Rafael Hernández Colón v. Policía De Puerto Rico Carlos Romero Barceló v. Policía De Puerto Rico
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Rafael Hernández Colón
Peticionario
v.
Policía de Puerto Rico Certiorari
Recurrido
---------------------------------- 2009 TSPR 154
Carlos Romero Barceló
Peticionario 177 DPR ____
Policía de Puerto Rico
Número del Caso: CC-2007-347
Cons. CC-2007-356
Fecha: 13 de octubre de 2009
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente: Hon. Emmalind García García
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Demetrio Fernández Quiñones Lcdo. Virgilio Ramos González
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Salvador J. Antonetti Stutts Procurador General
Materia: Revisión Administrativa procedente de la P olicía de Puerto Rico
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del pr oceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio p úblico a la comunidad. ? EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Rafael Hernández Colón Peticionario
Policía de Puerto Rico CC-2007-347 Recurrido Cons.CC-2007-356 -------------------------- Carlos Romero Barceló Peticionario
Policía de Puerto Rico Recurrido
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez
San Juan, Puerto Rico, 13 de octubre de 2009.
El Lcdo. Rafael Hernández Colón y el Lcdo.
Carlos Romero Barceló, ambos ex-gobernadores de
Puerto Rico, nos solicitan que revisemos la
Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones.
El foro apelativo intermedio dictaminó que la
acción administrativa de la Policía de Puerto
Rico no era revisable judicialmente. Ello, por
entender que la actuación del Superintendente de
la Policía de eliminar la protección mediante
escoltas a los ex-gobernadores es una que recae
dentro de su marco discrecional.
Analicemos los hechos y el trámite procesal
que originaron la presente controversia. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 2
I
Las escoltas policiacas para los ex–gobernadores de
Puerto Rico se originaron en el 1965, cuando el Sr. Luis
Muñoz Marín dejó de ser el Primer Ejecutivo de Puerto Rico.
Debido al cese de sus funciones como Gobernador, la Policía
de Puerto Rico entendió necesario otorgarle una escolta
para proteger su seguridad y vida. La decisión de proveerle
protección mediante el uso de escoltas al ex–Gobernador,
señor Muñoz Marín, surgió de unos análisis periciales y de
la interpretación realizada por la Policía de Puerto Rico
al Artículo 3 de la Ley número 77 de 22 de junio de 1956,
mejor conocida como la Ley de la Policía.1 Desde entonces se
sentó el precedente de concederles protección mediante
escoltas policiacas a los posteriores ex-gobernadores de
Puerto Rico.
El 17 de mayo de 2006, sin realizarse un estudio
pericial sobre el gasto del erario público o de algún otro
asunto relacionado al servicio de escoltas de los ex–
gobernadores, el Gobernador de turno, Lcdo. Aníbal Acevedo
Vilá, envió una misiva al entonces Superintendente de la
Policía, el Lcdo. Pedro Toledo Dávila, para que suspendiera
el servicio de protección ofrecido hasta ese entonces a los
ex–gobernadores. Recibida la directriz, el Superintendente
de la Policía, licenciado Toledo Dávila, acató la orden del
entonces primer mandatario y retiró las escoltas que le
1 25 L.P.R.A. § 221b (1956). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 3
proveían seguridad personal a todos los ex–gobernadores de
Puerto Rico. La decisión de eliminar las escoltas de los
ex-gobernadores no contaba con el aval de la Legislatura de
turno; por ello, el entonces Gobernador, licenciado Acevedo
Vilá, fundamentó su decisión en los poderes inherentes del
cargo de Primer Ejecutivo y en su facultad para emitir
órdenes ejecutivas.
Antes de eliminar la protección brindada por las
escoltas a los ex-gobernadores, la Legislatura de Puerto
Rico nunca se pronunció en contra del uso de escoltas para
la seguridad de los ex-gobernadores de Puerto Rico. La
Legislatura de Puerto Rico continuó avalando la
interpretación impartida al Artículo 3 de la Ley de la
Policía.2 Desde el 1956 nunca se realizó enmienda alguna a
tal disposición que afectara la protección mediante
escoltas a los ex gobernadores. El Artículo 3 de la Ley de
la Policía de 1956, supra, estatuía lo siguiente:
Se crea en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico un organismo civil de orden público que se denominará “Policía de Puerto Rico” y cuya obligación será proteger a las personas y a la propiedad, mantener y conservar el orden público, prevenir, descubrir y perseguir el delito y, dentro de la esfera de sus atribuciones, compeler obediencia a las leyes y ordenanzas municipales, y reglamentos que conforme a éstas se promulguen.
Cuando se aprobó la Ley de la Policía de 1974, el
Artículo 3 disponía lo siguiente:
2 25 L.P.R.A. § 3102. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 4
Se crea en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico un organismo civil de orden público que se denominará “Policía de Puerto Rico” y cuya obligación será proteger a las personas y a la propiedad, mantener y conservar el orden público, observar y procurar la más absoluta protección de los derechos civiles del ciudadano, prevenir, descubrir y perseguir el delito y, dentro de la esfera de sus atribuciones, compeler obediencia a las leyes y ordenanzas municipales, y reglamentos que conforme a ésta se promulguen. Los miembros del Cuerpo de Policía estarán comprendidos en el Servicio de Carrera.3
La única enmienda que se realizó al Artículo 3 de la Ley
de la Policía de 1974, supra, fue la inclusión de lo
siguiente: “. . .observar y procurar la más absoluta
protección de los derechos civiles del ciudadano. . . Los
miembros del Cuerpo de Policía estarán comprendidos en el
Servicio de Carrera”. Cuando se aprobó la Ley de la Policía
de 1996, el Artículo 34 tampoco sufrió enmienda material
alguna y su redacción permaneció prácticamente igual a la
Ley de la Policía de 1974, supra, excepto que se añadió el
verbo investigar precedido por el verbo descubrir.5
3 25 L.P.R.A. § 1003 (1974). 4 Supra, n. 2. 5 En la actualidad el Artículo 3 de la Ley de Policía, supra, dispone lo siguiente:
Se crea en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico un organismo civil de orden público que se denominará “Policía de Puerto Rico” y cuya obligación será proteger a las personas y a la propiedad, mantener y conservar el orden público, observar y procurar la más absoluta protección de los derechos civiles del ciudadano, prevenir, descubrir, investigar y perseguir el delito y, CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 5
El 9 de noviembre de 2006, la Asamblea Legislativa
aprobó el Proyecto del Senado número 121 con el propósito
de enmendar el Artículo 30 de la Ley Orgánica de la
Policía, supra. El propósito de tal Proyecto de ley era
estatuir explícitamente el derecho de los ex-gobernadores
de recibir protección y seguridad mediante escoltas
policiacas. El Proyecto de ley fue vetado por el entonces
Gobernador, licenciado Acevedo Vilá, sin expresar motivo o
razón alguna a la Legislatura de Puerto Rico.
Sobre este Proyecto es importante reseñar que el 19 de
octubre de 2006, la Comisión de lo Jurídico de la Cámara de
Representantes emitió un informe cuyas conclusiones son
pertinentes a la controversia de autos.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Rafael Hernández Colón
Peticionario
v.
Policía de Puerto Rico Certiorari
Recurrido
---------------------------------- 2009 TSPR 154
Carlos Romero Barceló
Peticionario 177 DPR ____
Policía de Puerto Rico
Número del Caso: CC-2007-347
Cons. CC-2007-356
Fecha: 13 de octubre de 2009
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente: Hon. Emmalind García García
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Demetrio Fernández Quiñones Lcdo. Virgilio Ramos González
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Salvador J. Antonetti Stutts Procurador General
Materia: Revisión Administrativa procedente de la P olicía de Puerto Rico
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del pr oceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio p úblico a la comunidad. ? EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Rafael Hernández Colón Peticionario
Policía de Puerto Rico CC-2007-347 Recurrido Cons.CC-2007-356 -------------------------- Carlos Romero Barceló Peticionario
Policía de Puerto Rico Recurrido
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez
San Juan, Puerto Rico, 13 de octubre de 2009.
El Lcdo. Rafael Hernández Colón y el Lcdo.
Carlos Romero Barceló, ambos ex-gobernadores de
Puerto Rico, nos solicitan que revisemos la
Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones.
El foro apelativo intermedio dictaminó que la
acción administrativa de la Policía de Puerto
Rico no era revisable judicialmente. Ello, por
entender que la actuación del Superintendente de
la Policía de eliminar la protección mediante
escoltas a los ex-gobernadores es una que recae
dentro de su marco discrecional.
Analicemos los hechos y el trámite procesal
que originaron la presente controversia. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 2
I
Las escoltas policiacas para los ex–gobernadores de
Puerto Rico se originaron en el 1965, cuando el Sr. Luis
Muñoz Marín dejó de ser el Primer Ejecutivo de Puerto Rico.
Debido al cese de sus funciones como Gobernador, la Policía
de Puerto Rico entendió necesario otorgarle una escolta
para proteger su seguridad y vida. La decisión de proveerle
protección mediante el uso de escoltas al ex–Gobernador,
señor Muñoz Marín, surgió de unos análisis periciales y de
la interpretación realizada por la Policía de Puerto Rico
al Artículo 3 de la Ley número 77 de 22 de junio de 1956,
mejor conocida como la Ley de la Policía.1 Desde entonces se
sentó el precedente de concederles protección mediante
escoltas policiacas a los posteriores ex-gobernadores de
Puerto Rico.
El 17 de mayo de 2006, sin realizarse un estudio
pericial sobre el gasto del erario público o de algún otro
asunto relacionado al servicio de escoltas de los ex–
gobernadores, el Gobernador de turno, Lcdo. Aníbal Acevedo
Vilá, envió una misiva al entonces Superintendente de la
Policía, el Lcdo. Pedro Toledo Dávila, para que suspendiera
el servicio de protección ofrecido hasta ese entonces a los
ex–gobernadores. Recibida la directriz, el Superintendente
de la Policía, licenciado Toledo Dávila, acató la orden del
entonces primer mandatario y retiró las escoltas que le
1 25 L.P.R.A. § 221b (1956). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 3
proveían seguridad personal a todos los ex–gobernadores de
Puerto Rico. La decisión de eliminar las escoltas de los
ex-gobernadores no contaba con el aval de la Legislatura de
turno; por ello, el entonces Gobernador, licenciado Acevedo
Vilá, fundamentó su decisión en los poderes inherentes del
cargo de Primer Ejecutivo y en su facultad para emitir
órdenes ejecutivas.
Antes de eliminar la protección brindada por las
escoltas a los ex-gobernadores, la Legislatura de Puerto
Rico nunca se pronunció en contra del uso de escoltas para
la seguridad de los ex-gobernadores de Puerto Rico. La
Legislatura de Puerto Rico continuó avalando la
interpretación impartida al Artículo 3 de la Ley de la
Policía.2 Desde el 1956 nunca se realizó enmienda alguna a
tal disposición que afectara la protección mediante
escoltas a los ex gobernadores. El Artículo 3 de la Ley de
la Policía de 1956, supra, estatuía lo siguiente:
Se crea en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico un organismo civil de orden público que se denominará “Policía de Puerto Rico” y cuya obligación será proteger a las personas y a la propiedad, mantener y conservar el orden público, prevenir, descubrir y perseguir el delito y, dentro de la esfera de sus atribuciones, compeler obediencia a las leyes y ordenanzas municipales, y reglamentos que conforme a éstas se promulguen.
Cuando se aprobó la Ley de la Policía de 1974, el
Artículo 3 disponía lo siguiente:
2 25 L.P.R.A. § 3102. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 4
Se crea en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico un organismo civil de orden público que se denominará “Policía de Puerto Rico” y cuya obligación será proteger a las personas y a la propiedad, mantener y conservar el orden público, observar y procurar la más absoluta protección de los derechos civiles del ciudadano, prevenir, descubrir y perseguir el delito y, dentro de la esfera de sus atribuciones, compeler obediencia a las leyes y ordenanzas municipales, y reglamentos que conforme a ésta se promulguen. Los miembros del Cuerpo de Policía estarán comprendidos en el Servicio de Carrera.3
La única enmienda que se realizó al Artículo 3 de la Ley
de la Policía de 1974, supra, fue la inclusión de lo
siguiente: “. . .observar y procurar la más absoluta
protección de los derechos civiles del ciudadano. . . Los
miembros del Cuerpo de Policía estarán comprendidos en el
Servicio de Carrera”. Cuando se aprobó la Ley de la Policía
de 1996, el Artículo 34 tampoco sufrió enmienda material
alguna y su redacción permaneció prácticamente igual a la
Ley de la Policía de 1974, supra, excepto que se añadió el
verbo investigar precedido por el verbo descubrir.5
3 25 L.P.R.A. § 1003 (1974). 4 Supra, n. 2. 5 En la actualidad el Artículo 3 de la Ley de Policía, supra, dispone lo siguiente:
Se crea en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico un organismo civil de orden público que se denominará “Policía de Puerto Rico” y cuya obligación será proteger a las personas y a la propiedad, mantener y conservar el orden público, observar y procurar la más absoluta protección de los derechos civiles del ciudadano, prevenir, descubrir, investigar y perseguir el delito y, CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 5
El 9 de noviembre de 2006, la Asamblea Legislativa
aprobó el Proyecto del Senado número 121 con el propósito
de enmendar el Artículo 30 de la Ley Orgánica de la
Policía, supra. El propósito de tal Proyecto de ley era
estatuir explícitamente el derecho de los ex-gobernadores
de recibir protección y seguridad mediante escoltas
policiacas. El Proyecto de ley fue vetado por el entonces
Gobernador, licenciado Acevedo Vilá, sin expresar motivo o
razón alguna a la Legislatura de Puerto Rico.
Sobre este Proyecto es importante reseñar que el 19 de
octubre de 2006, la Comisión de lo Jurídico de la Cámara de
Representantes emitió un informe cuyas conclusiones son
pertinentes a la controversia de autos. El informe reafirma
que la protección mediante escoltas policiacas al señor
Muñoz Marín surgió de la interpretación del Artículo 3 de
la Ley de la Policía de 1956, supra. Por la importancia del
contenido del referido informe citamos literalmente del
mismo lo siguiente:
La Ley de la Policía de 1956 se derogó en 1974, mediante la Ley Núm. 26 aprobada el 22 de agosto de 1974. Al aprobar esta ley, la Legislatura estaba consciente de que la Policía brindaba protección y seguridad a estos ex- Gobernadores. La Ley de 1974 no proveyó disposición alguna sobre esta protección, la cual se continuó brindando por la Policía de Puerto Rico bajo el Artículo 3 que delegaba en al (sic)
_____________________________
dentro de la esfera de sus atribuciones, compeler obediencia a las leyes y ordenanzas municipales, y reglamentos que conforme a estas se promulguen. Los miembros del Cuerpo de Policía estarán incluidos en el servicio de carrera. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 6
Policía la obligación de protección a las personas y a la propiedad. . .
La Ley de la Policía de 1974 fue derogada en 1996 por la Ley Núm. 53 de 10 de junio de ese año. Al aprobarse esta ley la Legislatura estaba plenamente consciente de la práctica que se había establecido por la Policía de Puerto Rico de proveer protección y seguridad a los ex- Gobernadores bajo el artículo 3 que disponía la delegación del poder de protección a personas y propiedades.
. . .
Esta práctica de la Policía de brindar protección sin límite de tiempo a los ex- Gobernadores era una práctica pública y notoria por cuanto todos los desplazamientos de los ex- Gobernadores a cualquier lugar del país se llevaban a cabo con su correspondiente escolta.
Al día de hoy todos los ex–Gobernadores disfrutan de la protección y seguridad que les fue brindada desde el momento de su retiro. . . Incluso, aún cuando no se desprende claramente de la Ley que los ex-Gobernadores tendrán derecho a escoltas, el propio Superintendente de la Policía de Puerto Rico reconoce que esta escolta es un derecho adquirido por estos ex–funcionarios. . .
Ante la decisión del entonces Gobernador, licenciado
Acevedo Vilá, de vetar el Proyecto del Senado 121 y de
ordenar la eliminación del servicio de escoltas a todos los
ex-gobernadores efectivo el 31 de diciembre de 2006, el 8
de diciembre de 2006, el ex–Gobernador, licenciado
Hernández Colón, presentó una solicitud de revisión sobre
la decisión administrativa de suspender las escoltas a los
ex–gobernadores. El 15 de diciembre de 2006, el licenciado CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 7
Hernández Colón presentó ante el Tribunal de Apelaciones
una moción en auxilio de jurisdicción solicitando que se
paralizara la determinación del Superintendente de la
Policía hasta que se determinara si éste tenía un derecho
adquirido a protección mediante escoltas.
El 20 de diciembre de 2006, el licenciado Romero Barceló
presentó una “Petición de Revisión de Decisión
Administrativa” ante el Tribunal de Apelaciones. Para esa
misma fecha y ante ese mismo foro, también, presentó una
moción en auxilio de jurisdicción para que se dejara sin
efecto la decisión administrativa tomada por la Policía de
Puerto Rico hasta que se determinara si la protección
brindada por las escoltas era o no un derecho adquirido. El
mismo día, el licenciado Romero Barceló presentó una
solicitud para que se consolidara su caso con el del
también ex-Gobernador, licenciado Hernández Colón, que
versa sobre idéntica controversia. El 20 de diciembre de
2006, el Tribunal de Apelaciones dictó Resolución
consolidando ambos recursos y requiriéndole al
peticionario, licenciado Romero Barceló, que evidenciara la
notificación de los recursos y escritos presentados por su
representación legal. Por otro lado, le concedió un término
fijo al Procurador General para que se expresara sobre las
referidas solicitudes en auxilio de jurisdicción así como
la de consolidación de los recursos. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 8
Los peticionarios, licenciado Hernández Colón y el
licenciado Romero Barceló, basan su reclamo en que se
enteraron informalmente de la directriz emitida por el
entonces Gobernador, licenciado Acevedo Vilá. Arguyen que
le enviaron comunicaciones escritas al Superintendente de
la Policía, licenciado Toledo Dávila, para que éste dejara
sin efecto la suspensión de las escoltas o en la
alternativa que se les garantizara su derecho a un debido
proceso de ley para dilucidar la posible existencia de un
derecho adquirido. Tal pedido fue rechazado por el
Superintendente de la Policía, el licenciado Toledo Dávila.
El peticionario, licenciado Romero Barceló añadió que
cuando decidió postularse para el cargo de gobernador de
Puerto Rico consideró que éste y su familia contarían con
la protección de las escoltas policiacas una vez cesara en
el cargo.
De otra parte, el argumento principal del Procurador
General es la falta de jurisdicción del Tribunal de
Apelaciones para atender el recurso de revisión presentado
por los peticionarios. Apoya tal argumento en que las
órdenes ejecutivas no son revisables según la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, en adelante la
L.P.A.U..6 En la alternativa, que no estamos ante una
actuación administrativa de carácter adjudicativo por lo
que dicha actuación no está sujeta a revisión judicial bajo
la L.P.A.U..
6 3 L.P.R.A. § 2102 (f). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 9
El 26 de diciembre de 2006, el Procurador General
presentó una solicitud urgente de prórroga para la
presentación de su réplica, así como para que se le
concediera autorización para presentar un escrito en exceso
de las páginas reglamentarias. El mismo día, el licenciado
Romero Barceló presentó una moción aclaratoria sobre el
alcance de las resoluciones emitidas por el Tribunal de
Apelaciones, en la cual solicitó que no se le concediera
una prórroga al Procurador General para expresarse. Ello,
para que se atendiera con premura su solicitud en auxilio
de jurisdicción. El licenciado Hernández Colón realizó un
pedido similar.
También, el 26 de diciembre de 2006, el Procurador
General presentó una “Moción de Desestimación y en
Oposición a Moción Solicitando Orden en Auxilio de
Jurisdicción”. Alegó que los peticionarios no habían
establecido las condiciones necesarias para que se les
concedieran sus mociones en auxilio de jurisdicción.
Nuevamente, arguyó que el Tribunal de Apelaciones carecía
de jurisdicción. El 27 de diciembre de 2006, el Tribunal de
Apelaciones emitió una Resolución en la cual declaró NO HA
LUGAR las mociones en auxilio de jurisdicción y le concedió
a las partes hasta el 16 de enero de 2007 para que
presentaran sus respectivos alegatos así como cualquier
alegato suplementario sobre los méritos del recurso y sobre CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 10
la jurisdicción del foro apelativo intermedio para atender
la controversia de autos.
El 16 de enero de 2007, los peticionarios, licenciado
Hernández Colón y el licenciado Romero Barceló, presentaron
mociones en oposición a la moción de desestimación por
falta de jurisdicción presentada por el Procurador General,
expresándose sobre los méritos del recurso y sobre la
jurisdicción del Tribunal de Apelaciones. Refutaron los
argumentos presentados por el Procurador General para
solicitar la desestimación del caso. El 18 de enero de
2007, el Procurador General presentó una moción solicitando
autorización para replicar a los escritos presentados por
los peticionarios en oposición a la moción de
desestimación. El 19 de enero de 2007, el Tribunal de
Apelaciones emitió una Resolución concediéndole tiempo
adicional al Procurador General para replicar a los
escritos suplementarios presentados por los peticionarios,
licenciado Hernández Colón y el licenciado Romero Barceló,
e igualmente les extendió el término a estos para que
reaccionaran de entenderlo necesario. El 22 de enero de
2007, el peticionario, licenciado Romero Barceló, presentó
una “Moción de Reserva de Derechos” expresando que sometió
una solicitud de “injunction” sobre la controversia de CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 11
autos ante el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos
para el Distrito de Puerto Rico.7
El 23 de enero de 2007, el Procurador General presentó
su “Replica a Oposiciones a Moción de Desestimación”. El 26
de enero de 2007, el peticionario, licenciado Romero
Barceló, replicó a la moción del Procurador General. En
idéntica fecha, el peticionario, licenciado Hernández
Colón, presentó su “Oposición a la Réplica del Procurador”.
Para el 26 de febrero de 2007, el Tribunal de
Apelaciones emitió Sentencia declarándose sin jurisdicción
para atender el asunto. El foro apelativo intermedio
entendió que no existía disposición estatutaria alguna que
le otorgara el derecho a los ex-gobernadores a recibir
seguridad y protección mediante escoltas policiacas. Por
ello, dictaminó que la eliminación de las escoltas a los
ex-gobernadores reside sobre el poder discrecional del
Superintendente de la Policía. El 2 de abril de 2007, el
peticionario, licenciado Romero Barceló, presentó una
moción de reconsideración y el 13 de abril de 2007 el
Tribunal de Apelaciones emitió una Resolución declarándola
NO HA LUGAR.
Inconformes con el dictamen emitido por el Tribunal de
Apelaciones, los ex-gobernadores y aquí peticionarios,
7 El Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico paralizó el procedimiento ante su consideración hasta que este Tribunal se expresara. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 12
acuden ante nos y en esencia nos hacen los señalamientos de
error siguientes:
Erró el Tribunal de Apelaciones al desestimar el recurso incoado, denegando la petición del Recurrente para que se honre su derecho adquirido al servicio de la seguridad y protección policiaca, en su carácter de ex- gobernador.
Erró el Tribunal de Apelaciones al concluir que la decisión de la Policía no era revisable porque los recurrentes no habían adquirido un derecho a recibir protección bajo la interpretación que hizo la Policía del artículo 3 de su Ley Orgánica, sancionada por la legislatura, en virtud de la cual la Policía siguió, por 41 años, la práctica de proveer protección de por vida a los ex-gobernadores.
Erró el Tribunal de Apelaciones al concluir que la decisión de la Policía no era revisable porque los recurrentes no adquirieron un derecho a protección bajo el artículo 7 del Código Civil que establece la equidad como fuente de derecho, debido a que los principios generales del derecho no amparan cuando implican una erogación de fondos públicos.
Erró el Tribunal de Apelaciones al concluir que la decisión de la Policía no era revisable porque el Superintendente no tenía que seguir el procedimiento establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme para adjudicar el planteamiento de los recurrentes y concluir que el debido proceso no requería que se siguiera ese procedimiento.
Erró el Tribunal de Apelaciones al concluir que la decisión del Superintendente no era revisable judicialmente por tratarse de un asunto que caía dentro de la discreción administrativa.
Por estar los señalamientos de error íntimamente
relacionados entre sí procederemos a discutirlos en
conjunto.
II CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 13
Todo tribunal tiene la ineludible tarea de auscultar su
jurisdicción para atender y resolver el asunto ante su
consideración, así como revisar la jurisdicción de los
foros de donde proviene el recurso en cuestión.8 Como
expusimos en el acápite uno (I), los peticionarios
presentaron solicitudes por escrito ante el Superintendente
de la Policía. Tales peticiones, según el licenciado
Hernández Colón y el licenciado Romero Barceló, tenían el
propósito de solicitar que se dilucidara la determinación
de la Policía de Puerto Rico de eliminar la protección de
escoltas a los ex–gobernadores y aquí peticionarios. Ante
tal argumento, resulta procedente examinar la Sección 2152
de la L.P.A.U. la cual dispone lo siguiente:
Excepto cuando por ley se establezca de otro modo, el procedimiento adjudicativo ante una agencia podrá iniciarse por la propia agencia, o con la presentación de una querella, solicitud o petición, ya sea personalmente o mediante comunicación por escrito, en el término que establezca la ley o el reglamento en relación a un asunto que esté bajo la jurisdicción de la agencia.9
El Superintendente de la Policía denegó el pedido de los
peticionarios, licenciado Hernández Colón y el licenciado
Romero Barceló, sin tomar en cuenta la posibilidad real e
inminente de estar interviniendo con un derecho propietario
8 Pagán v. Alcalde Mun. Cataño, 143 D.P.R. 314 (1997); Vázquez v. ARPE, 128 D.P.R. 513 (1991); López Rivera v. A.F.F., 89 D.P.R. 414 (1963). 9 3 L.P.R.A. § 2152. (Énfasis nuestro). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 14
protegido constitucionalmente. El Superintendente de la
Policía aprobó la Resolución OS-1-16-330 donde dispuso de
los recursos de los peticionarios. Por tanto, los
peticionarios, licenciado Romero Barceló y el licenciado
Hernández Colón, agotaron los recursos administrativos
disponibles ante dicha agencia administrativa.
El propósito de la doctrina de agotamiento de remedios o
recursos administrativos es determinar el momento en que se
puede solicitar la intervención de los tribunales. La norma
pretende evitar que una parte presente un recurso ante los
tribunales de justicia sin que la agencia administrativa
haya tomado una determinación final en el asunto.10 La
L.P.A.U. dispone en su Sección 2172 lo siguiente:
Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia. . .
La revisión judicial aquí expuesta será el recurso exclusivo para revisar los méritos de una decisión administrativa sea ésta de naturaleza adjudicativa o de naturaleza informal emitida al amparo de este capítulo.11
10 Celta v. Autoridad de Puertos, 155 D.P.R. 820 (2001); Rivera Ortiz v. Municipio de Guaynabo, 141 D.P.R. 257 (1996). 11 3 L.P.R.A. § 2172. (Énfasis nuestro). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 15
Hemos expresado que una orden o resolución final es
considerada como una que dispone de la controversia ante la
agencia y tiene efectos adjudicativos y dispositivos sobre
las partes.12 Lo determinante no es el nombre que la agencia
le dé a su actuación, sino considerar el estado de derecho
vigente al momento del procedimiento administrativo y si la
determinación que se pretende revisar es una final.13
En Puerto Rico, así como en la jurisdicción federal,
existe el recurso de revisión judicial para revisar las
resoluciones u órdenes finales de una agencia
administrativa.14 Los tribunales de justicia son los
llamados a interpretar la Constitución así como la
legislación vigente. En el caso de autos no encontramos
ninguna limitación establecida por la Legislatura en cuanto
a la revisión judicial de las resoluciones emitidas por la
Policía de Puerto Rico. Hemos expresado que, en la práctica
casi todo es revisable por los tribunales y como resultado
de esa postura se ha favorecido la revisión judicial.
El Procurador General alega que por tratarse de una orden
ejecutiva la misma no es revisable judicialmente por
disposición de la L.P.A.U.. Ante tal alegación, los
peticionarios arguyen que la carta enviada por el entonces
Gobernador al entonces Superintendente de la Policía no
12 Departamento de Educación v. Sindicato, 168 D.P.R. 527 (2006). 13 Íd. 14 Rivera v. Director Administración de Tribunales, 144 D.P.R. 808 (1998). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 16
cumple con los requisitos de una orden ejecutiva al no
tener estampado el sello oficial del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico, en adelante E.L.A., así como por no
publicarse a tenor con el procedimiento seguido por el
Departamento de Estado.15
Si bien es cierto que el uso y costumbre cuando se emite
una orden ejecutiva es ponerle el sello del E.L.A. y darle
publicidad en el Departamento de Estado, no es menos cierto
que hay un vacío estatutario en cuanto a los requisitos que
se deben cumplir al emitir una orden ejecutiva. Una orden
ejecutiva no puede intervenir con derechos
constitucionalmente protegidos. Sólo se permitiría tal
acción en casos de extrema emergencia y por tiempo
limitado.16 Permitir tal actuación constituiría un abuso de
poder por parte de la Rama Ejecutiva.17 Además, tal
abrogación de poder podría resultar inconstitucional por
lesionar el sistema de pesos y contrapesos establecidos en
la Constitución de Puerto Rico.
Una orden ejecutiva encuentra su base legal en la
obligación general del primer ejecutivo de cumplir y hacer
cumplir las leyes, vigilar y supervisar la conducta oficial
15 Por los argumentos que expondremos a continuación no es necesario adentrarnos en el análisis sobre si la misiva enviada por el entonces Gobernador, licenciado Acevedo Vila, al entonces Superintendente de la Policía, licenciado Toledo Dávila, cumple con los requisitos requeridos en una orden ejecutiva. 16 3 L.P.R.A. §§ 1940-42. 17 Otero v. Secretario de Hacienda, 156 D.P.R. 876 (2002). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 17
de todos los funcionarios y agencias bajo el poder
ejecutivo. Una orden ejecutiva es un mandato dirigido a uno
de los brazos auxiliares del poder ejecutivo, conforme a
nuestra Constitución y el ordenamiento jurídico
estatutario. Pese a lo anterior, el poder del Gobernador
para emitir órdenes ejecutivas no puede ejercerse de forma
contraria o tener un efecto adverso a lo dispuesto por
ley.18 Una orden ejecutiva promulgada a tenor de la
autoridad conferida al Gobernador, ya sea por la
Constitución o por la Legislatura, tiene efecto de ley. No
obstante, una orden ejecutiva promulgada en ausencia de
autorización concedida por la Constitución o por estatuto
no tiene efecto de ley.19
Es imprescindible mencionar que lo que hoy revisamos no
es la llamada “orden ejecutiva” emitida por el entonces
Gobernador, licenciado Acevedo Vilá, sino la Orden OS-1-16-
330 promulgada por el entonces Superintendente de la
Policía, licenciado Toledo Dávila. Ello se debe a que la
referida Orden adjudicó todas las reclamaciones presentadas
por los peticionarios, licenciado Hernández Colón y el
licenciado Romero Barceló. De tal Orden estos recurrieron
al Tribunal de Apelaciones mediante un recurso de revisión
judicial de decisión administrativa y ante nos mediante
recurso de certiorari.
18 Íd. 19 Opinión del Secretario de Justicia núm. 1985-5. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 18
La acción de la agencia administrativa intervino con un
derecho adquirido y constitucionalmente protegido de los
peticionarios, por ende, no reside dentro del poder
discrecional del Superintendente de la Policía y ha de ser
revisable judicialmente. Concluimos que la Orden emitida
por la Policía de Puerto Rico le puso fin al trámite
administrativo. La llamada “Orden Ejecutiva” por el
Procurador General no podía obviar e ignorar la
interpretación de una legislación vigente por la agencia
que la administra, avalada por la Legislatura, que produjo
un derecho adquirido constitucionalmente protegido. El
único recurso disponible de los peticionarios frente a la
decisión del Superintendente de la Policía era acudir
mediante revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones,
como correctamente hicieron.
III
En el caso de marras, los peticionarios alegan que la
Policía de Puerto Rico les violentó su derecho a un debido
proceso de ley por haber intervenido con un derecho
adquirido por ellos de una forma injusta e inequitativa. El
debido proceso de ley aplica ante una privación de un
derecho, ya sea propietario, de libertad o vida. El derecho
a un debido proceso de ley surge por imperativo
constitucional. Tanto la Constitución de Puerto Rico como
la de los Estados Unidos de América señalan,
respectivamente, lo siguiente: CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 19
Se reconoce como derecho fundamental del ser humano el derecho a la vida, a la libertad y al
disfrute de la propiedad. Ninguna persona será privada de su libertad o propiedad sin el debido proceso de ley, ni se negará a persona alguna en Puerto Rico la igual protección de las leyes.20
No state shall make or enforce any law which shall. . . deprive a person of life, liberty or property without a due process of the law. . .21
No obstante, en los procedimientos administrativos el
debido proceso de ley es de carácter flexible. Por ello,
existen excepciones que niegan el derecho de ser oído y
ello no significa que no se haya cumplido con el debido
proceso de ley.
Desde principios del siglo veinte (20) el Tribunal
Supremo de los Estados Unidos determinó que en los procesos
de reglamentación se puede negar no solo el derecho de ser
oído, sino también, el de presentar evidencia, argumentar y
contrainterrogar. Ello, por razones que limitarían el buen
funcionamiento y la razón de ser de la función
reglamentadora de algunas agencias administrativas. Lo
anterior, surge cuando el proceso de reglamentación se
vería afectado por concederle el derecho de ser oído a todo
interesado.22 Por otro lado, el Alto Foro federal puntualizó
20 1 L.P.R.A. Art. II § 7. 21 Const. de E.U.A. enmienda XIV. 22 Bi-Metallic Investment v. State Board, 239 U.S. 441 (1915). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 20
que aún en los procedimientos de reglamentación existe un
derecho a ser oído cuando el reglamento va a afectar a una
sola persona o a un pequeño grupo. Ello, por no
obstaculizar los procedimientos administrativos, sino que
los favorece porque complementan el expediente
administrativo y los procedimientos no se ven dilatados de
forma perjudicial.23
Para determinar si se ha violentado el debido proceso de
ley los tribunales deben de auscultar si la persona que
reclama tiene un derecho de libertad, propiedad o vida que
se ve afectado y si el procedimiento administrativo seguido
por la agencia es un sustituto constitucionalmente adecuado
para cumplir con el debido proceso de ley, haciéndolo uno
justo y equitativo.24
¿Violó la Policía de Puerto Rico el debido proceso de
ley, de los peticionarios al intervenir con su derecho
propietario adquirido, constitucionalmente protegido? Por
estar en controversia la existencia de un derecho
propietario, constitucionalmente protegido, nos vemos
forzados a contestar tal interrogante en la afirmativa.
Veamos.
La decisión del entonces Superintendente de la Policía,
licenciado Toledo Dávila, afectó a los peticionarios por
23 U.S. v. Florida East Coast Railway, 410 U.S. 224 (1973). 24 Unión Independiente v. Autoridad de Edificios Públicos, 146 D.P.R. 611 (1998); Rivera Rodríguez v. Lee Stowell, 133 D.P.R. 881 (1993). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 21
existir la posibilidad de un daño real y patente a un
derecho adquirido constitucionalmente protegido en virtud
del cese de sus funciones como gobernadores de Puerto Rico.
Por ello, nos encontramos ante la situación de que los
peticionarios sufrieran un daño real, claro y palpable sin
haber tenido la oportunidad de disfrutar de su derecho a un
debido proceso de ley.
IV
El Tribunal de Apelaciones entendió que el Artículo 7 del
Código Civil,25 no es de aplicación cuando hay una erogación
de fondos públicos. Tal percepción es errónea. Hemos
determinado que, “en nuestra jurisdicción es aceptable la
norma de que, bajo ciertas circunstancias apropiadas, un
demandante pueda invocar contra el Estado la doctrina de
los actos propios, impedimento en equidad y de la buena
fe”.26 Lo que si hemos expresado es que no es de aplicación
tales principios cuando se realiza una erogación ilegítima
de fondos públicos.27 Concluimos que en el caso de marras no
se violentó ninguna disposición legal sobre desembolso de
fondos públicos. Veamos.
Como señaláramos previamente, la protección mediante
escoltas policiacas a los ex-gobernadores surgió de la
interpretación que la Policía de Puerto Rico le ha dado al
25 31 L.P.R.A. § 7. 26 Berríos v. U.P.R., 116 D.P.R. 88 (1985). 27 Sepúlveda v. Dept. de Salud, 145 D.P.R. 560 (1998); Hatton v. Mun. de Ponce, 134 D.P.R. 1001 (1994). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 22
Artículo 3 de la Ley de la Policía, supra, el cual dispone,
en la actualidad, lo siguiente:
Se crea en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico un organismo civil de orden público que se denominará “Policía de Puerto Rico” y cuya obligación será proteger a las personas y a la propiedad, mantener y conservar el orden público, observar y procurar la más absoluta protección de los derechos civiles del ciudadano, prevenir, descubrir, investigar y perseguir el delito y, dentro de la esfera de sus atribuciones, compeler obediencia a las leyes y ordenanzas municipales, y reglamentos que conforme a estas se promulguen. Los miembros del Cuerpo de Policía estarán incluidos en el servicio de carrera.28
En el Derecho Administrativo la doctrina del “re-
enactment” se fundamenta en la creación de un estado de
derecho que se sostiene sobre la validez impartida por la
Legislatura a la interpretación dada a un estatuto por la
agencia administrativa llamada a administrar su
cumplimento. Se entiende que ocurre el “re—enactment”
cuando la Asamblea Legislativa revisa y/o enmienda alguna
ley pero deja intactas o no realiza cambios materiales en
algunas de las disposiciones de ésta interpretadas por la
agencia llamada a su cumplimiento. Avala la interpretación
impartida a dicha disposición estatutaria por la agencia
administrativa correspondiente. A base de ello, los
tribunales deberán determinar que la decisión de la
28 La palabra en negrilla fue el único cambio realizado por la Legislatura al Artículo 3 de la Ley de la Policía de 1996, supra. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 23
Asamblea Legislativa fue de preservar y validar la
interpretación brindada por la agencia correspondiente a
tal disposición, como parte del estado de derecho vigente.29
Cuando la Legislatura enmienda una disposición
estatutaria, conociendo la interpretación realizada por la
agencia administrativa, y cambia el contenido de ésta de
forma sustancial que afecta tal interpretación, los
tribunales no pueden aplicar la doctrina del “re-
enactment”.30 Cuando la Legislatura, con conocimiento de la
interpretación que realiza una agencia administrativa sobre
cierta disposición estatutaria llamada a interpretarla,
enmienda el estatuto pero mantiene intacta la parte del
estatuto interpretada por la agencia, entonces sí es de
aplicación la referida doctrina.31
La doctrina del “re-enactment” puede ser invocada
efectivamente frente al Gobierno cuando una agencia
administrativa realiza una interpretación a una disposición
estatutaria bajo su autoridad y la Legislatura, con
conocimiento de ello, enmienda o revisa el estatuto y no
realiza ningún cambio material a tal disposición.32 En esa
situación la agencia administrativa se ve impedida
29 Lorillard v. Pons, 434 U.S. 575 (1980). 30 Véase, Solid Waste Agency v. U.S. Army Corps, 531 U.S. 159, 169-170 (2001); U.S. v. Riverside Bayview Homes, 474 U.S. 121, 137 (1985); Aaron v. SEC, 446 U.S. 680, 694 n. 11 (1980). 31 Supra, n. n. 29-30. 32 Wieslander v. Iowa Dept. of Transportation, N.W. 2d 516 Iowa (1999); Comm’r v. Acker, 361 U.S. 87, 93 (1959); Bear Lake v. Garland, 164 U.S. 1 (1896). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 24
posteriormente de cambiar su propia interpretación.33 El
“re-enactment” no solo permite que los tribunales avalen la
interpretación administrativa concedida, sino que limita la
discreción de la agencia administrativa para cambiar su
interpretación luego de que el estatuto es revisado
judicialmente.
La doctrina del “re-enactment” no puede invocarse
exitosamente cuando la Legislatura enmienda un estatuto y
deja intacta o sin cambio sustancial una disposición
estatutaria pero no conoce la interpretación brindada a tal
disposición por el ente administrativo correspondiente.
Para invocar la doctrina exitosamente en contra del
gobierno se tiene que evidenciar ante el tribunal el
conocimiento legislativo de la interpretación de la agencia
correspondiente a tal disposición de ley. El Tribunal
Supremo de Estados Unidos concluyó sobre este asunto de
igual forma.34
La aplicación de la doctrina del “re-enactment” exige de
los tribunales deferencia a la interpretación de la agencia
administrativa bajo las circunstancias antes descritas. Se
sostiene sobre la voluntad e intención del legislador.35 Lo
33 Véase, Bell Federal Savings v. Comm’r, 40 F. 3d 224, 229 th (7 Cir. 1994). 34 Supra, n. 29,30. 35 Alonso García v. Ramírez Acosta, 155 D.P.R. 91 (2001); Martínez Figueroa v. Oficina del Gobernador, 152 D.P.R. 586 (2000); Pueblo v. Zayas Rodríguez, 147 D.P.R. 530 (1999). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 25
anterior, es consistente con nuestras reiteradas
expresiones sobre la deferencia judicial hacia las
determinaciones administrativas y legislativas.36
En Román v. Superintendente de la Policía,37 expresamos lo
siguiente:
Asumiendo que estuviéramos ante un estatuto de dudoso texto que demandara interpretación, hay un punto adicional. Ha sido norma de derecho generalmente aceptada que la aplicación e interpretación administrativa de un estatuto por aquellos organismos particularmente encargados de ponerlos en vigor y velar porque sus fines se cumplan de ordinario debe merecerle un gran peso a los tribunales. . .
Es significativo el hecho que con posterioridad al 1947 y durante tantos años que ha estado en vigor la Sec. 2 el Legislador ha legislado en relación a la Ley Núm. 469 y en momento alguno ha alterado o repudiado la interpretación administrativa de dicha disposición o la aplicación de la misma hecha por los organismos administrativos. Debe presumirse que ha sancionado dicha interpretación. (Énfasis nuestro).
Hemos reconocido que es un principio de hermenéutica que
el legislador conoce la interpretación que este Tribunal ha
hecho de las leyes. Cuando el legislador, conociendo la
existencia de una Opinión de este Tribunal interpretando un
estatuto, enmienda parte del mismo pero mantiene inalterado
36 Martínez Segarra v. Rosado Santoni, 165 D.P.R. 585 (2005); Vélez Rodríguez v. ARPE, 167 D.P.R. 684 (2006); Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, 145 D.P.R. 908 (1968). 37 93 D.P.R. 685 (1966). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 26
el texto interpretado por este Tribunal, se avala la
normativa jurisprudencial sentada.38
El Tribunal Supremo de los Estados Unidos a determinado
que, cuando el Congreso enmienda algún estatuto al cual una
agencia administrativa le ha impartido una determinada
interpretación a algunas de sus partes y el Congreso no
intenta modificar esa parte del referido estatuto, la
interpretación administrativa adquiere rango de norma
vigente.39
En la jurisdicción federal se ha resuelto que, cuando el
Presidente de los Estados Unidos veta un proyecto de ley,
ello, no limita o impide a los tribunales acudir al
historial legislativo del proyecto para determinar la
intención del Congreso sobre cierta disposición estatutaria
que no iba a sufrir ningún cambio material.40
V
¿Poseen los ex–gobernadores y peticionarios, licenciado
Hernández Colón y el licenciado Romero Barceló, un derecho
38 Mun. Trujillo Alto v. Cable TV, 132 D.P.R. 1008, 1021 (1993). 39 Hartley v. Commissioner, 295 U.S. 216 (1935); Brewster v. Gage, 280 U.S. 327 (1930). Para más información sobre la doctrina de “re-enactment”, véase, Barnhart v. Walton, 535 U.S. 212 (2002); Frank Young v. Community Nutrition Institute, 476 U.S. 974 (1986); NLBR v. Gullet Gin Co., 340 U.S. 361 (1951). 40 Véase, Cliffon v. Heckler, 755 F.2d. 1138 (1985); Feldpaush v. Heckler, 763 F. 2d. 229 (6th Cir. 1985) (en donde el Tribunal expresó lo siguiente: “Regardless of the President’s veto. . .we find its legislative history instructive”. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 27
adquirido constitucionalmente protegido de seguridad
mediante escoltas, o por el contrario, sólo poseían una
mera expectativa de tal beneficio? Concluimos que estos
poseen un derecho adquirido constitucionalmente protegido
de seguridad mediante escoltas.
F. Gómez de Liaño, define el derecho adquirido como
“[e]l que se encuentra definitivamente incorporado al
patrimonio de una persona y que como regla general han de
ser respetados por las nuevas leyes”.41 La contrapartida de
los derechos adquiridos es la expectativa. La esperanza no
constituye un derecho. Esta corresponde más a situaciones
de hecho que a situaciones jurídicas. Es un interés que no
ostenta ningún grado de protección jurídica. Es una simple
expectativa que no autoriza a la persona a realizar actos
conservatorios, los cuales no pueden ser transmisibles y
pueden ser obviados por una nueva legislación. En síntesis,
los derechos adquiridos son las facultades legales
regularmente ejercidas y las expectativas, aquellas
facultades no ejercidas al momento del cambio de
legislación.
Los derechos adquiridos son intangibles. Por ello, ni la
Legislatura al promulgar una nueva ley, ni el Gobernador
mediante una orden ejecutiva, los puede lesionar o ignorar.
No sucede lo mismo con las expectativas, pues estas son
probabilidades o esperanzas que se tienen, por ello, pueden
41 F. Gómez de Liaño, Diccionario Jurídico AZ, pág. 113 (Salamanca 1979). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 28
modificarse razonablemente. Un derecho adquirido se
incorpora dentro del patrimonio del titular del derecho y
está protegido constitucionalmente frente a cualquier
gestión gubernamental que pretenda intervenirlo.
El Artículo 3 del Código Civil dispone que, “las leyes no
tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren expresamente
lo contrario y, en ningún caso, podrá el efecto retroactivo
de una ley perjudicar los derechos adquiridos al amparo de
una legislación anterior”.42 En Vázquez v. Morales,43
expresamos que el Artículo 3 del Código Civil está
básicamente inspirado en la doctrina de los derechos
adquiridos, sin descartar los hechos consumados.
Es imperativo mencionar que los derechos adquiridos, sin
importar su procedencia, ya sea mediante legislación, por
contrato o por “derecho común” gozan de la misma protección
que todo derecho constitucional.44 Recientemente expresamos
que los derechos adquiridos protegidos pueden concebirse
como “consecuencia de un hecho idóneo, al producirlos en
virtud de una ley vigente en el tiempo en que el hecho ha
sido realizado, y que se han incorporado a una persona”.45
Expresamos, además, lo siguiente:
42 31 L.P.R.A. § 3. 43 114 D.P.R. 822 (1983). 44 16B Am. Jur. 2d. 670-720. 45 Consejo de Titulares v. William Hospitality Group, 168 D.P.R. 101 (2006). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 29
En este sentido, el derecho adquirido no puede ser el conjunto de facultades que la ley anterior permitía que los ciudadanos ejerciesen, ya que esto sería el estado de derecho objetivo que la nueva ley intenta cambiar. El derecho adquirido, en cambio, es una situación consumada, en la que las partes afectadas descansaron en el estado de derecho que regía al amparo de la ley anterior. Así, los tratadistas distinguen entre la mera expectativa del derecho y los derechos adquiridos que ya entraron en el patrimonio de los sujetos involucrados.46
La agencia administrativa tiene la obligación de
salvaguardar cualquier derecho adquirido que haya sido
reconocido por ésta, al hacer cumplir la ley que
administra. La importancia de la teoría de los derechos
adquiridos tiene que ver principalmente con la aplicación
del estado de derecho vigente en el tiempo, pero también
con la seguridad jurídica de las personas naturales o
jurídicas frente al ejercicio de las potestades
unilaterales del gobierno.
Cuando una agencia administrativa crea o modifica una
relación jurídica existente de carácter particular y
concreto o reconoce un derecho de igual categoría, éste no
podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y
preferiblemente escrito del respectivo titular. En suma, se
permite la renuncia de un derecho adquirido como se permite
la renuncia de cualquier otro derecho siempre que la
renuncia sea consciente, informada, voluntaria y libre de
coacción.
46 Íd. citando a M. Albaladejo, Derecho Civil, tomo I, Vol. I, pág. 204. (Énfasis nuestro). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 30
Al ostentarse un derecho adquirido protegido
constitucionalmente la aplicación de una orden ejecutiva o
un estatuto, en determinados casos, no puede aplicarse
retroactivamente. Este Tribunal ha sido consistente en
reconocer su aplicación prospectiva debido a que no se
pueden ver afectados los derechos adquiridos protegidos con
anterioridad al cambio propuesto.47
Los aquí peticionarios no poseían una mera expectativa
sobre el derecho de protección, sino que estos ostentan un
derecho adquirido en virtud de sus respectivos retiros como
primeros ejecutivos del país, bajo un estado de derecho
especifico. Es pertinente destacar que el Superintendente
de la Policía en una vista pública ante la Asamblea
Legislativa expresó en su ponencia lo siguiente: “estos ex-
funcionarios tienen unos derechos adquiridos, es necesario
que esta pieza legislativa se atempere y contenga
disposiciones similares a la Ley Federal para que
establezca que el beneficio de la escolta limitada a un
término fijo de tiempo será aplicable al próximo gobernador
electo”.48
La ley federal dispone, en parte, lo siguiente:
(a) Under the direction of the Secretary of Homeland Security, the United States Secret Service is authorized to protect the following persons:
47 Supra n. 44. 48 Cámara de Representantes, Segundo Informe Positivo sobre el P. del S. 121. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 31
(1) The President, the Vice-President (or other officer next in the order of successions to the Office of President), the President-elect, and the Vice President-elect. (2) The immediate families of those individuals listed in paragraph (1). (3) Former Presidents and their spouses for their lifetimes, except that protection of a spouse shall terminate in the event of remarriage unless the former President did not serve as President prior to January 1, 1997, in which case, former Presidents and their spouses for a period of not more than ten years from the date a former President leaves office. . .49
Como puede apreciarse en la jurisdicción federal se les
reconoció un derecho de protección y seguridad mediante
escoltas de manera vitalicia a los ex-presidentes que
cesaron funciones antes del 1 de enero de 1997. Los
salientes presidentes, electos luego de la referida fecha,
sólo obtendrán el derecho de protección durante un término
no mayor de diez (10) años. El Congreso de los Estados
Unidos reconoció que la legislación promulgada por estos
tenía que tener carácter prospectivo debido a que los ex-
presidentes para la fecha de aprobación del referido
estatuto ostentaban un derecho adquirido ilimitado sobre
protección mediante escoltas provistas por el Servicio
Secreto de los Estados Unidos.
VI
El Superintendente de la Policía expresamente reconoció
que los aquí peticionarios tienen un derecho adquirido
protegido el cual no puede verse afectado por una aplicación
49 18 U.S.C.A. 3056. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 32
retroactiva de una orden ejecutiva. El entonces
Superintendente, licenciado Toledo Dávila, igualmente,
reconoció que el gasto por el uso de escoltas era mínimo y
su eliminación no representaría una economía significativa
en las arcas públicas.50
La protección policiaca a los ex-gobernadores ha sido
plasmada y reforzada por numerosas acciones legislativas.
Estas acciones datan desde el 1956 como resultado de la
interpretación del Artículo 3 de la Ley de la Policía,
supra. Tal interpretación fue realizada durante el curso de
muchos años por la Policía de Puerto Rico y avalada por la
Legislatura de Puerto Rico. La Orden General número 77-2
emitida el 15 de abril de 1977 por el entonces
Superintendente de la Policía, Sr. Roberto Torres González,
reconoció expresamente el derecho a la seguridad y
protección mediante escoltas policiacas a los ex-
gobernadores. En dicha Orden, el entonces Superintendente de
la Policía uniformó el derecho a las escoltas estableciendo
las normas y procedimientos aplicables a estas. Tal acción
tuvo el efecto de reactivar la interpretación impartida por
la agencia al Artículo 3 de la Ley de la Policía, supra,
reconociendo el derecho de protección de los ex-gobernadores
mediante el uso de las escoltas policiacas.
El 22 de diciembre de 1992, se emitió la Orden General
número 88-6, en donde la Policía de Puerto Rico nuevamente
50 Supra, n. 47. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 33
tomó acción en relación a las escoltas de los ex-
gobernadores. La referida Orden General enmendó la número
77-2, regulando el derecho de los ex–gobernadores a recibir
protección mediante escoltas policiacas. La Orden General
88-6, expresamente reconoció que la Policía de Puerto Rico
tiene una obligación de proveerles protección y seguridad a
los ex-gobernadores de Puerto Rico. Tal Orden, al igual que
la anterior, señaló como base legal al Artículo 3 de la Ley
de la Policía, supra, para otorgar la protección mediante
escoltas policiacas a los ex–gobernadores de Puerto Rico. La
Orden General 88-6, en nada alteró el carácter vitalicio del
derecho al uso de escoltas policiacas en beneficio de la
seguridad de los ex-gobernadores.
Para el 1 de septiembre de 1998, el entonces
Superintendente de la Policía aprobó la Orden General 98-
13, la cual estableció las “Normas y Procedimientos para
los Servicios de Protección y Seguridad del Gobernador y ex
Gobernadores de Puerto Rico; al Superintendente de la
Policía de Puerto Rico y otros Funcionarios, Jefes de
Estado y Primeros Ministros de otros Países”. Tal Orden no
establece discreción administrativa alguna, ni el límite de
tiempo en que se concederá la protección a los referidos
funcionarios. La Orden básicamente se limita a establecer
la estructura orgánica y el personal encargado de proveer
el servicio de protección y seguridad a los ex-
gobernadores. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 34
Luego, el 7 de enero de 2004, el Superintendente de la
Policía aprobó la Orden General 2003-9. La referida Orden
derogó la 98-13 y creó la Oficina de Seguridad y
Protección. Bajo esta Oficina se ubicó la protección y
seguridad de los gobernadores y ex-gobernadores. Dicha
Oficina responde directamente al Superintendente de la
Policía. Nuevamente, la referida Orden General no
estableció el límite de tiempo para la protección mediante
escoltas a los ex-gobernadores, así como tampoco pautó
discreción alguna del Superintendente de la Policía sobre
la protección y seguridad de estos ex-funcionarios.
La Ley de la Policía de 1996, supra, derogó la Ley de
1974.51 Tal derogación no cambió la redacción del Artículo
3, supra, fuente de donde emana el derecho y el deber de la
Policía de ofrecer seguridad mediante escoltas a los ex-
gobernadores. La Legislatura de Puerto Rico tenía pleno
conocimiento sobre la interpretación que se le había
brindado históricamente al Artículo 3 de dicha Ley, supra,
y que tal práctica se llevaba a cabo desde el 1965.
La Legislatura durante más de cuarenta (40) años no ha
efectuado ningún tipo de enmienda, eliminación o alteración
al Artículo 3 de la Ley de la Policía, supra, que afectara
el derecho adquirido de los ex-gobernadores incluyendo a los
Romero Barceló. Lo que es más, en cuarenta y una (41)
51 Supra, n.n. 2-3. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 35
ocasiones la Legislatura de Puerto Rico aprobó el
presupuesto anual del gobierno, según dispone nuestra
Constitución, y en todos ellos aprobó una partida para
sufragar la protección a los ex–gobernadores mediante el uso
de las escoltas policiacas. La Asamblea Legislativa de
Puerto Rico reconoció que la seguridad de los ex-
gobernadores de Puerto Rico es un asunto de alto interés
público.
Hay que mencionar que la Ley de la Policía, supra, tuvo
una enmienda el 1 de junio de 1996. La enmienda fue en el
Artículo 30, el cual dispone lo siguiente:
(a)La Policía de Puerto Rico tendrá la responsabilidad de proveer seguridad y protección al Gobernador de Puerto Rico y a su familia.
(b) Además, tendrá la responsabilidad de proveer seguridad y protección al Superintendente y a su familia, durante el término de su incumbencia. Dicho servicio continuará, una vez éste cese en sus funciones por cuatro años adicionales y podrá ser extendido previa solicitud y aprobación del Superintendente que lo 52 sustituya.
El legislador estableció la protección mediante escoltas
a los ex-superintendentes de la Policía. De igual manera,
incluyó el procedimiento para solicitar una extensión a esa
protección, siempre y cuando, demuestre justa causa y el
Superintendente de turno se lo conceda. Si el legislador
hubiera tenido la intención de eliminar la protección de
las escoltas a los ex–gobernadores lo habría incluido, lo
52 25 L.P.R.A. § 3129 (Énfasis nuestro). CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 36
que no ocurrió. La Asamblea Legislativa no entendió
necesario limitarlo, así como tampoco incluirlo porque
conocía y avaló la referida interpretación del Artículo 3
de la misma Ley, supra. Se limitó a expresar que el derecho
de escoltas se ostenta dentro de la jurisdicción
territorial de Puerto Rico.
En la jurisdicción federal se ha resuelto que en
situaciones como la de autos se puede acudir al historial
legislativo sobre proyectos de ley aunque estos hayan sido
vetados por el Presidente.53 En el caso ante nos, el
historial legislativo del Proyecto del Senado 121 evidencia
con más peso del necesario que la intención legislativa al
promulgar las leyes de la Policía en el 1974 y 1996, supra,
fue de continuar brindándole protección y seguridad mediante
el uso de escoltas policiacas a los ex-gobernadores. Como
mencionamos anteriormente, el Proyecto fue vetado por el
entonces Gobernador, licenciado Acevedo Vilá, pero del
historial legislativo se desprende, claramente, la
deferencia a la interpretación de la agencia al Artículo 3
de la Ley de la Policía, supra, de parte de la Asamblea
Legislativa.
Por lo expuesto, nos es forzoso concluir que la
Legislatura de Puerto Rico reconoció el derecho de los
peticionarios a recibir el servicio de escoltas policiacas
para garantizar su seguridad.
53 Supra, n. 39. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 37
Concluimos que la doctrina del “re-enactment” es
aplicable a la presente controversia. Se le solicitó a la
Legislatura de Puerto Rico revisar la práctica de proveerles
seguridad mediante escoltas a los ex–gobernadores cuando
ésta consideró y enmendó la Ley de la Policía en el 1996,
supra, y volvió a avalar el Artículo 3, supra, sin alterarlo
de forma tal que afectara la interpretación que la Policía
de Puerto Rico había realizado hasta ese momento sobre tal
disposición estatutaria.54
Nos encontramos frente a un cuadro fáctico que permite
la aplicación de la doctrina del “re-enactment”; el
conocimiento legislativo sobre la protección y seguridad de
los ex-gobernadores de parte de la Policía de Puerto Rico
mediante escoltas al promulgar las leyes de la Policía de
1974 y 1996, supra; que tal protección fue concedida
mediante la interpretación que realizó el Departamento de
Policía del Artículo 3 de la Ley de la Policía de 1956,
supra; y que la misma ha sido avalada por el referido Poder
54 El entonces Senador, señor Miguel Hernández Agosto, en la discusión del Proyecto para la Ley de Policía de 1996, supra, expresó su intención de discutir la partida de fondos previsiblemente necesaria para proveer el servicio de seguridad y protección policiaca. Aunque su petición no fue avalada ni discutida, sus expresiones, nuevamente, ponen de manifiesto que la Legislatura ha tenido y tiene el conocimiento de la práctica del Departamento de Policía de proveerle escoltas a los ex–gobernadores a base de su interpretación al Artículo 3 de la referida Ley, supra. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 38
Legislativo consistentemente durante más de cuatro (4)
décadas.55
El Tribunal de Apelaciones entendió que no existe
derecho de escoltas para la protección y seguridad de los
ex–gobernadores. Acudió a la Ley número 2 del 26 de marzo
de 1965.56 El que este estatuto no dispusiera expresamente
sobre el servicio de protección y seguridad mediante
escoltas para los ex-gobernadores no es razón para creer
que la intención Legislativa fue rechazar tal servicio
ofrecido por la Policía de Puerto Rico. Cuando se aprobó la
Ley 2, supra, el ex–Gobernador de Puerto Rico, señor Muñoz
Marín, ya disfrutaba de tal derecho. No existía una
necesidad de legislar para proveer protección y seguridad a
los ex-gobernadores. La Legislatura avaló por espacio de
cuatro (4) décadas lo actuado por la Policía de Puerto Rico
sobre tal asunto.
La doctrina del “re-enactment” es compatible con
nuestras expresiones en Román v. Superintendente de
55 Este Tribunal no pretende, de forma alguna, limitar el poder discrecional del Superintendente de la Policía respecto a la cantidad de efectivos asignados como escoltas a los ex-gobernadores, sin considerar la situación presupuestaria que vive el país. Su limitación reside en no desnaturalizar el derecho de seguridad y protección que los ex-gobernadores adquirieron a base de la interpretación del Artículo 3 de la Ley de la Policía, supra, que realizó la Policía y que fue avalada por la Legislatura y hoy reconocido por este Tribunal. 56 3 L.P.R.A. § 21 et seq. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 39
Policía, supra. Por ello y por todo lo expuesto, la
referida doctrina es de aplicación al presente caso.
Nada de lo aquí pautado limita el poder de la Legislatura
de Puerto Rico para regular el referido derecho protegido
o eliminar el derecho de seguridad y protección de los
futuros ex-gobernadores de manera prospectiva. De igual
forma, cualquier ex-gobernador que entienda que la
protección brindada mediante escoltas le es innecesaria
puede renunciar voluntaria y expresamente a tal derecho.
Finalmente, por encontrarnos ante un asunto normativo y
de alto interés público, aprovechamos la ocasión para
distinguir la presente controversia de lo pautado en Crespo
Quiñones v. Santiago Velázquez.57 En el presente caso, al
igual que en Suarez Cazares v. Comisión Estatal de
Elecciones,58 tenemos toda la controversia ante nos, tanto
sustantiva como procesal. Por ello, al resolver la
controversia de marras y disponer lo que en Derecho
procede, no alteramos en forma alguna la normativa
establecida por este Tribunal en Crespo v. Santiago, supra.
En Crespo v. Santiago, supra, la controversia versaba sobre
un asunto estrictamente procesal de carácter
jurisdiccional, a diferencia del presente recurso, el cual
57 2009 T.S.P.R. 125, res. el 31 de julio de 2009, 176 D.P.R. _. 58 2009 T.S.P.R. 97, res. el 9 de junio de 2009, 176 D.P.R. _. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 40
versa sobre cuestiones procesales así como sustantivas. En
Crespo v. Santiago, supra, el Tribunal de Apelaciones se
limitó a reseñar la falta de jurisdicción por cuestiones
procesales.59 En el caso ante nos no ocurrió lo mismo. A
pesar de que el foro apelativo intermedio dictaminó en su
Sentencia que no tenía jurisdicción para resolver el
asunto, entró a discutir los meritos del recurso, tanto
sustantivos como procesales y el expediente del caso por
estar completo nos permite resolver la controversia, a
diferencia de lo ocurrido en Crespo v. Santiago, supra.60
59 En Crespo v. Santiago, supra, determinamos que el Tribunal de Apelaciones sí tenía jurisdicción para atender la controversia. Por ello, lo procedente era devolverlo al referido foro judicial para que entrara a resolver los méritos de la controversia entre las partes. Enfatizamos y destacamos que en aquella ocasión el único asunto que la señora Santiago presentó en su recurso se limitó a solicitar la revisión de la determinación del Tribunal de Apelaciones en la cual se desestimó el recurso de apelación por falta de jurisdicción. Lo anterior ha sido el proceder de este Tribunal en situaciones análogas. Véase, Fraya v. A.C.T., 162 D.P.R. 182 (2004); Pellot v. Avon, 160 D.P.R. 125 (2003); Román et als. v. Román et als., 158 D.P.R. 163 (2002); Martínez v. Depto. del Trabajo, 145 D.P.R. 588 (1988). En Crespo v. Santiago, supra, puntualizamos que la situación es distinta cuando toda la controversia está ante nos y las partes la han argumentado. 60 En Crespo v. Santiago, supra, el Tribunal de Apelaciones no discutió los méritos de la controversia de desahucio, ello, porque desestimó el recurso ante la ausencia de un requisito de umbral, la fianza, y lo que es más, las partes no argumentaron los méritos de la demanda de desahucio. Por ello, expresamos lo siguiente:
[E]l único asunto que la señora Santiago Velázquez presentó en este recurso se limita a revisar la determinación del foro apelativo en la que se desestimó el recurso de apelación por falta de jurisdicción. Según surge del expediente, los escritos de CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 41
Como hemos expresado previamente, este Tribunal entiende
que el Tribunal de Apelaciones tenía jurisdicción en la
presente controversia. No obstante, las partes nos han
puesto en posición de resolver el asunto planteado a
diferencia del caso Crespo v. Santiago, supra.61
No existe duda alguna que en Crespo v. Santiago, supra,
la controversia estaba revestida de un alto interés
público, como lo es el bienestar de los menores de edad. A
diferencia de la presente controversia, en Crespo v.
_____________________________ las partes se circunscriben a discutir únicamente el asunto jurisdiccional. . .
[N]uestra decisión de hoy es totalmente consistente con lo resuelto en Suarez Cazares v. Com. Estatal de Elecciones. . . Allí teníamos ante nos toda la controversia y la resolvimos luego de que las partes la argumentaran. En cambio, en el recurso que ahora nos ocupa. . . no está ante nos y las partes no han argumentado los méritos de ninguna de las. . . acciones. . .
Contrario a Crespo v. Santiago, supra, en el caso ante nos, tanto el Tribunal de Apelaciones como las partes sí argumentaron los méritos de umbral de la controversia de marras.
61 En suma, en Crespo v. Santiago, supra, devolvimos el caso al Tribunal de Apelaciones por entender que el referido foro tenía jurisdicción. En esa ocasión no entramos a resolver los méritos del caso, ello, debido a que la totalidad de la controversia no estaba ante nos y las partes no argumentaron los méritos de la acción. Solamente se limitaron a reseñar la jurisdicción del Tribunal de Apelaciones. Por ello, aclaramos que en situaciones como la de autos, donde la controversia ante nos está completa, sustantiva y procesalmente, y las partes la han argumentado, el curso a seguir es distinto a lo resuelto en Crespo v. Santiago, supra. Esto no equivale a un dictamen sin jurisdicción, sino el reconocer nuestra facultad de resolver una controversia que está madura y completa ante este Tribunal. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 42
Santiago, supra, no nos encontrábamos en condiciones de
pautar norma. Es conocido dentro de nuestro ordenamiento
jurídico que en controversias donde estén involucrados
menores de edad los tribunales de justicia deben de
procurar salvaguardar los mejores intereses de estos. La
referida norma fue pautada hace décadas y tiene un fuerte
arraigo dentro de nuestro sistema de justicia. La normativa
hoy pautada no atenta, en forma alguna contra los intereses
de los menores.
VIII
Por todo lo expuesto, revocamos la Sentencia emitida
por el Tribunal de Apelaciones. Concluimos que la actuación
del entonces Superintendente de la Policía no era una que
recaía dentro de su marco discrecional. Ello, por afectar
directamente y sustancialmente un derecho adquirido que se
encontraba ya en el patrimonio de los peticionarios y por
ende, protegido por nuestro ordenamiento jurídico
constitucional.
Se dictara Sentencia de conformidad.
Efraín E. Rivera Pérez
Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Policía de Puerto Rico Recurrido -------------------------- CC-2007-347 Carlos Romero Barceló Peticionario Cons.CC-2007-356
v. Policía de Puerto Rico Recurrido
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 13 de octubre de 2009.
Por los fundamentos antes expuestos, en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, revocamos la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. Concluimos que la actuación del entonces Superintendente de la Policía no era una que recaía dentro de su marco discrecional. Ello, por afectar directamente y sustancialmente un derecho adquirido que se encontraba ya en el patrimonio de los peticionarios y por ende, protegido por nuestro ordenamiento jurídico constitucional.
Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo, Interina. El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo emite Opinión de Conformidad. El Juez Presidente señor Hernández Denton emite Opinión Disidente a la cual se une la Jueza Asociada señora Fiol Matta. La Jueza Asociada señora Rodríguez Rodríguez inhibida.
Juliana Mosquera Soler Secretaria del Tribunal Supremo, Interina EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Policía de Puerto Rico Recurrido __________________________ CC-2007-347 Certiorari Carlos Romero Barceló Peticionario Cons. CC-2007-356
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
En San Juan, Puerto Rico, a 13 de octubre de 2009.
Endoso en su totalidad la Opinión que emite
la mayoría de este Tribunal en el día de hoy. Aun
así, me veo precisado a emitir este conciso voto de
conformidad porque discierno que el resultado que
en este día arroja nuestra decisión satisface,
además del derecho y la justicia, una necesidad que
emana de nuestro sentido de responsabilidad ante la
realidad que implica nuestra idiosincrasia como
Pueblo.
Como en todo País realmente democrático,
nuestros gobernantes, pasados y presentes, han sido
o continúan siendo nuestros líderes políticos.
Personas que, en mayor o menor grado, representan CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 2
una ideología política o que son emblemáticos de alguno de
los partidos que ostenta o ha ostentado una franquicia
electoral. Aunque Puerto Rico, gracias a Dios, no es un
Pueblo inmanentemente violento, la realidad es que sí somos
un pueblo extremadamente apasionado en lo referente a
nuestros ideales políticos o la política partidista. En
muchas ocasiones tal pasión se excita o despabila, a favor o
en contra, en función de la mera mención, imagen o presencia
de aquellos que son los líderes o iconos de las distintas
fórmulas de estatus o facciones partidistas. Entre tales
líderes, como ya mencioné, se encuentran principalmente
nuestros pasados gobernantes.
Obviar esta realidad es negar lo innegable, desconocer
nuestra idiosincrasia como Pueblo o, simplemente, no haber
experimentado lo que es el ambiente en un año electoral en
nuestra Isla, así como lo que han sido nuestras campañas o
procesos políticos en los últimos cincuenta años. Y pensar
que tal pasión, frustración o descontento por cualquier
pasada actuación de nuestros ex gobernantes, no sería capaz
de manifestarse en la forma de una agresión física por parte
de cualquier paisano, sería sin duda confundir lo poco
probable con lo imposible.
Ahora bien, ante la realidad de un Pueblo no violento
como el nuestro, ciertamente cabe pensar que es poco probable
el que ocurra un atentado contra la vida o la seguridad de
alguno de nuestros ex gobernadores o la ex gobernadora. Pero, CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 3
entonces, cabe también preguntarnos: ¿si se realizaran hoy
los mismos análisis periciales que se realizaron en el año
1965 y que reflejaron la necesidad de escolta para el ex
gobernador Luis Muñoz Marín, éstos reflejarían que hay menos
probabilidad de que en la actualidad uno de nuestros ex
gobernantes sufra un atentado contra su vida o su seguridad?
No sabemos con certeza la contestación a tal
interrogante.62 Sin embargo, los que vivimos en el Puerto Rico
de hoy, juzguemos si la atmósfera política y la forma en que
socializamos es menos violenta que la que vivimos o vivieron
nuestros padres en la década de los años sesenta. Mas, si así
fuera, si concluyéramos que un atentado criminal contra la
vida de uno de nuestros ex gobernantes es hoy menos probable,
tal premisa, de por sí, admite de todos modos la variable de
lo posible.
Lo posible, según lo define el diccionario de la Real
Academia Española, es algo “que puede suceder, que se puede
ejecutar”.63 De manera que, según definimos los conceptos, un
atentado contra la vida o la seguridad de uno de nuestros ex
gobernantes “puede suceder”, “se puede ejecutar”. Entonces la
pregunta que huelga es: ¿debemos aspirar a reducir tal
riesgo? Y más aún, ¿entendemos las consecuencias que acarrea
62 Y como bien señala la opinión mayoritaria, aparentemente tal data empírica tampoco se tuvo al tomar la decisión de eliminar las escoltas en cuestión. 63 Diccionario de la Lengua Española, 22da. ed., Madrid,Ed. Espasa- Calpe, T. II, Pág. 1810. CC-2007-347 Cons. CC-2007-356 4
para la psiquis colectiva de nuestro Pueblo la pérdida
violenta a causa de un atentado criminal, de cualquiera de
nuestros ex gobernantes?
Como señala la opinión mayoritaria, nuestras Asambleas
Legislativas han reconocido que la seguridad de los ex
público, aprobando una partida para sufragar la protección de
éstos, en cada presupuesto, por más de cuarenta años. Por
otro lado y como también señala la Opinión mayoritaria, el
pasado Superintendente de la Policía, Lcdo. Pedro Toledo
Dávila, reconoció que el gasto por el uso de escoltas era
mínimo y su eliminación no representaría una economía
significativa en las arcas públicas.
La realidad del gasto relativamente mínimo al erario
que presupone el mantenimiento de esas escoltas, vis a vis la
reducción del riesgo de posibles daños a la persona de uno de
estos líderes, nos debe guiar a preguntarnos, sin hesitación
alguna: ¿vale la pena el gasto? O, visto de otra forma y ante
lo mucho que está en riesgo: ¿tenemos realmente otra opción?
Me parece que no.
Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2007-347 Policía de Puerto Rico Recurrida Cons.CC-2007-356
Carlos Romero Barceló Peticionario v. Policía de Puerto Rico Recurrida
Opinión Disidente emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON a la cual se une la Jueza Asociada SEÑORA FIOL MATTA.
El reclamo sobre el derecho a escoltas policiacas
instado por los ex Gobernadores Rafael Hernández
Colón y Carlos Romero Barceló, quienes por años
ocuparon el más alto cargo en el servicio público de
nuestro país, es, sin duda, uno que debe dilucidarse
en los tribunales. Ello no supone, sin embargo, que
la intervención judicial pueda hacerse a base de un
lacónico expediente ni, mucho menos, mediante un
recurso de revisión administrativa ante el Tribunal
de Apelaciones o ante este Tribunal, en contra de una
prohibición clara de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme (L.P.A.U.) que expresamente
excluye a las órdenes ejecutivas y a la Oficina del CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 2
Gobernador del alcance de sus disposiciones sobre revisión
judicial.
Como la Opinión que hoy emite una mayoría de este
Tribunal hace precisamente eso, nos vemos obligados a
disentir. Contrario al razonamiento de la mayoría, entendemos
que la acción que realmente afectó a los ex Gobernadores fue
la orden ejecutiva emitida por el entonces Gobernador Aníbal
Acevedo Vilá, la cual por mandato expreso de la L.P.A.U. está
excluida de las disposiciones de dicho estatuto.
Aún así, la acción que impugnan los ex Gobernadores no
puede estar inmune a la revisión judicial, pues ello
equivaldría a otorgarle nuestro aval a un régimen de gobierno
por decreto y a privar de un remedio a los ciudadanos que se
vean afectados por éste. Por lo tanto, resolveríamos que el
procedimiento jurídicamente correcto para dirimir la disputa
objeto de este caso es el mecanismo de sentencia
declaratoria, no el recurso de revisión administrativa, y
remitiríamos el asunto al Tribunal de Primera Instancia.
I.
La controversia del presente caso se originó el 17 de
mayo de 2006, cuando el entonces Gobernador Aníbal Acevedo
Vilá súbitamente cursó una misiva al Superintendente de la
Policía, Lcdo. Pedro Toledo Dávila, para ordenar la reducción
y eventual suspensión del servicio de escoltas que se le
proveía a los ex Gobernadores. En su decreto, el Gobernador
Acevedo Vilá expresó lo siguiente:
En el caso de los ex-gobernadores, deberá quedar reducido a la mitad el personal que presta servicio de escolta para ellos efectivo el 31 de agosto de 2006, y suspendido en su totalidad para CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 3
el 31 de diciembre de 2006. No obstante, quedará coordinado un plan de rondas preventivas con la Policía de Puerto Rico que provea seguridad a las residencias y oficinas de estos ex funcionarios que han brindado el más alto servicio público a nuestro País.
Tras enterarse de que el servicio de protección de
escoltas les sería suspendido, los ex Gobernadores Hernández
Colón y Romero Barceló enviaron sendas comunicaciones
escritas al Superintendente para cuestionarle dicha
determinación, pues, a su juicio, tenían un derecho adquirido
sobre el referido servicio. Específicamente, el representante
legal del ex Gobernador Hernández Colón cursó una carta al
licenciado Toledo Dávila en la cual le solicitó que dejara
sin efecto “la Orden para privar de la seguridad y protección
que le brinda la Policía de Puerto Rico a los ex
Gobernadores”. (Énfasis nuestro). En la alternativa, solicitó
que se le proveyera una audiencia y que no se redujera el
servicio de escoltas hasta tanto se cumplieran con las
garantías del debido proceso de ley.
En respuesta a dicha comunicación, el licenciado Toledo
Dávila suscribió una carta en la que indicó que el servicio
de escolta al ex Gobernador Hernández Colón sería suspendido
en su totalidad efectivo el 31 de diciembre de 2006. Ello,
señaló el Superintendente, “a tenor con el Memorando emitido
el 17 de mayo de 2006, mediante el cual el Gobernador del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Hon. Aníbal Acevedo
Vilá, ordenó que a dicha fecha debe quedar suspendido el
servicio de escolta a todos los ex Gobernadores...”. (Énfasis
nuestro). Aparte de esa aseveración, la única expresión
adicional del Superintendente en la referida carta fue hacer CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 4
constar los periodos de tiempo en que el ex Gobernador
Hernández Colón disfrutó del servicio de escoltas, conforme a
una solicitud que el representante legal del ex mandatario le
hizo a tales efectos.64
De otra parte, el representante legal del ex Gobernador
Romero Barceló envió una comunicación al Superintendente, en
la cual solicitó remedios iguales a los que había requerido
el ex Gobernador Hernández Colón. Entre éstos, pidió que se
dejara sin efecto “la Orden emitida mediante comunicación del
17 de mayo de 2006”. (Énfasis suplido). A esta petición, el
licenciado Toledo Dávila respondió: “Sobre el particular, me
circunscribo a informarle lo siguiente: que efectivo el 31 de
diciembre de 2006, le será suspendido en su totalidad el
servicio de escolta”. (Énfasis suplido). Al igual que en la
carta dirigida al ex Gobernador Hernández Colón, el
Superintendente expuso que ello respondía a la directriz de
17 de mayo de 2006 del entonces Gobernador.
Ante esta negativa a celebrar una vista, los ex
mandatarios acudieron al Tribunal de Apelaciones mediante
sendos recursos de revisión administrativa. En esencia, ambos
alegaron que el Superintendente erró al negarles su petición
para que se les continuara brindando el servicio de escoltas
64 Cabe señalar que en respuesta a la comunicación del Superintendente, el ex Gobernador Hernández Colón le requirió que le informara los periodos en que se brindó el servicio de escoltas al resto de los ex Gobernadores y, además, le solicitó una afirmación de que “en virtud del memorando del Honorable Señor Gobernador, usted no puede acceder a mi petición para continuar el servicio de escolta más allá del 31 de diciembre de 2006”. El Superintendente no contestó estos requerimientos. CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 5
y al no reconocer que tenían un derecho adquirido sobre dicha
protección. En sus respectivos recursos de revisión, ambos ex
Gobernadores señalaron que el licenciado Toledo Dávila ordenó
a la Unidad de Seguridad y Protección de la Policía el cese
del servicio de escoltas en las fechas y maneras indicadas
por el Gobernador Acevedo Vilá. Reconocieron, además, que la
actuación del Superintendente se hizo al amparo y en
ejecución de una orden del Primer Ejecutivo, y adujeron que
la misma les privó de un derecho adquirido sin cumplir con el
Por su parte, el Procurador General presentó una moción
de desestimación en la que alegó que el tribunal apelativo
carecía de jurisdicción pues, según expuso, la decisión del
Superintendente no se basó en el ejercicio de sus facultades
administrativas, sino en el cumplimiento de una orden
ejecutiva del Gobernador. Ambos ex Gobernadores se opusieron
a la moción del Procurador General y adujeron que la
directriz del Gobernador Acevedo Vilá no constituyó una orden
ejecutiva debido a que no se cumplió con las formalidades y
el procedimiento que de costumbre se sigue para aprobar
dichas órdenes.
Entretanto, en diciembre de 2006, el Gobernador Acevedo
Vilá vetó el Proyecto del Senado 121 de 2 de enero de 2005
(P. del S. 121), cuyo objetivo era, precisamente, enmendar el
Artículo 30 de la Ley de la Policía, 25 L.P.R.A. sec. 3129,
para regular lo concerniente al servicio de escoltas de los
ex Gobernadores.65 En lo pertinente, dicho proyecto
65 El Artículo 30 de la Ley de la Policía, supra, dispone: CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 6
establecía que todo Gobernador que hubiese juramentado a su
cargo luego del 2 de enero de 2009 tendría derecho a
servicios de seguridad y protección durante los diez años
siguientes al término de su incumbencia. Transcurrido ese
periodo, el servicio de escolta se proveería previa solicitud
al Gobernador, quien debía contar con una recomendación del
Superintendente sobre si se justificaba la concesión de la
referida protección.
Sin embargo, respecto a aquellos ex Gobernadores que
hubiesen ocupado el cargo antes del 1 de enero de 2009, el
_____________________________ (a) La Policía de Puerto Rico tendrá la responsabilidad de proveer seguridad y protección al Gobernador de Puerto Rico y a su familia. (b) Además, tendrá la responsabilidad de proveer seguridad y protección al Superintendente y a su familia, durante el término de su incumbencia. Dicho servicio continuará, una vez éste cese en funciones por cuatro (4) años adicionales y podrá ser extendido previa solicitud y aprobación del Superintendente que lo sustituya. La naturaleza del servicio de protección al ex Superintendente será similar a la ofrecida durante su incumbencia como Superintendente. (c) Aquellos funcionarios o ex funcionarios a quienes la Policía les provea servicio de escolta, seguridad y protección sólo tendrán derecho a recibirlo en la jurisdicción o territorio de Puerto Rico, con excepción del Gobernador de Puerto Rico. En aquellos casos excepcionales o meritorios en los cuales se solicite servicio de escolta, seguridad y protección fuera de la jurisdicción de Puerto Rico, el mismo será otorgado con la previa aprobación del Superintendente y el Gobernador. En caso de que la solicitud de escolta surja de algún funcionario, los gastos correspondientes a dietas, horas extras, transportación y alojamiento serán pagados por la agencia o dependencia que representa el funcionario que solicita el servicio. 25 L.P.R.A. sec. 3129. CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 7
proyecto establecía que éstos continuarían recibiendo el
servicio de escolta por un término vitalicio. Según se
desprende de la exposición de motivos del proyecto, ello
respondía a que dichos ex Gobernadores tenían “un derecho por
uso y costumbre”, por lo que “[e]l negarle esos servicios de
seguridad y protección que desde el primer gobernador electo
se les ha brindado a todos, equivaldría a despojar a los ex
Gobernadores de un derecho adquirido”. (Exposición de
motivos, P. del S. 121, pág. 2). Cabe señalar que de la
referida exposición de motivos surge que se tomó en cuenta,
además, que “la eliminación o reducción de las escoltas no
generaría los ahorros que originalmente se habían
contemplado...” Íd. No obstante, dicha medida nunca se
convirtió en ley.
Luego de otros trámites, el Tribunal de Apelaciones
desestimó ambos recursos de revisión por falta de
jurisdicción, tras concluir que la acción administrativa no
fue producto de un procedimiento adjudicativo.
Específicamente, dicho foro entendió que la acción del
Superintendente está enmarcada en la discreción de la
Policía, por lo que no es revisable judicialmente.
Ambos ex Gobernadores acudieron ante nos mediante sus
respectivas peticiones de certiorari. El ex Gobernador Romero
Barceló alegó que el foro apelativo erró al desestimar su
recurso, mientras que el ex mandatario Hernández Colón esbozó
varios señalamientos de error, entre ellos que el tribunal
apelativo erró al resolver que la decisión del
Superintendente era discrecional y no podía ser revisada por CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 8
los tribunales. Por otro lado, el Procurador General ha
reiterado en su alegato ante este Foro su argumento de que la
controversia no es revisable mediante el recurso de revisión
administrativa.
En este contexto, en el día de hoy una mayoría del
Tribunal resuelve que el recurso de revisión administrativa
era el único que los peticionarios tenían disponible para
esgrimir sus planteamientos. Al así proceder, la mayoría pasa
por alto que la acción que los ex mandatarios realmente
cuestionan es la orden del entonces Gobernador Acevedo Vilá,
lo que, como veremos, excede los parámetros claros de
revisión judicial preceptuados en la L.P.A.U.
II.
Al evaluar el caso ante nuestra consideración,
reconocemos que la reclamación de los ex Gobernadores
Hernández Colón y Romero Barceló, quienes luego de culminar
sus funciones como Primeros Ejecutivos han permanecido
activos en el quehacer público de nuestro país, y quienes
tras concluir sus términos han recibido el servicio de
escoltas, es de interés público, por lo que debe dilucidarse
con premura por el Foro Judicial. No obstante, la letra clara
de las disposiciones aplicables de la L.P.A.U. nos obliga a
discrepar del curso de acción seguido por la mayoría del
Tribunal.
La Sección 4.2 de la L.P.A.U., que regula lo referente a
la revisión judicial de las decisiones administrativas,
limita dicha revisión a las órdenes o resoluciones finales de
las agencias. 3 L.P.R.A. sec. 2172. Véase, además, Artículo CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 9
4.006 de la Ley de la Judicatura, 4 L.P.R.A. sec. 24y, (c).
Para determinar si un asunto es revisable por la vía
administrativa debemos acudir entonces a la Sección 1.3 del
estatuto, la cual define “orden o resolución” como “cualquier
decisión o acción agencial de aplicación particular que
adjudique derechos u obligaciones de una o más personas
específicas, o que imponga penalidades o sanciones
administrativas[,] excluyendo órdenes ejecutivas emitidas por
el Gobernador”. (Énfasis nuestro.) 3 L.P.R.A. sec. 2102, (f).
De esta forma, es evidente que conforme a la letra clara de
la L.P.A.U. no procede la revisión administrativa de una
orden ejecutiva del Gobernador.
Esta conclusión encuentra apoyo adicional en el inciso
(a) de la Sección 1.3 del estatuto, la cual excluye del
ámbito de aplicación de la L.P.A.U. a la “Oficina del
Gobernador y todas sus oficinas adscritas exceptuando
aquéllas en donde se haya expresado literalmente la
aplicación de las disposiciones de [la L.P.A.U.]”. 3 L.P.R.A.
sec. 2102, (a). El texto actual de dicha exclusión respondió
a una enmienda introducida por la Ley Núm. 190 de 17 de
agosto de 2002, ya que la versión original de la L.P.A.U.
sólo contemplaba como excepción la “Oficina Propia del
Gobernador”. Así, el legislador quiso dejar claro el alcance
de la referida excepción, tomando en cuenta que algunas de
las oficinas adscritas a la Oficina del Gobernador son
establecidas para ser entes facilitadores de la política
pública. Véase Exposición de Motivos, Ley Núm. 190 de 17 de
agosto de 2002. CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 10
En el caso de autos, la acción que se pretende
cuestionar fue, exactamente, una directriz del ex Gobernador
Acevedo Vilá en la cual éste le ordenó al entonces
Superintendente que redujera y, eventualmente, suspendiera en
su totalidad las escoltas provistas a los ex Gobernadores, lo
que incluyó a los peticionarios. En las misivas cursadas al
licenciado Toledo Dávila, los ex Gobernadores Romero Barceló
y Hernández Colón solicitaron que se dejara sin efecto dicha
orden. Además, en los recursos de revisión administrativa
presentados por los ex mandatarios ante el Tribunal de
Apelaciones éstos reconocieron que la actuación del
Superintendente obedeció a la orden del Gobernador. En
efecto, en sus respectivas respuestas a las cartas enviadas
por los representantes legales de los ex Gobernadores, el
licenciado Toledo Dávila se limitó a expresar que la
cancelación del servicio de escoltas respondía a la orden del
Primer Ejecutivo.
Lo anterior apunta a que el decreto impugnado constituyó
una orden ejecutiva que, como hemos indicado, se encuentra
fuera del alcance de la L.P.A.U. Si bien no existen
parámetros constitucionales o estatutarios que regulen
específicamente el poder del Gobernador para emitir órdenes
ejecutivas, éstas se han definido como un “mandato que el
primer ejecutivo da a los componentes de la rama ejecutiva”.
W. Vázquez Irizarry, Los poderes del Gobernador de Puerto
Rico y el uso de órdenes ejecutivas, 76 Rev. Jur. UPR 951,
953 (2007). Usualmente, la orden ejecutiva se dirige a la
persona, agencia o entidad concernida para que proceda CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 11
conforme con la directriz expresada en ésta. G. Igartúa de la
Rosa, Aspectos legales: Promulgaciones de órdenes ejecutivas
y proclamas por el Gobernador de Puerto Rico, 21 Rev. Der. PR
271, 273 (1982); Op. Sec. Just. Núm. 5 de 27 de febrero de
1985; Op. Sec. Just. Núm. 2 de 6 de febrero de 1968.
Se trata de un mecanismo cuyo origen, al igual que en la
jurisdicción federal, lo encontramos en la práctica. J.J.
Álvarez González, Derecho Constitucional de Puerto Rico y
Relaciones Constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá,
Editorial Temis, 2009, pág. 257. Éste es consustancial con
las facultades del Gobernador como autoridad máxima del Poder
Ejecutivo. Claro está, dichas órdenes no pueden ser
contrarias a la Constitución ni a las leyes. Soto v. Adm.
Inst. Juveniles, 148 D.P.R. 810, 826 (1999).
Conforme a lo anterior, aunque de ordinario las órdenes
ejecutivas se emiten a través de un documento formal, ello no
constituye un requisito de ley. W. Vázquez Irizarry, supra,
págs. 953, 1020. En este sentido, las formalidades y
atributos propios de las órdenes ejecutivas son producto de
un uso y costumbre, plasmado precisamente en una orden
ejecutiva promulgada el 29 de enero de 1990.66 Íd., págs.
953, 1022-23. De ahí que sea la naturaleza o sustancia de la
directriz, no su forma, lo determinante al considerar si nos
encontramos ante un mandato del Primer Ejecutivo. Íd., pág.
1020; véase, además, Legal Effectiveness of a Presidential
Directive, as Compared to an Executive Order, Memorandum for
66 Véase Boletín Administrativo Núm. 5550. Esta orden ejecutiva indica los requisitos en el formato de las referidas órdenes, así como los pasos a seguir en la preparación y registro del documento. CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 12
the Counsel to the President, en
www.usdoj.gov/olc/predirective.htm (visitado por última
ocasión el 28 de septiembre de 2009).
En el caso de autos, el Gobernador Acevedo Vilá impartió
una instrucción de naturaleza obligatoria para el jefe de uno
de los componentes de la Rama Ejecutiva, el Superintendente
de la Policía. La directriz emitida por el ex Gobernador
constituyó un mandato que el entonces Superintendente, como
subalterno, estaba obligado a acatar. Así se desprende de las
cartas que el licenciado Toledo Dávila cursó a los
representantes legales de los ex mandatarios, en las cuales
expresó que la suspensión del servicio de escoltas obedeció a
la directriz del Primer Ejecutivo. Tratándose de una orden a
un subordinado, su incumplimiento hubiese acarreado
consecuencias disciplinarias. Véanse, Shapp v. Butera, 348
A.2d 910, 913 (1975); Nota, Gubernatorial Executive Orders as
Devices for Administrative Direction and Control, 50 Iowa L.
Rev. 78 (1964). Ello cobra particular importancia en el caso
del Superintendente, pues la propia Ley de la Policía
preceptúa que el Gobernador ejercerá la “autoridad suprema”
sobre dicho organismo. 25 L.P.R.A. sec. 3103.
Ante tales circunstancias, consideramos que le asiste la
razón al Procurador General. Por mandato expreso de la
L.P.A.U., no procede la revisión administrativa de la
determinación del ex Gobernador.
No obstante, dicha conclusión categórica no coloca la
actuación del ex Gobernador Acevedo Vilá fuera del alcance de
los foros judiciales. Por tratarse de un proceder unilateral CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 13
de parte del entonces Primer Ejecutivo, que tuvo un efecto
real y palpable sobre los peticionarios que, según alegan,
podría colocar en riesgo sus vidas, su orden no puede escapar
la revisión judicial. Lo contrario implicaría avalar un
régimen de gobierno por decreto ejecutivo que se podría
prestar para actuaciones arbitrarias, en detrimento de los
intereses y derechos de los ciudadanos.
Conforme a lo anterior, entendemos que el procedimiento
jurídicamente correcto para dilucidar la controversia ante
nos es el mecanismo de sentencia declaratoria. Éste le
permite al foro de instancia declarar “derechos, estados y
otras relaciones jurídicas”. 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 59.1.
Hemos resuelto que el referido vehículo procesal es adecuado
para determinar el alcance e interpretación de un estatuto y
para dirimir una controversia en la que se presenten
planteamientos constitucionales. Asoc. de Periodistas v.
González, 127 D.P.R. 704, 723-724 (1991); P.P.D. v.
Gobernador, 111 D.P.R. 8, 13 (1981).
El procedimiento de sentencia declaratoria ofrece a las
partes amplias garantías y oportunidades para que presenten
prueba en apoyo de sus posiciones. Moscoso v. Rivera, 76
D.P.R. 481, 495 (1954); véase, 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 59.5.
En el caso de autos, precisamente, entendemos que era
necesario remitir el asunto al foro de instancia para que se
le proveyera dicha oportunidad a los peticionarios, de manera
que pudieran sustentar su alegación de que tienen un derecho
adquirido sobre el servicio de protección de escoltas
policiacas por el transcurso del tiempo o a la luz de lo CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 14
dispuesto en el Artículo 30 de la Ley de la Policía, supra.
Además, podrían demostrar las circunstancias particulares de
cada uno para justificar la necesidad de la protección
policiaca que solicitan. Por no haberse hecho así, el
expediente ante nuestra consideración está desprovisto de
elementos que le permitan a este Tribunal formular un juicio
adecuado sobre la controversia.67 En este sentido, el
Tribunal de Apelaciones debió remitir el caso al foro de
instancia para que ambas partes presentaran prueba que tienda
a demostrar la existencia o inexistencia del alegado derecho
adquirido.
Desafortunadamente, la decisión que hoy toma la mayoría
del Tribunal no toma estos asuntos en consideración. De
hecho, los peticionarios nunca tuvieron la oportunidad de
probar que las actuaciones del entonces Superintendente y de
sus predecesores crearon un estado de derecho más allá del
privilegio a recibir protección mediante las escoltas.
Incluso, el Tribunal resuelve que cada una de las misivas
cursadas por el Superintendente a los representantes legales
de los ex Gobernadores constituye una orden o resolución
final revisable ante el Tribunal de Apelaciones. Sin embargo,
dichas cartas no contienen determinaciones de hechos y
conclusiones de derecho, ni advierten sobre la disponibilidad
67 Entre otras cosas, no tenemos certeza sobre los criterios de la Policía para la asignación de personal a los ex Gobernadores, la cantidad de agentes que habían sido designados para dicha encomienda desde que cada uno cumplió su término, el tipo de seguridad provista, el gasto que conllevaba dicho servicio, los lugares en que se ofrecía, si alguna vez el servicio fue suspendido o reducido, o si los peticionarios han recibido alguna amenaza o han estado expuestos a algún peligro durante estos años. CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 15
de algún recurso de reconsideración o revisión. Tampoco son
producto de un procedimiento adjudicativo. 3 L.P.R.A. sec.
2164.
III.
Por otro lado, quisiéramos hacer constar una razón
adicional que nos lleva a discrepar de la metodología que
emplea la Opinión del Tribunal para atender la controversia
del caso de autos. El fundamento principal en que se ampara
la mayoría del Tribunal para concluir que los ex Gobernadores
Hernández Colón y Romero Barceló tienen derecho a las
escoltas policiacas es la llamada doctrina del “re-
enactment”, la cual es de dudosa aplicación a las
circunstancias de este caso.
Específicamente, el razonamiento de la mayoría consiste
en que: primero, por décadas la Policía le ha ofrecido a los
ex Gobernadores el servicio de escoltas a base de su
interpretación del Artículo 3 de la Ley de la Policía, 25
L.P.R.A. sec. 3102; segundo, que el legislador siempre ha
conocido la práctica de la Policía; y,
tercero, que el legislador, aunque ha enmendado la Ley de la
Policía, no ha prohibido dicha práctica, por lo que debemos
entender que ha consentido a ésta. En otras palabras, la
mayoría parte de una premisa fundamental, pero inarticulada,
que no debe pasar desapercibida: el silencio del legislador
es fuente de Derecho en nuestro país.
Esta teoría, como poco, nos parece un contrasentido. No
vemos cómo el dejar de legislar puede implicar precisamente
lo contrario, es decir, que se ha legislado. Peor aún, si CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 16
descifrar la intención del Poder Legislativo ha sido en
ocasiones un ejercicio complejo en casos en que esa rama de
gobierno ha ejercido su facultad constitucional, resultaría
imposible e impermisible interpretar dicha intención cuando
no lo ha hecho. Véase, L.H. Tribe, Constitutional Choices,
Harvard University Press, 1985, pág. 31.
En este caso, la mayoría se ampara en un pasaje de Román
v. Superintendente, 93 D.P.R. 685 (1966), para sugerir que la
doctrina del “re-enactment” ha sido adoptada por este
Tribunal. No obstante, basta con examinar la Opinión del
Tribunal emitida en esa ocasión para concluir que el texto
citado en la decisión que hoy avala la mayoría constituye un
mero dictum. En Román v. Superintendente, supra, este Foro
resolvió que conforme a la letra clara de la ley allí en
controversia procedía otorgar cierto beneficio a los
veteranos. Aunque lo anterior era suficiente para disponer
del caso, el Tribunal expresó que en el supuesto de que
“estuviéramos ante un estatuto de dudoso texto que demandara
interpretación”, como el legislador al enmendar el mismo no
había alterado o repudiado la interpretación administrativa
de la disposición específica, debía entenderse que había
sancionado la misma. Román v. Superintendente, supra, pág.
690. Adviértase que en ese caso el fundamento que llevó al
Tribunal a resolver la controversia fue la letra clara de la
ley. No creemos que las expresiones del Tribunal a modo de
obiter dictum, que no constituyeron el fundamento de este
Foro para disponer del caso en aquella ocasión, sean CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 17
suficientes para concluir que anteriormente hemos avalado la
doctrina del “re-enactment”.
De otra parte, nos parece desatinada la conclusión de la
mayoría a los efectos de que el historial legislativo del P.
del S. 121, el cual fue vetado por el Primer Ejecutivo,
revela que el legislador estatuyó, con su consentimiento
implícito a una práctica administrativa que se llevó a cabo
por décadas, un derecho vitalicio a escoltas para los ex
Gobernadores. Tal ejercicio de interpretación, además de
constituir un análisis de la intención legislativa de un
proyecto que nunca se convirtió en ley, nos parece un intento
fútil de adivinar lo que hubo en la mente de los miembros de
la Asamblea Legislativa. Realmente, no tenemos manera de
interpretar el silencio legislativo en este caso.
Muestra clara de lo anterior es que actualmente hay un
Proyecto del Senado –el P. del S. 329 de 2 de febrero de
2009- que parece ir en dirección opuesta a la intención
legislativa del P. del S. 121 y a lo que hoy resuelve la
mayoría del Tribunal. El P. del S. 329, al igual que el P.
del S. 121, fue presentado por la Hon. Senadora Norma Burgos
Andújar y persigue enmendar el Artículo 30 de la Ley de la
Policía, supra, para establecer la naturaleza y extensión del
servicio de escolta. Sin embargo, a diferencia del P. del S.
121, el proyecto actual no reconoce expresamente a los ex
Gobernadores como acreedores del servicio de escoltas. Más
bien, parece agrupar a todos los ex funcionarios en un sólo
artículo que requiere previa autorización del Gobernador, en CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 18
consideración a una recomendación del Superintendente, para
proveer el referido servicio.
Según surge de la exposición de motivos del P. del S.
329, lo que motivó el mismo fue “el uso de cifras millonarias
para servicios de escolta y la falta de normas más
específicas y prudentes que rijan su uso”. Exposición de
motivos, P. del S. 329, pág. 2. Evidentemente, lo anterior
contradice gravemente el aparente consentimiento implícito
legislativo en el que descansa la mayoría del Tribunal y pone
en tela de juicio la aplicación de la teoría de “re-
enactment” al caso de autos.
Esta práctica también resulta nociva a nuestro sistema
democrático de gobierno en la medida en que despoja a la
ciudadanía de la confiabilidad y certeza que ofrece un estado
de derecho plasmado en las leyes aprobadas por los otros
poderes del Estado. En este sentido, resultan muy
significativas las palabras del Profesor Tribe:
Cuando el conjunto de poderes del Ejecutivo, de la Rama Judicial o de los estados respecto a determinado asunto sólo puede ser transformado por aprobación o desaprobación del Congreso, entonces es esencial que esa aprobación o desaprobación tome la forma de legislación hecha a través de los procedimientos formales de votación bicameral y presentación al Presidente, conforme al Artículo I [de la Constitución de los Estados Unidos]. Dado que el Congreso no puede legislar mediante la movida informal de dejar señales y pistas, los tribunales no deben tratar esas señales y pistas como si expresaran la intención del Congreso o como si constituyeran la ley; hacerlo es rehuir responsabilidad, en vez de asumirla, distorsionando nuestro sistema constitucional para la aprobación de las leyes. (Cita omitida).(Traducción y énfasis nuestros). L.H. Tribe, American Constitutional Law, CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 19
3ra ed., New York, Foundation Press, 2000, Vol. 1, pág.205.
En fin, discrepamos de la teoría adoptada por la mayoría
del Tribunal al conferirle autoridad interpretativa al
silencio del legislador. Más aún cuando en este caso el
legislador se ha expresado sobre el asunto al aprobar el
Artículo 30 de la Ley de la Policía, supra. A nuestro juicio,
una de las controversias que debió dilucidarse mediante el
procedimiento de sentencia declaratoria es, justamente, si
conforme a dicha disposición los peticionarios tenían derecho
al servicio de escoltas o si éste ha sido más bien un
privilegio concedido a los peticionarios.
IV.
A modo de epílogo, debemos llamar la atención a un
asunto procesal que surge a raíz del reciente precedente de
Crespo Quiñones v. Santiago Velázquez, res. el 31 de julio de
2009, 2009 TSPR 125. En esa ocasión, la Sra. Arlene Santiago
Velázquez, quien tenía la custodia de sus hijas luego de su
divorcio del Dr. Oscar Crespo Quiñones, fue demandada por su
ex esposo mediante un procedimiento de desahucio.
Paralelamente, la señora Santiago Velázquez presentó ante el
foro de instancia una petición de hogar seguro sobre el mismo
bien inmueble involucrado en la acción de desahucio. Tras
apelar la sentencia del tribunal de instancia que ordenó su
lanzamiento y pendiente aún la petición de hogar seguro, el
Tribunal de Apelaciones desestimó el recurso de la señora
Santiago Velázquez porque ésta no prestó la fianza requerida
por ley para su apelación. La señora Santiago Velázquez
recurrió ante nos y, entre otras cosas, cuestionó la CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 20
improcedencia de la acción sumaria de desahucio en vista de
su petición de hogar seguro. Ello, a nuestro juicio, requería
que este Tribunal se expresara sobre la incompatibilidad del
procedimiento sumario de una acción de desahucio con una
reclamación paralela de hogar seguro sobre el mismo bien
inmueble.
Ante esos hechos, sin embargo, una mayoría de este
Tribunal se negó a atender los méritos de la referida
controversia. Más bien, a la luz de un presunto mandato
legislativo, pautó de forma diáfana que: “[c]uando
determinemos que el Tribunal de Apelaciones sí tenía
jurisdicción para atender el recurso, lo procedente es
devolverlo a ese foro intermedio para que resuelva los
méritos de la controversia entre las partes”. (Énfasis
nuestro). Íd. Precisamente, en el presente caso, el foro
apelativo desestimó los recursos tras determinar que carecía
de jurisdicción ya que, a su juicio, el asunto correspondía a
la discreción del Superintendente. No obstante, contrario a
la norma pautada en Crespo Quiñones, la Opinión del Tribunal
concluye que el Tribunal de Apelaciones tenía jurisdicción
sobre el caso pero, en vez de devolverlo a dicho foro –como
se hizo en el referido precedente-, opta por resolverlo en
sus méritos.
Enfrentada a esa realidad, la mayoría se ha visto
obligada a intentar distinguir lo resuelto en dicho
precedente del caso de autos. En ese intento, expone que en
este caso, a diferencia de Crespo Quiñones, estamos ante un
“asunto normativo y de alto interés público”. Sin embargo, CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 21
como hemos indicado, en Crespo Quiñones este Foro tuvo ante
sí la controversia sobre la incompatibilidad entre un
procedimiento sumario de desahucio –que afectaría a las hijas
menores de edad del propio demandante- y una reclamación de
hogar seguro, cuestión que evidentemente entrañaba
consideraciones de interés público y ameritaba nuestra
intervención. Por ello, la “distinción” que se esboza en la
Opinión del Tribunal nos resulta a todas luces improcedente
y, sobre todo, preocupante, pues parece sugerir que lo
“normativo” y el “interés público” son conceptos en extremo
maleables, cuya aplicación dependerá de los casos
particulares que estén ante la consideración del Tribunal.
Por otro lado, la mayoría sostiene que en el caso de
autos, a diferencia de Crespo Quiñones, el foro apelativo
atendió los méritos de la controversia a pesar de que se
declaró sin jurisdicción. En virtud de lo anterior, existe
ahora una excepción a la norma pautada hace apenas dos meses:
si el Tribunal de Apelaciones resuelve que no tiene
jurisdicción, pero de todos modos se pronuncia sobre los
méritos de la controversia, entonces este Tribunal puede
atender el asunto. En otras palabras, en estos casos la
autoridad decisoria de este Foro entra en vigor en virtud de
los pronunciamientos emitidos sin jurisdicción por el foro
apelativo, o sea, en virtud de dictámenes ineficaces.
No cabe duda, a nuestro juicio, de que en su afán por
preservar la norma pautada en Crespo Quiñones, la mayoría ha
comenzado a diseñar excepciones que modifican las reglas CC-2007-347/Cons. CC-2007-356 22
básicas sobre jurisdicción que rigen en nuestro ordenamiento
y que crean confusión entre la comunidad jurídica.
En vista de todo lo anterior, disentimos del curso de
acción que sigue la mayoría del Tribunal en el caso de autos.
Conforme a la letra clara de la L.P.A.U., el asunto no es
revisable por la vía de un recurso de revisión administrativa
ante el Tribunal de Apelaciones ni ante esta Curia. Por ello,
contrario al criterio mayoritario, revocaríamos al Tribunal
de Apelaciones pero remitiríamos el asunto al tribunal de
instancia para que dilucidara con carácter prioritario los
méritos de la controversia, conforme al mecanismo de la
sentencia declaratoria. De esta manera, los peticionarios
hubiesen tenido la oportunidad de tener su día en corte para
probar que tienen un derecho a continuar recibiendo el
servicio de escolta de la Policía, que han tenido desde que
cesaron en sus funciones, y que fueron privados de dicho
interés sin oportunidad de ser oídos.
Federico Hernández Denton Juez Presidente
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2009 TSPR 154, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/rafael-hernandez-colon-v-policia-de-puerto-rico-carlos-romero-barcelo-v-prsupreme-2009.