 324 US 793 (1945).
Precisamente en NLRB v. Magnavox, supra, el alto foro
federal expresó que:
The place of work is a place uniquely appropriate for dissemination of views concerning the bargaining representative and the various options open to the employees. So long as the distribution is by employees to employees and so long as the in-plant solicitation is on nonworking time, banning of that solicitation might seriously dilute § 7 rights. For Congress declared in § 1 of the Act that it was the policy of the United States to protect “the exercise by workers of full freedom of association, self-organization, and designation of representatives of their own choosing”… AC-2001-5 26
[…]
…Moreover, a limitation of the right of in-plant distribution of literature to employees opposing the union does not give a fair balance to § 7 rights, as the Board ruled in the present case. For employees supporting the union have as secure § 7 rights as those in opposition… It is the board's function to strike a balance among conflicting legitimate interests which will effectuate national labor policy, including those who support versus those who oppose the union. (Citas omitidas).
Claro está, si se le reconoce la facultad a los empleados
en el sector privado de ejercer su derecho a llevar a cabo
actividades sindicales en el lugar de trabajo, con más razón
procede tal conclusión en el contexto de las relaciones
laborales en el sector público, dadas las garantías
constitucionales presentes en dicho contexto. Por
consiguiente, entendemos que los maestros de nuestro sistema
de educación pública tienen el derecho de realizar en su lugar
de trabajo las actividades que estimen necesarias para lograr
sus objetivos bajo la Ley de Sindicación de Empleados Públicos,
supra, siempre que mantengan la disciplina y no se afecte el
servicio público. NLRB v. Magnavox, supra; Hudgens v. NLRB,
supra; Republic Aviation Corp. NLRB, supra; véase además,
Puerto Rico Telephone Co. v. Unión Independiente de Empleados
Telefónicos, 131 D.P.R. 171, (1992); Rodríguez v. Secretario,
109 D.P.R. 251 (1979). El Departamento no puede restringir el
ejercicio de los derechos mencionados arriba dentro de los
planteles escolares públicos, a menos que pueda demostrar que
dicha restricción es necesaria para mantener el orden o la AC-2001-5 27
eficiencia del servicio público. Esta norma es afín con la
obligación del patrono de abstenerse de intervenir, coartar o
restringir cualesquiera de los derechos que reconoce la Ley de
Sindicación de Empleados Públicos, supra. Art. 9, sec. 9.1, 3
L.P.R.A. sec. 1452a(a).
Como vemos, la propia Ley de Sindicación de Empleados
Públicos, supra, provee los mecanismos para que los empleados
públicos promuevan activamente la organización sindical de su
preferencia independientemente de que exista otra organización
incumbente. En otras palabras, lo que el Departamento entiende
que es una actividad con alto potencial de inestabilidad
laboral, es precisamente el tipo de actividad a que tienen
derecho los maestros cuando optan por organizarse para la
negociación colectiva.
Finalmente, el hecho de que la Asociación de Maestros tenga
otros medios para comunicarse con los empleados unionados es
totalmente irrelevante. El Estado no puede justificar una
restricción del contenido de la expresión bajo el fundamento
de que existen otros medios disponibles para comunicarse.
Consolidate Edison Co. v. Public Service Comm’n, 447 U.S. 530
(1980); Spence v. Washington, 418 U.S. 405 (1974); Schneider
v. State, 308 U.S. 147 (1939).
Conforme a lo anterior, se revoca el dictamen del Tribunal
del Circuito de Apelaciones. Resolvemos que el Departamento de
Educación no puede prohibirle a la Asociación de Maestros de
Puerto Rico y a Educadores Puertorriqueños en Acción que se AC-2001-5 28
expresen sobre los términos y condiciones de empleos en los
planteles escolares públicos durante horas no laborables,
incluyendo la hora de almuerzo, al dirigirse a todo el personal
adscrito al Departamento de Educación, sean o no afiliados de
sus organizaciones.
Se dictará la Sentencia correspondiente.
FEDERICO HERNÁNDEZ DENTON Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Secretario del Departamento AC-2001-5 Certiorari de Educación, et al. Demandados-Apelados
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integral de la presente, se revoca el dictamen del Tribunal del Circuito de Apelaciones y en su consecuencia resolvemos que el Departamento de Educación no puede prohibirle a la Asociación de Maestros de Puerto Rico y a Educadores Puertorriqueños en Acción que se expresen sobre los términos y condiciones de empleos en los planteles escolares públicos durante horas no laborables, incluyendo la hora de almuerzo, al dirigirse a todo el personal adscrito al Departamento de Educación, sean o no afiliados de sus organizaciones.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera Pérez concurre sin opinión escrita.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo