EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Lilly del Caribe, Inc. Certiorari Peticionaria
v. 2022 TSPR 101
Municipio Autónomo de Carolina 210 DPR ____ y otros
Recurrido
Número del Caso: AC-2020-100
Fecha: 2 de agosto de 2022
Tribunal de Apelaciones:
Panel Especial
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. Juan A. Marqués Díaz Lcdo. Rubén Muñiz Bonilla Lcda. Yahaira De la Rosa Algarín
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. Eduardo H. Martínez Echevarría Lcdo. Miguel Eliza Rivera Lcdo. Lourdes I. Morera Ledón
Amicus Curiae de Compañía de Fomento Industrial de Puerto Rico:
Lcdo. Gabriel Maldonado González Lcda. Celeste A. Rexach Benítez Lcdo. José Sánchez Acosta
Materia: Derecho Tributario – La exención contributiva que surge de la Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales, puede ser reclamada por una empresa, por el mero hecho de que el ingreso deducido sea derivado únicamente de una actividad de exportación. Los municipios no gozan de una facultad para imponer requisitos adicionales al procedimiento para acogerse a esta exención contributiva.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Lilly del Caribe, Inc.
Peticionaria
v. AC-2020-0100 Certiorari
Municipio Autónomo de Carolina y otros
El Juez Asociado señor Rivera García emitió la Opinión del Tribunal
En San Juan, Puerto Rico, a 2 de agosto de 2022.
En el día de hoy debemos expresarnos sobre el
alcance de la exención contributiva que surge de la
Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales, infra.
En particular, debemos resolver si esta gracia
tributaria puede ser reclamada por una empresa, por el
mero hecho de que el ingreso deducido sea derivado
únicamente de una actividad de exportación, sin
requisito ulterior. Contestamos en la afirmativa.
Al así disponer, aclaramos que los municipios de
Puerto Rico no gozan de una facultad para imponer
requisitos adicionales al procedimiento para acogerse a
una exención contributiva ⎯ por motivo de ingresos
exclusivamente derivados de la exportación⎯ más allá de
los que surjan de las leyes y reglamentos, ya sean
federales o estatales. Por lo tanto, para disfrutar de
la exención que emana de la Sección 9(31) de la Ley de AC-2020-0100 2
Patentes Municipales, infra, una empresa solo debe
satisfacer tres (3) requisitos, a saber: (1) estar
debidamente autorizada para hacer negocios en Puerto
Rico, (2) tener sus operaciones localizadas en una Zona
de Comercio Exterior y (3) que el ingreso al cual se
pretenda aplicar la exención contributiva proceda
únicamente de una actividad de exportación. Veamos.
I
El 6 de noviembre de 2014, el Municipio Autónomo de
Carolina (Municipio o recurrido) le cursó a Lilly del
Caribe, Inc. (Lilly o peticionaria) una Notificación
Preliminar de Deficiencia de $12,410,893.13 en el pago
de sus patentes municipales.1 La presunta deficiencia
correspondía a los años contributivos 2009-2010 al 2013-
2014, conforme a la Ley de Patentes Municipales, infra.2
El Municipio le indicó a Lilly que la deficiencia
consistía en que esta, indebidamente, reclamó una
exención sobre un ingreso que no fue derivado de la
exportación desde una Zona de Comercio Exterior, bajo la
Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales, infra.3
Además, le indicó a Lilly que solo podía aplicar la
exención a los únicos productos autorizados en virtud de
la solicitud que la peticionaria hiciera a la Compañía
de Fomento Industrial (CFI), para el establecimiento de
1 Apéndice del Certiorari, Demanda, pág. 122 2 Íd. 3 Íd. AC-2020-0100 3
la Sub-Zona 7k, y el decreto expedido por la Junta de
Zonas de Comercio Exterior (Junta) para la manufactura y
exportación bajo las disposiciones de la Ley de Zonas de
Comercio Exterior de 1934, infra.4 A saber, podía
únicamente aplicar la exención para la exportación de
los medicamentos Humalog y Cymbalta.5 Por último, dada la
presunta insuficiencia en el pago de las patentes
adeudadas, se ajustó el descuento por pronto pago
reclamado por Lilly, a tenor con la Sección 11 de la Ley
de Patentes Municipales, infra.6
En desacuerdo, Lilly solicitó reconsideración ante
el Municipio y señaló que la exención provista por la
Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales, infra,
solo exige que el ingreso sea derivado de una actividad
de exportación de una empresa localizada en una Zona de
Comercio Exterior.7 Por lo tanto, arguyó que la ley no
requiere que los ingresos resulten únicamente de la
venta de aquellos productos para los cuales la empresa
hubiese solicitado autorización para su manufactura y
exportación a la Junta de Zonas de Comercio Exterior.8 En
respuesta, el 15 diciembre de 2014, el Municipio cursó a
Lilly una Notificación Final de Deficiencia para los
4 Íd. 5 Íd. 6 Íd., pág. 123. 7 Íd. 8 Íd. AC-2020-0100 4
años 2009-2010 al 2013-2014, reafirmando su postura
inicial.9
Así, el 13 de enero de 2015, Lilly presentó una
Demanda ante el Tribunal de Primera Instancia, en la que
impugnó el señalamiento de deficiencias notificado por
el Municipio.10 En lo pertinente a este pleito, Lilly
adujo que tenía derecho a la exención reclamada al
amparo de la Sección 9(31) de la Ley de Patentes
Municipales, infra, con relación a los ingresos
derivados de su actividad de exportación de Humalog,
Cymbalta y otros productos a mercados extranjeros.11 Así
las cosas, Lilly le solicitó al Tribunal de Primera
Instancia que ordenara al Municipio a efectuar la
cancelación de las deficiencias notificadas, la
cancelación de la fianza prestada y el pago de gastos,
costas y desembolsos incurridos en la tramitación del
pleito.12
Por su parte, el Municipio presentó una Moción de
Desestimación Parcial Relacionada a Reclamos de Exención
bajo la Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales
y, posteriormente, una Moción de Desestimación Parcial
y/o Allanándose de Reclamos de Prescripción y Derecho a
Íd., pág. 124. 9
Íd. 10 11 Íd., págs. 125-26. 12 Íd., págs. 126-27. Surge, además, que Lilly alegó que el
Municipio actuó contrario a derecho al no reconocerle un descuento por pronto pago ante el señalamiento de deficiencia. Empero, toda vez que los asuntos que ocupan este recurso se ciñen a las controversias en torno a la Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales, infra, resulta innecesario reseñar cualquier otro tramite ajeno a ello. AC-2020-0100 5
Descuentos. En ambas, expuso que la Demanda debía ser
desestimada puesto que Lilly no podía reclamar exención
alguna, bajo la Sección 9(31) de la Ley de Patentes,
infra. Lo anterior, en atención al volumen de negocios
atribuible a la venta de productos que no gozaban de los
beneficios dispuestos en la Ley de Zonas de Comercio
Exterior y que no contaban con la autorización de la
Junta de Zonas de Comercio Exterior.13 Afirmó que Lilly
solo podía exigir la exención sobre los productos
Humalog y Cymbalta.14
Oportunamente, Lilly se opuso a los pedidos del
Municipio. De entrada, reiteró que el recurrido
pretendía añadir condiciones o requisitos que la ley no
contempla para los efectos de acogerse a la exención
contributiva.15 Adujo, además, que la solicitud de
desestimación resultaba improcedente al no tomar como
ciertas todas las alegaciones fácticas de la
reclamación, que exponía materias no contenidas en la
Demanda y añadía varios documentos que tampoco formaban
parte de aquella.16 Por lo cual, entendió que, a lo sumo,
se trataba verdaderamente de una solicitud de sentencia
13 Apéndice del Certiorari, Moción de Desestimación Parcial Relacionada a Reclamos de Exención bajo la Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales, pág. 147; Apéndice del Certiorari, Moción de Desestimación Parcial y/o Allanándose de Reclamos de Prescripción y Derecho a Descuentos, pág. 168. 14 Apéndice del Certiorari, Moción de Desestimación Parcial Relacionada a Reclamos de Exención bajo la Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales, págs. 151-52. 15 Apéndice del Certiorari, Oposición a Moción de Desestimación
Parcial Relacionada a Reclamos de Exención bajo la Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales, pág. 182. 16 Íd., pág. 183. AC-2020-0100 6
sumaria, la cual arguyó no cumplía con los requisitos
pertinentes.17
Así las cosas, el 31 de agosto de 2015, el Tribunal
de Primera Instancia celebró una vista argumentativa en
la cual desestimó el señalamiento de deficiencia que el
Municipio le había notificado a Lilly respecto al año
2009-10.18 Concluida la vista, el foro primario les
concedió término a las partes para exponer sus
respectivas posturas por escrito, luego de lo cual
resolvería.
Conforme a ello, mediante Sentencia del 8 de julio
de 2016, el Tribunal de Primera Instancia resolvió que a
Lilly le asistía el derecho a reclamar la exención
contributiva que dispone la sección 9(31) de la Ley de
Patentes, infra, en tanto cumplió con los tres (3)
requisitos exigidos por este estatuto, a saber: (1) que
es una compañía autorizada a hacer negocios en Puerto
Rico; (2) que se encuentra localizada en una Zona de
Comercio Exterior, y; (3) que el ingreso se deriva de la
actividad de exportación de dicha empresa.19 De esta
manera, concluyó que la exención del pago de patentes
municipales aplicaba a todos los ingresos que Lilly
derivó de la exportación a mercados extranjeros, de
Íd. 17
Apéndice del Certiorari, Minuta del 31 de agosto de 2015, 18
pág. 287. 19 Apéndice del Certiorari, Sentencia del 8 de julio de 2016,
pág. 570. AC-2020-0100 7
cualquier producto, sin limitarse a aquellos productos
identificados al momento de solicitar autorización a la
Junta de Zonas de Comercio Exterior para manufacturar
en una Zona de Comercio Exterior.20
Insatisfecho, el Municipio presentó una moción de
reconsideración, la cual fue declarada sin lugar.
Inconforme aún, presentó un recurso de Apelación ante el
Tribunal de Apelaciones. En lo pertinente, alegó que
[e]rró el Tribunal de Primera Instancia al declarar no ha lugar la moción de desestimación del Municipio al amparo de la sección 9(31) de la Ley de Patentes y resolver que la sección 9(31) concede una exención absoluta a aquellas empresas que operen en una Zona de Libre Comercio, sin importar el tipo de operación que fuera en ella autorizada.21
Así las cosas, el 29 de julio de 2020, el Tribunal
de Apelaciones dictó Sentencia en la que revocó al foro
primario, al entender que no bastaba que Lilly estuviera
autorizada a hacer negocios en Puerto Rico, y que
estuviera ubicada en una Zona de Comercio Exterior, para
beneficiarse de la exención contributiva en el pago de
patentes sobre los productos exportados.22 Estimó que
también era necesario que las operaciones de la empresa
se llevaran de conformidad con el Acta de Zonas de
20 Id. 21 Apéndice del Certiorari, Recurso de Apelación del Municipio de Carolina ante el Tribunal de Apelaciones, pág. 89. 22 Apéndice del Certiorari, Sentencia del 29 de julio de 2020,
pág. 59. AC-2020-0100 8
Comercio Exterior de 1934.23 Insatisfecha, Lilly solicitó
reconsideración, la cual fue denegada.
No conteste, Lilly presentó un recurso de Apelación
ante esta Curia y señaló los errores siguientes:
Erró el TA al revocar la Sentencia del TPI pues la Ley de Patentes Municipales sí otorga una exención del pago de patentes municipales al volumen de negocios derivado de la exportación de aquellas empresas cuyas operaciones se encuentren en las Zonas de Comercio Exterior, sin añadir condición adicional alguna.
Erró el TA al revocar la Sentencia del TPI ya que, conforme a la Cláusula de Supremacía, la regulación de las Zonas de Comercio Exterior y lo que está permitido y autorizado dentro de ellas le compete a la Junta de Zonas de Comercio Exterior y no al Municipio de Carolina o al TA.
Erró el TA al revocar la Sentencia recurrida y realizar una interpretación de la Ley de Patentes Municipales que incide sobre la facultad delegada de la Asamblea Legislativa de imponer contribuciones bajo la Constitución de Puerto Rico y en clara violación de la Doctrina de Separación de Poderes.
Erró el TA al revocar la Sentencia recurrida, pues la denegatoria de la exención por actividad de exportación en una Zona de Comercio Exterior es contraria a la Cláusula de Importación y Exportación de la Constitución de Estados Unidos.
Erró el TA al no resolver de forma prospectiva la imposición de un requisito sobre la exención concedida a las empresas que se encuentran en una Zona de Comercio Exterior y que no era razonablemente previsible bajo el estado de derecho vigente hasta el momento.
Examinado el recurso, lo acogimos como un
certiorari y expedimos el auto.
Posteriormente, autorizamos a la Compañía de
Fomento Industrial (CFI) a comparecer como amicus
curiae. Así, la CFI sostiene que la autoridad para
23 Íd. AC-2020-0100 9
determinar si una actividad de producción cae dentro de
la autorización concedida a una Zona de Comercio
Exterior le compete a la Junta de Zonas de Comercio
Exterior y no a los municipios.24 Puntualizó, que fue el
foro primario quien interpretó correctamente la Sección
9(31) de la Ley de Patentes Municipales, infra.25 Afirma
que la estabilidad de la actividad empresarial en las
Zonas de Comercio Exterior, la credibilidad de la CFI,
el Gobierno de Puerto Rico y la integridad de una de las
herramientas más importantes de desarrollo económico en
nuestra jurisdicción se encuentran en juego en este
caso.26
Perfeccionado así el recurso, nos encontramos en
posición de resolver.
II
A. Poder de Imponer Contribuciones por los Municipios en Puerto Rico
La Constitución de Puerto Rico en su Artículo VI,
Sección 2, dispone que “[e]l poder del Estado Libre
Asociado para imponer y cobrar contribuciones y
autorizar su imposición y cobro por los municipios se
ejercerá según se disponga por la Asamblea Legislativa,
24 Alegato de la Compañía de Fomento Industrial de Puerto Rico como Amicus Curiae, pág. 12. 25 Íd., pág. 14. 26 Íd. AC-2020-0100 10
y nunca será rendido o suspendido”. 27 (Énfasis suplido).
Al ser una facultad delegada constitucionalmente al
Poder Legislativo, este Tribunal ha reiterado en varias
ocasiones que los municipios no tienen un poder
inherente, independiente del Estado, para imponer
contribuciones.28 No obstante, “se favorece claramente
una interpretación amplia de las leyes que conceden
poderes contributivos a los municipios, para que estos
puedan proveer más servicios directos a sus
ciudadanos”.29
Así, la Asamblea Legislativa puede delegar a los
municipios la facultad de cobrar contribuciones,
mediante un mandato claro y expreso, puesto que estos no
tienen un poder inherente para imponerlas.30
Consecuentemente, los municipios pueden imponer y cobrar
tributos en cuanto a: (1) patentes municipales, (2)
contribuciones sobre la propiedad, (3) arbitrios de
construcción, entre otros.31
En Compañía de Turismo v. Municipio de Vieques, 179
DPR 578 (2010), nos enfrentamos ante una controversia
sobre si los municipios podían imponer contribuciones
27Const. PR, Art. VI, Sec. 2. 28Lukoil Pan Americas, LLC v. Municipio de Guayanilla, 192 DPR 879 (2015); Interior Developers v. Mun. de San Juan, 177 DPR 693, 703 (2009). 29 C. Díaz Olivo, Derecho Tributario: Aspectos Constitucionales
y Procesales de la Tributación, AlmaForte, 2019, pág. 135. 30 Interior Developers v. Mun. de San Juan, supra, pág. 703;
Compañía de Turismo v. Mun. de Vieques, 179 DPR 578, 584 (2010). 31 Díaz Olivo, op. cit., pág. 136 (citas omitidas). AC-2020-0100 11
sobre el mismo evento contributivo que ya había sido
gravado por la Asamblea Legislativa, en favor del
Estado. Allí dijimos que los ayuntamientos no podían
imponer tributos sobre una materia que el Poder
Legislativo había ocupado.32 Esto significa que el poder
impositivo municipal puede ser ejercido solo sobre
materias que no sean incompatibles con la tributación
impuesta por el Estado.33 En el citado caso, adoptamos el
estándar de examinación aplicable a estas controversias.
Así, dispusimos que
a la hora de determinar si entre un tributo municipal y el Código de Rentas Internas y las demás leyes existe la compatibilidad que exigen las referidas secciones de la Ley de Municipios Autónomos debemos realizar un análisis ponderado de cada caso en particular, en consideración a las características específicas de cada tributo y prestando especial atención a los elementos de su hecho imponible. (Énfasis suplido).34
B. Doctrina de Campo Ocupado
Por otra parte, de la Constitución federal surge la
llamada Cláusula de Supremacía, que dispone lo
siguiente:
This Constitution, and the Laws of the United States which shall be made in Pursuance thereof;[…] shall be the supreme Law of the Land; and the Judges in every State shall be bound thereby, anything in the Constitution or Laws of any state to the Contrary notwith-standing. 35
De esta disposición surge la Doctrina de Campo
Ocupado. En virtud de esta, se evitan los conflictos
32 Compañía de Turismo v. Mun. de Vieques, supra, pág. 591. 33 Íd., pág. 585. 34 Íd. 35 Art. VI, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1 (énfasis suplido). AC-2020-0100 12
regulatorios entre dos gobiernos, fomentando la
uniformidad.36 El efecto de este precepto es que el
Congreso, en virtud de la Cláusula de Supremacía, puede
ocupar el campo sobre un asunto federal y excluir la
regulación local.37
Según hemos dispuesto, la jurisdicción exclusiva
del Gobierno federal, en los asuntos federales, puede
surgir cuando así lo haya expresado el Congreso o cuando
la clara intención de la ley sea privar de jurisdicción
a los tribunales estatales.38 Además, se ocupa el campo
en aquellas circunstancias en las cuales el interés o
propósito federal es tan dominante que no debe existir
reglamentación estatal, o, cuando esta podría producir
un resultado incompatible con los objetivos federales en
determinada área.39 En fin, cualquier ley estatal que
contravenga una ley federal es nula.40
En lo pertinente a la controversia que nos ocupa,
debemos señalar una consideración adicional. En
concreto, en las décadas pasadas tuvimos ocasión para
exponer una vertiente autóctona de la Doctrina de Campo
Ocupado. Esto fue en referencia a la relación entre el
Gobierno de Puerto Rico y los municipios de nuestra
36 Mun. de Peñuelas v. Ecosystems, Inc., 197 DPR 5, 14 (2016);
González v. Mayagüez Resort & Casino, 176 DPR 848, 856 (2009). 37 González v. Mayagüez Resort & Casino, supra, pág. 856. 38 Mun. de Peñuelas v. Ecosystems, Inc., supra, págs. 14-15. 39 Íd., pág. 15. Véase también R.J. Reynolds Tobacco Co. v.
Durham County, N.C., 479 U.S. 130, 140 (1986) (“Pre-emption may also be found where state legislation would impede the purposes and objectives of Congress”.). 40 Íd. AC-2020-0100 13
Isla. Respecto a ello, en López v. Mun. de San Juan,41
expresamos que las legislaturas municipales no tienen
autoridad para intervenir cuando la Asamblea Legislativa
ha ocupado el campo.42 Así, aludimos esencialmente a los
mismos factores que surgen de la normativa federal, en
cuanto a las instancias en las cuales se entiende que se
ha ocupado el campo.43
Por tanto, expresamos las siguientes normas para
tener en cuenta a la hora de determinar si se ha ocupado
el campo por la Asamblea Legislativa. A saber:
Primero, donde la ley estatal dispone expresamente que la autoridad del estado para reglamentar determinada materia es exclusiva, resulta claro que el estado ha ocupado el campo. [Citas omitidas.]
Segundo, la intención de la Asamblea Legislativa de ocupar el campo puede constar implícitamente en el historial legislativo de la ley. [Citas omitidas.]
Tercero, la existencia de un esquema de reglamentación estatal abarcador podría apoyar una conclusión de que el estado ha ocupado el campo. [Citas omitidas.] Aunque la existencia de un esquema de reglamentación estatal abarcador generalmente no es suficiente de por sí para inferir la ocupación del campo, es un factor que debe considerarse como evidencia de la ocupación del campo.
Cuarto, la naturaleza de la materia reglamentada puede exigir reglamentación estatal exclusiva para lograr la uniformidad necesaria para cumplir los propósitos o intereses del estado. (Énfasis suplido).44
41 López v. Mun. de San Juan, 121 DPR 75 (1988). 42 Íd., pág. 89. Véase también Vélez v. Mun. de Toa Baja, 109 DPR 369, 374 (1980). 43 López v. Mun. de San Juan, supra, pág. 89. 44 Íd. AC-2020-0100 14
C. Ley de Patentes Municipales
Retornando a nuestro ordenamiento tributario, vemos
que las patentes municipales son un instrumento de cobro
de contribución por el cual los municipios generan
ingresos y se robustecen económicamente para cumplir con
el bienestar general de sus ciudadanos.45 Para adelantar
este propósito, la Asamblea Legislativa ha delegado por
medio estatutario distintas facultades de cobro de
contribuciones a los municipios.46 Una de estas lo es la
Ley de Patentes Municipales, supra.
Fue por medio de dicha ley, que la Asamblea
Legislativa habilitó a los municipios para poder cobrar
contribuciones por medio de las patentes municipales a
aquellas empresas con fines de lucro establecidas en su
jurisdicción geográfica. Específicamente, la antecitada
ley define la patente municipal como:
[l]a contribución impuesta y cobrada por el municipio bajo las disposiciones de esta ley, a toda persona dedicada con fines de lucro a la prestación de cualquier servicio, a la venta de cualquier bien a cualquier negocio financiero o negocio en los municipios del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.47
Aunque la patente municipal pareciera ser un
permiso para ejercer una actividad económica, hemos
45 Lukoil Pan Americas, LLC v. Municipio de Guayanilla, supra,
pág. 889; El Día, Inc. v. Mun. de Guaynabo, 187 DPR 811, 818 (2013). 46 Véanse, Ley Núm. 81-1991, Ley de Municipios Autónomos, 21
LPRA sec. 4001 et seq. (derogada); Ley Núm. 83-1991, Ley de Contribución Municipal sobre la Propiedad, 21 LPRA sec. 5001 et seq. (derogada); Ley Núm. 80-1991, Ley del Centro de Recaudación de Ingresos Municipales, 21 LPRA sec. 5801 et seq. (derogada). 47 21 LPRA sec. 651a (derogada). AC-2020-0100 15
reconocido que verdaderamente “se trata de un impuesto
sobre el volumen de negocios de la empresa objeto del
tributo”,48 el cual se calcula en base del volumen de
negocios llevado a cabo por la empresa en ese
municipio.49
Recientemente, en Lukoil Pan Americas, LLC v. Municipio
de Guayanilla, 192 DPR 879 (2015), este Tribunal tuvo
ocasión para examinar detenidamente el poder tributario
que emana de la Ley de Patentes Municipales. Razonamos
que para que una empresa esté sujeta a la tributación de
las patentes municipales “el factor determinante es que
el ingreso se produzca como consecuencia de los negocios
que la persona, natural o jurídica, desempeña en el
municipio, lo cual implica que el ingreso no hubiese
sido generado a no ser por las operaciones llevadas a
cabo allí”.50 Resolvimos, que es un factor determinante
que haya presencia física en el municipio impositor de
la contribución.51
D. Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales
Examinada la base jurídica sobre la cual descansa
la facultad de los municipios para cobrar contribuciones
por concepto de patentes municipales, procedemos a 48 Lukoil Pan Americas, LLC v. Municipio de Guayanilla, supra,
pág. 889 (citando a Muñiz Burgos, Inc. v. Mun. de Yauco, 187 DPR 665, 681 (2013)). 49 Lukoil Pan Americas, LLC v. Municipio de Guayanilla, supra,
pág. 889; El Día, Inc. v. Mun. de Guaynabo, supra, pág. 818. 50 Íd., pág. 892. 51 21 LPRA sec. 651b (derogada). AC-2020-0100 16
estudiar detenidamente la Sección 9(31) de la Ley de
Patentes Municipales, supra. Dicha disposición provee
una exención contributiva sobre el pago de patentes
municipales a ciertas empresas, por motivo de estar
estas ubicadas en una Zona de Comercio Exterior.52
Como hemos expresado, las exenciones contributivas
son “aquellas normas de aplicación especial que
establecen que una norma tributaria general no aplica a
ciertos supuestos de hecho que delimitan y que, como
resultado, impiden que se deriven los efectos jurídicos
de ésta, o sea, impiden que nazca la obligación
tributaria”. 53 (Énfasis suplido). Sobre este particular,
en numerosas ocasiones hemos señalado que, al tratarse
de normas especiales que niegan los efectos de las
normas tributarias, su interpretación no se debe
extender más allá de los términos expresos y exactos del
estatuto que las otorga y toda duda debe resolverse en
contra de su existencia.54 Ahora bien, aunque hemos
señalado que las exenciones contributivas son gracias
legislativas, que deben interpretarse en contra de
5221 LPRA sec. 651h (derogada). 53Lukoil Pan Americas, LLC v. Municipio de Guayanilla, supra, pág. 895 (citando a Ortiz Chévere v. Srio. de Hacienda, 186 DPR 951, 976 (2012)). 54 Véanse, Lukoil Pan Americas, LLC v. Municipio de Guayanilla,
supra, págs. 895-96; Caribbean v. Neg. Asist. Contr., 185 DPR 1008, 1027 (2012); IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, 184 DPR 712, 742 (2012). AC-2020-0100 17
aquella persona que alegue tener derecho a ellas,55
también hemos hecho hincapié en que estas normas no
deben ser interpretadas restrictivamente si ello derrota
la intención legislativa.56
Al examinar el historial de la exención
contributiva consignada en la Sección 9(31) de la Ley de
Patentes Municipales, supra, encontramos varias
actuaciones legislativas que resultan imprescindibles
para un análisis integral de su intención. De entrada,
esta exención tiene su origen en la Ley Núm. 131-1999,
mediante la cual nuestra Asamblea Legislativa enmendó la
Ley de Patentes Municipales para otorgar una exención
contributiva sobre las patentes municipales a las
empresas o negocios que forman parte de las Zonas de
Comercio Exterior.57
Esta exención se otorgaría siempre que dichas zonas
fueran declaradas por el Congreso de los Estados Unidos
por medio de la Ley de Zonas de Comercio Exterior de
1934, infra. En concreto, se dispuso una exención
respecto al pago de las patentes municipales de
[e]xclusivamente el ingreso derivado de la actividad de exportación generada de empresas localizadas en una Zona de Comercio Exterior, incluyendo el ingreso que generen los productos utilizados en el proceso de manufactura, mezcla o
Véase Lukoil Pan Americas, LLC v. Municipio de Guayanilla, 55
supra, pág. 896. 56 Lukoil Pan Americas, LLC v. Municipio de Guayanilla, supra,
pág. 896; Pepsi-Cola v. Mun de Cidra, 186 DPR 713, 738 (2012). 57 Ley Núm. 131-1999, 1999 (Parte 1) LPR 415-18. AC-2020-0100 18
embalaje realizado dentro de la zona, establecida conforme a lo dispuesto en el Acta de Zonas de Comercio Exterior de 1934 (19 U.S.C. 81C (a), por una entidad incorporada bajo las leyes del Gobierno de Puerto Rico o por una compañía autorizada a hacer negocios en Puerto Rico.58
En la exposición de motivos de la medida, la
Asamblea Legislativa justificó la inclusión de este
apartado expresando que “[l]as zonas de comercio
exterior pretenden atraer actividad industrial, razón
por la cual la exención de todo tipo de contribución
sobre la mercancía es necesaria para cumplir el objetivo
congresional, sin importar cuál sería el destino final
de dicha mercancía”. 59 (Énfasis suplido). Además, añadió
que
[l]a medida propuesta incorpora un atractivo contributivo tanto a la actividad industrial como a la exportación mediante un mecanismo para otorgar una exención del pago de patentes municipales exclusivamente al volumen de negocios derivado de la exportación de aquellas empresas cuyas operaciones se encuentren en las Zonas de Comercio Exterior. (Énfasis suplido).60
Luego de esta enmienda, la Asamblea Legislativa
modificó la Sección 9(31) mediante la Ley Núm. 350-1999,
al añadir un lenguaje que incluyera, pero no limitara,
la exención al pago de contribuciones por patentes
municipales a empresas “dedicadas a la compra y venta de
crudo y sus derivados, cuyas operaciones se lleven a
cabo a tenor con lo dispuesto en la Ley de Zonas de
58 Íd., pág. 418. 59 Íd., pág. 417. 60 Íd., pág. 418. AC-2020-0100 19
Comercio Exterior de 1934”.61 No obstante, este lenguaje
fue sustituido, nuevamente, en virtud de la Ley Núm.
126-2005, en la que se excluyó del goce de la exención
contributiva a las compañías dedicadas a la compra y
venta de crudo y sus derivados.62 Así, arribamos al
lenguaje vigente a la fecha de los hechos que nos
ocupan.
Es meritorio destacar, que para el año 2000 la
Asamblea Legislativa aprobó la Resolución Concurrente
del Senado Núm. 68 con el fin de aclarar el alcance de
la Ley Núm. 131-1999 y la intención legislativa de dicha
medida.63 Así, expuso que
el alcance de la Ley Núm. 131 de 17 de junio de 1999 fue conceder una exención del pago de la patente municipal a las empresas establecidas en las zonas y subzonas de comercio exterior autorizadas por la Junta de Zonas de Comercio Exterior al amparo de las disposiciones del “Foreign Trade Zone Act” de 1934 (19 U.S.C. 81 C (a)) exclusivamente sobre el ingreso derivado de la actividad de exportación a mercados foráneos, entiéndase, cualquier mercado que no sea Puerto Rico, los Estados Unidos de América, incluyendo sus posesiones o territorios. 64 (Énfasis suplido).
Por último, surge que dicha resolución se aprobó a
los únicos efectos de aclarar el alcance de la Ley Núm.
131-1999 “de modo que se eviten interpretaciones
Ley Núm. 350-1999, 1999 (Parte 2) LPR 1600-06. 61
Ley Núm. 126-2005, 2005 (Parte 2) LPR 504-06. 62 63 R. Conc. del S. 68 de 30 de junio de 2000, 7ma Ses. Ord.,
13ma Asam. Leg. Sabido es que las Resoluciones Concurrentes son expresiones que revelan la voluntad de los cuerpos legislativos, aunque no constituyen propiamente legislación. Véase, PIP v. ELA, 186 DPR 1, 30 (2012). 64 Id. (énfasis suplido). AC-2020-0100 20
incorrectas por parte de los municipios, las empresas,
las personas interesadas y los tribunales de justicia”.65
E. Zonas de Comercio Exterior
Las Zonas de Comercio Exterior se establecieron en
virtud de la Ley de Zonas de Comercio Exterior o Foreign
Trade Zones Act de 1934.66 Este estatuto provee para el
establecimiento, operación y mantenimiento de Zonas de
Comercio Exterior en los puertos de entrada de los
Estados Unidos; además de agilizar y fomentar el
comercio exterior.67 Importantemente, el Congreso dispuso
que Puerto Rico, sería considerado como cualquier otra
jurisdicción de un Estado o Distrito de Columbia, en las
cuales se podría establecer tales zonas.68
Ahora bien, el Foreign Trade Zones Act también
dispuso lo relativo al funcionamiento y la
administración de las provisiones de ese cuerpo legal.69
Es entonces la Junta quien posee la autoridad para
otorgarle a las corporaciones el privilegio de
establecer, operar y mantener una Zona de Comercio
65 Id. (énfasis nuestro). 66 Ley Púb. Núm. 590 de 18 de junio de 1934, 19 USCA 81a et seq. 67 El lenguaje expreso, respecto al propósito de esta disposición, es el siguiente:
To provide for the establishment, operation, and maintenance of foreign-trade zones in ports of entry to the United States, to expedite and encourage foreign commerce, and for other purposes. Íd.
68 19 USCA sec. 81a. 69 Id. AC-2020-0100 21
Exterior.70 Sujeto a que la Junta encuentre que un plan
propuesto y su localización es idóneo para la
consecución del propósito de una Zona de Comercio
Exterior, y que las facilidades y accesorios propuestos
son suficientes, aprobará la concesión.71
Cónsono con la autoridad concedida por el Congreso, se
aprobaron las regulaciones necesarias para viabilizar el
funcionamiento de la Junta.72 En fin, estas reglas
proveen el marco legal para cumplir el propósito del
Foreign Trade Zones Act, en el contexto de la política
económica y comercial de los Estados Unidos.73 Similar al
estatuto, el reglamento reitera que es la Junta a quien
se le ha delegado la autoridad para definir las reglas y
reglamentos en torno a las Zonas de Comercio Exterior.74
Crucialmente, es a este ente a quien le compete
autorizar la actividad de producción en las zonas y sub-
zonas.75
III
Como vimos, la controversia que nos ocupa en esta
ocasión responde a una interrogante sencilla. ¿Qué
requisitos deben satisfacerse para que una empresa pueda
acogerse a la exención contributiva, en beneficio de los
70 19 USCA sec. 81b. 71 19 USCA sec. 81g. 72 Véase 15 CFR secs. 400-400.63 73 15 CFR sec. 400.1 74 15 CFR sec. 400.3. 75 Íd. AC-2020-0100 22
exportadores desde las Zonas de Comercio Exterior? Según
aduce Lilly, y como entendió el foro primario, solo le
es necesario satisfacer tres (3) requisitos, a saber:
(1) que la empresa esté autorizada a hacer negocios en
Puerto Rico, (2) que se encuentre localizada dentro de
una Zona de Comercio Exterior y (3) que el ingreso
reclamado proceda únicamente de la actividad de
exportación.
A contrario sensu, el Municipio de Carolina
sostiene que existe un requisito adicional, entiéndase,
la necesidad de declarar previamente los productos que
se fueran a exportar, para poder reclamarlos para fines
de la exención contributiva. Arguyen que esto es
necesario para cumplir con el mandato estatutario. Igual
postura adoptó el foro intermedio, al afirmar que
existen requisitos adicionales a satisfacer, de
conformidad con cierto documento denominado Acta de
Zonas Exteriores.
Tras ponderar ambas posturas, forzoso es coincidir
con la peticionaria. De entrada, conviene examinar
nuevamente el lenguaje expreso de la Sección 9(31),
supra. Esta disposición declara que se exime del pago de
patentes:
[e]xclusivamente el ingreso derivado de la actividad de exportación generada de empresas localizadas en una Zona de Comercio Exterior, AC-2020-0100 23
incluyendo el ingreso que generen los productos utilizados en el proceso de manufactura, mezcla o embalaje realizado dentro de la zona, establecida conforme a lo dispuesto en el Acta de Zonas de Comercio Exterior de 1934 (19 U.S.C. 819a), por una entidad incorporada bajo las leyes del Gobierno de Puerto Rico o por una compañía autorizada a hacer negocios en Puerto Rico, excluyendo a las compañías dedicadas a la compra y venta de crudo y sus derivados, cuyas operaciones se lleven a cabo a tenor con lo dispuesto en el Acta de Zonas de Comercio Exterior.(Énfasis suplido).76
En fiel descargo de nuestra función adjudicadora,
debemos interpretar esta Sección, de conformidad con los
principios de hermenéutica que hemos establecido.
Como punto de partida, nuestro marco interpretativo
dispone que las exenciones contributivas “no deben ser
interpretadas restrictivamente si ello derrota la
intención legislativa”.77 Cónsono con ello, nuestro
análisis debe comenzar precisamente auscultando esa
intención. Así, de una simple lectura de la exposición
de motivos de la Ley Núm. 131-1999, podemos observar que
la intención del legislador fue otorgar una exención
“del pago de patentes municipales exclusivamente al
volumen de negocios derivado de la exportación de
aquellas empresas cuyas operaciones se encuentren en las
Zonas de Comercio Exterior”.78 Según expresó la Asamblea
Legislativa en la exposición de motivos de esa medida,
era necesaria la exención de todo tipo de contribución,
para así poder cumplir con el objetivo congresional.79
76 21 LPRA sec. 651h (derogada). 77 Pepsi-Cola v. Mun. de Cidra, supra, pág. 738. 78 Ley Núm. 131-1999, 1999 (Parte 1) LPR 418. 79 Íd., pág. 417. AC-2020-0100 24
Además, sabemos que el propio Congreso ideó las Zonas de
Comercio Exterior con el fin de agilizar y fomentar el
comercio exterior.80
El examen del historial detrás de la exención
Patentes Municipales, supra, al igual que el propósito
de las Zonas de Comercio Exterior, nos convence del fin
perseguido en este esquema comercial. Particularmente,
estamos ante un marco regulatorio que ha tenido insumo
tanto del Congreso, como de nuestra Asamblea
Legislativa.
Por un lado, el Congreso federal dispuso el
mecanismo y los procedimientos mediante los cuales se
pueden establecer las Zonas y Sub-Zonas de Comercio
Exterior. Además, delegó únicamente en la Junta de Zonas
de Comercio Exterior la facultad para determinar si una
empresa es acreedora de la autorización para acceder a
dichas zonas y para auscultar si esta última se ha
mantenido en cumplimiento con los requisitos para
retener el privilegio concedido.
De otra parte, nuestra Asamblea Legislativa, luego
de reconocer la preeminencia del interés federal en esta
área ⎯lo que surge sin ambages del Foreign Trade Zones
Act⎯ se vio precisada a complementar dicho interés. En
particular, nuestros legisladores entendieron que el
80 Ley Púb. Núm. 590 de 18 de junio de 1934, 19 USCA 81a et seq. AC-2020-0100 25
interés que promueven las Zonas de Comercio Exterior no
rinde servicio solamente a los Estados Unidos en
general, sino también, especialmente, a la economía de
Puerto Rico. Así, entendieron que una exención
contributiva facilitaría la consecución exitosa del fin
ya propuesto por el Congreso.
De lo anterior se desprende que estamos ante un
área en la cual el campo ha sido ocupado, en distintos
aspectos, por los gobiernos federales y estales. El
Gobierno federal ha creado las Zonas de Comercio
Exterior y se ha reservado para sí la facultad exclusiva
para regular su funcionamiento. El Gobierno de Puerto
Rico fue más allá y auxilió el esquema federal al
disponer una exención contributiva abarcadora sobre los
productos objeto de exportación. Forzoso es concluir que
en esta área el Municipio de Carolina, como todos los
municipios de Puerto Rico, carece de ámbito para imponer
requisitos adicionales a los ya exigidos por los
gobiernos de superior jerarquía.
Evidentemente, nuestra Asamblea Legislativa
concibió la exención contributiva de la Sección 9(31) de
la Ley de Patentes Municipales, supra, para que aplicara
a aquellos ingresos de exportación que hubiesen sido
generados en actividades fomentadas bajo el Foreign
Trade Zone Act y mediante la autorización de la Junta de
Zonas de Comercio Exterior. Nada más podemos atribuir al
lenguaje que indica que la exención beneficia a aquellas AC-2020-0100 26
empresas “cuyas operaciones se lleven a cabo a tenor con
lo dispuesto en el Acta de Zonas de Comercio Exterior”.81
En cuanto a esto, debemos expresarnos sobre las
conclusiones que el Tribunal de Apelaciones hizo en su
dictamen. Según estimó el foro intermedio, “resulta
necesario auscultar qué dispone el Acta de Zonas de
Comercio Exterior de Lilly Inc. en particular, para dar
cumplimiento cabal a la última oración incorporada en la
sección de la Ley de Patentes citada”.82
Lo anterior revela un detalle preocupante en el
razonamiento del foro recurrido. Tal y como nos destacan
tanto Lilly y la CFI, las expresiones del tribunal a quo
parecen atribuirse a un error en traducción de la
palabra “Acta”. Un examen del lenguaje utilizado en el
dictamen recurrido parece sugerir que el Tribunal de
Apelaciones entendió que el lenguaje de la Sección
9(31), supra, se refiere a un documento particular. Esto
es, el decreto mediante el cual la Junta de Zonas de
Comercio Exterior autorizó a Lilly a utilizar la Sub-
zona 7k.
Desafortunadamente, el lenguaje estatutario no se
refiere a esto. La referencia al Acta de Zonas de
Comercio Exterior es en alusión al Foreign Trade Zones
Act de 1934. La palabra “Acta” es una traducción, un
tanto accidentada, de la palabra “Act”, que, en efecto,
81 21 LPRA sec. 651h (derogada). 82 Apéndice del Certiorari, Sentencia del 29 de julio de 2020, pág. 25. AC-2020-0100 27
se refiere a una ley o estatuto. Como intimamos, esta
mención solo implica que la empresa que pretenda
acogerse a los beneficios de la exención contributiva
debe atenerse al fiel cumplimiento de las exigencias que
le impone el Foreign Trade Zones Act.
Según expusimos en el derecho, no existen otros
deberes que le imponga el Foreign Trade Zones Act a
Lilly, o cualquier otra empresa debidamente ubicada en
una Zona de Comercio Exterior, que deban satisfacerse.
Por tanto, resolvemos que la exención contributiva de la
Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales, supra,
aplica a todos los productos exportados por una empresa
que opere en una Zona de Comercio Exterior,
independientemente de que hayan sido declarados
previamente al municipio donde radiquen sus operaciones.
En tales circunstancias, la Doctrina del Campo
Ocupado veda la facultad de los municipios para imponer
requisitos ulteriores a los exigidos por las normativas
federales y estatales. En particular, no habiendo
fundamento alguno para ello, los municipios no pueden
condicionar la procedencia de esta exención contributiva
al cumplimiento con requisitos que no fueron impuestos
por el Congreso, la Junta de Zonas de Comercio Exterior
o la Asamblea Legislativa de Puerto Rico.
Habiendo dispuesto de la controversia doctrinal,
retornemos a los hechos particulares de este caso. Aquí,
Lilly es una empresa localizada en la Sub-Zona 7k, del AC-2020-0100 28
Municipio de Carolina. No existe controversia en que
ella se encuentra autorizada a operar en Puerto Rico y
en una Sub-Zona de Comercio Exterior. Además, no se
cuestiona que los ingresos que la peticionaria pretende
excluir del pago de patentes municipales, en este caso
particular, obedecen exclusivamente a actividades de
exportación. Al evaluar la totalidad del marco legal
expuesto, colegimos que no existen otros requisitos para
acogerse a dicha exención contributiva más allá de los
siguientes: (1) que sea una actividad de exportación
generada por una empresa localizadas en una Zona de
Comercio Exterior; (2) que la empresa haya sido
autorizada a ubicarse en dicha zona y (3) que esta esté
autorizada a hacer negocios en Puerto Rico. Lilly cumple
con los requisitos antes dispuestos y, por ende, debe
ser acreedora del beneficio contributivo que emana de la
Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales, supra.
IV
Por los fundamentos previamente consignados se
revoca la Sentencia del Tribunal de Apelaciones y se
reinstala el fallo emitido por el Tribunal de Primera
Instancia. La exención contributiva que surge de la
Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales aplica a
todos los productos exportados por una empresa que opere
con la debida autorización en Puerto Rico, dentro de una
Zona de Comercio Exterior y sujeto a los requisitos del AC-2020-0100 29
Foreign Trade Zone Act de 1934, sin requisito ulterior
que pueda imponer un municipio.
Se dictará Sentencia de Conformidad.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionaria AC-2020-0100 Certiorari v.
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la que se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca la Sentencia del Tribunal de Apelaciones y se reinstala el fallo emitido por el Tribunal de Primera Instancia. La exención contributiva que surge de la Sección 9(31) de la Ley de Patentes Municipales aplica a todos los productos exportados por una empresa que opere con la debida autorización en Puerto Rico, dentro de una Zona de Comercio Exterior y sujeto a los requisitos del Foreign Trade Zone Act de 1934, sin requisito ulterior que pueda imponer un municipio.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo