Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
APELACIÓN MUNICIPIO DE Procedente de UTUADO, representado Tribunal de Primera por su Hon. Jorge A. Instancia, Sala Pérez Heredia Superior de Utuado Apelante KLAN202300948 Núm.: v. UT2023CV00304
Sobre: Mandamus, LEGISLATURA Impugnación MUNICIPAL DE Presupuesto 2023- UTUADO y el Hon. 2024; Impugnación Jorge Lajara Sanabria, Resolución 25 como Presidente de la Legislatura Legislatura Municipal Municipal; de Utuado, Puerto Rico Violación a la Ley Apelado 107-2020 Código Municipal de Puerto Rico
Panel integrado por su presidente, el Juez Rodríguez Casillas, el Juez Ronda del Toro y la Jueza Prats Palerm1.
Prats Palerm, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 14 de febrero de 2024.
Comparece el Municipio de Utuado (¨apelante¨) mediante
Apelación y nos solicita que se revoque, en parte, la Sentencia
dictada por el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de
Utuado (¨TPI¨) el 4 de octubre de 2023. Mediante el referido
dictamen, el TPI sostuvo que la Legislatura Municipal de Utuado
(¨Legislatura Municipal¨ o ¨apelados¨) estaba facultada para aprobar
el presupuesto del año fiscal 2023-2024.
Por los fundamentos que expondremos a continuación, se
confirma la Sentencia apelada.
1 Mediante Orden Administrativa OATA-2023-212 de 6 de diciembre de 2023, se
designa a la Hon. Annette M. Prats Palerm en sustitución del Hon. Carlos G. Salgado Schwarz.
Número Identificador
SEN2024____________ KLAN202300948 2
I.
El 15 de julio de 2023 el Municipio de Utuado, representado
por su Alcalde, Hon. Jorge A. Pérez Heredia, presentó una Demanda
sobre Sentencia Declaratoria, Mandamus e Injunction Provisional,
Preliminar y Permanente en contra de la Legislatura Municipal de
Utuado y su Presidente, Hon. José Lajara Sanabria. El Municipio de
Utuado impugnó las actuaciones de la Legislatura Municipal al
aprobar el Presupuesto de Ingresos y Gastos 2023-2024. La parte
apelante argumentó que los actos de la parte apelada se
encontraban en contravención con el Código Municipal de Puerto
Rico (¨Código Municipal¨).
Según el Municipio de Utuado las actuaciones que
contravinieron el Código Municipal fueron las siguientes
reducciones: (1) $423,342.00 a $150,100.00 para el servicio de
energía eléctrica; (2) $491,705.63 a $171,705.63 para el servicio de
agua potable; (3) $130,000.00 a $0.00 para el pago de sentencias y
reclamaciones; (4) $350,000.00 a $256,770.50 para el combustible;
(5) $19,400.00 para becas a favor de los estudiantes de Utuado, y;
(6) $100,000.00 a $45,000.00 para los servicios profesionales del
sistema operativo de contabilidad. En síntesis, señaló que la
reducción del presupuesto municipal de $11,300,000.00 a
$9,857,583.00 provocó el cese de operaciones del municipio debido
a su incapacidad de cumplir con sus responsabilidades estatutarias
de brindarle a la ciudadanía servicios esenciales. Como
consecuencia, solicitó del TPI que impugnara el presupuesto
aprobado por la Legislatura Municipal.
Por su parte, el 5 de septiembre de 2023 la Legislatura
Municipal presentó una Moción en Solicitud de Desestimación. Según
la parte apelada, las causas de acción de Mandamus y Sentencia
Declaratoria no contemplaban remedios para las controversias
planteadas en la Demanda. Alegó que obró conforme a derecho, ya KLAN202300948 3
que el Código Municipal la faculta a aprobar el presupuesto, a pesar
de las objeciones del Alcalde. Por consiguiente, argumentaron que
el Municipio no podía objetar el presupuesto por la vía judicial.
Ese mismo día, el TPI emitió una Orden concediéndole a la
Legislatura Municipal hasta el 8 de septiembre de 2023 para
exponer su posición respecto a alegaciones del Municipio de Utuado.
El 7 de septiembre de 2023 el Municipio de Utuado presentó
la Réplica a Moción de Desestimación. En esencia, se opuso a que se
desestimara la demanda porque la impugnación del presupuesto no
cuestionaba la validez del proceso de aprobación. Por el contrario,
expuso que la impugnación se fundamentaba en que el presupuesto
aprobado resultó ser uno desbalanceado. Adujo que la Legislatura
Municipal no cumplió con su deber de aprobar un presupuesto de
ingresos y gastos que permitiera la continuación de las operaciones
administrativas y los servicios esenciales a la ciudadanía.
Posteriormente, el 11 de septiembre de 2023 la Legislatura
Municipal presentó la Moción en Cumplimiento de Orden y
Reiterando Desestimación. En lo pertinente, reclamó que su
autoridad para la asignación de los recursos disponibles, conforme
a las prioridades de la ciudadanía, prevalecía ante las objeciones del
Alcalde. Explicó que las modificaciones del presupuesto se hicieron
a base de las recomendaciones del director asociado de la Oficina de
Gerencia y Presupuesto del Gobierno de Puerto Rico. Señaló que las
recomendaciones se realizaron luego de que dicha oficina se
percatara de que algunas partidas propuestas en el presupuesto
original estaban infladas.
En contravención, ese mismo día, el Municipio de Utuado
presentó la Réplica a Moción en Cumplimiento de Orden. Señaló que
la Moción en Cumplimiento de Orden y Reiterando Desestimación
presentada por la Legislatura Municipal no fue sostenida por
ninguna disposición legal. Además, señaló que la Legislatura KLAN202300948 4
Municipal solo se limitó a discutir su facultad para aprobar el
presupuesto 2023-2024, incumpliendo con lo dispuesto en la Orden
del TPI.
Luego de varios trámites, el TPI dictó una Sentencia el 4 de
octubre de 2023. Mediante la referida Sentencia, el TPI declaró No
Ha Lugar la Moción en Solicitud de Desestimación presentada por la
Legislatura Municipal. Resolvió que la Legislatura Municipal omitió
su deber ministerial de establecer una partida para el pago de
sentencias y reclamaciones de los tribunales de justicia en el
presupuesto del año fiscal 2023-2024. Por tal razón, le ordenó a la
Legislatura Municipal rectificar dicho error y restituir la partida en
un plazo de 20 días. Añadió que el reajuste se deberá cargar a la
cuenta especial establecida por la Legislatura Municipal a base de
los sobrantes. En cuanto a las demás reclamaciones realizadas por
el Municipio de Utuado, el TPI resolvió que no eran justiciables por
tratarse de una cuestión política.
Inconforme, el 25 de octubre de 2023, el Municipio de Utuado
presentó un recurso de Apelación. Solicitó que revoquemos, en
parte, la Sentencia del 4 de octubre de 2023, Sostiene que el TPI
cometió los siguientes errores:
Erró el Honorable TPI al sostener que la Legislatura Municipal puede abusar de su discreción reduciendo gastos y obligaciones, al punto de hacer inoperante el funcionamiento del municipio, sin tomar en consideración que dicho cuerpo legislativo viene obligado a aprobar un presupuesto de ingresos y gastos balanceado, de tal forma en que el municipio pueda operar en beneficio de sus obligaciones de servicios de energía eléctrica, agua potable y combustible, entre otros.
Erró el Honorable TPI al no anular el presupuesto desbalanceado y no determinar como correcto el sometido por el alcalde o en la alternativa, ordenar que el Municipio de Utuado opere con el mismo presupuesto 2022-2023, cuando el presupuesto aprobado por la Legislatura Municipal representa una merma de $1,442,417.00 que imposibilita la operación fiscal y administrativa del municipio hasta junio del 2024.
Erró el Honorable TPI al ordenar que se sustraiga la suma de $130,000.00 del sobrante del presupuesto que concluyó al 30 de junio de 2023 y se incluya como parte del nuevo presupuesto, cuando el Código Municipal determina las KLAN202300948 5
fuentes de ingresos que un municipio debe tomar para la preparación de cada presupuesto.
Este Tribunal, mediante Resolución emitida el 26 de octubre
de 2023, ordenó a la parte apelada someter su alegato antes del 27
de noviembre de 2023.
Transcurrido el término otorgado a la Legislatura Municipal
para exponer su oposición sin que hayan cumplido, se entiende
perfeccionado el recurso para disponer.
II.
A. Doctrina de Autolimitación Judicial
Los tribunales existen únicamente para resolver controversias
genuinas surgidas entre partes opuestas que tienen un interés real
en obtener un remedio que afecte sus relaciones jurídicas. ELA v.
Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958). A partir de este principio, el Tribunal
Supremo de los Estados Unidos, ha desarrollado una doctrina de
autolimitación judicial cuando surgen conflictos entre ramas de
Gobierno, basada en el concepto de justiciabilidad. Conforme a
dicha doctrina, un caso no es justiciable cuando se presenta
una cuestión política o una de las partes carece de legitimación
activa para promover un pleito.
Estas limitaciones al Poder Judicial descansan en dos
premisas: (1) que los tribunales únicamente pueden resolver
asuntos que surgen de un contexto adversativo capaz de ser resuelto
judicialmente y, (2) que la Rama Judicial no intervendrá,
prudencialmente, en áreas reservadas a otras ramas del gobierno,
restricción inherente a la división tripartita de nuestro sistema
republicano. Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1995).
La doctrina de la cuestión política surge de la realidad de
nuestro sistema republicano de gobierno en el cual las Ramas
Ejecutiva, Legislativa y Judicial operan mediante una separación de
poderes sostenida por un sistema de pesos y contrapesos. Córdova KLAN202300948 6
Iturregui, et al. v. Cámara de Representantes, 171 DPR 789
(2007). Basado en esto, existen tres vertientes de la doctrina
de cuestión política:
(a) la que requiere que los tribunales no asuman jurisdicción sobre un asunto porque éste ha sido asignado textualmente por la Constitución a otra rama del Gobierno; (b) aquella según la cual las cortes deben de abstenerse de intervenir, bien porque no existan criterios de decisión susceptibles de descubrirse y administrarse por los tribunales, o bien por la presencia de otros factores análogos, y; (c) la que aconseja la abstención judicial por consideraciones derivadas de la prudencia. Noriega v. Hernández Colón, supra.
En esencia, la doctrina de cuestión política “impide la revisión
judicial de asuntos que fueron delegados a las otras ramas políticas
del Gobierno o, en última instancia, al electorado.” Córdova
Iturregui, et al. v. Cámara de Representantes, supra citando a PPD v.
Gobernador II, 136 DPR 916 (1994); Noriega Rodríguez v. Jarabo,
136 DPR 497 (1994). Por tanto, un caso no es justiciable bajo la
doctrina de cuestión política cuando se dan alguno de los siguientes
elementos: (1) la existencia de una delegación expresa del asunto en
controversia a otra rama del gobierno; (2) la ausencia de criterios o
normas judiciales apropiadas para resolver la controversia; (3) la
imposibilidad de decidir sin hacer una determinación inicial de
política pública que no le corresponde a los tribunales; (4) la
imposibilidad de tomar una decisión sin expresar una falta de
respeto hacia otra rama de gobierno; (5) una necesidad poco usual
de adherirse, sin cuestionar, a una decisión política tomada
previamente, y (6) potencial de confusión proveniente de
pronunciamientos múltiples de varios departamentos del Gobierno
sobre un punto. Silva v. Hernández Agosto, 118 DPR 45, 54 (1986),
citando a Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962).
No obstante lo anterior, no todo asunto político
necesariamente implica que sea una cuestión política. C.R.I.M. v.
Méndez Torres, 174 D.P.R. 216 (2008). Los tribunales estamos KLAN202300948 7
plenamente facultados para determinar si las otras ramas del
gobierno han observado los límites constitucionales que les han sido
impuesto y si sus actos exceden sus poderes delegados. Córdova
Iturregui, et al. v. Cámara de Representantes, supra. Ello tiene
perfecta armonía con el principio de separación de poderes, pues se
ha dispuesto que:
Son los tribunales los intérpretes finales de las leyes y la Constitución, e incluso, de las actuaciones de las otras ramas del Gobierno. Ello es necesario ya que una rama de gobierno no puede convertirse en juez de sus propias actuaciones. Así se vela el cumplimiento con el sistema de pesos y contrapesos. C.R.I.M. v. Méndez Torres, supra.
La normativa antes esbozada requiere que los tribunales, para
determinar si la controversia traída ante su consideración es o no
una cuestión política, examinen cuidadosamente la Constitución o
la ley, lo que sea aplicable, a los fines de encontrar si el asunto en
cuestión ha sido encomendado con exclusividad a otra rama del
gobierno. Serrano Geyls, Raúl, Derecho Constitucional de Estados
Unidos y Puerto Rico, Vol. I, Ed. Colegio de Abogados (1986).
B. Presupuesto General de Ingresos y Gastos del Municipio
La Ley Núm. 107 de 13 de agosto de 2020, mejor conocida
como ¨Código Municipal de Puerto Rico¨ (¨Código Municipal¨) les
impone a los municipios la obligación de aprobar un presupuesto
general balanceado de ingresos y gastos que gobernará durante
cada año fiscal.
La Legislatura Municipal ejercerá el poder legislativo en el
municipio y tendrá las facultades y deberes sobre los asuntos locales
que se le confieren en el Código Municipal. Como parte de sus
deberes y facultades, se encuentra la aprobación del presupuesto
del municipio. 21 LPRA § 7065.
En cambio, los alcaldes ejercerán el poder ejecutivo en el
municipio. Tienen la responsabilidad de dirigir, administrar y
fiscalizar el funcionamiento de los municipios y sus deberes se
extienden desde la administración del gobierno municipal hasta la KLAN202300948 8
preparación del proyecto de presupuesto que ha de considerar la
Asamblea Municipal en primera instancia. 21 LPRA § 7028; Acevedo
v. Asamblea Mun. San Juan, 125 DPR 182 (1990).
La aprobación del presupuesto municipal comienza con la
presentación del Proyecto de Resolución del Presupuesto General de
Ingresos y Gastos (¨proyecto de resolución¨) por el Alcalde ante la
Legislatura Municipal. El Art. 2.097 del Código Municipal, 21
L.P.R.A. § 7311, establece que ¨[e]l Alcalde preparará el proyecto de
resolución del presupuesto general de ingresos y gastos del
municipio balanceado para cada año fiscal, el cual deberá ser uno
balanceado […]¨. (Énfasis suplido). La Constitución de Puerto Rico
consagra el principio del presupuesto balanceado en la Sec. 7, Art.
VI. A tales efectos, dispone:
Las asignaciones hechas para un año económico no podrán exceder de los recursos totales calculados para dicho año económico, a menos que se provea por ley para la imposición de contribuciones suficientes para cubrir dichas asignaciones. CONST. PR art. VI, § 7.
A su vez, la Sec. 8, Art. VI dispone que:
Cuando los recursos disponibles para un año económico no basten para cubrir las asignaciones aprobadas para ese año, se procederá en primer término, al pago de intereses y amortización de la deuda pública, y luego se harán los demás desembolsos de acuerdo con la norma de prioridades que se establezca por ley. CONST. PR art. VI, § 8.
Como parte del proyecto de resolución, el Alcalde tiene que
incluir un mensaje presupuestario con unas explicaciones y
justificaciones de las peticiones presupuestarias de mayor magnitud
y trascendencia. 21 LPRA § 7313(a). El proyecto de resolución
deberá también incluir un plan financiero con un resumen
general de los gastos municipales. 21 LPRA § 7313(b).
El Art. 2.100 del Código Municipal, 21 LPRA § 7314, establece
que el proyecto de resolución deberá incluir unas asignaciones
mandatorias. Sobre las asignaciones mandatorias, dispone que:
[…] En el proyecto de resolución del presupuesto general de cada municipio será mandatorio incluir asignaciones con KLAN202300948 9
crédito suficiente para los siguientes fines y en el orden de prioridad que a continuación se dispone: (a) Intereses, amortizaciones y retiro de la deuda pública municipal; (b) otros gastos y obligaciones estatutarias; (c) el pago de las sentencias de los tribunales de justicia; (d) la cantidad que fuere necesaria para cubrir cualquier déficit del año fiscal anterior; (e) los gastos a que esté legalmente obligado el municipio por contratos ya celebrados; (f) los gastos u obligaciones cuya inclusión se exige en este Código; (g) otros gastos de funcionamiento; y (h) la contratación de artistas de música autóctona puertorriqueña, según la Ley 223-2004, según enmendada, conocida como “Ley de Nuestra Música Autóctona Puertorriqueña”. La Legislatura Municipal podrá enmendar el proyecto de resolución del presupuesto general de ingresos y gastos del municipio que presente el Alcalde para incorporar nuevas cuentas o disminuir o eliminar asignaciones de cuentas. Sin embargo, las asignaciones para cubrir las cuentas indicadas en los incisos (a), (b), (c), (d) y (e) de este Artículo no podrán reducirse ni eliminarse, pero se podrán enmendar para aumentarlas. Id. (Énfasis suplido).
En otras palabras, las asignaciones mandatorias serán los incisos
(a), (b), (c), (d) y (e) del referido artículo. Como resultado de este
mandato legislativo, ni el Alcalde ni la Asamblea Municipal pueden
reducir o eliminar estas asignaciones mandatorias. Por el contrario,
la Legislatura Municipal estará facultada para eliminar, reducir o
aumentar las asignaciones contenidas en los incisos (f), (g) y (h).
Cuando a nuestro Tribunal Supremo le tocó interpretar este
Artículo lo hizo en el citado caso de Alcalde Mun. de Humacao v.
Ramos Cofresí, supra. En esa ocasión el más Alto Foro incluyó
dentro del concepto de gastos u obligaciones, cuya inclusión se
exige en lo que actualmente dispone el Código Municipal, los gastos
presupuestados en ese entonces por el Alcalde de Humacao para
organizar las unidades administrativas de los municipios,
incluyendo la creación de los puestos del personal de confianza del
Alcalde. No se extendió dicha interpretación a otros gastos
ordinarios de funcionamiento. Hon. Rivera Torres v. Legislatura
Municipal De Villalba, KLAN200901689. KLAN202300948 10
En torno al trámite para la consideración y aprobación de la
resolución del presupuesto del municipio durante una sesión
ordinaria, el Art. 2.101 del Código Civil, 21 LPRA § 7315, establece
el curso de acción a seguir y al cual debe atenerse tanto la
Legislatura Municipal como el Alcalde. Establece:
La Legislatura Municipal deberá considerar el proyecto de resolución del presupuesto general de ingresos y gastos del municipio durante una sesión ordinaria, según se dispone en el Artículo 1.037 de este Código, y aprobarlo y someterlo al Alcalde no más tarde del 20 de junio de cada año fiscal a excepción de ocasión de una declaración de emergencia. […] (b) Aprobación sobre objeciones del Alcalde – Cuando el Alcalde devuelva a la Legislatura Municipal el proyecto de resolución del presupuesto general de ingresos y gastos con sus objeciones y recomendaciones, el Presidente de esta […] convocará a una sesión extraordinaria […] para considerar únicamente las recomendaciones u objeciones del Alcalde. […] (2) La Legislatura Municipal podrá aprobar el proyecto de resolución del presupuesto general de ingresos y gastos municipal por sobre las objeciones y recomendaciones del Alcalde, con el voto afirmativo de no menos de dos terceras (2/3) partes del número total de sus miembros de la Legislatura Municipal. El presupuesto así aprobado entrará en vigor y regirá para el año económico siguiente. (3) […] En caso de que exista desacuerdo entre la Legislatura Municipal y el Alcalde en la aprobación de la resolución del presupuesto general de ingresos y gastos, con relación a los gastos presupuestados, la misma quedará aprobada, pero las diferencias entre las cantidades en desacuerdo serán llevadas a una cuenta de reserva. […]
Cónsono con lo anterior, es a la Legislatura Municipal a la que le
corresponde la aprobación final del presupuesto, a pesar de las
objeciones del Alcalde.
Respecto al uso de los sobrantes del presupuesto del año fiscal
anterior, el Artículo 2.106, 21 LPRA § 7320, dispone:
Sin perjuicio de lo dispuesto en este Código, a propuesta del Alcalde, la Legislatura Municipal podrá autorizar reajustes en el presupuesto general de gastos del municipio con los sobrantes que resulten como saldos en caja al 30 de junio de cada año, después de cerrado el presupuesto y de haberse cubierto las deudas con cargo a dichos sobrantes. También se podrá reajustar el presupuesto con los ingresos de años anteriores cobrados después del 1 de julio, que resulten como sobrantes disponibles […]. (Énfasis suplido).
Será decisión de la Legislatura Municipal el uso de los sobrantes en
el nuevo presupuesto municipal. KLAN202300948 11
III.
El Municipio de Utuado, mediante los primeros dos
planteamientos de error, plantea que el TPI incidió al determinar que
la controversia ante su consideración era una cuestión política y,
por tal razón, no era justiciable. No le asiste la razón.
Como cuestión umbral, tenemos el deber de determinar si la
controversia presentada ante el foro de instancia era justiciable o si,
en efecto, se trataba de una cuestión política.
El Código Municipal establece las partidas que el Alcalde debe
presupuestar cada año, y que la Legislatura Municipal no puede
reducir o eliminar de la petición presupuestaria. El Artículo 2.100
del Código Municipal, supra, establece que la Legislatura Municipal
no podrá reducir o eliminar las siguientes partidas: intereses,
amortizaciones y retiro de la deuda pública municipal; otros gastos
y obligaciones estatutarias; el pago de las sentencias de los
tribunales de justicia; la cantidad que fuere necesaria para cubrir
cualquier déficit del año fiscal anterior y los gastos a que esté
legalmente obligado el municipio por contratos ya celebrados.
Cónsono con lo anterior, la Legislatura Municipal podrá aumentar,
reducir o eliminar cualquier partida que no se encuentre dentro de
las partidas mandatorias. Conforme surge del referido Artículo, los
gastos ordinarios de funcionamiento no están contenidos dentro de
las partidas mandatorias.
Luego de examinar los hechos del caso, no hemos encontrado
que la Legislatura Municipal haya intervenido con las partidas
mandatorias presupuestadas por el Alcalde. Las partidas de
servicios como los de energía eléctrica, agua potable y combustible
no son partidas mandatorias, como pretende argumentar el
Municipio de Utuado. La Legislatura Municipal, a su discreción,
podrá aumentar o reducir dichas partidas, según estime necesario. KLAN202300948 12
La controversia sobre las diferencias de criterio entre el
Alcalde y la Legislatura Municipal respecto a ciertas partidas de
gastos consignadas en el Presupuesto 2023-2024 es una cuestión
política. No le corresponde a la Rama Judicial intervenir con la
sabiduría del Alcalde y de la Legislatura Municipal respecto a la
manera de utilizar los fondos del Municipio para cubrir sus gastos.
Como consecuencia, no estamos en posición de intervenir con la
discreción de la Rama Ejecutiva y Legislativa de los municipios.
Por último, mediante el tercer señalamiento de error, el
Municipio de Utuado alega que el TPI no podía ordenar el uso de los
sobrantes del Presupuesto 2022-2023 para cubrir la partida
destinada al pago de sentencias. Tampoco le asiste la razón.
En lo pertinente, el Artículo 2.106 del Código Municipal,
supra, claramente establece que se podrán realizar reajustes
presupuestarios con los ingresos de años anteriores que resulten
como sobrantes. Por ende, el TPI no cometió el error señalado al
ordenar el uso de los sobrantes para cubrir el pago de las sentencias.
IV.
Por los fundamentos que anteceden, se confirma la Sentencia
apelada.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones