Fundación Surfrider v. ARPE; Jennymar Corporation
This text of 2010 TSPR 37 (Fundación Surfrider v. ARPE; Jennymar Corporation) is published on Counsel Stack Legal Research, covering Supreme Court of Puerto Rico primary law. Counsel Stack provides free access to over 12 million legal documents including statutes, case law, regulations, and constitutions.
Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fundación Surfrider, Inc., Capítulo de Rincón; León J. Ritcher Certiorari Peticionarios 2010 TSPR 37 v. 178 DPR ____ Administración de Reglamentos y Permisos; Jennymar Corporation
Recurridos
Número del Caso: CC-2005-732
Fecha: 17 de marzo de 2010
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Aguadilla
Jueza Ponente: Hon. Jocelyn López Vilanova
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Miguel Sarriera Román
Abogada de la Parte Concesionaria:
Lcda. Leonor Porrata-Doria
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Guillermo A. Mangual Amador Procurador General Auxiliar
Materia: Revisión Administrativa de la Administración de Reglamentos y Permisos
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fundación Surfrider, Inc., Capítulo de Rincón; León J. Richter
Peticionarios CC-2005-732 v.
Administración de Reglamentos y Permisos; Jennymar Corporation
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 17 de marzo de 2010.
La Fundación Surfrider, Inc. y el Sr. Leon J.
Richter presentaron una solicitud de certiorari
ante este Tribunal para revisar la sentencia
emitida por el Tribunal de Apelaciones. Dicha
sentencia confirmó la determinación de la
Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.Pe.)
que aprobó un anteproyecto con variaciones a los
reglamentos de zonificación. Resolvemos que los
peticionarios carecen de legitimación para
presentar el recurso de revisión judicial que
instaron ante el Tribunal de Apelaciones. CC-2005-732 2
I
Jennymar Corporation solicitó a A.R.Pe. la
aprobación de un anteproyecto para la construcción del
desarrollo residencial, Marina Los Sueños, en un solar
ubicado en un distrito de zonificación residencial
turístico (RT-0), en la Carretera Estatal 413, km 1.1,
del Barrio Ensenada de Rincón. La agencia celebró vistas
públicas en las que los peticionarios, el señor Richter y
la Fundación Surfrider, se opusieron a las variaciones
solicitadas para la aprobación del anteproyecto objeto de
esta controversia. La parte proponente, Jennymar
Corporation, solicitó variaciones respecto a altura,
densidad poblacional y área bruta de piso. Luego de estas
vistas públicas y de la recomendación del oficial
examinador, A.R.Pe. aprobó el anteproyecto de manera
condicionada y concedió ciertas variaciones1 a los
reglamentos aplicables. Según surge de la resolución, la
autorización del anteproyecto fue condicionada al
cumplimiento de ciertos requisitos. Los peticionarios, el
señor Richter y la Fundación Surfrider, solicitaron
reconsideración. La agencia la denegó y los peticionarios
acudieron al Tribunal de Apelaciones.
La Fundación Surfrider alegó que es una entidad
cuyos propósitos son la conservación de los océanos y la
1 La variación es un mecanismo mediante el cual se dispensa del cumplimiento de los requerimientos propios de los distritos de zonificación. CC-2005-732 3
protección del acceso a las playas. Por su parte, el
señor Richter alegó (1) que reside “en el Barrio Ensenada
de Rincón, cerca del proyecto objeto del caso de autos”,
(2) que actualmente está afectado por un problema de
distribución de agua, (3) que “entiende que este problema
se agravará con el aumento de consumo que significa este
proyecto”, y(4) “que sus intereses se verán afectados
porque este tipo de desarrollo aumenta la densidad
poblacional y por lo tanto rompe la armonía y altera las
características de su vecindario”. Ap. Cert., pág.120-
121. Dicho foro apelativo confirmó los méritos de la
decisión de la agencia administrativa aunque coincidió
con la parte recurrida en que “los recurrentes no
presentaron prueba ‘de en qué manera sus intereses
quedarán afectados...”. Ap. de la petición de certiorari,
pág. 166.
Inconformes con esta determinación, los
peticionarios presentaron el recurso que nos ocupa en el
que señalaron, en síntesis, que erró el Tribunal de
Apelaciones al confirmar la determinación de la agencia
de aprobar el anteproyecto en controversia y permitir las
variaciones que se solicitaron. Aunque concedimos término
a A.R.Pe. para que se expresara en torno a lo solicitado,
la agencia no compareció y expedimos el auto el 17 de
febrero de 2006. Posteriormente, todas las partes
presentaron sus alegatos. La parte concesionaria,
Jennymar Corporation, señaló que los peticionarios CC-2005-732 4
carecen de legitimación activa para presentar el recurso
de revisión judicial. Con el beneficio de dichas
comparecencias y por los fundamentos que expondremos a
continuación, resolvemos que los peticionarios no tienen
legitimación para presentar el recurso que nos ocupa.
II-A
Como bien mencionamos en Com. de la Mujer v. Srio.
de Justicia, 109 D.P.R. 715, 720, (1980) el principio de
justiciabilidad como autolimitación del ejercicio del
poder judicial responde en gran medida al papel asignado
a la judicatura en una distribución tripartita de
poderes, diseñada para asegurar que no intervendrá en
áreas sometidas al criterio de otras ramas de gobierno.
Véase, además, Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968). Por
eso, el poder de revisión judicial sólo puede ejercerse
en un asunto que presente un caso o controversia, y no en
aquellas circunstancias en que se presente una disputa
abstracta cuya solución no tendrá consecuencias para las
partes. Véase, E.L.A. v. Aguayo, 89 D.P.R. 552, 558-59
(1958). Esto responde a que “los tribunales existen
únicamente para resolver controversias genuinas surgidas
entre partes opuestas que tienen un interés real de
obtener un remedio que haya de afectar sus relaciones
jurídicas”. E.L.A. v. Aguayo, id., pág. 559. Véase,
además, Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824
(1992). De esta forma, nos aseguramos de que el
promovente de una acción posea un interés en el pleito CC-2005-732 5
“de tal índole que, con toda probabilidad, habrá de
proseguir su causa de acción vigorosamente y habrá de
traer a la atención del tribunal las cuestiones en
controversia”. Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R.
406, 427 (1994).
Una de las doctrinas de autolimitación derivadas del
principio de “caso o controversia” es la legitimación de
la parte que acude ante el foro judicial. En el ámbito
del derecho administrativo, cuando un litigante solicita
la revisión judicial sobre la constitucionalidad de una
acción o decisión administrativa a través de un pleito
civil, éste tiene que demostrar que: (1) ha sufrido un
daño claro y palpable; (2) el daño es real, inmediato y
preciso, no abstracto o hipotético; (3) existe una
relación causal razonable entre la acción que se ejercita
y el daño alegado; y (4) la causa de acción debe surgir
al amparo de la Constitución o de alguna ley. Col. de
Peritos Electricistas v. A.E.E., 150 D.P.R. 327 (2000);
Hernández Torres v. Hernández Colón, et.
Free access — add to your briefcase to read the full text and ask questions with AI
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fundación Surfrider, Inc., Capítulo de Rincón; León J. Ritcher Certiorari Peticionarios 2010 TSPR 37 v. 178 DPR ____ Administración de Reglamentos y Permisos; Jennymar Corporation
Recurridos
Número del Caso: CC-2005-732
Fecha: 17 de marzo de 2010
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Aguadilla
Jueza Ponente: Hon. Jocelyn López Vilanova
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Miguel Sarriera Román
Abogada de la Parte Concesionaria:
Lcda. Leonor Porrata-Doria
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Guillermo A. Mangual Amador Procurador General Auxiliar
Materia: Revisión Administrativa de la Administración de Reglamentos y Permisos
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fundación Surfrider, Inc., Capítulo de Rincón; León J. Richter
Peticionarios CC-2005-732 v.
Administración de Reglamentos y Permisos; Jennymar Corporation
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 17 de marzo de 2010.
La Fundación Surfrider, Inc. y el Sr. Leon J.
Richter presentaron una solicitud de certiorari
ante este Tribunal para revisar la sentencia
emitida por el Tribunal de Apelaciones. Dicha
sentencia confirmó la determinación de la
Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.Pe.)
que aprobó un anteproyecto con variaciones a los
reglamentos de zonificación. Resolvemos que los
peticionarios carecen de legitimación para
presentar el recurso de revisión judicial que
instaron ante el Tribunal de Apelaciones. CC-2005-732 2
I
Jennymar Corporation solicitó a A.R.Pe. la
aprobación de un anteproyecto para la construcción del
desarrollo residencial, Marina Los Sueños, en un solar
ubicado en un distrito de zonificación residencial
turístico (RT-0), en la Carretera Estatal 413, km 1.1,
del Barrio Ensenada de Rincón. La agencia celebró vistas
públicas en las que los peticionarios, el señor Richter y
la Fundación Surfrider, se opusieron a las variaciones
solicitadas para la aprobación del anteproyecto objeto de
esta controversia. La parte proponente, Jennymar
Corporation, solicitó variaciones respecto a altura,
densidad poblacional y área bruta de piso. Luego de estas
vistas públicas y de la recomendación del oficial
examinador, A.R.Pe. aprobó el anteproyecto de manera
condicionada y concedió ciertas variaciones1 a los
reglamentos aplicables. Según surge de la resolución, la
autorización del anteproyecto fue condicionada al
cumplimiento de ciertos requisitos. Los peticionarios, el
señor Richter y la Fundación Surfrider, solicitaron
reconsideración. La agencia la denegó y los peticionarios
acudieron al Tribunal de Apelaciones.
La Fundación Surfrider alegó que es una entidad
cuyos propósitos son la conservación de los océanos y la
1 La variación es un mecanismo mediante el cual se dispensa del cumplimiento de los requerimientos propios de los distritos de zonificación. CC-2005-732 3
protección del acceso a las playas. Por su parte, el
señor Richter alegó (1) que reside “en el Barrio Ensenada
de Rincón, cerca del proyecto objeto del caso de autos”,
(2) que actualmente está afectado por un problema de
distribución de agua, (3) que “entiende que este problema
se agravará con el aumento de consumo que significa este
proyecto”, y(4) “que sus intereses se verán afectados
porque este tipo de desarrollo aumenta la densidad
poblacional y por lo tanto rompe la armonía y altera las
características de su vecindario”. Ap. Cert., pág.120-
121. Dicho foro apelativo confirmó los méritos de la
decisión de la agencia administrativa aunque coincidió
con la parte recurrida en que “los recurrentes no
presentaron prueba ‘de en qué manera sus intereses
quedarán afectados...”. Ap. de la petición de certiorari,
pág. 166.
Inconformes con esta determinación, los
peticionarios presentaron el recurso que nos ocupa en el
que señalaron, en síntesis, que erró el Tribunal de
Apelaciones al confirmar la determinación de la agencia
de aprobar el anteproyecto en controversia y permitir las
variaciones que se solicitaron. Aunque concedimos término
a A.R.Pe. para que se expresara en torno a lo solicitado,
la agencia no compareció y expedimos el auto el 17 de
febrero de 2006. Posteriormente, todas las partes
presentaron sus alegatos. La parte concesionaria,
Jennymar Corporation, señaló que los peticionarios CC-2005-732 4
carecen de legitimación activa para presentar el recurso
de revisión judicial. Con el beneficio de dichas
comparecencias y por los fundamentos que expondremos a
continuación, resolvemos que los peticionarios no tienen
legitimación para presentar el recurso que nos ocupa.
II-A
Como bien mencionamos en Com. de la Mujer v. Srio.
de Justicia, 109 D.P.R. 715, 720, (1980) el principio de
justiciabilidad como autolimitación del ejercicio del
poder judicial responde en gran medida al papel asignado
a la judicatura en una distribución tripartita de
poderes, diseñada para asegurar que no intervendrá en
áreas sometidas al criterio de otras ramas de gobierno.
Véase, además, Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968). Por
eso, el poder de revisión judicial sólo puede ejercerse
en un asunto que presente un caso o controversia, y no en
aquellas circunstancias en que se presente una disputa
abstracta cuya solución no tendrá consecuencias para las
partes. Véase, E.L.A. v. Aguayo, 89 D.P.R. 552, 558-59
(1958). Esto responde a que “los tribunales existen
únicamente para resolver controversias genuinas surgidas
entre partes opuestas que tienen un interés real de
obtener un remedio que haya de afectar sus relaciones
jurídicas”. E.L.A. v. Aguayo, id., pág. 559. Véase,
además, Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824
(1992). De esta forma, nos aseguramos de que el
promovente de una acción posea un interés en el pleito CC-2005-732 5
“de tal índole que, con toda probabilidad, habrá de
proseguir su causa de acción vigorosamente y habrá de
traer a la atención del tribunal las cuestiones en
controversia”. Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R.
406, 427 (1994).
Una de las doctrinas de autolimitación derivadas del
principio de “caso o controversia” es la legitimación de
la parte que acude ante el foro judicial. En el ámbito
del derecho administrativo, cuando un litigante solicita
la revisión judicial sobre la constitucionalidad de una
acción o decisión administrativa a través de un pleito
civil, éste tiene que demostrar que: (1) ha sufrido un
daño claro y palpable; (2) el daño es real, inmediato y
preciso, no abstracto o hipotético; (3) existe una
relación causal razonable entre la acción que se ejercita
y el daño alegado; y (4) la causa de acción debe surgir
al amparo de la Constitución o de alguna ley. Col. de
Peritos Electricistas v. A.E.E., 150 D.P.R. 327 (2000);
Hernández Torres v. Hernández Colón, et. al., 131 D.P.R.
593, 599 (1992).
Si la parte litigante es una asociación, ésta tiene
legitimación para solicitar la intervención judicial por
los daños sufridos por la agrupación y para vindicar los
derechos de la entidad. Col. de Ópticos de P.R. v. Vani
Visual Center, 124 D.P.R. 559 (1989). Cuando la
asociación comparece en defensa de sus intereses, le
corresponde demostrar un daño claro, palpable, real, CC-2005-732 6
inmediato, preciso, no abstracto o hipotético a su
colectividad. Véase, Col. de Ópticos de P.R. v. Vani
Visual Center, id.; Col. de Peritos Electricistas v.
A.E.E., supra. La agrupación también puede acudir al foro
judicial a nombre de sus miembros aunque ésta no haya
sufrido daños propios. A tales efectos, este Tribunal
estableció que cuando la asociación litiga a nombre de
sus miembros tiene que demostrar que el miembro (1) tiene
legitimación activa para demandar a nombre propio; (2)
que los intereses que se pretenden proteger están
relacionados con los objetivos de la organización; y (3)
que la reclamación y el remedio solicitado no requieren
la participación individual. Col. de Ópticos de P.R. v.
Vani Visual Center, supra.
Respecto al requisito del daño que tiene que sufrir
la persona natural o jurídica que acude ante el foro
judicial, reconocimos que la lesión se puede basar en
consideraciones ambientales, recreativas, espirituales o
estéticas. Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102
D.P.R. 716, 723 (1974). Véase, además, García Oyola v.
Junta de Calidad Ambiental, 142 D.P.R. 532 (1997). A modo
ilustrativo, véanse, Friends of the Earth v. Laidlaw
Environmental Services, 528 U.S. 167 (2000); Association
of Data Processing Serv. Organizations v. Camp, 397 U.S.
150, 154 (1970). Sin embargo, esto no quiere decir que
“la puerta está abierta de par en par para la
consideración de cualquier caso que desee incoar CC-2005-732 7
cualquier ciudadano en alegada protección de una política
pública”. Salas Soler v. Srio de Agricultura, supra,
págs. 723-724.
Ahora bien, cuando la intervención judicial surge en
el contexto del procedimiento adjudicativo mediante el
recurso de revisión judicial, la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme (L.P.A.U.), Ley Núm. 170 de 12 de
agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2101 y
ss., establece los criterios que tiene que demostrar
aquél que interese acudir al foro judicial en revisión de
la determinación administrativa. El Artículo 4.006 de la
Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, Ley Núm. 201 de 22 de agosto de 2003, 4 L.P.R.A.
sec. 24(y) le confiere competencia apelativa al Tribunal
de Apelaciones para revisar las decisiones, órdenes y
resoluciones finales de los organismos o agencias
administrativas. Por su parte, la Sección 4.6 de la Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme, supra, sec.
2176, establece que el Tribunal de Apelaciones revisará
las decisiones, órdenes y resoluciones finales de la
agencia. Cualquier parte adversamente afectada por la
resolución del Tribunal de Apelaciones podrá solicitar la
revisión mediante la presentación de un recurso de
certiorari ante el Tribunal Supremo. Véase, además, la
Sec. 4.7 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, id., sec. 2177. CC-2005-732 8
Por tanto, toda persona natural o jurídica que
cuestione la actuación de la agencia mediante el recurso
de revisión judicial tiene que demostrar que goza de
legitimación activa a base de las disposiciones de este
cuerpo legal.
Como bien afirma el profesor Demetrio Fernández
Quiñones, es imperativo que el recurrente satisfaga el
requisito de legitimación al presentar el recurso de
revisión judicial. D. Fernández Quiñones, Derecho
administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, 2da ed., Colombia, Ed. Forum, 2001, pág. 500.
Añade el profesor Fernández Quiñones que la legitimación
necesaria para presentar el recurso de revisión debe
distinguirse de la legitimación requerida para participar
en la agencia administrativa y opina que “el hecho de
haber participado en el proceso administrativo no les
asegura que posean legitimación necesaria y requerida
para la intervención judicial”. Fernández Quiñones, id.,
pág. 500.
En ese sentido, este Tribunal enfatizó en Junta Dir.
Portofino v. P.D.C.M., Opinión de 2 de abril de 2008,
2008 T.S.P.R. 54, 2008 J.T.S. 75, 173 D.P.R. ___ (2008),
que es necesario distinguir al participante en el
procedimiento administrativo de la “parte” para fines de
la revisión judicial. Es decir, no todo el que participa
en el procedimiento administrativo tiene legitimación
activa para ser parte en la revisión judicial. CC-2005-732 9
El profesor Richard J. Pierce, Jr., lo explica así:
The best reasoned opinions, recognize, however, that the law governing standing to participate in an agency proceeding is not identical to the law governing standing to obtain review of an agency proceeding in which the agency takes the action at issue. In Consolidated Edison Co. v. O´Leary, 131 F.3d. 1475 (Fed. Cir. 1997), for instance, the court first held that a party lacked standing to obtain review of an agency decision not to initiate an enforcement action. It then distinguished between standing to obtain review and standing to participate in an agency proceeding:
“The principles underlying the agency´s intervention practices, however, are entirely different from the principles that apply in the present context. The (agency) is free to permit third parties to participate in proceedings before it, for such assistance as those parties may offer, without creating a right in those parties to review a negative decision that the (agency) may ultimately make.”
R.J. Pierce, Jr., Administrative Law Treatise, 4ta ed., New York, Aspen Publishers, Inc., 2002, Vol. III, p. 1202-1203.
Conforme con lo anterior, veamos cuáles son los
criterios de legitimación que tiene que demostrar aquél
que recurre ante el foro judicial mediante el mecanismo
de revisión establecido en la Sección 4.2 de la L.P.A.U.,
supra.
B
Según la Sección 4.2 de la L.P.A.U., id., sec. 2172,
tiene legitimación para presentar el recurso de revisión
judicial una parte adversamente afectada por una orden o
resolución final de una agencia, y que haya agotado todos CC-2005-732 10
los remedios provistos por la agencia o por el organismo
administrativo apelativo correspondiente. Como vemos,
para que el litigante pueda presentar el recurso de
revisión judicial tiene que satisfacer dos requisitos:
(1) ser parte y (2) estar “adversamente afectado” por la
decisión administrativa.2 Además, deberá agotar los
remedios administrativos y recurrir dentro del término
provisto. Nos corresponde, entonces, definir ambos
conceptos.
Según expone la Sección 1.3 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, id., sec. 2102(j),
una parte es (1) toda persona o agencia autorizada por
ley a quien se dirija específicamente la acción de una
agencia o que sea parte en dicha acción; así como (2) la
persona que se le permita intervenir o participar; (3)
que haya radicado una petición para la revisión o
cumplimiento de una orden; (4) o que sea designada como
parte en dicho procedimiento. Conforme con lo anterior,
es parte para efectos de la revisión judicial el
promovido o el promovente, esto es, la persona objeto de
la acción administrativa. También son partes para fines
de la revisión judicial aquellas personas naturales o
jurídicas a quienes por haber participado e intervenido
2 Las leyes que rigen el procedimiento administrativo en muchas jurisdicciones estatales contienen disposiciones similares en las que se exigen estos dos requisitos. Véase, W. A. McGrath y otros, Project: State Judicial Review of Administrative Action, 43 Admin. L. Rev. 571, 634 (1991). CC-2005-732 11
en el procedimiento administrativo, la agencia las hizo
partes –previa solicitud formal al efecto y debidamente
fundamentada- mediante el mecanismo de intervención.
Véase, Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Sec.
3.5, supra, sec. 2155; JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero
Badillo, Opinión de 14 de octubre de 2009, 2009 T.S.P.R.
154, 2009 J.T.S. 163, 177 D.P.R. ___ (2009). Respecto al
interventor, véase San Antonio Maritime v. P.R. Cement
Co., 153 D.P.R. 374 (2001). Como vemos, el legislador
proveyó el mecanismo de intervención para que las
personas naturales o jurídicas que tengan un interés
legítimo y sustancial que pueda verse adversamente
afectado por la actuación de la agencia sean consideradas
partes en el procedimiento administrativo con todo lo que
ello implica. JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo,
supra. Claro está, si la agencia deniega la solicitud de
intervención, la parte adversamente afectada por la
denegación puede procurar la revisión judicial. Véanse,
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Sec.
1.3(e), supra, sec. 2102(e); Sec. 3.6, supra, sec. 2156;
JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, supra.
Una vez resuelto quiénes son “partes” para fines de
la revisión judicial, resta definir qué significa estar
“adversamente afectada”. Esta frase no está definida en
la legislación. Al interpretarla, es meritorio
percatarnos que el legislador utilizó el adverbio
“adversamente” para cualificar la afectación, por lo que CC-2005-732 12
no es suficiente que la actuación gubernamental tenga un
efecto sobre el litigante sino que ese efecto tiene que
ser adverso o desfavorable a sus intereses. Al respecto,
hemos interpretado el concepto de afectación de un
litigante a base de la noción de daño, ya sea económico,
estético o recreativo. Véase, Salas Soler v. Srio. de
Agricultura,supra. Esto dirige el análisis hacia la
evaluación de un daño o lesión.
Del historial legislativo se desprende que la
aprobación de nuestra ley fue inspirada por la
experiencia en Estados Unidos con la Ley de Procedimiento
Administrativo federal (Administrative Procedure Act).
Véase, Informe Conjunto de las Comisiones de Gobierno
Estatal, Asuntos Municipales y de lo Jurídico sobre el P.
del S. 350, abril de 1987; Pagán Ramos v. F.S.E., 129
D.P.R. 888, 898 (1992). Por tal motivo, nuestra
legislación acogió muchas de las doctrinas de la A.P.A.
De igual forma, tomó en consideración el desarrollo del
derecho administrativo en el foro federal y en los
tribunales estatales, así como la experiencia de algunos
estados con el Model State Administrative Procedures Act.
Véase, Informe Conjunto, supra; Pagán Ramos v. F.S.E.,
supra. Así pues, es meritorio referirnos, de modo
ilustrativo, a la interpretación que se le ha dado a
nivel estatal y federal a la frase “adversamente
afectado” en el contexto del derecho a la revisión
judicial de los organismos administrativos. Nos basamos CC-2005-732 13
en la norma de hermenéutica que dispone que la adopción
de una disposición de ley que proviene de otra
jurisdicción hace presumir que también se adoptó la
interpretación dada a dicha ley en su lugar de origen.
Véanse, Pueblo v. Matos, 83 D.P.R. 335 (1961); Lagarreta
v. Tesorero, 55 D.P.R. 22 (1939). Claro, ésta es una
regla general y no es de aplicación universal sino que
está sujeta a muchas excepciones y limitaciones. Véase,
Pueblo v. Matos, supra. Por eso, siempre es meritorio
evaluar el historial de la aprobación del estatuto y las
realidades a la que se dirige la ley local. Véase, Salas
Soler v. Srio de Agricultura, supra.
Al interpretar las disposiciones de la
Administrative Procedure Act federal, el Tribunal Supremo
federal manifestó, entre otros asuntos, que el litigante
que impugna la determinación de la agencia tiene que
demostrar que está adversamente afectado o agraviado
(adversely affected or aggrieved) esto es, que sufre o
sufrirá una lesión propia y particular (injury in fact) a
sus intereses y que su lesión fue causada por la
determinación administrativa que se impugna mediante la
revisión judicial. Sierra Club v. Morton, 405 U.S. 727
(1972). Así también, en varias jurisdicciones estatales
se ha seguido la interpretación federal sobre el análisis
de la lesión propia y particularizada (injury in fact).
Véase, W. A. McGrath y otros, Project: State Judicial
Review of Administrative Action, 43 Admin. L. Rev. 571, CC-2005-732 14
637-638 (1991)(“The injury in fact requirement in federal
court parallels that utilized by most state courts.”).
Esta definición de la frase “adversamente afectado”
procura que el litigante que interese solicitar la
revisión judicial demuestre que sufre o sufrirá un efecto
adverso, daño o lesión a sus intereses particulares de
modo que la intervención judicial se dé en el contexto de
una controversia real con el propósito de dar un remedio
a un litigante verdaderamente afectado. Véase, K. C.,
Davis, Administrative Law Text, Ed. West Publishing Co.,
3ra ed., 1972, p. 429 (“Limiting the use of courts to
those who have an interest at stake does seem entirely
reasonable and desirable.”). Respecto a lo anterior,
Davis opina:
A person whose legitimate interest is injured in fact or imminently threatened with injury by governmental action should have standing to challenge that action.... The main part of this proposal is the same as the test of “adversely affected in fact” under the Administrative Procedure Act.... A member of the public who is injured in fact should have standing, even though all other members of the public or many of them are injured as he is, and such a member of the public should be allowed to argue for the interest of others, including that of the public. But a person who is not injured in fact by governmental action he seeks to challenge should be denied standing, even if he is trying to represent what he believes to be the public interest.
Davis, id., p.438-439.
En síntesis, el análisis efectuado en otras
jurisdicciones ha concluido, acertadamente, que una parte
adversamente afectada es aquella que sufre o sufrirá un CC-2005-732 15
daño causado por la actuación administrativa. Véase,
Schwartz, supra, p. 497 (“Standing exists when plaintiff
alleges that he has suffered adverse effect as a result
of the challenged agency action-that it has caused him
injury, economic or otherwise.”).
Luego de considerar el texto de la ley, el historial
legislativo, la experiencia en la jurisdicción federal y
las estatales, así como la doctrina de legitimación
activa en el foro local antes discutida, concluimos que
la frase “adversamente afectada” significa que la parte
recurrente tiene un interés sustancial en la controversia
porque sufre o sufrirá una lesión o daño particular que
es causado por la acción administrativa que se impugna
mediante el recurso de revisión judicial. El daño tiene
que ser claro, específico y no puede ser abstracto,
hipotético o especulativo. Esto asegura que resolvamos
“controversias genuinas surgidas entre partes opuestas
que tienen un interés real de obtener un remedio que haya
de afectar sus relaciones jurídicas”. E.L.A. v. Aguayo,
supra. Conforme con lo anterior, para que un litigante
pueda solicitar la intervención del tribunal mediante el
mecanismo de revisión judicial, ésta tiene que demostrar
(1) que es parte y (2) que es o será adversamente
afectada por la actuación administrativa que se impugna.
Es claro, según menciona el profesor Fernández
Quiñones, que la evaluación de la legitimación activa de
la “parte obvia” no presenta problema alguno ya que ésta CC-2005-732 16
es la persona que ha sido sujeto u objeto de la decisión
administrativa. Esto responde a que la intervención
administrativa con esta parte puede causarle un daño ya
sea ordenándole que cese y desista de actuar de
determinada manera, confirmar o revocar un despido o
negarle un permiso, entre otras actuaciones
administrativas posibles. Véase, Fernández Quiñones, op.
cit., pág. 500.
Así también, en la mayoría de las situaciones,
evaluar la legitimación activa del interventor o de aquél
que se hizo formar parte tampoco debe confrontar mayor
dificultad, ya que la agencia lo hizo parte porque
demostró ante ella el interés sustancial que sería
afectado adversamente por la decisión administrativa.
Como bien señala la doctrina, el asunto de legitimación
activa para la revisión judicial está relacionado con el
asunto sobre quién tiene derecho a ser oído ante la
agencia. Schwartz, op. cit., pág. 496. Por tanto, en la
mayoría de los casos aquél que tiene derecho a ser oído
ante la agencia como “parte” según lo define la ley,
también tiene derecho a revisar la determinación
administrativa ante el foro judicial. Esto responde a
que, usualmente, quien tiene derecho a ser oído es aquel
que podría ser afectado adversamente por la determinación
administrativa. Ahora bien, el análisis en uno u otro
caso es si la parte sufrirá un efecto adverso. Véase,
Schwartz, op. cit., pág. 294 (“As a general proposition, CC-2005-732 17
one who has the right to be heard before the agency
should have standing to seek review and vice versa. The
test in either case is that of adverse effect, existence
of such an effect that is not too remote should give the
individual the right to appear at both the administrative
and judicial level.”).
Usualmente el interventor es aquél que podría ser
adversamente afectado por la decisión administrativa. Es
ante la amenaza de un daño a sus intereses que una
persona que no ha sido parte original ante la agencia
procura la intervención. Una vez se convierte en
interventor, la ley le reconoce entonces, la legitimación
activa para presentar una revisión judicial de la
determinación final de la agencia si ésta le afecta
adversamente. Véase, Junta Dir. Portofino v. P.D.C.M.,
supra; Lugo Rodríguez v. J.P., 150 D.P.R. 29 (2000). Es
decir, si el interventor –por ser parte- recurre ante el
tribunal y demuestra que la decisión administrativa le
afecta adversamente, esto es que sufrirá un daño
particular, concreto y que no sea especulativo como
resultado de la actuación administrativa, éste tendrá
legitimación activa para presentar el recurso de revisión
judicial al amparo de la L.P.A.U., supra.
Claro está, esto no quiere decir que para evaluar el
interés legítimo del que solicite intervención en el
procedimiento administrativo se tenga que demostrar que
ese solicitante tiene una acción legitimada. Como bien CC-2005-732 18
menciona el Prof. Fernández Quiñones, “la frase [interés
legítimo] no significa que se posea una acción
legitimada”. El criterio central para determinar si se
posee legitimación es si la persona disfruta de un
interés adversario en el procedimiento. Fernández
Quiñones, op. cit., pág. 145. Añade el Prof. Fernández
Quiñones que ese no puede ser el criterio porque la
agencia tiene un ámbito de discreción amplio por lo
flexible que son sus procedimientos y porque, si le
exigiéramos tal interés, estaríamos llevando a cabo una
incursión en el terreno de lo que define a una parte. Una
parte puede carecer de legitimación activa para instar el
recurso de revisión judicial, pero puede ser considerada
como agraviada e interesada en participar e intervenir en
el procedimiento administrativo. Fernández Quiñones, id.;
Véase, San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co., supra.
Además, la ley le reconoce a la agencia liberalidad
para evaluar los criterios que tiene que tomar en
consideración para determinar si procede la intervención.
Por lo tanto, cónsono con lo que resolvió este Tribunal
en San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co., id., al
evaluar una solicitud de intervención la agencia no tiene
que exigir que el solicitante tenga una acción legitimada
ya que las agencias no tienen una limitación de caso o
controversia. Ahora bien, si ese interventor que ya es
“parte” recurre en revisión y demuestra que es o estará
adversamente afectado por la determinación de la agencia CC-2005-732 19
la ley le reconoce entonces, la legitimación activa para
presentar una revisión judicial de la determinación final
de la agencia al amparo de la Sección 4.2 de la L.P.A.U,
supra. En esa situación estamos ante un caso y una
controversia real.
En cuanto a la legitimación activa de las
asociaciones, éstas pueden solicitar la revisión si son
partes y la actuación les afecta adversamente. Como bien
mencionamos anteriormente, este Tribunal ha reconocido
que si la parte litigante es una asociación, ésta tiene
derechos de la entidad. Claro está, si la asociación
comparece en defensa de sus intereses, le corresponde
demostrar un daño claro, palpable, real, inmediato,
preciso, no abstracto o hipotético a su colectividad. Si
la agrupación acude al foro judicial a nombre de sus
miembros aunque ésta no haya sufrido daños propios, tiene
que demostrar que uno de sus miembros (1) tiene
los intereses que se pretenden proteger están
relacionados con los objetivos de la organización, y (3)
la reclamación y el remedio solicitado no requieren la
participación individual.
judicial, hemos reconocido que la lesión se puede basar CC-2005-732 20
en consideraciones ambientales, recreativas, espirituales
o estéticas. Específicamente, respecto a la lesión
ambiental, en Sierra Club v. Morton, supra, el Tribunal
Supremo federal reconoció la legitimación activa de las
organizaciones ambientales dedicadas a la conservación y
protección del ambiente, algo que posteriormente
adoptamos en Salas Soler v. Srio de Agricultura, supra.
El Tribunal Supremo federal manifestó en Sierra Club v.
Morton, supra:
Aesthetic and environmental well-being, like economic well-being, are important ingredients of the quality of life in our society, and the fact that particular environmental interests are shared by the many rather than the few does not make them less deserving of legal protection through the judicial process.
Sierra Club v. Morton, id., pág. 734.
Sin embargo, el Tribunal Supremo federal manifestó
que el requisito de demostrar una lesión propia y
particularizada significa que el recurrente tiene que
estar entre las personas o entidades afectadas por la
decisión de la agencia. Sierra Club v. Morton, id., págs.
734-735 (“[T]he ‘injury in fact’ test requires more than
an injury to a cognizable interest. It requires that the
party seeking review be himself among the injured.”). En
ese sentido, el mero interés en el asunto no es
suficiente para establecer que una parte fue adversamente
afectada por la decisión de la agencia sin importar cuán
bien cualificada esté la organización recurrente para
evaluar el problema. Así lo enfatizó el Tribunal: CC-2005-732 21
It is clear that an organization whose members are injured may represent those members in a proceeding for judicial review.... But a mere “interest in a problem” no matter how longstanding the interest and no matter how qualified the organization is in evaluating the problem, is not sufficient by itself to render the organization adversely affected’ or “aggrieved”.
Sierra Club v. Morton, id., pág. 739.
El Tribunal enmarcó la discusión en el requisito
constitucional de caso y controversia, y enfatizó que
requerir que la parte recurrente alegue hechos que
demuestren que es o será una parte adversamente afectada
no aísla o evita la revisión judicial de las acciones del
ejecutivo ni es un obstáculo para proteger el interés
público mediante el proceso judicial.
[T]he requirement that a party seeking review must allege facts showing that he is himself adversely affected does not insulate executive action from judicial review, nor does it prevent any public interest form being protected through the judicial process.
Sierra Club v. Morton, id.
Por el contrario, esta exigencia procura que la
decisión sobre si se acude o no a revisar la actuación de
la agencia la tome la persona realmente afectada por la
decisión que se impugna.
It does serve as at least a rough attempt to put the decision as to whether review will be sought in the hands of those who have a direct stake in the outcome. This goal would be undermined were we to construe the APA to authorize judicial review at the behest of organizations or individuals who seek to do no more than vindicate their own value preferences through the judicial process.
Sierra Club v. Morton, id. CC-2005-732 22
Conforme con lo anterior, Davis opina:
An organization favoring a particular policy should not have standing to challenge any governmental action contrary to that policy unless it represents members who are in fact adversely affected.
Davis, op. cit., pág. 438.
En síntesis, para que una organización pueda acudir
al foro judicial por un interés ambiental, estético o
recreativo, ésta tiene que demostrar que (1) al menos uno
de sus miembros tendría legitimación activa y (2) que los
intereses del miembro que se procuran proteger están
íntimamente relacionados con los objetivos o propósitos
de la organización.
Por último, es menester reafirmar que “nuestro
sistema es uno adversativo de derecho rogado que descansa
en la premisa de que las partes, cuidando sus derechos e
intereses, son los mejores guardianes de la pureza de los
procesos, y de que la verdad siempre aflore”. Véanse, JP,
Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, supra; S.L.G.
Llorens v. Srio. de Justicia, 152 D.P.R. 2, 8 (2000).
Claro está, hemos reconocido que los requisitos de
legitimación activa deben interpretarse de forma flexible
y liberal, particularmente al atender reclamos dirigidos
contra las agencias y funcionarios gubernamentales.
García v. Junta de Planificación, 140 D.P.R. 649 (1996).
Sin embargo, esto no implica que se haya abandonado “el
requisito de que todo litigante tiene que demostrar que
ha sufrido un daño concreto y palpable para que los CC-2005-732 23
tribunales consideren su reclamo en los méritos”. Romero
Barceló v. E.L.A., 169 D.P.R. 460, 511 (2006) (Opinión
disidente de la Juez Asociada señora RODRÍGUEZ
RODRÍGUEZ.).
En el contexto de la revisión judicial de la
actuación administrativa, este Tribunal ha manifestado
que la persona o entidad que pretenda solicitar la
intervención judicial tiene el peso de probar su
legitimación en todas las etapas. Corresponde al
litigante demostrar que tiene no solamente la capacidad
para demandar sino que también tiene legitimación activa.
Col. de Peritos Electricistas v. A.E.E., supra, pág. 341-
342. Así también, aquél que solicite la intervención
judicial mediante el recurso de revisión provisto por la
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme tiene el
peso de demostrar que tiene legitimación conforme las
disposiciones de dicha ley. Esta legitimación se
demuestra mediante la alegación de hechos que permitan el
foro judicial constatar que es parte adversamente
afectada por la decisión que se impugna. Claro está, aquí
también rige la norma que establece que cuando se
cuestiona la legitimación de una parte para entablar un
pleito, el juzgador debe tomar como ciertas las
alegaciones de hechos del reclamante e interpretarlas
desde el punto de vista más favorable a éste. Crespo
Rivera v. Cintrón Rivera, 159 D.P.R. 290, 299 (2003). CC-2005-732 24
Conforme con el derecho expuesto, procedemos a
auscultar si los peticionarios, la Fundación Surfrider y
el señor León J. Richter, han demostrado tener
judicial ante el Tribunal de Apelaciones así como el
recurso de certiorari que nos ocupa.
III
Es meritorio señalar que para este caso y debido a
que la norma sobre el requisito de parte fue modificada
con efectividad prospectiva en JP, Plaza Santa Isabel v.
Cordero Badillo, supra, luego de los hechos que dan lugar
a esta controversia, el requisito de parte lo evaluaremos
según la figura del “participante activo” emitida en Lugo
Rodriguez v. J.P., supra. Según esta figura, se
consideraba parte para fines de la revisión judicial a
aquél que participó activamente durante el procedimiento
administrativo, y cuyos derechos y obligaciones pueden
verse adversamente afectados por la acción o inacción de
la agencia. Junta Dir. Portofino v. P.D.C.M , supra;
Ocean View v. Reina del Mar, 161 D.P.R. 545 (2004); Lugo
Rodríguez v. J.P., supra. Conforme con lo anterior, para
que al reclamante se le considere “parte” con derecho a
revisión judicial bajo la figura del participante activo
establecida en Lugo Rodríguez v. J.P., id., el litigante
tiene que demostrar que “sus derechos y obligaciones
pueden verse afectados por la acción o inacción de la
agencia”, esto es, un daño o lesión particularizada. Por CC-2005-732 25
tanto, procedemos a evaluar el segundo requisito para
poder tener legitimación activa para procurar la revisión
judicial, esto es, si los peticionarios serán afectados
adversamente por la actuación administrativa que se
impugna.
En este caso, los peticionarios impugnaron una
determinación de A.R.Pe. en la que se aprobó un
anteproyecto con variaciones al predio objeto de esta
controversia ubicado en un distrito de zonificación RT-0.
Se solicitaron variaciones sobre los requisitos de
densidad, altura y área bruta de piso. Según la norma
antes discutida, para poder impugnar esta determinación
los peticionarios tenían que demostrar que sufrirían un
daño o lesión particular por la aprobación del
anteproyecto y, por tanto, cómo las variaciones les
afectaban adversamente. El hecho de ser vecino, sin más,
no le confiere legitimación a quien impugne una
determinación de una agencia, ya sea en casos de permisos
de construcción o en casos de zonificación y
planificación. Siempre es imprescindible que el
recurrente satisfaga el requisito de daño y la relación
causal de esa lesión con la actuación administrativa.
Según la norma aplicable, el señor Richter no logró
demostrar que se verá adversamente afectado por la
determinación administrativa. En la comparecencia ante el
Tribunal de Apelaciones así como en el recurso de
certiorari presentado ante nos, el señor Richter CC-2005-732 26
escuetamente alegó lo siguiente: (1) que reside “en el
barrio Ensenada de Rincón, cerca del proyecto objeto del
caso de autos”, (2) que actualmente está afectado por un
problema de distribución de agua, (3) que “entiende que
este problema se agravará con el aumento de consumo que
significa este proyecto”, (4) “que sus intereses se verán
afectados porque este tipo de desarrollo aumenta la
densidad poblacional y por lo tanto rompe la armonía y
altera las características de su vecindario”. Tanto en
los foros judiciales como en las comparecencias en el
procedimiento administrativo, el señor Richter
escuetamente alegó que es “vecino” del proyecto, pero no
indicó dónde reside. Lo único que aparece en la hoja de
notificación del recurso ante nuestra consideración es un
apartado postal. No se alegó en el recurso la dirección
residencial del copeticionario y cuán próxima está la
alegada residencia al proyecto en cuestión. De hecho, en
todas las comparecencias ante la agencia y ante los foros
judiciales, se establece dónde se ubicará el proyecto en
el Barrio Ensenada. Sin embargo, no hay dato alguno sobre
dónde reside Richter ni cuán próxima está su residencia
del proyecto en cuestión.
Era necesario que el copeticionario estableciera la
proximidad de su residencia con relación al proyecto ya
que los intereses que alega que se verán afectados por la
decisión administrativa dependen de ese hecho. La
distancia entre la residencia de Richter y el proyecto es CC-2005-732 27
un elemento clave para poder evaluar si el alegado
aumento en el ruido y movimiento vehicular le afectaría.
Ni siquiera sabemos si el señor Richter tiene que
transitar por el área cercana al proyecto. También era
necesario que nos indicara su ubicación respecto al
proyecto ya que se alega que éste, según aprobado con las
variaciones, “rompe la armonía y altera las
características de su vecindario”. El hecho de que el
copeticionario viva en el Barrio Ensenada no significa
que resida en el mismo vecindario en dónde estará ubicado
el proyecto, pues un barrio puede ser tan extenso que
contenga varios vecindarios. De hecho, ni siquiera se
alegó que el peticionario reside en el mismo vecindario
dónde se desarrollaría el proyecto.
Por último, el señor Richter alega que se verá
afectado por la decisión administrativa ya que “entiende”
que el alegado problema de distribución de agua se
intensificará con la construcción del proyecto. Ésta es
una alegación especulativa y conclusoria. Además, como no
se alegó la ubicación de la residencia al predio del
proyecto ni la proximidad, no podemos saber si el sector
donde está ubicada la residencia se suple de la misma
toma de agua que el proyecto. Estamos ante meras
opiniones y conclusiones de los peticionarios sin datos
que las sustenten.
Ante la insuficiencia de una base fáctica no podemos
determinar si el copeticionario, el señor Richter, sería CC-2005-732 28
afectado por la determinación administrativa. La escueta
alegación sobre su calidad de “vecino del proyecto” no
puede darle legitimidad al copeticionario para impugnar
la decisión administrativa. Permitir que una alegación
tan imprecisa y general pueda conferir legitimación
activa, abriría las puertas para que cualquier persona
que participe en un procedimiento administrativo y se
limite a alegar que es vecino del proyecto impugnado,
reclame ser parte para fines de la revisión judicial sin
establecer o demostrar que, en efecto, sus derechos se
afectarían por la determinación final de la agencia.
Resuelto esto, procedemos a evaluar la legitimación de la
copeticionaria, la Fundación Surfrider.
Según discutimos anteriormente, una asociación puede
presentar un recurso de revisión judicial a nombre propio
o en representación de sus miembros. Evaluaremos primero
la legitimación de la asociación para presentar el
recurso de revisión judicial a nombre propio.
La Fundación Surfrider alegó tener interés en la
controversia porque entre sus objetivos institucionales,
se encuentra la protección y conservación de los océanos
así como la protección de los accesos a las playas. En
ese sentido, la Fundación puede que tenga interés en
participar en el procedimiento adjudicativo ante la
agencia, pues el proyecto impugnado se llevará a cabo en
el Municipio de Rincón, reconocido por sus costas y sus CC-2005-732 29
playas. Sin embargo, esto no es suficiente para cumplir
con el interés requerido para ser “parte” con derecho a
revisión judicial, según la norma discutida.
La Fundación Surfrider no alegó ni demostró que
sufrirá un daño o lesión propia como resultado de la
actuación administrativa. Nuestro sistema constitucional
no le permite convertirse en un vigilante privado del
interés público (private attorney general). Como bien
discutimos anteriormente, cuando una organización alega
interés en la controversia conforme a los objetivos
ambientales que promueve es necesario que demuestre que
al menos uno de sus miembros sufriría una lesión
particular y no generalizada, ya sea estética o
ambiental, como resultado de la actuación administrativa.
Claro está, los intereses que se pretenden proteger
tienen que estar relacionados con los objetivos de la
organización. Como ésta no demostró una lesión propia,
procede evaluar si alguno de los miembros de la Fundación
tiene legitimación activa para impugnar la decisión
administrativa y si el interés individual que se pretende
proteger está íntimamente relacionado con los objetivos
La Fundación Surfrider señaló que el señor Richter y
el señor John J. Murray son miembros de la organización.
Ya resolvimos que el señor Richter no tiene legitimación
activa para presentar el recurso de revisión judicial. A
igual conclusión llegamos respecto al otro miembro que se CC-2005-732 30
incluye en el recurso de revisión judicial ante el
Tribunal de Apelaciones y en el recurso de certiorari que
nos ocupa, el Sr. John J. Murray, ya que las alegaciones
son las mismas para ambos.
Además, aun si un integrante de la Fundación tuviera
legitimación activa para impugnar la decisión, la
organización no cumplió con el requisito de demostrar que
el interés del miembro está relacionado con los objetivos
de la organización. Este caso trata sobre la impugnación
de un proyecto de construcción y las variaciones a los
reglamentos de zonificación. Según los Artículos de
Incorporación, los objetivos de la Fundación Surfrider
son los siguientes:
1. To promote the protection and enjoyment of the world´s waves and beaches, for all people, through conservation, activism, research and education; 2. To preserve and protect unique and irreplaceable surfing areas, both along the California Coastline and elsewhere in the world, and to promote public awareness of and public Access to such areas; 3. To provide educational opportunities for public schools, youth groups and similar community agencies and organizations which promote the sport of surfing and public safety in surfriding areas; 4. To engage in scientific research and to disseminate scientific reports on the design of surfing equipment and the safety and adequacy of surfing products as well as surfing areas; 5. Such other purposes as are reasonably related thereto. En síntesis, como bien alegó la Fundación, su
objetivo principal es promover el disfrute de los océanos CC-2005-732 31
y las playas mediante la conservación, participación,
investigación y educación. Estos objetivos, aunque
loables, no están relacionados con el interés que se
pretende, esto es, los daños que alegadamente se
causarían por la construcción de un proyecto aprobado con
variaciones a los reglamentos de zonificación. Ninguno de
los miembros alegó que el proyecto afectará su derecho al
acceso y disfrute de los océanos y las playas. De hecho,
en las fotografías aéreas presentadas se atisba que el
proyecto ni siquiera colinda con la playa y por lo tanto,
no obstruye el acceso a la costa. Véase, Apéndice de la
Solicitud de certiorari, pág. 90.
La Fundación alegó que en algún momento trabajó en
“temas de zonificación y planificación en el área de
Rincón”. Sin embargo, según surge de los Artículos de
Incorporación, los objetivos de la organización no están
relacionados con esos asuntos. Para que las asociaciones
puedan comparecer a nombre de sus miembros, éstas tienen
que fungir como representantes apropiados en defensa de
los intereses de sus miembros que serán afectados por la
determinación administrativa. A modo ilustrativo, cabe
señalar que en casos como el de autos, donde se impugna
la aprobación de un proyecto y las variaciones a los
reglamentos de zonificación, la doctrina generalmente
aceptada establece lo siguiente:
To be awarded standing to challenge land use actions, associations must be fairly representative of the community, have open membership, have the capacity and authority to CC-2005-732 32
maintain judicial actions, and be organized to protect the interest allegedly affected by the land use action.
P. E. Salkin, American Law of Zoning, Vol. 4, West, 5th Ed., 2009, p.50.
Así pues, concluimos que la Fundación y sus miembros
no tienen legitimación activa para presentar el recurso
de revisión judicial al amparo de la Sección 4.2 de la
L.P.A.U., supra.
IV
Por todo lo anterior, se modifica el dictamen del
Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de Aguadilla. En
su lugar, se desestima el recurso de revisión judicial
por falta de justiciabilidad debido a la ausencia de
legitimación activa de los peticionarios para instar el
recurso ante el foro apelativo intermedio.
Se dictará sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fundación Surfrider, Inc., Capítulo de Rincón; León J. Richter
Peticionarios CC-2005-732
v.
Administración de Reglamentos permisos; Jennymar Corporation
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se modifica el dictamen del Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de Aguadilla. En su lugar, se desestima el recurso de revisión judicial por falta de justiciabilidad debido a la ausencia de legitimación activa de los peticionarios para instar el recurso ante el foro apelativo intermedio.
Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Fiol Matta disiente con opinión escrita a la cual se unen el Juez Presidente señor Hernández Denton y la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez.
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Fundación Surfrider, Inc., Capítulo de Rincón; Leon J. Certiorari Richter Peticionarios CC-2005-732
Administración de Reglamentos y Permisos; Jennymar Corporation Recurridos
Opinión disidente emitida por la Jueza Asociada señora Fiol Matta a la cual se unen el Juez Presidente señor Hernández Denton y la Jueza Asociada señora Rodríguez Rodríguez
El 1 de julio de 2004, Jennymar Corporation solicitó
a la Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.P.E.)
la concesión de unas variaciones a los requisitos de
zonificación para el anteproyecto de un desarrollo tipo
“walk-up”, Marina Los Sueños, ubicado en un predio del
Barrio Ensenada del Municipio de Rincón. El proyecto,
con cabida superficial de 2,791.712 metros cuadrados,
consistiría de un edificio de cuatro plantas, dividido en
24 apartamentos de dos habitaciones para servir como
residencias de veraneo o “second homes”. El anteproyecto
original se había presentado el 16 de junio de 2004 y la
solicitud de servicios, el 18 de junio del mismo año. El CC-2005-732 2
proponente solicitó variar los siguientes requisitos de
zonificación del distrito RT-0 que afectan el predio en
controversia:3 (1) la altura máxima de nueve metros y dos
plantas a 10.36 metros y cuatro plantas; (2) el área
bruta de piso de un máximo de 40% a 98.49%, y (3) la
densidad poblacional de 700 metros cuadrados por unidad
de vivienda, equivalente a 4 unidades de vivienda de
acuerdo a la cabida del solar, a 147 metros cuadrados por
unidad de vivienda, equivalente a 15.2 unidades de
vivienda.4
3 El colindante derecho también ubica en un distrito RT-0, mientras que el colindante izquierdo, delantero y posterior están calificados como “público”. El anteproyecto sometido ante ARPE también solicitaba una variación al requisito de la Sección 66.09 del Reglamento de Planificación Núm. 4 sobre la separación entre el edificio y los estacionamientos de casas de apartamentos, particularmente, variar la distancia de un mínimo de tres metros a 1.2 metros. No obstante, esto no surge del memorial explicativo de 1 de julio de 2004 ni de la autorización de ARPE del 13 de enero de 2005. 4 El Reglamento de Planificación Núm. 4 utiliza el concepto de una unidad de vivienda básica en el contexto de las casas de apartamentos “para obtener un nuevo cálculo para la densidad permitida en un solar a base del número de habitaciones de cada unidad de vivienda. Una unidad de vivienda básica se compone de una vivienda de tres (3) dormitorios.” Sección 2.00 del Reglamento, Reglamento Núm. 6211 de 5 de octubre de 2000, pág. 24. Por esta razón, la sección 66.03 del Reglamento dispone que un apartamento de dos habitaciones equivale a 0.8 unidad de vivienda y que la densidad poblacional no debe exceder de 700 metros cuadrados por unidad de vivienda. Íd., págs. 238-239. Por lo tanto, en el caso ante nuestra consideración, el proyecto propone ubicar 19.2 unidades de vivienda básica (24 apartamentos de 0.8 unidades) cuando el reglamento permite solamente cuatro unidades de vivienda en un solar de 2791.712 metros cuadrados. CC-2005-732 3
A.R.P.E. decidió celebrar vistas públicas y en el
Memorial Explicativo correspondiente anunció la
presentación de un anteproyecto para el cual se
solicitaba la concesión de una “variación en uso”. El
proponente justificó las variaciones solicitadas
aduciendo que por “el alto costo de estos terrenos
vacantes” en el sector, la aplicación literal y limitada
de los requerimientos del reglamento de zonificación de
un distrito RT-0 resultaría en una confiscación del
disfrute de la propiedad. En otras palabras, arguyó que
edificar un edificio unifamiliar no le permite maximizar
su derecho de propiedad, por lo cual alegó que debe
autorizarse un desarrollo de densidad media.5
A la vista pública comparecieron el Arq. Noel E.
Añeses y los abogados de la parte proponente. Varios
vecinos comparecieron para oponerse al proyecto, entre
éstos, el Sr. Leon J. Richter. También compareció la
Fundación Surfrider Inc., capítulo de Rincón. A nombre
de la Fundación y del señor Richter, miembro de la misma,
compareció el Lcdo. Miguel Sarriera Román. Éste declaró
que el área donde se construiría el proyecto sufre de un
problema grave de deficiencia en el abasto de agua y que
en ocasiones los residentes no han tenido el servicio de
agua hasta por cinco días. Este problema se agravaría de
aprobarse el proyecto sin mejoras en la infraestructura.
5 Apéndice del peticionario, pág. 62. CC-2005-732 4
Alegó que los intereses de los peticionarios se verían
afectados, ya que el desarrollo propuesto aumentaría la
densidad poblacional, el ruido y el movimiento vehicular,
rompiendo así la armonía y las características del
vecindario. Finalmente, arguyó que el proponente no
había presentado evidencia alguna que demostrara que la
aplicación del reglamento de zonificación podría ser
confiscatoria, por lo cual la agencia debía denegar las
variaciones como cuestión de derecho.
Tres días más tarde, el oficial examinador rindió su
informe y recomendó favorablemente el proyecto propuesto.
A.R.P.E. acogió dicha recomendación y aprobó el proyecto
el 13 de enero de 2005. Posteriormente, la agencia
denegó la reconsideración solicitada por la Fundación
Surfrider, Inc., Capítulo de Rincón, y los peticionarios
Ante ese foro alegaron, en primer lugar, que
A.R.P.E. no tenía jurisdicción, conforme al Reglamento de
Planificación Núm. 4, para aprobar un anteproyecto para
casas de apartamentos en un distrito RT-0. Además,
arguyeron que la aprobación de las variaciones
solicitadas era ilegal, puesto que su efecto es una
rezonificación de facto del predio, para lo cual A.R.P.E.
no tiene facultad, por haberse delegado dicha facultad
estrictamente a la Junta de Planificación. En la
alternativa, alegaron que las variaciones que la agencia
concedió en este caso particular no se justificaron CC-2005-732 5
conforme a derecho. Luego de varios trámites procesales,
el Tribunal de Apelaciones confirmó la decisión de
A.R.P.E. mediante sentencia dictada el 8 de junio de
2005.
Ante nosotros, la Fundación Surfrider y el señor
Richter alegaron esencialmente los mismos errores. Por
su parte, el proponente recurrido reiteró los argumentos
presentados ante el Tribunal de Apelaciones y solicitó la
desestimación del recurso alegando que ni el foro
apelativo ni este Tribunal Supremo teníamos jurisdicción
para atender la solicitud de los peticionarios porque
éstos no tenían legitimación activa. Sobre la Fundación
Surfrider, Inc., adujo que el que ésta sea una
corporación sin fines de lucro inscrita en el
Departamento de Estado y dedicada a promover la
protección y el disfrute de los océanos, las playas y sus
accesos, no es suficiente, de por sí, para reconocerle
legitimación activa porque, según expuso, “nuestro
proyecto no colinda con la playa” y la fundación no posee
propiedad cerca del predio objeto de controversia.6
Además, argumentó que “el mero hecho de mencionar que el
señor Richter vive en el Barrio Ensenada, cerca de
nuestro proyecto, no es suficiente para establecer el
grado de afectación de sus intereses personales”.7
6 Oposición a petición de certiorari, pág. 2. 7 Íd., pág. 3. CC-2005-732 6
Aunque el Tribunal de Apelaciones no discutió estos
señalamientos jurisdiccionales, afirmó en su sentencia
que coincidía con la alegación de que “los recurrentes no
quedaron afectados en este proyecto’”. No obstante, el
foro apelativo no desestimó el recurso, sino que procedió
a resolver el asunto en los méritos y confirmó la
determinación de la agencia.
La Opinión que hoy emite este Tribunal acoge los
planteamientos del proponente y resuelve que los
peticionarios carecen de legitimación activa para
recurrir de la resolución de A.R.P.E. porque no
demostraron el grado de afectación necesario para ser
considerados como “parte” en el litigio, bajo la
modalidad del participante activo. Consecuentemente, la
mayoría desestima el recurso de los peticionarios. Como
no coincido con esta apreciación, disiento.
II
La opinión mayoritaria sostiene que al no
especificarse cuán cerca está la residencia del Sr.
Richter del proyecto, su testimonio sobre la
insuficiencia de agua en el sector y el efecto negativo
que tendría la construcción del proyecto propuesto en su
vecindario es una mera alegación generalizada de que
sufriría un daño. Además, la mayoría concluye que no es CC-2005-732 7
suficiente la alegación de que se es vecino de un
proyecto para demostrar que se tiene legitimación activa.
Ciertamente, hemos reconocido en otras ocasiones que
no todo participante en un procedimiento administrativo
puede adquirir la condición de parte. Particularmente,
en Rivera v. Morales, 149 D.P.R. 672 (1999), señalamos
que la notificación de un aviso de vista pública a los
vecinos de un proyecto, en cumplimiento de un requisito
reglamentario, no les confiere a éstos, sin más, el
derecho a ser reconocidos como parte en el proceso que se
lleve a cabo en la agencia. Tomando en cuenta que la
sección 3.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme (L.P.A.U.), 3 L.P.R.A. sec. 2155, permite a una
persona con “interés legítimo” intervenir o participar en
los procesos adjudicativos de las agencias
administrativas, resolvimos, en Lugo Rodríguez v. Junta
de Planificación, 150 D.P.R. 29, 43-44 (2000), que para
fines de la L.P.A.U. son parte, no solamente el
promovente, el promovido y el que haya solicitado
formalmente intervenir en el proceso, sino también la
persona que haya participado activamente en las vistas
públicas y cuyos derechos se verían afectados por la
decisión de la agencia de tal manera que “resultaría
injusto y arbitrario no considerarlo una ‘parte’”.
Además, en Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito
v. G.P. Real Property S.E., 2008 T.S.P.R. 105, examinamos
la distinción entre la comparecencia del “mero CC-2005-732 8
participante” y la intervención del “participante
activo”, quien comparece para proteger sus derechos de
una manera activa, aunque no haya solicitado intervenir
formalmente, de tal manera que se convierte en parte.
Podemos reconocer un ejemplo del mero participante –
el que no demuestra interés ulterior en el asunto, suple
únicamente evidencia documental o comparece como amigo de
la corte– en Rivera v. Morales, supra. En ese caso
explicamos que las agencias consultadas por la Junta de
Planificación para resolver una consulta de ubicación no
eran partes, por la naturaleza de su participación, ya
que ésta “consiste más bien en ilustrar a la Junta, en
ayudarla a llevar a cabo su función de evaluar las
consultas de ubicación y considerar la conveniencia o los
perjuicios de los proyectos propuestos”. Íd., pág. 685.
También, determinamos que no es necesario que se haya
solicitado intervención formalmente para ser considerado
“parte” en un proceso adjudicativo, sino que lo esencial
es analizar la naturaleza del interés del participante y
de su intervención ante la agencia. Véase también, Junta
de Directores v. P.D.C.M., 2008 T.S.P.R. 54, en el que
resolvimos que la notificación de la resolución emitida
no convierte automáticamente a la persona así notificada
en parte en el procedimiento.
En fin, coincido con la mayoría en que ser vecino no
necesariamente es suficiente para justificar la
intervención de un participante en calidad de parte, CC-2005-732 9
puesto que, según la normativa elaborada en Rivera v.
Morales, supra, y establecida formalmente en Lugo
Rodríguez v. Junta de Planificación, supra, es necesario
que se demuestre un interés particular y una
participación más plena en aras de proteger dichos
intereses.
Lo que sucede es que en el presente caso los hechos
demuestran que el Sr. Richter no es un mero participante,
sino todo lo contrario. El Sr. Richter no basó su
interés exclusivamente en el hecho de ser vecino del
proyecto. Su oposición se fundamentó en las
consecuencias particulares que resultarían de la
construcción del proyecto y las lesiones particularizadas
que él sufriría de llevarse a cabo dicho proyecto en el
lugar propuesto. El Sr. Richter compareció a las vistas
públicas y sometió una ponencia escrita dirigida a
proteger su derecho a conservar su calidad de vida y la
naturaleza del vecindario. Ello, no sólo en respuesta a
su deber de ciudadano sino, además, como vecino del
proyecto interesado en preservar las cualidades de su
comunidad. Evidentemente, el Sr. Richter no fue un mero
participante, toda vez que basó su comparecencia en un
interés legítimo en el asunto objeto de adjudicación y no
se limitó a suplir evidencia documental o actuar como
amigo de la corte.
Si bien es cierto que el expediente no dice
específicamente dónde reside el Sr. Richter con relación CC-2005-732 10
al proyecto, igualmente es cierto que el proponente,
quien impugna la legitimación de los peticionarios para
presentar este recurso, no refuta la cualidad de vecino
alegada por él. Realmente, no hay razón para dudar de
que el Sr. Richter es verdaderamente vecino del lugar.
Surge del escueto informe de la vista pública que el
oficial examinador reconoció que el Sr. Richter
compareció en dicha calidad y así se hace constar en la
autorización del anteproyecto, que fue notificada por
A.R.P.E. al abogado de los peticionarios. A fin de
cuentas, nadie cuestionó que el Sr. Richter fuera un
vecino del área impactada por el proyecto. No obstante,
la mayoría está convencida de que, como no surge del
expediente el lugar exacto de la residencia del Sr.
Richter con relación al proyecto, su alegación de ser
vecino es insuficiente a efectos de determinar los
intereses afectados.
Sin embargo, ¿de qué nos sirve saber el lugar exacto
de la residencia del Sr. Richter si nadie puso en duda su
condición de vecino del lugar del proyecto? ¿Para
corroborar si el daño que alega sufrir es cierto? ¿Y si
hubiéramos conocido el lugar exacto, de qué manera podría
este Tribunal confirmar los daños sufridos por el Sr.
Richter? ¿Cuán lejos es lejos para efectos de demostrar
que los abastos de agua se verían afectados? No podemos
exigir prueba pericial sobre esto para el propósito de
evaluar la legitimación activa. ¿Y cuán cerca tiene que CC-2005-732 11
estar la residencia del Sr. Richter del proyecto, para
poder alegar a satisfacción de este Tribunal que el valor
estético de su vecindario se afectaría, o que se
afectaría el patrón del tráfico y la naturaleza de su
vecindario por el aumento en la densidad poblacional?
Ciertamente, el grado de especificidad que la
mayoría requiere para que un participante pueda demostrar
el interés que busca proteger con su participación me
parece excesivo. No coincido con la apreciación de que
el testimonio del Sr. Richter –consistente en que por ser
vecino se vería afectado por la obra, específicamente, en
lo que se refiere a los abastos de agua y el valor
estético y ambiental de su comunidad– constituye una mera
alegación generalizada que no es suficiente para mostrar
la lesión particularizada que sufriría. Ahora bien, si
la mayoría no está convencida de la naturaleza de la
participación del Sr. Richter y entiende que no tiene la
información en el expediente para determinarla, lo
procedente sería devolver el caso a la agencia para que
emita una resolución en cuanto a esto. De esta manera
los tribunales podrían estar en posición de revisar esta
determinación, como lo hemos hecho en otras ocasiones.
Véase, Junta de Directores v. P.D.C.M., supra. La
desestimación del recurso, sobretodo en esta etapa de los
procedimientos, es una grave injusticia.
Por otro lado, la opinión mayoritaria asevera que el
grado de afectación que debe probarse para reconocerle CC-2005-732 12
legitimación al promovente de una acción justiciable en
nuestros tribunales, debe ser idéntico al que se ha
requerido en la jurisprudencia del Tribunal Supremo
federal. Con ello, deshace más de medio siglo de
desarrollo jurisprudencial sobre la legitimación activa
de los ciudadanos para cuestionar acciones
administrativas.
Explica la Opinión que la base del cambio de enfoque
doctrinal reside en que nuestra Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme (L.P.A.U.) se inspiró en la
Administrative Procedure Act (APA) y el Model State
Administrative Procedure Act (MSAPA).8 Según la Opinión,
esto conlleva que al aprobar nuestra ley se haya
incorporado también la jurisprudencia que interpreta la
norma federal. El fundamento para esta conclusión es la
regla de hermenéutica según la cual, cuando se adopta una
disposición de ley que proviene de otra jurisdicción se
presume que se adoptó también la interpretación de esa
ley en su lugar de origen.9 Véase, Pueblo v. Matos, 83
D.P.R. 335 (1961), Lagarreta v. Tesorero, 55 D.P.R. 22
(1939), Pueblo v. Ramos, 18 D.P.R. 993, 1001 (1912),
Pueblo v. Colón, 15 D.P.R. 680 (1909), Pueblo v. Puente,
8 Informe Conjunto de las Comisiones de Gobierno Estatal, Asuntos Municipales de lo Jurídico sobre el P. del S. 350, abril de 1987, Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R. 888, 898 (1992). 9 Sin embargo, cuando la interpretación del tribunal del estado sea posterior a la adopción del estatuto en Puerto Rico, la misma sólo tendrá valor persuasivo en nuestra (continúa...) CC-2005-732 13
14 D.P.R. 111 (1908). Acto seguido, el razonamiento
jurídico mayoritario se dirige inexorablemente hacia la
jurisprudencia federal, cuya interpretación de la
legitimación es mucho más restrictiva que la nuestra.
Con ello, el Tribunal retrocede, no sólo en la
disposición normativa sobre legitimación, sino en el
rango que otorga a unas reglas que, más que normas, son
guías para la interpretación. Esa ha sido la función de
la “norma de hermenéutica” a la que responde la opinión
mayoritaria, desde que se mencionó por primera vez, en
1904.10 Llamo la atención entonces a que, aun cuando la
opinión mayoritaria reconoce que esta regla de
hermenéutica es una regla general que está sujeta a
muchas excepciones y limitaciones, no menciona que en
Pueblo v. Matos, supra, a la pág. 341, rehusamos
aplicarla porque nuestra función no es aplicar una regla
de hermenéutica, sino adoptar la interpretación “más
jurisdicción. Pueblo v. Cirino, 69 D.P.R. 525, 529 (1949). 10 En Pueblo v. Rivera (a) Panchito, 7 D.P.R 332 (1904) el Juez Asociado MacLeary señaló que “[e]s un principio bien establecido, tanto en la ley [a]mericana como en la [e]spañola que cuando un Estado adopta una ley de otro, la interpretación que los tribunales de éste último estado hayan dado á [sic] dicha ley merece gran consideración en la interpretación… presumiéndose que la Legislatura al adoptar el texto de la citada ley tenía la intención de que había de darse tal interpretación… Nosotros estamos ciertamente autorizados para seguir las numerosas y altamente respetables autoridades citadas en la presente, especialmente cuando el razonamiento es tan sano y convincente…” a la pág. 353. Cabe señalar que la referencia a la “ley española” no sólo es equivocada, sino contraria a los principios sobre las fuentes de derecho del Derecho Civil. (continúa...) CC-2005-732 14
justa y razonable.” Véase también, Pueblo v. Pacheco
Asencio, 83 D.P.R. 526, 531 (1961), resuelto ese mismo
año.11 Además, en este caso no procede aplicar la norma
general de interpretación a la que se refiere la opinión
mayoritaria.
Primeramente, nuestra disposición sobre la revisión
judicial, o sea, la Sección 4.2 de la L.P.A.U., 3
L.P.R.A. sec. 2172, no proviene de la APA federal, sino
del MSAPA de 1981. Esto no quiere decir que nuestra ley
sea un calco o una copia exacta de dicho modelo,12 más
11 Sabemos que recurrir a las soluciones jurídicas adoptadas por otras jurisdicciones puede ser necesario y que muchas veces enriquece nuestro Derecho, sobretodo cuando nuestro ordenamiento no propone una solución adecuada a una controversia o sufre de alguna laguna jurídica. Véase, por ejemplo, Dávila Vega v. Agrait Vda. de Dávila, 116 D.P.R. 549 (1985). Sin embargo, cuando ese no es el caso, el trasplante de conceptos jurídicos puede ser más bien una fuente de confusión y discordia. Lo mismo es cierto cuando se toma prestada toda una normativa de otra jurisdicción por la sola razón de que es el lugar de origen de la figura que debe interpretarse, ya que con ello se prescinde de un proceso continuo de adaptación e interpretación a la luz del derecho receptor. Por ende, si el préstamo jurídico, sea sustantivo o procesal, no se fundamenta en la ponderación de los méritos de la acción judicial, y de su proyección en el futuro, el mismo puede tener un efecto perjudicial en nuestro ordenamiento jurídico y, por tanto, en la sana administración de la justicia. Véase, Liana Fiol Matta, Interacción del Derecho Común Anglo-americano (“Common Law”) y el Derecho Civil, 57 Rev. Col. Abog. 171, 179 (1996): “[C]uando se adopta una figura jurídica y se pretende adoptar, además, la interpretación que a éste se da en el sistema originario –como sucedió en Puerto Rico con la nefasta teoría de que un estatuto se adopta con la interpretación brindada en su lugar de origen– se subvierte el orden formal de las fuentes y se sustituyen los métodos de interpretación propios del sistema.” 12 “Today, more than half of the states have an administrative procedure act based, at least in part, on (continúa...) CC-2005-732 15
bien, nuestra L.P.A.U. fue basada e inspirada en el
MSAPA. Uno de los elementos autóctonos que distinguen
nuestra ley de sus modelos es, precisamente, el amplio
marco de legitimación adoptado. Por otra parte, no
debemos olvidar que el MSAPA no es más que lo que indica
su título, un modelo a considerarse en la promulgación de
legislación administrativa uniforme para cada estado.13
Por ende, una Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme puede ser aún más amplia que lo que provee el
modelo, como es nuestro caso. Nuestra ley sólo requiere,
para admitir la intervención en un proceso
administrativo, que se demuestre un interés “que pueda
ser afectado adversamente”, mientras la MSAPA propone un
interés que pueda ser afectado sustancialmente. Más aun,
según la L.P.A.U. la agencia viene obligada a aplicar los
criterios para conceder la intervención “de forma
liberal.”14 Este Tribunal ha desarrollado toda una
either the original Model Act or its 1961 revision… In the last twenty years there has also been a great deal of experience with the provisions of the Model Act as enacted in the several states, and also a great deal of state legislative experimentation with additional or different administrative procedure requirements.” (Énfasis nuestro), Prefatory Note, Model State Administrative Procedure Act of 1981, 15 U.L.A., pág. 2. 13 A saber, se desprende de una somera lectura que ambas leyes emplean, con ciertas variaciones menores, la siguiente organización estructural: a.) Disposiciones Generales, b.) Procedimiento para la Reglamentación, c.) Procedimientos Adjudicativos, y d.) Revisión Judicial. 14 La disposición modelo reza: “The presiding officer shall grant a petition for intervention if… the petition states facts demonstrating that the petitioner’s legal rights, duties, privileges, immunities, or other legal (continúa...) CC-2005-732 16
normativa sobre la legitimación basada en el interés
“adversamente afectado” y ha cristalizado a través de los
años la gran importancia que tiene en nuestro
ordenamiento el garantizarle el acceso a los tribunales a
los ciudadanos que procuran la revisión judicial de una
determinación administrativa. Claramente, en el caso ante
nuestra consideración la L.P.A.U. provee legitimación
estatutaria a los demandantes; y por tanto, no es
necesario obviar nuestra disposición en aras de imponer
los requisitos más restrictivos del standing
constitucional federal.
En segundo lugar, aunque nuestra jurisprudencia no
deja expresamente plasmadas cuáles son las “muchas
excepciones y limitaciones” que deben servir de
contrapeso a la regla de interpretación utilizada por la
interests may be substantially affected by the proceeding…” (Énfasis nuestro). Sec. 4-209(a)(2), Model State Administrative Procedures Act of 1981, 15 U.L.A. 87.
Sin embargo, la disposición análoga en nuestra L.P.A.U. dispone como requisito para solicitar la intervención que sea “[c]ualquier persona que tenga un interés legítimo en un procedimiento adjudicativo ante una agencia…” (Énfasis nuestro). Sec. 3.5 L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2155. Esta diferencia en el grado de afectación se ve aún más marcada cuando la misma disposición desglosa siete factores que tomará en consideración la agencia para considerar si deniega o concede la intervención. Entre éstos se encuentra: “(a) Que el interés del peticionario pueda ser afectado adversamente por el procedimiento adjudicativo.” (Énfasis nuestro). Íd. Posteriormente en la misma disposición se da como directriz: “La agencia deberá aplicar los criterios que anteceden de forma liberal y podrá requerir que se le someta evidencia adicional para poder emitir la determinación correspondiente con respecto a la solicitud de intervención.” (Énfasis nuestro). Íd. CC-2005-732 17
mayoría, no hay duda que cuando su aplicación contraviene
todo un cuerpo robusto de razonamientos e
interpretaciones jurídicas propias, nos hemos topado con
una de estas excepciones.
La tendencia del Tribunal Supremo federal en cuanto
a la legitimación cuando se dilucidan asuntos de alto
interés público, como son, sin duda, los relacionados a
nuestra política constitucional ambiental, contrasta
fuertemente con la nuestra.15 El profesor Luis E.
Rodriguez lo explica así:
Los demandantes en acciones bajo N.E.P.A. tienen que demostrar un daño real (injury in fact), y que están dentro de la zona de interés protegido por la legislación que alegadamente fue incumplida por la agencia gubernamental. Este daño real a su vez requiere un nexo causal entre la acción gubernamental que presuntamente incumple con N.E.P.A. y un daño al ambiente que afecta el disfrute por el demandante de ese ambiente en particular. No obstante, en Salas Soler, nuestro Supremo advirtió que la Ley 9 [Ley sobre Política Pública Ambiental] va [sic] más amplia que N.E.P.A. en esta área toda vez que provee “expresamente para el ejercicio en determinadas circunstancias de una acción pública, limitada al mandamus, por ciudadanos privados”. […] Por consiguiente, podemos concluir que Salas Soler estableció que la Ley 9 permite una aplicación liberal de los requisitos necesarios bajo la doctrina de legitimación activa aun cuando se aplique restrictivamente bajo N.E.P.A. (Énfasis nuestro y escolios omitidos.) Luis E. Rodríguez, Derecho Ambiental, 67 Rev. Jur. U.P.R. 907, 911-912 (1998).
Ciertamente, el National Environmental Policy Act
(NEPA) fue el modelo utilizado en la elaboración de
nuestra Ley sobre Política Pública Ambiental, pero
15 Véase como ejemplo las decisiones del Tribunal Supremo federal en Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 US 555 (1992), Lujan v. National Wildlife Federation, 497 US 871 (1990), United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures (SCRAP I), 412 US 669 (1973), y Sierra Club v. Morton, supra. (continúa...) CC-2005-732 18
nuevamente, nuestra ley no es meramente un calco de las
disposiciones federales.16 Una de las disposiciones más
importantes que distinguen nuestra ley de la NEPA es la
que expresamente concede legitimación activa para hacer
cumplir la ley a cualquier persona natural o jurídica
afectada por la falta de implantación de la misma.
Véase, Art. 19 de la Ley sobre Política Pública
Ambiental, Ley Núm. 416 de 22 de septiembre de 2004 (12
L.P.R.A. sec. 8002m); Art. 20 de la Ley sobre Política
Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970 (12
L.P.R.A. § 1139 (2003). En Salas Soler v. Srio. de
Agricultura, 102 D.P.R. 716, 726 (1974), determinamos que
la capacidad para incoar un pleito para asegurar el
cumplimiento de la Ley sobre Política Pública Ambiental
responde al claro deber público que la misma ley impone.
Basamos parte del análisis en nuestras opiniones en
Cerames Vivas v. Srio. de Salud, 99 D.P.R. 45 (1970), y
16 Por eso, la interpretación de esta ley federal puede ser persuasiva al momento de interpretar la nuestra, pero no debemos recurrir indiscriminadamente a la jurisprudencia que la interpreta, ya que no todas disposiciones de nuestro estatuto parten de los mismos principios. Por ejemplo, la declaración de política pública contenida en nuestra ley no es meramente estatutaria, sino de rango constitucional. Véase, 1 L.P.R.A. Const. E.L.A. Art. VI Sec. 19. Por la naturaleza constitucional del mandato de protección de nuestros recursos naturales, la Asamblea Legislativa, con el objetivo de establecer unas pautas para guiar la implantación de la sección 19, aprobó nuestra primera Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970. 12 L.P.R.A. §§ 1121 et seq, véase, Mun. de San Juan v. J.C.A., 149 D.P.R. 260, 277 (1999); Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra, pág. 920; Salas Soler v. Srio. de Agricultura, supra, pág. 723. CC-2005-732 19
Asociación de Maestros v. Pérez, 67 D.P.R. 849 (1947). En
éstas explicamos que, cuando se trata de cuestiones de
interés público, el pueblo se considera como parte
especialmente interesada y no es necesario que el
ciudadano demuestre que tiene un interés especial en el
resultado del caso para poder presentar un recurso de
mandamus. Particularmente, en Asociación de Maestros v.
Pérez, supra, resolvimos que para ello “[b]asta que es un
ciudadano y como tal está interesado en la ejecución y
protección del derecho público”. Íd., pág. 851.
Cuando el interés del ciudadano parte de la
protección y ejecución de una política pública, hemos
requerido, como requisito de toda acción legitimada, que
se demuestre que el incumplimiento alegado le causa
cierto grado de afectación; pero la afectación requerida
no se limita al daño económico y la legitimación puede
surgir de consideraciones ambientales, recreativas,
espirituales o estéticas. Salas Soler v. Srio. de
Agricultura, supra, pág. 723. Cf. Fundación Arqueológica
v. Depto. de Vivienda, 109 D.P.R. 387 (1980). Nuevamente,
señalamos en Misión Industrial v. J.P., 146 D.P.R. 64,
174, nota 70 (1998):
La suficiencia de este interés para conferirle legitimación activa a la parte peticionaria está plenamente justificada cuando se trata de un recurso de mandamus para solicitar el cumplimiento de alguna disposición de ley sobre Política Pública Ambiental, debido al origen constitucional de la política pública enunciada en esta legislación. CC-2005-732 20
Este análisis no se ha aplicado únicamente al
recurso de mandamus. También hemos reconocido la validez
y procedencia del recurso de injunction para que un
ciudadano pueda hacer valer la Ley de Política Pública
Ambiental. Mun. de Loíza v. Sucns. Suárez et al., 154
D.P.R. 333, 352, 368-369 (2001); Colón y otros v. J.C.A.,
148 D.P.R. 434, 452 (1998); Misión Ind. v. J.P. y A.A.A.
142 D.P.R. 656, 682 (1997). En fin, fundamentándonos en
Salas Soler v. Srio de Agricultura, supra, y Asociación
de Maestros v. Pérez, supra, desde hace más de sesenta
años hemos ido desarrollando una doctrina propia sobre la
capacidad de personas y grupos para demandar a las
agencias y los funcionarios de gobierno, con una
interpretación amplia y liberal de tal concepto. Solís v.
Municipio de Caguas, 120 D.P.R. 53, 56 (1987), y P.S.P.
v. E.L.A., 107 D.P.R. 590, 595 (1978).
Recordemos, como señala el profesor Villaronga, que
“la doctrina de legitimación, así como otras normas que
rigen la justiciabilidad, es un asunto de derecho
puertorriqueño”. L. M. Villaronga, Derecho
Constitucional, 62 Rev. Jur. U.P.R. 683, 684 (1993).17
Además, el profesor hace el siguiente señalamiento:
17 L. M. Villaronga, Derecho Constitucional, 62 Rev. Jur. U.P.R. 683, 684 (1993): Así como en el derecho federal, nuestros requisitos de justiciabilidad y de legitimación surgen de las preocupaciones institucionales inherentes al poder judicial de Puerto Rico y al papel que desempeña en nuestro sistema de gobierno. Las decisiones federales, aunque proveen guías útiles a las que nuestro Tribunal (continúa...) CC-2005-732 21
En el derecho puertorriqueño, y a riesgo de simplificar excesivamente, coexisten dos vertientes de la doctrina de legitimación, las cuales se han desarrollado de forma paralela. Una de ellas, que se asocia con el “familiar modelo de la contienda privada” o “modelo clásico de lo que constituye un ‘caso’ o ‘controversia’ ”, postula conceptos restrictivos o de autolimitación en el ejercicio del poder de revisión judicial. La otra vertiente, que se asocia con el modelo de “la acción pública”, se aparta de los conceptos de legitimación desarrollados en la jurisprudencia federal, e interpreta amplia y liberalmente la legitimación activa de ciudadanos individuales. En esta vertiente se encuentran casos en que se admite la legitimación por varias razones: se interpreta de manera liberal el estatuto en que se basa la acción, o no se exige al litigante que demuestre un daño particularizado distinto al del resto de la ciudadanía, o se amplía el concepto de lo que constituye daño, o se considera que se trata de acciones revestidas de un vasto interés público. (Énfasis suplido.) Íd., pág. 684.
Por su parte, el profesor José Julián Álvarez afirma
que “[e]n el campo de la justiciabilidad, varias
decisiones correctamente se apartan del modelo diseñado
para las cortes federales y reconocen ‘acciones
públicas’, sin exigir al litigante que demuestre un daño
particularizado, distinto al del resto de la ciudadanía”.
J.J. Álvarez González, La protección de los derechos
humanos en Puerto Rico, 57 Rev. Jur. UPR 133, 169 (1988).
Ello no sólo en el contexto de las acciones estatutarias,
como serían los casos al amparo de la Ley sobre Política
Pública Ambiental que confiere amplia legitimación a los
Supremo frecuentemente se refiere, en última instancia son impertinentes para resolver la cuestión de cuán liberales deben ser las normas (continúa...) CC-2005-732 22
ciudadanos, sino en otros tipos de acciones públicas, al
amparo del interés del ciudadano en que se cumpla la
política pública del estado.
En estos temas de legitimación de terceros hemos
dado acceso a los tribunales mediante la interpretación
abarcadora de las normas de legitimación activa aun
cuando la práctica en la jurisdicción federal ha sido lo
contrario. En E.L.A. v. P.R. Tel. Co., 114 D.P.R. 394,
399 (1983), distinguimos entre el “modelo de la contienda
privada” y las acciones públicas y precisamos el criterio
del daño requerido para justificar la legitimación en
ambas situaciones. En ese caso, negamos la aplicación del
modelo clásico de caso o controversia para resolver
asuntos de legitimación en acciones públicas y
reconocimos la capacidad de la Telefónica para defender,
a nombre de sus clientes, el derecho a la intimidad.
Véase además, Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109
D.P.R. 715 (1980); Rodríguez v. Srio de Instrucción, 109
D.P.R. 251 (1979); P.S.P v. E.L.A., supra.
Por el contrario, quedó resuelto desde Baker v.
Carr, 369 US 186 (1962), que la legitimación necesaria
para acceder al foro federal, en ausencia de disposición
estatutaria, se reconoce sobre la base del interés
personal de la parte en el resultado de la controversia y
en Sierra Club v. Morton, supra, el Tribunal Supremo
federal sostuvo que una organización sólo podría tener
de legitimación de un estado cuando determina (continúa...) CC-2005-732 23
capacidad para demandar si demuestra que algunos de sus
miembros se vería afectado por la medida impugnada.
Aclaró que aunque se tratara de una “acción pública”, era
necesario cumplir con el requisito de que se haya sufrido
personalmente un daño o se tenga un interés personal en
el resultado.18
Es evidente que esta jurisprudencia federal difiere
de la que ha desarrollado este Tribunal a través de los
años. Nuestra jurisprudencia ha resuelto claramente que,
con relación a legitimación de terceros, incluso en las
“contiendas privadas”, una organización no necesariamente
tiene que depender de la legitimación de sus miembros
para demostrar que la organización misma tiene un interés
legítimo que defender en los tribunales. Véase, Colegio
de Ópticos v. Vani Visual, 124 D.P.R. 559 (1989); Solís
v. Municipio de Caguas, supra. En fin, en Puerto Rico,
una organización puede vindicar los derechos propios de
la entidad si demuestra los daños sufridos por la
agrupación. No obstante, cuando la legitimación de la
organización se basa en los daños sufridos por sus
miembros y la acción se lleva en su representación,
entonces, hemos recurrido a la interpretación más
restrictiva del foro federal. Véase, Colegio de Ópticos
v. Vani Visual, supra; Fundación Arqueológica v. Depto.
ser generoso. 18 “But broadening the categories of injury that may be alleged in support of standing is a different matter from abandoning the requirement that the party seeking review must himself have suffered an injury.” Íd., pág. 738. (continúa...) CC-2005-732 24
de Vivienda, supra; Zachry International v. Tribunal
Superior, 104 D.P.R. 267 (1975).19
La Fundación Surfrider, Inc., mostró que tiene un
interés propio en el resultado de la determinación de la
agencia, independiente del interés de sus miembros que
comparecieron a las vistas. La Fundación es una
organización incorporada al amparo de las leyes del
estado de California y debidamente inscrita en el
Departamento de Estado. Entre sus propósitos, delimitados
en sus artículos de incorporación, se encuentra la
protección de las playas, los océanos y sus accesos a
través de la conservación, el activismo, la investigación
y la educación.20 Una enmienda a los artículos de
incorporación añade, además de los propósitos enumerados
anteriormente: “Such other purposes as are reasonably
related thereto”.
Sabemos que la conservación está íntimamente ligada
a la planificación. En este marco, el capítulo de Rincón
de la Fundación lleva trabajando activamente desde
principios de esta década con asuntos de zonificación y
planificación en dicha región relacionados con la
creación de la Reserva Marina Tres Palmas. En su página
19 Vale señalar el efecto que puede tener en otros tipos de casos la interpretación que hoy adopta la mayoría. Por ejemplo, la legitimación reconocida a los legisladores en nuestra jurisdicción en ocasiones es más amplia que en el foro federal. Véase, Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982); Fuster v. Busó, 102 D.P.R. 327 (1974), entre otros.
(continúa...) CC-2005-732 25
de internet “Salva Tres Palmas”, de la cual se incluyen
reproducciones en el expediente, la Fundación expresa su
interés particular por preservar los recursos naturales y
recreativos de Rincón, amenazados por el desarrollo
excesivo del área. Además, la Fundación identificó la
necesidad de trabajar para mejorar la zonificación local
y la conservación de terrenos en Rincón. Precisamente,
éstos son los aspectos que atendió la Fundación, en
coalición con otras organizaciones representantes del
estilo de “grassroots activism”, para finalmente lograr
la designación de la Reserva Marina de Tres Palmas.
Para concluir que la Fundación no tiene legitimación
no es suficiente expresar que el proyecto no colinda con
el mar o que la Fundación tampoco es vecina del proyecto,
es decir, que no posee terreno cerca del predio objeto de
controversia, sin entrar a discutir la jurisprudencia de
este Tribunal en la que hemos reconocido legitimación a
organizaciones similares. Aunque se entienda que el
grado de afectación de la Fundación no es suficiente con
relación al caso particular, la Fundación afirmó que sus
miembros comparecientes gozan de legitimación
individualmente. Realmente, por una u otra razón, no hay
base para cerrar las puertas y negar a los peticionarios
el acceso a los tribunales en este caso.21 El profesor
20 Apéndice del certiorari, pág. 8. 21 En E.L.A. v. P.R. Tel. Co., supra, a la pág. 399, advertimos lo siguiente: “…tendemos a veces olvidar que, a fin de cuentas, la doctrina de capacidad para demandar [o legitimación activa] es tan solo un mecanismo que los (continúa...) CC-2005-732 26
Álvarez González correctamente ha señalado que “[e]l
concepto de justiciabilidad […] está íntimamente
vinculado a la vindicación de los derechos”. Álvarez
González, supra, pág. 169, nota 210. Los derechos
constitucionales realmente existen cuando hay el acceso a
la justicia; no por el mero hecho de que se hayan
plasmado en la constitución de un país, sino porque a
través de los tribunales se asegura al ciudadano el poder
vindicarlos.
En la práctica, la vindicación de los derechos
ambientales no se da solamente invocando la Ley sobre
Política Pública Ambiental en el foro judicial. Podría
decirse que la mayor parte de las acciones en protección
del ambiente se originan en el ámbito administrativo,
instadas por individuos, comunidades y organizaciones
ambientales para asegurar la buena planificación urbana.22
La razón es evidente, pues tanto la política de
planificación como la política ambiental reconocen la
tribunales utilizan en ocasiones para delimitar su propia jurisdicción, para no adentrarse en los dominios de otras ramas del gobierno, para no lanzarse a resolver cuestiones hipotéticas o planteadas dentro de un contexto inadecuado de hechos[…] Hay que ir, para sopesarlas a plena luz, a las fuerzas subyacentes que motivan en la realidad la abstención o intervención judicial en una situación dada.” 22 Recordemos además nuestras decisiones en Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med. Corp., 150 D.P.R. 70 (2000), y Asoc. Res. Park Side, Inc. v. J.P., 149 D.P.R. 300 (1999), en las cuales elaboramos el concepto de ambiente humano o urbano. CC-2005-732 27
importancia del equilibrio sustentable entre la actividad
humana y los sistemas naturales en pro del bienestar CC-2005-732 28
general.23 Al interpretar las figuras del interventor y de
la parte contenidas en la Ley de Procedimiento
23 La declaración de la Ley sobre Política Pública Ambiental dispone lo siguiente:
El Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en pleno reconocimiento del profundo impacto de la actividad del hombre en las interrelaciones de todos los componentes del medio ambiente natural, especialmente las profundas influencias del crecimiento poblacional, la alta densidad de la urbanización, la expansión industrial, recursos de explotación y los nuevos y difundidos adelantos tecnológicos y reconociendo, además, la importancia crítica de restaurar y mantener la calidad medio ambiental para el total bienestar y desarrollo del hombre, declara que es política continua del Gobierno del Estado Libre Asociado, incluyendo sus municipios, en cooperación con las organizaciones públicas y privadas interesadas, el utilizar todos los medios y medidas prácticas, incluyendo ayuda técnica y financiera, con el propósito de alentar y promover el bienestar general y asegurar que los sistemas naturales estén saludables y tengan la capacidad de sostener la vida en todas sus formas, así como la actividad social y económica, en el marco de una cultura de sustentabilidad, para crear y mantener las condiciones bajo las cuales el hombre y la naturaleza puedan existir en armonía productiva y cumplir con las necesidades sociales y económicas y cualesquiera otras que puedan surgir con las presentes y futuras generaciones de puertorriqueños. (Énfasis suplido.) 12 L.P.R.A. sec. 8001(a).
La Ley Orgánica de la Junta de Planificación, por su parte, al establecer los propósitos de dicha agencia, dispone lo siguiente:
Los poderes concedidos en este subcapítulo se ejercerán con el propósito general de guiar el desarrollo integral de Puerto Rico de modo coordinado, adecuado, económico, el cual, de acuerdo con las actuales y futuras necesidades sociales y los recursos humanos, ambientales, físicos y económicos, hubiere de fomentar en la mejor forma la salud, la seguridad, el orden, (continúa...) CC-2005-732 29
Administrativo Uniforme, la mayoría inserta en el
análisis unos criterios sobre legitimación extremadamente
restrictivos, producto de su particular visión
interpretativa, lo cual tiene el efecto perjudicial de
limitar aún más el acceso a los tribunales. La decisión
de la mayoría de este Tribunal desarticula nuestro
desarrollo jurisprudencial y niega la legitimación que
hemos reconocido a las organizaciones por sus propios
daños y a nuestros ciudadanos para llevar acciones
públicas a nombre propio o de terceros para vindicar una
violación de la política pública por parte del mismo
gobierno que tiene el deber de tutelarla.
Por otro lado, llamamos la atención a que lo
resuelto en el caso ante nuestra consideración forma
parte de un desarrollo jurisprudencial contrario a la
participación ciudadana, que se ha ido gestando en las
últimas decisiones de este Tribunal. En Junta v. Cordero
Badillo, 2009 T.S.P.R. 160, la opinión mayoritaria
resolvió que una “Comparecencia de Interventores” no puso
a la agencia administrativa en posición de aceptarla
porque, a su juicio, la petición no estaba debidamente
la convivencia, la prosperidad, la defensa, la cultura, la solidez económica y el bienestar general de los actuales y futuros habitantes, y aquella eficiencia, economía y bienestar social en el proceso de desarrollo, en la distribución de población, en el uso de las tierras y otros recursos naturales, y en las mejoras públicas que tiendan a crear condiciones favorables para que la sociedad pueda desarrollarse integralmente. (Énfasis nuestro.) Art. 4 de la (continúa...) CC-2005-732 30
fundamentada como exige la Sec. 3.5 de la L.P.A.U.,
supra. Aduciendo la necesidad de modificar la
informalidad del proceso ante las agencias, que
supuestamente crea confusión, la mayoría en ese caso
ignoró la naturaleza flexible de los procedimientos
administrativos, en particular la sección 3.5 de la
L.P.A.U., que expresamente le requiere a la agencia
administrativa interpretar de forma liberal los
requisitos, y por ende las solicitudes, para la
intervención. Al criticar la trayectoria “liberalizadora”
que venía siguiendo este Tribunal, la Opinión en Junta v.
Cordero Badillo, supra, hizo énfasis en que, "[l]a
liberalización… no equivale… a sancionar la intervención
indiscriminada ni a sentar el principio de que toda duda
posible debe resolverse a favor de la intervención".24 La
nueva trayectoria de este Tribunal es sumamente
preocupante porque se apuntala en la posición
diametralmente opuesta a la tal “liberalización”, que no
pretende otra cosa que garantizarle a los ciudadanos, que
presenten un interés legítimo, una oportunidad real de
participación e intervención.
El presente caso entrelaza, con resultados
devastadores, las figuras claves que garantizan el acceso
a los tribunales en casos administrativos, o sea, la
Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 62c. 24 Junta v. Cordero Badillo, supra, citando a Chase Manhattan Bank v. Nesglo, Inc., 111 D.P.R. 767, 770 (1981). CC-2005-732 31
intervención en el foro administrativo y la revisión
judicial. En efecto, el destierro de la figura del
“participante activo”, en Junta v. Cordero Badillo,
supra, sirvió como antesala a la adopción del estándar
federal de legitimación que se aplica hoy. Al considerar
los nuevos estándares impuestos por este Tribunal, junto
a la visión cada vez más estricta de “deferencia
sustancial”25 a la determinación de la agencia
administrativa, desembocamos en una claudicación de
nuestra función como máximo foro revisor y garante del
acceso a los tribunales.
La Opinión en este caso, al igual que en Junta v.
Cordero Badillo, supra, menosprecia los reclamos de los
ciudadanos afectados. Así, ni problemas relacionados al
abasto de agua en un vecindario situado en un área
turística, ni el efecto económico de un proyecto que
impacta la estabilidad del sector, son suficientes para
impugnar una cuarta enmienda a un proyecto dudoso o una
rezonificación de facto de un predio protegido contra el
desarrollo de gran densidad poblacional.
Lo decidido hoy por este Tribunal es un golpe duro a
los ciudadanos dedicados a la protección de sus
comunidades y comprometidos con el medioambiente, que
25 Con relación a la norma de deferencia sustancial, notamos la pérdida u omisión en los casos recientes de una expresión de contrapeso: "cuando la agencia interpreta el estatuto que viene llamado a poner en vigor de forma tal que produce resultados contrarios al propósito de la ley, dicha interpretación no puede (continúa...) CC-2005-732 32
abogan por un desarrollo urbano ordenado y coherente con
nuestra política pública y sus leyes y reglamentos. Como
no coincido con esta decisión y contrario a la mayoría,
no decretaría la desestimación de este recurso, paso a
discutir someramente las controversias planteadas en los
méritos.
El primer señalamiento de error versa sobre la
interpretación de la sección 66.01 del Reglamento de
Planificación Núm. 4. Al analizarlo, debemos recordar, en
primer lugar, que este reglamento aplica tanto a la Junta
de Planificación como a A.R.P.E. Precisamente, la
creación de la Administración de Reglamentos y Permisos
respondió a la necesidad de permitirle a la Junta
dedicarse exclusivamente a desarrollar la política
pública de planificación. Hatillo Cash & Carry v.
A.R.P.E., 2008 T.S.P.R. 97; Luan Investment Corp. v.
Román, 125 D.P.R. 533, 548 (1990); E.L.A. v. Domínguez,
104 D.P.R. 468, 470 (1975). En vista de ello, hemos
resuelto que la intención del legislador, al
reestructurar la agencia en 1975, fue trasladar las fases
operacionales de la Junta a A.R.P.E. mediante un nuevo
esquema administrativo. Hatillo Cash & Carry v. A.R.P.E.,
supra; A.R.P.E. v. Rivera, 159 D.P.R. 429, 438 (2003).
La sección 66.01 del Reglamento de Planificación
Núm. 4 dispone, como regla general, que la Junta deberá
prevalecer". Martínez Segarra v. Rosado Santoni, 2005 (continúa...) CC-2005-732 33
considerar mediante consulta de ubicación los proyectos
para las construcciones de casas de apartamentos en los
distritos RT-0. No obstante, aunque A.R.P.E. también
podrá considerar este tipo de proyecto, sólo podrá
ejercer dicha facultad bajo ciertas condiciones
restrictivas.26 El Tribunal de Apelaciones resolvió que
dicha sección del reglamento solamente excluye la
facultad de A.R.P.E. para atender los proyectos de casas
de apartamentos cuando se trate de desarrollos extensos.
Sin embargo, la disposición antes citada expresamente le
niega a A.R.P.E. la facultad para aprobar un anteproyecto
para el desarrollo de un proyecto de casas de
apartamentos en un distrito RT-0, aunque no sea extenso.
El tratarse de un desarrollo extenso es solamente una de
las condiciones que la sección establece para limitarle a
A.R.P.E. dicha facultad. Así, en los distritos RT-0,
A.R.P.E. no tiene facultad para aprobar un proyecto de
casas de apartamentos, sea o no un desarrollo extenso; en
los demás distritos tendrá dicha facultad cuando no se
T.S.P.R. 127. 26 En particular, la subsección 66.01 establece lo siguiente:
La Junta considerará, mediante consulta de ubicación en los distritos RT-0, RT-00, RT-1, R-3 y R-4 proyectos para las construcciones que más adelante se indican. La Administración de Reglamentos y Permisos podrá considerar estas construcciones siempre que el proyecto no ubique en un distrito R-1, R-2, RT-00, RT-0, RT-1, RT-2 y no constituya un desarrollo extenso y sujeto a las condiciones necesarias para asegurar su armonía con el contexto en que ubique… (Énfasis suplido.) Íd., pág. 238. (continúa...) CC-2005-732 34
trate de desarrollos extensos. No hay duda, pues, que el
primer error se cometió. A.R.P.E. simplemente no tiene
autoridad para aprobar proyectos de casas de apartamentos
en distritos RT-0.
Los peticionarios alegaron, además, que la concesión
de las variaciones solicitadas opera como una
rezonificación, facultad que no le fue concedida a
A.R.P.E. Adujeron, específicamente, que las
modificaciones a los requisitos de altura, densidad
poblacional y área bruta de piso, propios del distrito
RT-0, cuya intensidad de desarrollo debe ser muy baja, de
facto convertirían el predio en un distrito RT-4 de
intensidad “semi-alta”.
En López v. Junta de Planificación, 80 D.P.R. 646
(1958), discutimos por primera vez la figura de las
variaciones. La definición que allí recogimos es cónsona
con el concepto plasmado en los reglamentos de la Junta,
los cuales se han modificado a través de los años. En
particular, resolvimos que “una ‘variación’ permite un
uso que es incompatible con el carácter esencial de una
zona o distrito a fin de proteger en circunstancias
extraordinarias los derechos constitucionales del
propietario”.27 En cuanto al posible efecto confiscatorio
que podría significar la imposición de los reglamentos de
zonificación, hay que recordar que:
27 López v. Junta de Planificación, supra, a la pág. 654. CC-2005-732 35
El hecho de que la zonificación impida el mejor uso productivo o el uso ideal de un terreno, no implica que éste haya sido privado de todo uso… Se olvida muy fácilmente… de que el uso ideal proyectado por una entidad privada para un terreno no necesariamente está acorde con la política pública establecida por el Estado”. (Énfasis nuestro.) Opinión concurrente y disidente del Juez Hernández Denton en Culebra Enterprises Corp. v. ELA, 143 D.P.R. 935, 961 y 985 (1997). Véase también, Arenas Procesadas, Inc. v. ELA, 132 D.P.R. 593, 605 y 611 (1993).
Así pues, en Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med.
Corp., 150 D.P.R. 70, 80 (2000) resolvimos que no se
justifica conceder una variación cuando no se haya
establecido que ninguno de los usos permitidos fueran
viables y ésta sea innecesariamente gravosa.28 Esto
implica que la concesión de variaciones tiene la
finalidad de evitar que los reglamentos de planificación
se conviertan en un instrumento inflexible, en detrimento
de los derechos constitucionales de las personas, y que
su aplicación resulte ser irrazonable. Asoc. Res.
Baldrich, Inc. v. J.P. de P.R., 118 D.P.R. 759, 769-770
(1987); López v. Junta de Planificación, supra, pág. 654.
Sin embargo, no se trata de aplicar los requisitos para
la concesión de variaciones de forma laxa e
indiscriminada, puesto que la alteración caso a caso de
las características de un distrito que se concibió con
cierta infraestructura y para ciertos usos, socava la
28 Véase, Mun. de San Juan v. Bosque Real, S.E., supra, pág. 761; T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, supra, págs. 82-83 (1999); Asoc. Res. Park Side, Inc. v. J.P. I, 139 D.P.R. 349, 356 (1995); Asoc. Res. Baldrich v. J.P. de P.R., 118 D.P.R. 759, 769 (1987). (continúa...) CC-2005-732 36
política pública de planificación urbana integrada. Mun.
de San Juan v. Bosque Real, S.E., 158 D.P.R. 743, 763
(2003); Asoc. Res. Park Side, Inc. v. J.P. II, 149 D.P.R.
300, 308 (1999). Cualquiera que sea la variación, “la
densidad o intensidad solicitada” no debe implicar una
rezonificación de facto, es decir, “convertir el distrito
en otro”. Subsección, 82.05 del Reglamento Núm. 6211,
supra, pág. 287. Véase, Sección 2.00(32) del Reglamento
Núm. 6435, supra, pág. 19.29
En cuanto a esto, el tratadista E.C. Yokley explica
que una variación sirve para permitir desviaciones
mínimas a las reglamentaciones del uso de los terrenos
para evitar perjuicios innecesariamente gravosos al
propietario sin menoscabar el esquema global de la
reglamentación.30 E.C. Yokley, op. cit., Sec. 20-1, págs.
20-1 y 20-2. Así lo resolvimos en Mun. de San Juan v.
29 Véase, K.H. Young, Anderson’s American Law of Zoning, 4ta ed., Vol. 3, 1996, Clark Boardmand Callaghan, New York, Sec. 20.06, pág. 425: “A ‘use’ of variance, as the term implies, is one which permits a use of land other than those is [sic] prescribed by the zoning regulations. Thus, a variance which permits… a multiple dwelling in a district limited to single-family homes… is a use variance.” Véase, además, la discussion de la jurisprudencia de distintos estados en E.C. Yokley, Zoning Law and Practice, 4ta ed., Vol. 1, 2008, págs.. 20-9 y 20-10. 30 “It [a variance] has been described as an administrative or quasi-judicial act permitting minor deviations from land use regulations and avoiding undue hardship for the property owner without violating the overall scheme of land use regulation. It is not a reclassification of the zoning applicable to a property.” E.C. Yokley, Zoning Law and Practice, 4ta ed., Vol. 1, 2008, Sec. 20-1, págs. 1-2. CC-2005-732 37
Bosque Real, S.E., supra, frente a una solicitud de
variación a los requisitos de densidad poblacional.
De forma consecuente, hemos resuelto que si lo que
se solicita conlleva un cambio en la zonificación del
predio deben cumplirse los requisitos aplicables a una
rezonificación, los cuales hemos explicado en varias
ocasiones. Véase, Mun. de San Juan v. Bosque Real, S.E.,
supra, pág. 766; López v. Antonio Roig Sucrs. Inc. 157
D.P.R. 186, 198 (2002); T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum
Limited, 148 D.P.R. 70, 88 (1999); Montoto v. Lorie, 145
D.P.R. 30, 46 (1998).31 Igualmente consecuentes hemos
sido en cuanto a que el “poder de reglamentación sobre
zonificación… incluye la rezonificación”. Luan Investment
Corp. v. Román, supra, pág. 549.32
En Montoto v. Lorie, supra, explicamos la figura de
la rezonificación y expresamos lo siguiente:
31 Tanto el Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación, Reglamento Núm. 6031 del 13 de octubre de 1999, vigente al momento de los hechos, como el nuevo Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación, Reglamento Núm. 7629 de 11 de diciembre de 2008, disponen que cuando una consulta de ubicación conlleve alguna variación, se deberá someter, junto a la consulta, una solicitud de variación y se deberán fundamentar las razones que apoyan la solicitud. Igualmente se aplica cuando lo solicitado es una excepción. Véase la subsección 4.01 del Reglamento Núm. 6031, supra, págs. 18-19; Reglamento Núm. 7629, supra, págs. 8-9. Además, la subsección 4.09 establece los requisitos a seguir cuando los cambios de zonificación se solicitan mediante una consulta de ubicación. Reglamento 6211, supra, pág. 50. Véase Subsección 4.11 del Reglamento de Calificación, Reglamento Núm. 7628 de 11 de diciembre de 2008, pág. 36.
(continúa...) CC-2005-732 38
Nuestra realidad social obliga al Estado a salvaguardar las zonificaciones existentes. Para lograr enmendar y alterar éstas, es necesario que el propósito de la zonificación original del área sea incompatible con el ambiente prevaleciente. De entender la Junta que las circunstancias del área donde ubica el solar que habrá de ser rezonificado han cambiado con el tiempo, ésta puede optar por permitir la enmienda en el mapa de zonificación. De no ser así, la Junta debe mantener la zonificación original. Íd., págs. 43-44.
Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración
de Reglamentos y Permisos, Ley Núm. 76 de 1 de julio de
1975, 23 L.P.R.A. sec. 71 et seq., permite conceder
variaciones o autorizar excepciones a los requisitos de
zonificación establecidos por los reglamentos que
administra, sujeto a los mismos criterios que dispone la
ley para el ejercicio de esta facultad por la Junta y a
las normas adoptadas por la Junta mediante reglamento. En
fin, ambas agencias tienen la facultad de dispensar del
cumplimiento de los requerimientos propios de los
distritos de zonificación, mediante disposiciones
separadas y con un lenguaje muy similar.33
32 Véase, J.P. v. Frente Unido I, 165 D.P.R. 445, 464 (2005); T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, supra, pág. 83. 33 El artículo 11(7) de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico permite:
Dispensar el cumplimiento de uno o varios requisitos reglamentarios con el propósito de lograr la utilización óptima de los terrenos y dirigido hacia el objetivo de poner en práctica el desarrollo urbano compacto; o en los casos en que un uso no permitido, pero compatible con el carácter esencial del distrito, la aplicación de los requisitos de los reglamentos resulte en la prohibición o restricción (continúa...) CC-2005-732 39
Sin embargo, la discreción de A.R.P.E. para otorgar
variaciones está limitada a los casos especificados en
los reglamentos adoptados por la Junta. En lo que
respecta a las normas de zonificación, el propósito de
permitir la concesión de variaciones, según el Reglamento
de Zonificación, es “evitar que la aplicación literal de
los requerimientos de este Reglamento resultare en una
confiscación del disfrute de la propiedad”. Subsecciones
82.02 y 83.02 del Reglamento de Planificación Núm. 4,
supra, págs. 286 y 288. Cuando se demuestre, a
satisfacción de la agencia, que la propiedad está
particularmente afectada por la reglamentación y resulte
“innecesariamente gravosa”, la subsección 82.05 del
Reglamento de Planificación Núm. 4 establece los
parámetros para guiar la discreción de ambas agencias en
irrazonable del disfrute de una pertenencia o propiedad y se le demuestre, a su satisfacción, que dicha dispensa aliviará un perjuicio claramente demostrable, pudiendo imponer las condiciones que el caso amerite para beneficio o protección del interés público. (Énfasis nuestro), 23 L.P.R.A. sec. 62j(7).
Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración de Reglamentos y Permisos dispone que serán deberes y facultades generales del Administrador y de la Administración, en adición a las que le son conferidas por este capítulo, o por otras leyes[,] los siguientes:
(u) Dispensar el cumplimiento de los requisitos de los Reglamentos de Planificación de conformidad con lo establecido en los mismos y en este capítulo, asegurando siempre que dicha facultad no se utilice con el propósito o resultado de obviar las disposiciones reglamentarias vigentes. (Énfasis nuestro), 23 L.P.R.A. sec. 71d. CC-2005-732 40
la aplicación de los mecanismos de variación. Íd., pág.
287-288.34 Véase, Empresas Ferrer, Inc. v. A.R.P.E., 2007
T.S.P.R. 175; Mun. de San Juan v. Bosque Real, S.E.,
supra, a la pág. 761; A.R.P.E. v. J.A.C.L., supra, a la
pág. 864. En esa sub-sección, se dispone que se deberán
tomar en consideración los siguientes factores:
1. … 2. … 3. … 4. La densidad o intensidad solicitada no lleva a convertir el distrito en otro. 5. La variación solicitada es cónsona con los propósitos de la disposición reglamentaria que se solicita sea modificada, así como con la política pública. (Énfasis suplido.) Íd.
Evidentemente, la concesión de las variaciones
solicitadas por el proponente constituye una
rezonificación de facto. La sección 33.02 permite la
construcción de edificios de casas individuales y casas
de dos unidades de vivienda en los distritos RT-0.35
34 Aunque la subsección 82.05 dispone que solamente la Junta podrá conceder variaciones, se entiende que A.R.P.E. también puede, puesto que su ley orgánica le faculta para ello. Véase, 23 L.P.R.A. sec. 71i. La Resolución Núm. JPD-11-2002 de la Junta de Planificación, además, delega en A.R.P.E. la facultad de adjudicar solicitudes de variaciones en el Reglamento de Planificación Núm. 4, reconociendo que está dentro de su ámbito de jurisdicción otorgado por ley. 35 El Reglamento de Planificación Núm. 4 define el concepto de “unidad de vivienda” de la manera siguiente: “Edificio o aquella parte del mismo que se utiliza para el alojamiento de una familia”. Sección 2.00 del Reglamento Núm. 6211, supra, pág. 24. A su vez, define “casa de dos familias” y permite que se den “una sobre la otra”. Íd., pág. 9. Ya que la sección 33.00, referente al distrito RT-0, no utiliza un concepto específico para describir el tipo de edificio que se pueda construir para alojar a dos familias, podemos concluir que la altura máxima de plantas en un distrito RT-0 es de dos plantas. CC-2005-732 41
Además, las secciones 33.03 y 66.02 del Reglamento de
Planificación Núm. 4 aclara que en los distritos RT-0, la
altura no deberá exceder de nueve metros Por otro lado,
la sección 38.03 dispone que “[l]os edificios para uso
residencial [en distritos RT-4] podrán tener hasta cuatro
(4) plantas de altura”. En este caso, se solicitó una
variación de dos plantas y 1.36 metros, lo cual
conformaría las estructuras a los requerimientos de
altura del distrito RT-4.
De la misma manera, en cuanto a la densidad
poblacional permitida para las construcciones de casas de
apartamentos en distritos RT-0, la sección 66.03 dispone
que en solares cuya área sea mayor de 2000 metros
cuadrados, la densidad debe ser de 700 metros cuadrados
por unidad de vivienda. La variación solicitada pedía
desarrollar el predio para aumentar la densidad
poblacional a 147 metros cuadrados por unidad de
vivienda. Esto es equivalente a lo permitido para los
distritos RT-3.36
En cuanto al área bruta de piso, la sección 66.05
del reglamento permite ocupar un máximo de 40% del área
del solar en aquellos solares mayores de 2000 metros
cuadrados en los distritos RT-0. La variación solicitada
36 Así lo dispone la sección 37.05 del Reglamento: “En proyectos de casas de dos familias y casas de apartamentos se permitirá una densidad de ciento cincuenta (150) metros cuadrados por unidad de vivienda básica.” Reglamento de Planificación Núm. 4, supra, pág. 163. CC-2005-732 42
buscaba aumentar el área bruta a un 98.49%, equivalente a
lo permitido en los distritos RT-3. La sección 37.07 del
reglamento establece que en los distritos RT-3, el área
bruta “no excederá el cien por ciento (100%) del área del
solar.” Íd., pág. 164.
Por otro lado, la Resolución Núm. 2000-011-JP-ZIT,
emitida por la Junta el 16 de enero de 2001, adoptó para
los municipios de Rincón y Añasco, la delimitación y
designación de ciertas áreas como zonas de interés
turístico.37 El propósito de la designación de una zona de
interés turístico es identificar un área que debe
ordenarse de tal manera que se fomente el desarrollo del
turismo y se proteja el valor particular del lugar. Esta
Resolución adoptó, además, los mapas de zona de interés
turístico correspondientes a dichos municipios. De esta
manera, la finca en controversia se ubicó en un distrito
RT-0, cuyo propósito es:
promover el desarrollo ordenado y estético y para clasificar terrenos en las Zonas de Interés Turístico, normalmente en la periferia de áreas desarrolladas o con algunas limitaciones a su utilización, que se han desarrollado o podrían desarrollarse a una muy baja intensidad. (Énfasis suplido.) Subsección
37 En dicha resolución, la Junta expuso que en “la Región Oeste esta Zona de Interés Turístico responde a la política pública del Gobierno de Puerto Rico para desarrollar la Región como un polo turístico de importancia nacional e internacional, dándole énfasis a la preservación de recursos naturales, únicos en la Isla y el Caribe, promoviendo así el desarrollo económico e integral de esta Región.” Apéndice del peticionario, pág. 22. CC-2005-732 43
33.01 del Reglamento de Planificación Núm. 4, supra, pág. 152.38
Por su parte, los distritos RT-3 se ubican en una zona de
interés turístico y podrán desarrollarse a una intensidad
intermedia.39 En lo pertinente, los usos residenciales
permitidos serán las casas en hilera y casas patio.40 A su
vez, los distritos RT-4 también se ubican en una zona de
interés turístico, pero su desarrollo deberá darse a una
intensidad “semi-alta” y sus usos residenciales deben
darse “en edificios para casas individuales, casas de dos
(2) unidades de vivienda y casa de apartamientos de
acuerdo a lo establecido en esta Sección”. (Énfasis
nuestro.) Subsección 38.01 y 38.02(4) del Reglamento de
Planificación Núm. 4, supra, pág. 166.
El Reglamento de Planificación Núm. 4 claramente
dispone que las variaciones no pueden afectar las
características de un distrito y convertirlo en otro.41
Cuando lo solicitado es a todas luces una rezonificación
no podemos servirnos de tecnicismos para permitirlo,
puesto que haríamos inoperante tanto la ley habilitadora
38 Los usos permitidos para dicho distrito se enumeran en la subsección 33.02. En lo pertinente, el reglamento dispone que se permitirán “[u]so residenciales en edificios de casas individuales y casas de dos (2) unidades de vivienda”. Subsección 33.02(3) del Reglamento de Planificación Núm. 4, supra, pág. 152. 39 Subsección 37.01 del Reglamento de Planificación Núm. 4, supra, pág. 162. 40 Subsección 37.02(4) del Reglamento de Planificación Núm. 4, supra, pág. 163. CC-2005-732 44
que no le delega a A.R.P.E. dicha facultad de zonificar y
el Reglamento, que no le permite cambiar el distrito.
Por último, los peticionarios señalaron que los
proponentes no fundamentaron su solicitud de variación y
que por esta razón también A.R.P.E. no debió conceder las
variaciones. Alegan que el Tribunal de Apelaciones erró
al confirmar la determinación de A.R.P.E., puesto que la
agencia no consideró los factores para la concesión de
las variaciones solicitadas conforme a derecho.
Los reglamentos y la jurisprudencia exigen que se
demuestre que la aplicación literal de las disposiciones
reglamentarias a un predio particular constituye una
confiscación del disfrute de dicha propiedad. Hemos
resuelto que por la naturaleza del interés público, esto
es necesario para salvaguardar el esquema global de
planificación. Para que se conceda una variación, el
proponente debe demostrar que en su caso particular, el
reglamento resulta en una prohibición o restricción
irrazonable e innecesariamente gravosa sobre la
propiedad, pero para ello no es suficiente que se impida
lo que el propietario entienda que es el uso óptimo o
ideal de los terrenos. El proponente sostuvo su solicitud
de variación en la existencia de “presión de desarrollo
en el área y el alto costo de estos terrenos [que] no
permite maximización edificando una estructura
41 Sec. 82.05 del Reglamento de Planificación Núm. 4, 6211, supra. CC-2005-732 45
residencial”.42 No estamos pasando juicio sobre la
situación que plantea el proponente, pero, aunque ésta
pueda ser una consideración para que la Junta autorice
rezonificar, no es pertinente para la evaluación de una
variación. Estas razones no establecen un menoscabo
confiscatorio al derecho de disfrute de la propiedad
privada.
Por todo lo anterior, resolvería, contrario a la
Opinión del Tribunal, que los peticionarios tienen
legitimación activa para solicitar la revisión judicial
de la resolución de A.R.P.E. en este caso. Además,
considerados los méritos de la controversia, revocaría la
sentencia del Tribunal de Apelaciones y resolvería que
A.R.P.E. carece de jurisdicción para entender en el
proyecto en controversia, toda vez que la sección 66.01
del Reglamento de Planificación Núm. 4 lo prohíbe y
porque las variaciones solicitadas realmente persiguen
re-zonificar el predio.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada
42 Oposición a petición de certiorari, pág. 14.
Related
Cite This Page — Counsel Stack
2010 TSPR 37, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/fundacion-surfrider-v-arpe-jennymar-corporation-prsupreme-2010.