EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Richard Negrón Vélez
Peticionario Certiorari
v. 2016 TSPR 210
Autoridad de Carreteras y 196 DPR ____ Transportación
Recurrida
Número del Caso: CC-2014-887
Fecha: 3 de octubre de 2016
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Guayama, Panel III
Abogado de la parte Peticionaria:
Lcdo. Jesús Morales Cordero
Abogada de la parte Recurrida
Lcda. Gelmarie Colón Ralat
Materia: Ley del Programa de Incentivos, Retiro y Readiestramiento, Ley Núm. 70 de 2 de julio de 2010: Alcance de la renuncia de derechos que realiza un empleado público al acogerse a los beneficios del retiro temprano que provee la Ley Núm. 70-2010
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Peticionario
v. CC-2014-887 Certiorari
Autoridad de Carreteras y Transportación
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ
San Juan, Puerto Rico, a 3 de octubre de 2016.
Nos corresponde interpretar por primera vez la Ley
del Programa de Incentivos, Retiro y Readiestramiento,
infra. Particularmente, debemos precisar cuál es el
alcance de la renuncia de derechos que efectúa un empleado
público al acogerse a los beneficios que provee ese
estatuto.
Con ello en mente, procedemos a exponer el trasfondo
fáctico y procesal que originó la controversia ante nos.
I
El Sr. Richard Negrón Vélez (señor Negrón Vélez o
peticionario) laboró como empleado gerencial de la
Autoridad de Carreteras y Transportación (ACT o recurrida)
hasta el 28 de diciembre de 2012, cuando fue efectiva su CC-2014-887 2
renuncia para acogerse al retiro temprano. Así, luego de
27 años como servidor público, éste se acogió a la
jubilación al amparo de la Resolución 2010-028 de la ACT,
mediante la cual se adoptó un Programa de Incentivos,
Retiro Temprano y Readiestramiento, conforme a lo
dispuesto en la Ley del Programa de Incentivos, Retiro y
Readiestramiento, Ley Núm. 70 de 2 de julio de 2010, 3
LPRA sec. 8881 et seq. (Ley Núm. 70-2010). Durante su
empleo con la ACT, el señor Negrón Vélez ocupó varios
puestos en el servicio de carrera y de confianza.
Específicamente, ocupó el puesto de Subdirector del Área
de Administración de Autopistas, adscrito al servicio de
carrera, y el de Director del Área de Administración de
Autopistas, adscrito al servicio de confianza. Además, el
señor Negrón Vélez ocupó este último puesto de forma
interina. Luego de que el peticionario cesara en el puesto
de Director, fue reinstalado a su puesto de Subdirector en
el servicio de carrera.
Como resultado de su reinstalación, la ACT le
reconoció un aumento del 10% del sueldo que devengaba en
el puesto de confianza, según lo permite el Reglamento de
Personal de la ACT. El aumento de salario que se le asignó
a esos efectos fue certificado por la Subdirectora del
Área de Recursos Humanos de la ACT (Subdirectora de CC-2014-887 3
Recursos Humanos) mediante un Informe de Cambio Enmendado
con fecha de 16 de noviembre de 2012.1
El 3 de diciembre de 2012, la Subdirectora de
Recursos Humanos emitió otra enmienda al Informe de
Cambio, en la cual consignó que se dejaba sin efecto el
aumento salarial reconocido al señor Negrón Vélez por su
reinstalación al servicio de carrera, por razón de la
vigencia de la veda electoral que dispone el Art. 21 del
Reglamento de Personal de la ACT.2 Ante ese escenario, el 4
de diciembre de 2012, la Subdirectora de Recursos Humanos
solicitó una dispensa para que se reconociera el aumento
salarial del señor Negrón Vélez durante la vigencia de la
veda electoral. Particularmente, informó que se reinstaló
al señor Negrón Vélez al puesto de carrera por acuerdo
transaccional y que, como condición, se le asignaría el
salario al tipo máximo de la escala 18, donde ubica el
1 En esa misma fecha, el entonces Secretario Interino de la ACT cursó una comunicación al Director de la Oficina de Capacitación y Asesoramiento en Asuntos Laborales y de Administración de Recursos Humanos (OCALARH) para informarle de la aprobación del pago de diferencial por interinato al Sr. Richard Negrón Vélez (señor Negrón Vélez o peticionario), según dispone el Reglamento de Personal de la ACT. 2 El Art. 21 del Reglamento de Personal de la ACT prohíbe que el Director Ejecutivo efectúe cualquier transacción de personal relacionada con las áreas esenciales al principio de mérito, tales como cambios o acciones de retribución, entre otras, durante el periodo de 2 meses antes y 2 meses después de la celebración de las elecciones generales. Esta disposición reglamentaria establece que el incumplimiento con la veda electoral allí dispuesta conllevará la nulidad de la transacción efectuada. No obstante, contempla la posibilidad de que el Director de la OCALARH apruebe una transacción de personal relacionada con la retribución mediante una dispensa. CC-2014-887 4
puesto de Subdirector que ocupaba el peticionario.
Asimismo, indicó que al señor Negrón Vélez se le otorgó el
tipo máximo de la tabla de escalas salariales de empleados
gerenciales con fecha de 1 de enero de 2003, en lugar de
utilizar la tabla enmendada, efectiva el 9 de agosto de
2004. Por tanto, solicitó autorización para ajustar el
salario por reinstalación del peticionario de $7,768 a
$9,348 mensuales, equivalente al 10% del sueldo que
devengaba en el puesto de confianza y $120 correspondiente
al aumento gerencial, según la tabla enmendada de escalas
salariales.
En vista de ello, el 20 de diciembre de 2012, el
señor Negrón Vélez renunció mediante carta al puesto de
Subdirector. En la referida comunicación indicó que
presentaba su renuncia luego de evaluar la certificación
emitida por la Administración de los Sistemas de Retiro de
los Empleados del Gobierno y la Judicatura (ASR), la cual
reflejaba que su pensión sería de $4,674 mensuales, que
constituye el 50% de su sueldo de $9,348 mensuales,
actualizado al 29 de febrero de 2012. De igual forma, hizo
constar lo siguiente: “no renuncio a ningún beneficio
adicional que pueda aplicar antes de la fecha de
efectividad de esta renuncia”. Véase Apéndice del
certiorari, pág. 50. El entonces Director Ejecutivo de la
ACT aceptó la renuncia del señor Negrón Vélez mediante
carta de 21 de diciembre de 2012. En la aceptación de la
renuncia no se rechazaron ninguno de los términos CC-2014-887 5
señalados por el señor Negrón Vélez en su carta de
renuncia. Tampoco se le impuso condición alguna al
peticionario para aceptar su renuncia. Véase Apéndice del
certiorari, pág. 72.
No fue hasta el 6 de mayo de 2013, ya transcurridos
más de cuatro meses desde su renuncia, que el señor Negrón
Vélez recibió su primer pago de pensión por jubilación. No
obstante, para sorpresa de éste, el pago de su pensión fue
menor a la cantidad certificada por la ASR. Ello se debió
a que la ACT no le reconoció los ajustes salariales
correspondientes al 10% del sueldo que devengaba en el
puesto de confianza y los $120 correspondientes al aumento
gerencial, según la tabla enmendada de escalas salariales
para el puesto de Subdirector. Ante ello, el peticionario
reclamó en varias ocasiones a la ACT el pago de su
pensión, según certificada por la ASR, y otros emolumentos
que ésta se obligó a pagar. No obstante, sus esfuerzos
resultaron infructuosos.
Así las cosas, el 2 de julio de 2013, el señor Negrón
Vélez presentó una apelación ante la Junta de Apelaciones
de la ACT (Junta de Apelaciones). Solicitó que se le
ordenara a la recurrida ajustar la cuantía de su pensión
de $3,884 a $4,674 mensuales, para atemperarla a la
certificación emitida por la ASR. En ese sentido, el señor
Negrón Vélez destacó que la ASR emitió otra certificación
el 4 de enero de 2013, en la cual se reitera que su
pensión debe ascender a $4,674 mensuales. Específicamente, CC-2014-887 6
sostuvo que la ACT le adeuda $6,800, por concepto del 10%
de aumento salarial que dejó de recibir, y $4,185, por
razón del diferencial que se le aprobó por interinato. De
igual forma, aseguró que la cantidad que se le pagó por
concepto de liquidación de licencia de vacaciones y
enfermedad también debía ser ajustada, pues se computó a
base del salario que devengaba antes de los ajustes
salariales que se le reconocieron.
En cuanto al aumento salarial del 10%, indicó que la
ACT declinó hacer el ajuste salarial que correspondía
amparándose en que estaba vigente una veda electoral que
impedía que se realizaran transacciones de personal
relacionadas con cambios o acciones de retribución. No
obstante, aun luego de haber culminado el periodo de veda
electoral no se le han pagado las sumas adeudadas por
concepto del aumento salarial. En lo que respecta al pago
de diferencial por interinato, sostuvo que no reclamó esta
deuda antes de jubilarse porque la agencia aceptó la deuda
y se comprometió a pagar el diferencial.
En oposición, el 22 de octubre de 2013, la ACT
presentó una moción de desestimación con perjuicio. En
ésta, alegó que el señor Negrón Vélez renunció a las
reclamaciones incoadas al acogerse al retiro incentivado
establecido por la ACT mediante la Resolución Núm. 2010-
028. En apoyo a sus argumentos, la ACT acompañó su moción
con un Informe de Cambio con fecha de 20 de diciembre de
2012, del que surge que el sueldo del señor Negrón Vélez CC-2014-887 7
ascendía a $7,768 mensuales, efectivo al 28 de diciembre
de 2012.
Así las cosas, el 29 de octubre de 2013, la Junta de
Apelaciones dictó una Resolución Final mediante la cual
desestimó la apelación presentada por el peticionario.
Ello, por entender que la elección del señor Negrón Vélez
de participar del programa de retiro temprano constituyó
un relevo total y absoluto, y una renuncia de derechos de
toda reclamación actual o potencial, basada en su relación
de empleo con la ACT.
Oportunamente, el señor Negrón Vélez solicitó
reconsideración mediante la cual planteó que las
reclamaciones instadas ante la Junta de Apelaciones no
están ni pueden estar incluidas en la renuncia de acciones
que efectuó al acogerse al retiro incentivado en virtud de
la Ley Núm. 70-2010.3 En lo pertinente, enfatizó que la
diferencia en la cuantía de la pensión no puede haber sido
renunciada, ya que se acogió a la jubilación a base de la
información que surge de la certificación emitida por la
ASR. Destacó que la ACT le asignó la pensión de $3,884
mensuales amparándose en un Informe de Cambio que es
contrario al que la ACT presentó ante la ASR para que se
autorizara su jubilación. Aseguró que el Informe de Cambio
3 El peticionario presentó la moción de reconsideración el 26 de noviembre de 2013 y nunca fue resuelta por la Junta de Apelaciones de la ACT, por lo que debe entenderse denegada de plano desde el 11 de diciembre de 2013, según lo dispuesto en la Sec. 3.15 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (LPAU), 3 LPRA sec. 2165. CC-2014-887 8
que acompañó la ACT con su moción de desestimación no fue
el que se le entregó al aprobarse su retiro. De esa forma,
sostuvo que el documento sometido a la ASR para la
aprobación de su solicitud de retiro fue el Informe de
Cambio con fecha de 16 de noviembre de 2012.
Así pues, el señor Negrón Vélez señaló que esos
documentos demuestran que renunció y se acogió al retiro
temprano bajo unos términos que fueron aceptados por la
ACT y, luego, fueron cambiados unilateralmente por ésta,
sin que se le notificara y sin un debido proceso de ley.
Adujo que estas actuaciones de la ACT violentaron las
obligaciones contractuales habidas entre ellos y sus
derechos adquiridos. De igual modo, arguyó que la
variación unilateral de los términos para su retiro por
parte de la ACT constituyó un incumplimiento contractual
que da lugar a la resolución del contrato con la
devolución de las prestaciones y el pago de daños por el
incumplimiento. Finalmente, puntualizó que la expectativa
de que se ajustara su salario no era un reclamo que tenía
al acogerse al retiro, sino una obligación de la ACT con
la condición suspensiva de que expirara la veda electoral.
Por tanto, aseguró que su reclamo nació luego de que la
ACT se negó a pagarle el retroactivo del aumento y al
computar la pensión a base de un sueldo que no incluye tal
aumento, aun cuando ya se había cumplido la condición
suspensiva. CC-2014-887 9
Habida cuenta que la Junta de Apelaciones denegó de
plano la reconsideración presentada, el 10 de enero de
2014, el señor Negrón Vélez instó un recurso de revisión
judicial ante el Tribunal de Apelaciones, mediante el cual
solicitó que se revocara la determinación de la Junta de
Apelaciones y se ordenara la devolución del caso al
referido foro para que atendiera su reclamación en los
méritos. En esencia, reiteró tanto sus planteamientos con
relación a los ajustes salariales que no se efectuaron,
cuyas cantidades alega que se le adeudan, así como lo
referente al incumplimiento del contrato de transacción
por unilateralmente disminuirle su pensión a base de un
Informe de Cambio que nunca se le notificó ni se
suministró a la ASR al aprobarse su retiro temprano.
Por su parte, el 10 de marzo de 2014, la ACT presentó
un alegato en el que adujo que el foro apelativo
intermedio carecía de jurisdicción para atender el recurso
presentado. En ese sentido, alegó que el Art. 15 de la Ley
Núm. 70-2010 priva de jurisdicción al tribunal en torno a
toda controversia que surja de un empleado hacia su
patrono, luego del empleado haberse jubilado al amparo de
la referida ley.
En cuanto al planteamiento de incumplimiento
contractual que formuló el señor Negrón Vélez, la ACT
alegó que no tuvieron oportunidad de argumentar en torno a
este asunto ante la Junta de Apelaciones, por lo que no
debe ser atendido. En lo concerniente a la resolución CC-2014-887 10
dictada por el foro administrativo, esencialmente arguyó
que no era necesario que la Junta de Apelaciones esperara
a que se presentara prueba en una vista para resolver el
asunto ante su consideración.
Atendidos los escritos de las partes, el 30 de abril
de 2014, el Tribunal de Apelaciones resolvió que tenía
jurisdicción para atender la controversia ante sí.
Determinó que aun cuando la Ley Núm. 70-2010 establece una
renuncia del empleado a aquellas reclamaciones que surjan
de la relación de empleo con su patrono, ello no puede
implicar que no exista el derecho a revisión judicial. No
obstante, el foro apelativo intermedio confirmó la
resolución emitida por la Junta de Apelaciones al concluir
que por ser la propia ACT quien realiza el pago de la
pensión del señor Negrón Vélez, ello constituye una
controversia que surge a raíz de la relación patrono-
empleado que existe entre las partes, por lo que aplica el
relevo que dispone la Ley Núm. 70-2010. Oportunamente, el
señor Negrón Vélez solicitó reconsideración ante el foro
apelativo intermedio. Luego de varios trámites procesales,
el Tribunal de Apelaciones denegó la referida solicitud.
Inconforme, el 16 de octubre de 2014, el señor Negrón
Vélez presentó una petición de certiorari ante este
Tribunal. En ésta, plantea que erró el Tribunal de
Apelaciones al confirmar el dictamen de la Junta de
Apelaciones a base de la aplicación de la renuncia de
acciones establecida en la Ley Núm. 70-2010, aun cuando CC-2014-887 11
ésta no incluye reclamaciones relacionadas al
incumplimiento del pago de la pensión de retiro objeto de
la transacción. Asimismo, aduce que incidió el foro
recurrido al confirmar la resolución mediante la cual se
desestimaron sus reclamaciones, sin contar con prueba en
el expediente administrativo que sostenga las
determinaciones de hechos en que fundamenta su decisión y
sin ofrecerle oportunidad alguna para exponer su postura u
oponerse a la solicitud de desestimación. Por último,
arguye que el Tribunal de Apelaciones erró al confirmar la
actuación de la ACT de rebajar su pensión de retiro,
privándolo así de sus derechos propietarios sin un debido
proceso de ley.
Así las cosas, el 27 de febrero de 2015, expedimos el
recurso ante nuestra consideración. Como consecuencia,
ambas partes presentaron sus respectivos alegatos, en los
que reiteran los argumentos esgrimidos ante los foros
recurridos. Particularmente, la ACT plantea que este
Tribunal carece de jurisdicción para atender el presente
caso. Ello, pues entiende que el Art. 15 de la Ley Núm.
70-2010 nos priva de jurisdicción con relación a esta
controversia.
Con el beneficio de la comparecencia de ambas partes,
procedemos a resolver conforme a derecho.
II
En aras de reducir los gastos del Fondo General, la
Ley Núm. 70-2010 creó un Programa de Incentivos, Retiro y CC-2014-887 12
Readiestramiento (Programa) mediante el cual se estableció
un esquema de tres componentes, cada uno con distintos
criterios de elegibilidad. En lo que atañe a la
controversia ante nos, el segundo componente del Programa
ofrece una oportunidad de retiro temprano a empleados de
carrera que cuenten con un tiempo de servicio acreditado
al Sistema de Retiro de entre 15 y 29 años, sin importar
su edad. Art. 4(b) de la Ley Núm. 70-2010, 3 LPRA sec.
8883. En ese sentido, se dispuso que el Programa estaba
disponible únicamente a empleados de carrera elegibles en
agencias de la Rama Ejecutiva, cuyo presupuesto se sufraga
en todo o en parte con cargo al Fondo General. Art. 2(b)
de la Ley Núm. 70-2010, 3 LPRA sec. 8881. Por tanto, se
excluyó expresamente de la aplicación de la ley a las
corporaciones o instrumentalidades públicas o público-
privadas que funcionen como empresas o negocios privados
con sus propios fondos. Íd.
No obstante, el Art. 22 de la Ley Núm. 70-2010, 3
LPRA sec. 8901, autorizó a las corporaciones públicas que
operan con sus propios recursos, y a las agencias
excluidas en el Art. 2(b) de la Ley Núm. 70-2010, a
implantar un programa similar al establecido en el citado
estatuto, previa autorización de sus juntas de directores
u organismos directivos y la aprobación del Administrador
del Programa.4 En virtud de esta disposición, la ACT adoptó
4 El Art. 22 de la Ley Núm. 70-2010, 3 LPRA sec. 8901, aclara que cuando las corporaciones públicas o agencias excluidas implanten un programa similar, deberán sufragar CC-2014-887 13
un Programa de Incentivos, Retiro Temprano y
Readiestramiento conforme los mismos parámetros dispuestos
en la Ley Núm. 70-2010. Véase Resolución Núm. 2010-28 para
adoptar un Programa de Incentivos, Retiro Temprano y
Readiestramiento de conformidad con lo dispuesto en la Ley
Núm. 70 de 2 de julio de 2010.
Por otro lado, la Ley Núm. 70-2010 dispuso que el
Programa será administrado por un Comité (Administrador
del Programa) que estará presidido por el Secretario del
Departamento del Trabajo y Recursos Humanos (DTRH), y sus
demás miembros serán el Director de la Oficina de Gerencia
y Presupuesto (OGP) y el Administrador del Sistema de
Retiro de los Empleados del Gobierno (Administrador del
Sistema de Retiro). Art. 2 (a) de la Ley Núm. 70-2010, 3
LPRA sec. 8881. Así también, la citada ley estableció que
este último dirigirá la fase del retiro. Íd. Conforme al ________________________ con sus propios recursos el impacto económico de instaurar el Programa. Además, en estos casos será necesaria una certificación previa de sus juntas de directores u organismos directivos, ratificada por la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP), a los efectos de que la participación de los empleados en el Programa no requerirá la contratación de nuevos empleados en los próximos 5 años o que el puesto puede ser ocupado mediante el traslado de otro empleado de la misma corporación o agencia.
De forma similar, este articulado expresamente impone a las corporaciones públicas o agencias excluidas la responsabilidad de sufragar la pensión de aquellos empleados que se acojan al retiro temprano en un programa similar al segundo componente del Programa. Éstas también deberán pagar las aportaciones patronales e individuales correspondientes al Sistema de Retiro, hasta tanto el empleado alcance los 30 años de servicios cotizados y la edad requerida para acogerse al retiro. Una vez cumplidos los criterios aplicables al plan de retiro correspondiente, la pensión será pagada por el Sistema de Retiro. CC-2014-887 14
Art. 16 del estatuto, el Administrador del Programa tendrá
todos los poderes necesarios y convenientes para la
implantación de la ley. 3 LPRA sec. 8895. Así, podrá
requerir a todo jefe de agencia que tome todos los actos
que entienda necesarios para implantar el Programa en las
respectivas agencias. Íd. Igualmente, preparará un
Formulario de Elección y promulgará un reglamento para la
implantación del Programa. Íd.
Cónsono con lo anterior, se aprobó el Reglamento para
regir el Programa de Incentivos, Retiro y Readiestramiento
(Reglamento del Programa), mediante la R. del S. 1491 del
19 de agosto de 2010. En lo que nos concierne, el Art. 12
del referido reglamento detalla el proceso que debe
completarse para que un empleado pueda participar del
Programa. Específicamente, establece que una vez comience
el periodo de elección para que el empleado se acoja al
Programa, los interesados completarán el Formulario de
Elección, en el cual deberán solicitar participar en uno
de los tres componentes del Programa. Luego de ello,
entregarán el formulario a la agencia correspondiente
durante el periodo de elección o al funcionario que ésta
designe.
Culminado el periodo de elección, las agencias
evaluarán todos los formularios entregados y aprobarán las
solicitudes. Asimismo, entregarán al Sistema de Retiro lo
siguiente: copia del Formulario de Elección entregado por
el empleado; el expediente del empleado solicitante; CC-2014-887 15
cualquier otro documento que el empleado presente para
acogerse al Programa, y cualquier otra información que le
solicite el Sistema de Retiro. Mediante la referida
disposición también se estableció que el manejo y trámite
de toda la documentación que se entregue al Sistema de
Retiro se hará por conducto de un Coordinador Agencial
para Asuntos de Retiro que debe tener cada agencia.
Una vez el Sistema de Retiro reciba toda la
información requerida a las agencias, certificará el
tiempo cotizado por cada empleado que sometió el
Formulario de Elección. La certificación emitida por el
Sistema de Retiro será entregada al funcionario designado
por la agencia para estos asuntos. Por su parte, la
agencia entregará la referida certificación a la mano al
empleado y un documento, preparado y distribuido por el
DTRH, en el cual el solicitante tendrá la opción de
certificar si está de acuerdo con la certificación y
decide participar de uno de los componentes del Programa o
si no está de acuerdo y no participará del Programa.
Finalmente, el empleado entregará el documento con su
elección al funcionario designado por la agencia, para que
ésta le informe inmediatamente la decisión del empleado al
Sistema de Retiro.
Según se desprende del Reglamento del Programa, las
agencias deberán mantener un registro, donde el empleado
firmará para acreditar que ha recibido la certificación
emitida por el Sistema de Retiro y que ha entregado su CC-2014-887 16
elección debidamente completada y firmada. Asimismo, este
cuerpo reglamentario establece que la participación de un
empleado en el Programa no será efectiva hasta tanto la
agencia tenga en su poder el Formulario de Elección, la
certificación emitida por el Sistema de Retiro, y el
documento de elección del empleado debidamente completado
y firmado.
Es menester destacar que las disposiciones
reglamentarias que hemos reseñado tienen su origen en los
Arts. 13 y 14 de la Ley Núm. 70-2010, 3 LPRA secs. 8892 y
8893, los cuales atienden lo referente al procedimiento
para la elección del empleado de participar en el Programa
y la efectividad de su participación.5 En lo concerniente
al efecto de la elección del empleado de participar del
Programa, el Art. 15 de la Ley Núm. 70-2010 establece que:
Toda elección de participación en el Programa será final e irrevocable y constituye un relevo total y absoluto, y 5 En esencia, el Art. 13 dispone que los interesados en acogerse a los beneficios de alguno de los tres componentes del Programa deberán completar el Formulario de Elección que prepare el Administrador del Programa y entregarlo a la agencia correspondiente durante el periodo de elección.
Por otra parte, el Art. 14 del referido estatuto preceptúa que la participación de los empleados elegibles en el Programa será efectiva a los treinta (30) días calendario del cierre del periodo de elección o a la fecha en que el Sistema de Retiro emita la certificación acreditando los años de servicio cotizados por el empleado, lo que sea posterior. Sin embargo, para que la efectividad de su participación sea final la agencia debe tener en su poder la certificación del tiempo cotizado por el empleado, según acreditado por el Sistema de Retiro. Asimismo, el empleado deberá firmar un documento en el que certifique que está de acuerdo con la certificación emitida por el Sistema de Retiro. CC-2014-887 17
una renuncia de derechos de toda reclamación actual o potencial, basada en: (i) la relación de empleo y/o la terminación del mismo, bajo cualquier ley aplicable y/o (ii) las acciones, si algunas, que pudieran tomarse como consecuencia de la implantación de esta Ley. Esta renuncia de derechos tendrá el efecto de una transacción total, de toda acción o derecho, actual o potencial, conocido o sin conocer, que el empleado tenga, pueda tener o haya tenido, relacionada con su empleo y/o terminación del mismo. El efecto de este relevo y la correspondiente renuncia de derechos, será el de cosa juzgada. 3 LPRA sec. 8894.
A los fines de garantizar que la renuncia de derechos
del empleado al acogerse al Programa fuera informada, en
el Art. 16 de la referida ley se requirió que el
formulario que se utilice para implantar el Programa
contenga, entre otras cosas:
[U]na advertencia al participante[,] de forma legible y en negrilla, de que su elección de participación en el Programa será final e irrevocable y constituye un relevo total y absoluto y una renuncia de derechos de toda reclamación que pueda tener por acciones pasadas, presentes o futuras, fundamentadas en la relación patrono-empleado, que son derechos protegidos por las leyes laborales de Puerto Rico. 3 LPRA sec. 8895.
Según surge de las disposiciones antes citadas, la
elección de un empleado de acogerse a la jubilación, al
amparo de la Ley Núm. 70-2010, constituye una renuncia de
derechos a cambio de recibir los beneficios allí
provistos. Además, se dispuso expresamente que esa
renuncia de derechos constituye una transacción total con
efecto de cosa juzgada en torno a toda acción o derecho CC-2014-887 18
del empleado que esté relacionado con su empleo o la
terminación del mismo.
III
Sabido es que en nuestro ordenamiento jurídico una
renuncia de derechos se considera válida, salvo que sea
contraria a la ley, el interés o el orden público, o en
perjuicio de tercero. Art. 4 del Código Civil de Puerto
Rico, 31 LPRA sec. 4. En el caso particular de una
renuncia de derechos que surge de una transacción, es
norma reiterada que ésta solo se extenderá a aquellos
derechos que tienen relación con el asunto sobre el cual
recae la transacción. Art. 1714 del Código Civil de Puerto
Rico, 31 LPRA sec. 4826; Blás v. Hospital Guadalupe, 167
DPR 439, 449 (2006). En consecuencia, resulta ineludible
interpretar el alcance de esa renuncia de derechos a la
luz de los preceptos jurídicos que rigen el contrato de
transacción. Veamos.
A.
En nuestra jurisdicción, la transacción es un
contrato mediante el cual las partes dan, prometen o
retienen cada una alguna cosa para evitar un pleito o
poner término a uno que ya comenzó. Art. 1709 del Código
Civil de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 4821. De lo anterior
surge que deben cumplirse dos elementos para que un
acuerdo pueda considerarse un contrato de transacción, a
saber: la existencia de una controversia entre dos o más
personas y la necesidad de concesiones recíprocas entre CC-2014-887 19
ellas. Neca Mortg. Corp. v. A&W Dev. S.E., 137 DPR 860,
870 (1995). Asimismo, puede colegirse que existen dos
clases de contratos de transacción: judicial y
extrajudicial. Íd. En ese sentido, se configura un
contrato de transacción extrajudicial cuando antes de
comenzar un pleito las partes eliminan la controversia
mediante un acuerdo. Íd. También puede ocurrir que aun
estando pendiente un litigio las partes acuerden una
transacción sin la intervención del tribunal. En este
último caso, bastará un mero aviso de desistimiento. Íd.
Por el contrario, si la controversia da lugar a un pleito
y, luego de éste haber iniciado, las partes acuerdan
eliminar la disputa y solicitan incorporar el acuerdo al
proceso judicial en curso, estaremos ante un contrato de
transacción judicial que tiene efecto de culminar con el
pleito. Íd., págs. 870-871.
Igualmente, es preciso destacar que el contrato de
transacción tiene los mismos requisitos que se establecen
en el Código Civil de Puerto Rico para la validez de los
contratos. Esto es, para que exista este tipo de contrato
deben concurrir los siguientes elementos: el
consentimiento de los contratantes, el objeto cierto que
sea materia del contrato y la causa de la obligación que
se establezca. Art. 1213 del Código Civil de Puerto Rico,
31 LPRA sec. 3391. Estos requisitos se refieren a que el
acuerdo sea consensual; que exista como objeto una
polémica judicial o extrajudicial entre las partes que dé CC-2014-887 20
lugar a la transacción, y su causa que consiste en
eliminar la controversia mediante las concesiones
recíprocas. Neca Mortg. Corp. v. A&W Dev. S.E., supra,
pág. 871.
De igual modo, el Código Civil establece los
criterios que nos guiarán en la función de interpretar el
alcance de este tipo de contrato. Particularmente, dispone
que una transacción comprende los objetos expresados
determinadamente en ella, o que, por una inducción
ordinaria de sus palabras, deben reputarse comprendidos en
ésta. Art. 1714 del Código Civil de Puerto Rico, 31 LPRA
sec. 4826. Cónsono con ello, hemos resuelto que los
contratos de transacción deben interpretarse
restrictivamente. Blás v. Hospital Guadalupe, supra, págs.
449-450; Citibank v. Dependable Ins. Co., Inc., 121 DPR
503, 514 (1988). Por tanto, es claro que la eficacia del
contrato de transacción no puede alcanzar a otros objetos
que no surgen expresamente de su contenido. Blás v.
Hospital Guadalupe, supra, pág. 450. En lo que respecta a
una renuncia general de derechos, es evidente que por más
generales que sean sus términos, tiene que seguir la
naturaleza de la transacción a la que es inherente y
entenderse limitada a los mismos objetos de la
transacción. Íd.
Resulta importante señalar que al interpretar los
contratos de transacción también deben considerarse las
normas generales de interpretación de contratos, siempre CC-2014-887 21
que no sean incompatibles con la normativa aplicable a
este tipo de contrato. Íd.; Citibank v. Dependable Ins.
Co., Inc., supra, págs. 514-515; Sucn. Román v. Shelga
Corp., 111 DPR 782, 789 (1981). Con relación a los
criterios generales de interpretación de contratos,
nuestro Código Civil dispone que cualquiera que sea la
generalidad de los términos de un contrato, no deben
entenderse comprendidos en éste cosas distintas y casos
diferentes de aquéllos que los contratantes se propusieron
pactar. Art. 1235 del Código Civil de Puerto Rico, 31 LPRA
sec. 3473. Asimismo, recordemos la máxima que rige en
nuestro ordenamiento en materia de interpretación de
contratos, a saber: si los términos de un contrato son
claros y no existe duda en torno a la intención de los
contratantes, debemos ceñirnos al sentido literal de sus
cláusulas. Art. 1233 del Código Civil de Puerto Rico, 31
LPRA sec. 3471. No obstante, si las palabras utilizadas en
el contrato parecen ser contrarias a la intención evidente
de los contratantes, prevalecerá la intención de éstos al
pactar. Íd. De resultar necesario juzgar esa intención de
las partes al contratar, debemos considerar sus actos
anteriores, coetáneos y posteriores al contrato, y
cualquier otro factor que arroje luz en torno a sus
voluntades. Art. 1234 del Código Civil de Puerto Rico, 31
LPRA sec. 3472. CC-2014-887 22
B.
Por otro lado, es diáfana la norma estatutaria que
establece que una transacción tiene el efecto de cosa
juzgada entre las partes que la suscriben. Art. 1715 del
Código Civil de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 4827. La
doctrina de cosa juzgada es una arraigada al interés del
Estado de dar finalidad a los pleitos, de forma que los
procesos judiciales no sean eternos. Blás v. Hospital
Guadalupe, supra, pág. 446; Parrilla v. Rodríguez, 163 DPR
263, 268 (2004); Mun. de San Juan v. Bosque Real, S.E.,
158 DPR 743, 769 (2003). De la misma manera, ésta responde
al interés de proteger a los ciudadanos para que no sean
sometidos en múltiples ocasiones a los rigores de un
pleito para litigar la misma causa. Blás v. Hospital
Guadalupe, supra, pág. 446; Parrilla v. Rodríguez, supra;
Mun. de San Juan v. Bosque Real, S.E., supra.
Empero, es menester destacar que esta doctrina de
cosa juzgada “no es de aplicación absoluta”. Blás v.
Hospital Guadalupe, supra, pág. 447. En reiteradas
ocasiones, hemos rechazado su aplicación de forma
inflexible, principalmente en situaciones que lo ameriten
por razón de orden público, o cuando sujetarnos a ésta
derrotaría los fines de la justicia o produciría
resultados absurdos. Íd.; Parrilla v. Rodríguez, supra;
Mun. de San Juan v. Bosque Real, S.E., supra, pág. 770;
Meléndez v. García, 158 DPR 77, 92 (2002); Pagán Hernández
v. UPR, 107 DPR 720, 735-737 (1978). Así, en lo referente CC-2014-887 23
a los contratos de transacción, hemos sido enfáticos en
que el efecto de cosa juzgada en este tipo de contrato “no
opera para impedir que el juzgador interprete su extensión
y aplicación al pleito judicial en el que se levanta como
defensa”. Blás v. Hospital Guadalupe, supra, pág. 447;
Coop. Seguros Múltiples de PR v. Lugo, 136 DPR 203, 216
(1994); Citibank v. Dependable Ins. Co., Inc., supra, pág.
517; Sucn. Román v. Shelga Corp., supra, pág. 787. Véase,
además: F.J. Peláez, La transacción: Su eficacia procesal,
Barcelona, Ed. Bosch, 1987, pág. 163. En otras palabras,
“el efecto de cosa juzgada que se le da a la transacción
„no impide que las partes puedan pedir la ejecución
judicial del convenio‟” ni que el tribunal juzgue la
validez del propio contrato de transacción. Blás v.
Hospital Guadalupe, supra, pág. 447; J. Puig Brutau,
Fundamentos de Derecho Civil, 2da ed. rev., Barcelona, Ed.
Bosch, 1982, T. II, Vol. II, pág. 632. El juzgador “puede
revisar el sentido lógico o el acto mismo que ha cuajado
en una transacción”. Citibank v. Dependable Ins. Co.,
Inc., supra, pág. 517. Debemos recordar que la
transacción, como todo contrato, no garantiza que los
contratantes cumplirán con el acuerdo, por lo que en caso
de incumplimiento de alguna de las partes resultaría
necesaria la intervención judicial para procurar que la
transacción rinda su finalidad esencial de dirimir
divergencias en la forma convenida. Neca Mortg. Corp. v.
A&W Dev. S.E., supra, pág. 871. Después de todo, esta CC-2014-887 24
figura “nunca fue incorporada a nuestro ordenamiento
jurídico para inmunizar los contratos de transacción
contra la interpretación judicial ni para impedir su
ejecución de acuerdo con sus términos”. Blás v. Hospital
Guadalupe, supra, pág. 449.
En consideración al marco jurídico enunciado,
procedemos a resolver la controversia de epígrafe.
IV
Como expresamos, el señor Negrón Vélez acude ante nos
para que revoquemos la Sentencia emitida por el Tribunal
de Apelaciones, mediante la cual se confirmó la
determinación del foro administrativo de desestimar las
reclamaciones instadas por éste. El foro intermedio
entendió que, aun cuando pueda existir discrepancia entre
la cuantía de la pensión que certificó la ASR y la
cantidad que el señor Negrón Vélez recibe de pensión, el
relevo de derechos y reclamaciones dispuesto en el Art. 15
de la Ley Núm. 70-2010 le impide acudir a los tribunales.
Ello pues, razonó que tal reclamación constituiría una
controversia que surge a raíz de la relación de empleo con
la ACT y, por ende, fue transada por el peticionario al
acogerse al retiro temprano. Con igual raciocinio, la ACT
plantea que carecemos de jurisdicción para atender el
asunto ante nuestra consideración.
Por su parte, el señor Negrón Vélez sostiene que la
actuación de la recurrida de disminuir unilateralmente la
cuantía de su pensión, amparándose en un Informe de Cambio CC-2014-887 25
que nunca se le notificó y que no se le suministró a la
ASR al momento de aprobarse su solicitud de participación
en el Programa, constituye un incumplimiento del contrato
de transacción que da lugar a su resolución y demás
remedios contemplados en el Art. 1077 de nuestro Código
Civil.6 Por tanto, asegura que el relevo o renuncia de
derechos que efectuó al acogerse al retiro temprano al
amparo de la Ley Núm. 70-2010 no le impide solicitar
intervención judicial para que se ordene la ejecución del
contrato de transacción según convenido o su resolución.
Le asiste la razón.
En este caso particular, la renuncia de derechos
efectuada por el señor Negrón Vélez al acogerse al segundo
componente del Programa no tuvo el efecto de privar de
jurisdicción a este Tribunal ni a los foros recurridos
para dilucidar el asunto de incumplimiento contractual y,
en su día, ordenar el cumplimiento específico del contrato
de transacción o su resolución, si procediera. Abundemos.
6 Específicamente, el Art. 1077 del Código Civil dispone, en lo pertinente, que:
La facultad de resolver las obligaciones se entiende implícita en las recíprocas, para el caso de que uno de los obligados no cumpliere lo que incumbe. El perjudicado podrá escoger entre exigir el cumplimiento o resolución de la obligación, con el resarcimiento de daños y abono de intereses en ambos casos. También podrá pedir la resolución, aun después de haber optado por el cumplimiento, cuando éste resultare imposible. 31 LPRA sec. 3052. CC-2014-887 26
Primeramente, conviene repasar lo dispuesto en la Ley
Núm. 70-2010 con relación al efecto de la elección del
empleado al acogerse a los beneficios del retiro temprano.
Como expusimos, el Art. 15 de la Ley Núm. 70-2010
dispone que toda elección de un empleado de acogerse al
Programa será final e irrevocable y constituye una
renuncia de derechos de toda reclamación actual o
potencial que esté basada en la relación de empleo o
terminación del mismo. Asimismo, establece que esa
renuncia tendrá el efecto de una transacción total de toda
acción o derecho pasado, presente o futuro relacionado con
su empleo o la terminación de éste. Finalmente, precisa
que el efecto de la renuncia será el de cosa juzgada. De
una mera lectura de este precepto estatutario se desprende
indubitadamente que una vez el señor Negrón Vélez tomó su
elección de participar del segundo componente del Programa
renunció a su derecho de incoar contra la ACT toda aquella
reclamación que surja de la relación patrono-empleado que
existió entre ellos. Igualmente, no albergamos duda de que
esa renuncia de derechos tuvo el efecto de un contrato de
transacción entre las partes. Por tanto, como indicamos,
resulta forzoso interpretar el alcance de la renuncia de
derechos efectuada por el peticionario a la luz de la
normativa jurídica aplicable a los contratos de
transacción. Procedemos.
En este caso, el señor Negrón Vélez renunció a su
derecho de presentar reclamaciones contra su antiguo CC-2014-887 27
patrono basadas en la relación de empleo que existió entre
éstos. Por su parte, la ACT le concedió el disfrute de los
beneficios del retiro temprano que provee el segundo
componente de la Ley Núm. 70-2010. De ese modo, ambas
partes realizaron concesiones mutuas para evitar todo
pleito que pudiera surgir a base de su relación de empleo
o la terminación de éste. Así lo han reconocido tanto el
peticionario como la recurrida.
Establecido lo anterior, reconocemos que al
efectuarse el contrato de transacción las partes dieron
finalidad a aquellos asuntos que fueron objeto del
contrato y, por ende, constituyen cosa juzgada. Ahora
bien, no podemos perder de perspectiva que en este caso el
peticionario solicita que se le exija a la ACT el
cumplimiento con los términos convenidos al acogerse al
retiro. Específicamente, el señor Negrón Vélez reclama que
se ajuste la cuantía de la pensión que está recibiendo
para que se atempere a la pensión que certificó la ASR.
Nótese que de una lectura restrictiva del Art. 15 de la
Ley Núm. 70-2010, no puede entenderse que en esa renuncia
está contenido el derecho de reclamar por incumplimiento
de los términos convenidos en la transacción. Adviértase
que, conforme hemos expuesto, la eficacia del contrato de
transacción no puede alcanzar otros asuntos que no surgen
expresamente de su contenido. No pueden entenderse
comprendidos en éste cosas distintas a las que las partes
se propusieron pactar. Asimismo, debemos recordar que la CC-2014-887 28
de incumplimiento de alguna de las partes resulta
transacción se ejecute en la forma convenida.
Cónsono con ello, resolvemos que el señor Negrón
Vélez retuvo su derecho a reclamar por incumplimiento del
contrato de transacción que efectuó con la ACT al acogerse
al retiro temprano, pues esa causa de acción por
incumplimiento contractual no puede entenderse contenida
entre las acciones que se renunciaron. Cabe destacar que
en este caso no se pretende modificar la renuncia de
derechos que formó parte de la transacción efectuada por
el peticionario al acogerse al retiro temprano al amparo
de la Ley Núm. 70-2010. Tampoco estamos ante una situación
en la cual se intenten litigar los asuntos que ya se
transaron. Más bien, la presente controversia gira en
torno al posible incumplimiento de la ACT con los términos
fijados en el contrato de transacción.
En vista de ello, y conforme a las disposiciones de
la Ley Núm. 70-2010 y al derecho aplicable a los contratos
de transacción, procedía que la Junta de Apelaciones
aplicara su pericia y atendiera en los méritos la
reclamación presentada por el señor Negrón Vélez para
determinar si la cuantía de pensión recibida es correcta.
En consecuencia, el referido foro debió analizar cuáles
fueron exactamente los términos que se pactaron y que CC-2014-887 29
motivaron al peticionario a efectuar la correspondiente
renuncia de derechos. Solo así podía determinarse si en
efecto la ACT incumplió con el acuerdo transaccional por
no conceder al señor Negrón Vélez los beneficios que le
prometió a cambio de la renuncia de derechos. Así lo
exigían las particularidades de este caso.
Ante ello, la Junta de Apelaciones erró en la
interpretación del Derecho aquí expuesto y correspondía
que permitiera a ambas partes presentar prueba para estar
en posición de evaluar la procedencia o no de estos
planteamientos. Evidentemente, no hubo oportunidad de que
las partes presentaran prueba de cómo se llevó a cabo todo
el procedimiento que se dispone en la Ley Núm. 70-2010, y
en el Reglamento del Programa que se promulgó para ponerla
en vigor, lo cual resultaba sumamente importante para
analizar, entre otras cosas, los actos anteriores,
coetáneos y posteriores a la transacción que se efectuó y
el posible incumplimiento contractual.
En consecuencia, resolvemos que no procedía la
desestimación de las reclamaciones presentadas por el
señor Negrón Vélez ante el referido foro administrativo.
V
Por los fundamentos que anteceden, revocamos el
dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones y
devolvemos el caso a la Junta de Apelaciones de la
Autoridad de Carreteras y Transportación para que atienda
en los méritos las reclamaciones presentadas por el Sr. CC-2014-887 30
Richard Negrón Vélez de forma compatible con lo aquí
resuelto.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia se revoca el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso a la Junta de Apelaciones de la Autoridad de Carreteras y Transportación para que atienda en los méritos las reclamaciones presentadas por el Sr. Richard Negrón Vélez de forma compatible con lo aquí resuelto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez y el Juez Asociado señor Colón Pérez disienten sin opinión escrita.
Juan Ernesto Dávila Rivera Secretario del Tribunal Supremo