Ferrovial Construction Pr, LLC v. Aut Financiamiento Infraestructura De Pr
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Opinion
ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL III
APELACIÓN FERROVIAL procedente del Tribunal CONSTRUCTION PR LLC de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan APELADA KLAN202100814 Caso Núm. V. K AC2016-0050
AUTORIDAD PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA Sobre: INFRAESETRUCTURA DE PUERTO RICO; ET. AL. Incumplimiento de Contrato y Cobro de Dinero APELADA Consolidado con:
V.
MUNICIPIO DE AGUADILLA
TERCERA DEMANDADA APELANTE
APELACIÓN FERROVIAL procedente del Tribunal CONSTRUCTION PR LLC de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan APELANTE Caso Núm. V. KLAN202100820 K AC2016-0050
AUTORIDAD PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA Sobre: INFRAESETRUCTURA DE PUERTO RICO; ET. AL. Incumplimiento de Contrato y Cobro de Dinero APELADA
Panel integrado por su presidente, el Juez Figueroa Cabán, la Juez Brignoni Mártir y el Juez Ronda del Toro. Brignoni Mártir, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2023.
Número Identificador RES-SEN2021 ________ KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 2
El Municipio Autónomo de Aguadilla (Municipio) y Ferrovial
Construcción PR, LLC (Ferrovial) presentaron dos recursos de Apelación
solicitando la revisión de la Sentencia Sumaria emitida por el Tribunal de
Primera Instancia, Sala Superior de San Juan (en adelante TPI). Mediante
el referido dictamen se declaró Ha Lugar la Demanda de Ferrovial contra
la Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura (AFI) y la
Demanda contra Tercero de AFI contra el Municipio condenándose a éste
último a pagar a Ferrovial $2,412,601.08 por gastos de operación extendida
en la construcción del Paseo Real Marina en Aguadilla. El Municipio solicita
que revoquemos la sentencia por entender que el foro de instancia se
equivocó al interpretar el contrato que suscribió con la AFI para la referida
construcción. 1 Ferrovial por su parte reclama que modifiquemos la
sentencia a los fines de aclarar que la AFI es responsable directamente del
pago de la cuantía establecida. 2 Mediante Resolución ordenamos la
consolidación de ambos recursos.3
Luego de revisar detenidamente los recursos instados modificamos
la sentencia apelada, y así modificada la confirmamos por los fundamentos
que expondremos a continuación.
I
A. Antecedentes
El Municipio desarrolló el Proyecto Paseo Real Marina, Fase I
(proyecto). Se trata de un paseo peatonal en el frente marino del Municipio,
con longitud aproximada de 1.5 millas, que incluye infraestructura en el
frente marino, áreas recreacionales, quioscos de ventas y servicios
sanitarios. El 16 de noviembre de 2010, suscribió con la AFI un contrato
titulado Acuerdo Interagencial para Proyecto Paseo Real Marina (Acuerdo
Interagencial).4 En términos generales se acordó que la AFI proveería al
Municipio la asistencia técnica necesaria para llevar a cabo el proyecto,
incluyendo fase de subasta, contratación y administración durante la
1 KLAN202100814. 2 KLAN202100820. 3 Resolución emitida el 30 de noviembre de 2021. 4 Apéndice del recurso de Apelación del Ferrovial, págs. 774-779. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 3
construcción. También se dispuso que el Municipio aportaría
$11,493,092.00 para los gastos de construcción luego de que la AFI
sometiera las certificaciones correspondientes y que la AFI no estaba
obligada a efectuar ninguna aportación de fondos en esta etapa.
Luego de celebrar una subasta y adjudicar la buena pro a Ferrovial,
la AFI suscribió un contrato denominado AFI-Contractor Agreement,
Contract No. 2011-001021 (contrato de construcción) con Ferrovial, el 7 de
junio de 2011.5 Conforme a los términos del contrato la AFI se obligó a
pagar $11,707,389.00 por la construcción del proyecto, sujeto a
reducciones y aumentos autorizados mediante órdenes de cambio.
Ferrovial contaba con 546 días para alcanzar la terminación sustancial de
la obra, contados a partir de la orden de comienzo, por lo que la fecha para
la terminación sustancial fue fijada para el 17 de diciembre de 2012.
No obstante, varios eventos ocasionaron que la construcción del
proyecto se retrasara por lo que Ferrovial solicitó una extensión en el
término del contrato y en la fecha para alcanzar la terminación sustancial
del proyecto. La AFI sometió al Municipio la orden de cambio
correspondiente y el Municipio autorizó la extensión solicitada. El periodo
para realizar el proyecto se aumentó por 896 días calendario adicionales a
los originalmente pactados y se modificó la fecha de terminación sustancial
al 31 de mayo de 2015.6 Ferrovial solicitó a la AFI que se aumentara el
precio del contrato para cubrir los gastos de construcción y de operación
extendida incurridos a causa de los atrasos que no le eran atribuibles. La
AFI informó al Municipio de la reclamación de Ferrovial.7
El 24 de julio de 2014, el Municipio presentó una Demanda contra
AFI y Ferrovial por incumplimiento de contrato, daños y perjuicios.8 Alegó
que la demora en la terminación del proyecto fue causada por la
5 Apéndice del recurso de Apelación del Ferrovial, págs. 583-773. 6 Ferrovial alcanzó la terminación sustancial en dicha fecha. El Municipio aceptó la obra el 1 de junio de 2016 y en la actualidad posee control y operación del proyecto. 7 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, pág. 518. Carta de la AFI al Municipio
del 21 de agosto de 2013. 8 Municipio Autónomo de Aguadilla v. Autoridad para el Financiamiento de la
Infraestructura y Ferrovial; Civil Núm.: A AC2014-0090 KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 4
negligencia de ambos demandados. A su juicio, Ferrovial no trabajó en toda
su capacidad y redujo personal y la AFI permitió que el permiso del Cuerpo
de Ingenieros de Estados Unidos (COE) se venciera, provocando la
paralización de los trabajos. Entre los remedios solicitó que se condenara
a la AFI al pago de las cuantías reclamadas por Ferrovial.9
Mientras el caso antes mencionado se ventilaba, el Municipio
instruyó a la AFI a continuar con el Acuerdo Interagencial y a completar la
evaluación de las reclamaciones presentadas por Ferrovial haciendo la
salvedad de que no pagaría órdenes de cambio por las que no tuviera
responsabilidad contractual. 10 Luego de someterse a un proceso de
resolución de disputas la AFI y Ferrovial acordaron transar la reclamación
por $2,264,925.18. La AFI informó el acuerdo al Municipio para que
impartiera su aprobación y certificara la disponibilidad de fondos para
sufragar la cuantía acordada. 11 El Municipio, por su parte, no aceptó la
transacción y le informó a la AFI que en tanto los gastos reclamados
surgieron por su atraso en renovar el permiso del COE, le correspondía
cubrirlos.12 La AFI le comunicó a Ferrovial que ante la falta de aprobación
del Municipio no podría formalizar el acuerdo alcanzado.
B. Hechos procesales
El 4 de febrero de 2016, Ferrovial presentó la Demanda contra la AFI
por incumplimiento de contrato y cobro de dinero. Alegó que, conforme a
los términos del contrato de construcción la AFI era responsable de diseñar
la obra y contar con los permisos y endosos requeridos, por lo que las
demoras provocadas por la renovación del permiso del COE y por la
mitigación de pintura con base de plomo, necesaria para obtener el
Permiso General Consolidado, le eran atribuibles. Adujo que dicho atraso
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ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL III
APELACIÓN FERROVIAL procedente del Tribunal CONSTRUCTION PR LLC de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan APELADA KLAN202100814 Caso Núm. V. K AC2016-0050
AUTORIDAD PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA Sobre: INFRAESETRUCTURA DE PUERTO RICO; ET. AL. Incumplimiento de Contrato y Cobro de Dinero APELADA Consolidado con:
V.
MUNICIPIO DE AGUADILLA
TERCERA DEMANDADA APELANTE
APELACIÓN FERROVIAL procedente del Tribunal CONSTRUCTION PR LLC de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan APELANTE Caso Núm. V. KLAN202100820 K AC2016-0050
AUTORIDAD PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA Sobre: INFRAESETRUCTURA DE PUERTO RICO; ET. AL. Incumplimiento de Contrato y Cobro de Dinero APELADA
Panel integrado por su presidente, el Juez Figueroa Cabán, la Juez Brignoni Mártir y el Juez Ronda del Toro. Brignoni Mártir, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2023.
Número Identificador RES-SEN2021 ________ KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 2
El Municipio Autónomo de Aguadilla (Municipio) y Ferrovial
Construcción PR, LLC (Ferrovial) presentaron dos recursos de Apelación
solicitando la revisión de la Sentencia Sumaria emitida por el Tribunal de
Primera Instancia, Sala Superior de San Juan (en adelante TPI). Mediante
el referido dictamen se declaró Ha Lugar la Demanda de Ferrovial contra
la Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura (AFI) y la
Demanda contra Tercero de AFI contra el Municipio condenándose a éste
último a pagar a Ferrovial $2,412,601.08 por gastos de operación extendida
en la construcción del Paseo Real Marina en Aguadilla. El Municipio solicita
que revoquemos la sentencia por entender que el foro de instancia se
equivocó al interpretar el contrato que suscribió con la AFI para la referida
construcción. 1 Ferrovial por su parte reclama que modifiquemos la
sentencia a los fines de aclarar que la AFI es responsable directamente del
pago de la cuantía establecida. 2 Mediante Resolución ordenamos la
consolidación de ambos recursos.3
Luego de revisar detenidamente los recursos instados modificamos
la sentencia apelada, y así modificada la confirmamos por los fundamentos
que expondremos a continuación.
I
A. Antecedentes
El Municipio desarrolló el Proyecto Paseo Real Marina, Fase I
(proyecto). Se trata de un paseo peatonal en el frente marino del Municipio,
con longitud aproximada de 1.5 millas, que incluye infraestructura en el
frente marino, áreas recreacionales, quioscos de ventas y servicios
sanitarios. El 16 de noviembre de 2010, suscribió con la AFI un contrato
titulado Acuerdo Interagencial para Proyecto Paseo Real Marina (Acuerdo
Interagencial).4 En términos generales se acordó que la AFI proveería al
Municipio la asistencia técnica necesaria para llevar a cabo el proyecto,
incluyendo fase de subasta, contratación y administración durante la
1 KLAN202100814. 2 KLAN202100820. 3 Resolución emitida el 30 de noviembre de 2021. 4 Apéndice del recurso de Apelación del Ferrovial, págs. 774-779. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 3
construcción. También se dispuso que el Municipio aportaría
$11,493,092.00 para los gastos de construcción luego de que la AFI
sometiera las certificaciones correspondientes y que la AFI no estaba
obligada a efectuar ninguna aportación de fondos en esta etapa.
Luego de celebrar una subasta y adjudicar la buena pro a Ferrovial,
la AFI suscribió un contrato denominado AFI-Contractor Agreement,
Contract No. 2011-001021 (contrato de construcción) con Ferrovial, el 7 de
junio de 2011.5 Conforme a los términos del contrato la AFI se obligó a
pagar $11,707,389.00 por la construcción del proyecto, sujeto a
reducciones y aumentos autorizados mediante órdenes de cambio.
Ferrovial contaba con 546 días para alcanzar la terminación sustancial de
la obra, contados a partir de la orden de comienzo, por lo que la fecha para
la terminación sustancial fue fijada para el 17 de diciembre de 2012.
No obstante, varios eventos ocasionaron que la construcción del
proyecto se retrasara por lo que Ferrovial solicitó una extensión en el
término del contrato y en la fecha para alcanzar la terminación sustancial
del proyecto. La AFI sometió al Municipio la orden de cambio
correspondiente y el Municipio autorizó la extensión solicitada. El periodo
para realizar el proyecto se aumentó por 896 días calendario adicionales a
los originalmente pactados y se modificó la fecha de terminación sustancial
al 31 de mayo de 2015.6 Ferrovial solicitó a la AFI que se aumentara el
precio del contrato para cubrir los gastos de construcción y de operación
extendida incurridos a causa de los atrasos que no le eran atribuibles. La
AFI informó al Municipio de la reclamación de Ferrovial.7
El 24 de julio de 2014, el Municipio presentó una Demanda contra
AFI y Ferrovial por incumplimiento de contrato, daños y perjuicios.8 Alegó
que la demora en la terminación del proyecto fue causada por la
5 Apéndice del recurso de Apelación del Ferrovial, págs. 583-773. 6 Ferrovial alcanzó la terminación sustancial en dicha fecha. El Municipio aceptó la obra el 1 de junio de 2016 y en la actualidad posee control y operación del proyecto. 7 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, pág. 518. Carta de la AFI al Municipio
del 21 de agosto de 2013. 8 Municipio Autónomo de Aguadilla v. Autoridad para el Financiamiento de la
Infraestructura y Ferrovial; Civil Núm.: A AC2014-0090 KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 4
negligencia de ambos demandados. A su juicio, Ferrovial no trabajó en toda
su capacidad y redujo personal y la AFI permitió que el permiso del Cuerpo
de Ingenieros de Estados Unidos (COE) se venciera, provocando la
paralización de los trabajos. Entre los remedios solicitó que se condenara
a la AFI al pago de las cuantías reclamadas por Ferrovial.9
Mientras el caso antes mencionado se ventilaba, el Municipio
instruyó a la AFI a continuar con el Acuerdo Interagencial y a completar la
evaluación de las reclamaciones presentadas por Ferrovial haciendo la
salvedad de que no pagaría órdenes de cambio por las que no tuviera
responsabilidad contractual. 10 Luego de someterse a un proceso de
resolución de disputas la AFI y Ferrovial acordaron transar la reclamación
por $2,264,925.18. La AFI informó el acuerdo al Municipio para que
impartiera su aprobación y certificara la disponibilidad de fondos para
sufragar la cuantía acordada. 11 El Municipio, por su parte, no aceptó la
transacción y le informó a la AFI que en tanto los gastos reclamados
surgieron por su atraso en renovar el permiso del COE, le correspondía
cubrirlos.12 La AFI le comunicó a Ferrovial que ante la falta de aprobación
del Municipio no podría formalizar el acuerdo alcanzado.
B. Hechos procesales
El 4 de febrero de 2016, Ferrovial presentó la Demanda contra la AFI
por incumplimiento de contrato y cobro de dinero. Alegó que, conforme a
los términos del contrato de construcción la AFI era responsable de diseñar
la obra y contar con los permisos y endosos requeridos, por lo que las
demoras provocadas por la renovación del permiso del COE y por la
mitigación de pintura con base de plomo, necesaria para obtener el
Permiso General Consolidado, le eran atribuibles. Adujo que dicho atraso
9 Mediante Sentencia del 11 de agosto de 2020, el TPI desestimó con perjuicio la demanda del Municipio tras concluir que los atrasos en la expedición del permiso fueron producto de la discreción del COE y como tal, no era imputable a la AFI. Esta determinación fue confirmada por este Tribunal de Apelaciones mediante Sentencia del 25 de agosto de 2021, la cual advino final y firme. (KLAN202000842). 10 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, pág. 531. Carta del Municipio a la AFI
del 18 de agosto de 2014. 11 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, págs. 532-534. Carta de la AFI al
Municipio, 17 de noviembre de 2015. 12 Apéndice de Alegato de la parte Apelada (AFI), pág. 116. Carta del Municipio a la AFI,
10 de diciembre de 2015. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 5
ocasionó que incurriera en gastos administrativos por el periodo de tiempo
extendido del contrato reclamando por ello la suma de $4,666,226.89 más
$700,000.00 por concepto de honorarios de abogados.
La AFI contestó la demanda y presentó una Demanda Contra Tercero
contra el Municipio por incumplimiento de contrato, daños y perjuicios.
Alegó que en virtud del Acuerdo Interagencial el Municipio era el único
responsable por los costos de construcción del proyecto, incluyendo las
sumas reclamadas por Ferrovial. Argumentó que actuó de manera diligente
y de conformidad a los poderes delegados por el Municipio en el mandato
constituido mediante el Acuerdo Interagencial y que el Municipio ratificó las
actuaciones y acuerdos alcanzados con Ferrovial al aceptar el proyecto sin
objeción. Planteó, además que, de condenársele al pago de las sumas
reclamadas por Ferrovial, el Municipio le es directamente responsable al
demandante de dichas sumas ya que constituyen un costo reembolsable
bajo la doctrina del contrato de mandato o un enriquecimiento injusto.
El Municipio contestó la demanda contra tercero alegando en esencia
que la AFI venía obligado a responder por las sumas reclamadas por
Ferrovial toda vez que la extensión en el término del contrato se debió a su
negligencia en la renovación del permiso del COE. También arguyó que la
AFI se obligó a indemnizarle por cualquier daño que surgiera de su relación
contractual con el contratista.
Las partes sometieron un Informe Preliminar de Conferencia con
Antelación a Juicio.13 Entre otros asuntos, informaron al tribunal que la AFI
y Ferrovial continuaban negociando algunas de las reclamaciones
originales sobre las que no habían llegado a acuerdos aún. Culminadas las
negociaciones las partes presentaron un Informe Enmendado de
Conferencia con Antelación al Juicio en el cual incluyeron las cuantías
acordadas para las reclamaciones pendientes. 14 A su vez, el informe
incluyó sesenta y cuatro (64) estipulaciones de hechos.
13 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, págs. 1096-1157. Sometido el 6 de febrero de 2019. 14 Apéndice del recurso de Apelación de Ferrovial, págs. 1034-1093. Sometido el 20 de
noviembre de 2019. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 6
Con posterioridad, todas las partes presentaron mociones de sentencia
sumaria, sus correspondientes oposiciones, réplicas y dúplicas. Luego de
evaluar los argumentos esbozados el TPI emitió la Sentencia apelada de
manera sumaria por entender que no había controversia sobre hechos
pertinentes pendiente por dilucidar. En ésta, el tribunal a quo concluyó que
el Acuerdo Interagencial entre el Municipio y la AFI es un contrato de
mandato de cuyos parámetros la AFI no se excedió. Intimó, además, que
en tanto la AFI asumió una obligación contractual con Ferrovial mediante
el contrato de construcción, es la AFI quien tiene la obligación de pagar a
Ferrovial. Sin embargo, considerando que la AFI suscribió dicho contrato
por mandato del Municipio, resolvió que el dinero para el pago de las
reclamaciones tiene que provenir del Municipio, pues éste se obligó aportar
los costos de construcción según el Acuerdo Interagencial. Con ello,
condenó al Municipio a pagar $2,412,601.08, más el interés legal aplicable,
las costas y los gastos.15
En desacuerdo con la Sentencia el Municipio y Ferrovial presentaron
las apelaciones que aquí nos ocupan y que, a solicitud de las partes,
ordenamos consolidar. La AFI por su parte se opuso a ambos recursos.
C. Apelación del Municipio
En su recurso el Municipio formuló los siguientes señalamientos de
error:
Erró el Tribunal de Primera Instancia al ignorar el texto claro del contrato suscrito entre AFI y el [Municipio] donde se limita la responsabilidad del [Municipio] al pago de una cantidad específica exclusivamente por concepto de construcción de obras.
Erró el Tribunal de Primera Instancia al ignorar las disposiciones contractuales relativas al relevo de responsabilidad suscrito por AFI a favor del [Municipio] por daños sufridos por terceros.
Erró el Tribunal de Primera Instancia al imponerle al [Municipio] la obligación de compensar a Ferrovial la suma de $2,412,601.08 basado en una estipulación, no aceptada por el [Municipio], tras un proceso de mediación en el que el [Municipio] no participó.
15Inicialmente el TPI emitió Sentencia ordenando al Municipio el pago de $2,068,034.89. Sin embargo, a solicitud de Ferrovial, el tribunal emitió una Sentencia Nunc Pro Tunc a los únicos fines de corregir que la cuantía adeudada es $2,412,601.08. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 7
Con respecto al primer error sostuvo que en el Acuerdo Interagencial
se acordó que el Municipio sería responsable de un lump sum de
$11,493,092.00 para cubrir exclusivamente los gastos de construcción del
proyecto ya que la AFI asumiría los riesgos de la operación. No se pactó
que el Municipio asumiría la responsabilidad por atrasos en la obra sufridos
por Ferrovial, con quien no tiene relación contractual alguna. En esa línea
arguyó, que no existe vínculo entre la tardanza que alegadamente provocó
los daños a Ferrovial y algún acto u omisión por parte del Municipio.
Enfatizó que, de conformidad con las normas aplicables a la contratación
gubernamental, cualquier responsabilidad adicional que se le pretenda
imponer tenía que ser consentida y pactada por escrito.
En cuanto al segundo error, sostuvo que según el párrafo undécimo
del Acuerdo Interagencial la AFI liberó al Municipio de toda responsabilidad
frente a sus contratistas, como Ferrovial, por daños sufridos por
reclamaciones que no estén relacionadas al pago de lo pactado.
Sobre el tercer error sugirió que el Acuerdo Interagencial suscrito
con la AFI es un contrato de mandato y como tal, la AFI no tenía autoridad
para obligar al Municipio en asuntos que excedieran dicho contrato. Por lo
que, a su juicio, el acuerdo alcanzado por la AFI con Ferrovial para que el
Municipio asumiera los gastos reclamados es inoficioso y no vinculante, por
haber traspasado los límites del mandato y por haber sido expresamente
rechazado. Reiteró que, conforme al derecho aplicable, los municipios solo
responden por las obligaciones que voluntariamente asumen en acuerdos
legalmente vinculantes y por los daños extracontractuales que provoquen
sus actos.
D. Apelación de Ferrovial
Ferrovial por su parte alegó que el foro de instancia incidió en lo
siguiente:
Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al determinar que, aun cuando AFI es responsable de pagar a Ferrovial la suma acordada, dicha obligación KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 8
queda supeditada a que el pago sea emitido por el [Municipio].
En esencia, Ferrovial solicitó que modifiquemos la sentencia a los
efectos de aclarar que la AFI es responsable directamente de las cuantías
reclamadas sin que ello dependa de que el Municipio le pague primero
dicha suma. Según indica, la AFI, en calidad de dueño, suscribió un
contrato para la construcción del proyecto en el que se obligó
expresamente a reembolsarle los gastos incurridos por toda demora
ocasionada por causas que no le fueran atribuibles. El proyecto se atrasó
aumentando sus gastos operacionales, por lo que procede responsabilizar
a la AFI del pago al que contractualmente se obligó, sin que ello este
supeditado al pago por parte del Municipio.
Señaló que analizando el Acuerdo Interagencial entre la AFI y el
Municipio bajo la figura del mandato con poder de representación,
corresponde a la AFI pagar la cuantía reclamada. Esto ya que, en
cumplimiento del mandato la AFI otorgó con Ferrovial un contrato
obligándose expresa y directamente a responder por los atrasos en el
proyecto.
En la alternativa sostuvo que aun considerando que el contrato entre
AFI y el Municipio es un mandato sin poder de representación (en nombre
propio del mandatario) como quiera la AFI le tendría que responder
directamente. Considerando que, en un mandato sin poder de
representación, en el que se ejecutan gestiones propias del mandante
(Municipio), la obligación asumida por el mandatario (AFI) con el tercero
(Ferrovial) no se desvanece.
I. Alegato en Oposición de la AFI
La AFI alegó que los gastos de construcción que el Municipio se
obligó a pagar mediante el Acuerdo Interagencial incluyen las
reclamaciones de daños por atrasos en la obra de Ferrovial. Sostuvo
además que el relevo de responsabilidad del párrafo undécimo del acuerdo
no aplica, puesto que excluye reclamaciones que surgen por falta de pago
del Municipio y como consecuencia del diseño. Sobre los acuerdos KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 9
alcanzados con Ferrovial indicó que el Municipio no las cuestionó durante
el litigio por lo que, en este punto, ya no puede impugnarlas.
Sobre el error señalado por Ferrovial, la AFI alegó que el Acuerdo
Interagencial suscrito con el Municipio es un contrato de mandato
representativo directo de cuyos límites no se excedió. Planteó que su rol
era gerencial e incluía celebrar una subasta, administrar el proceso de
construcción y servir de agente pagador. En cambio, la obligación del
Municipio como mandante siempre fue pagar los gastos de construcción,
lo que incluye la compensación concedida por el TPI a Ferrovial. Indicó, en
la alternativa que, aun tratándose de un mandato en nombre propio, no le
corresponde pagar las reclamaciones de Ferrovial, pues en virtud del
contrato de construcción solo podría reclamársele que emita los pagos de
los gastos de construcción, no así, que aporte los fondos.
De manera similar sostuvo que Ferrovial siempre supo que el Municipio
era el dueño del proyecto obligado a pagar los gastos de construcción y
que la AFI actuaba en calidad de mandatario representativo sin ninguna
obligación de aportar fondos. Argumentó que en el contrato de construcción
se le denominó owner para propósitos de facilitar la comprensión del
acuerdo. De otro lado, negó que en el caso aplicara la nivelación de la
cuantía establecida a favor de Ferrovial, ya que, el mandato suscrito con el
Municipio no establecía una obligación solidaria entre las partes para pagar
los gastos del proyecto. A su vez descartó que aplique el reembolso, puesto
que nunca adelantó pago alguno durante la construcción porque no tenía
obligación de hacerlo.
Contando con el beneficio de la posición de todas las partes,
resolvemos la controversia planteada de conformidad con el marco jurídico
reseñado a continuación.
II
A. Contratos en general y con entes gubernamentales KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 10
Los contratos son una de las fuentes de obligaciones en nuestro
ordenamiento.16 Para que un contrato exista y obligue a las partes debe
cumplir con los siguientes requisitos: (a) consentimiento de los
contratantes; (b) objeto cierto que sea materia del contrato y (c) causa de
la obligación que se establezca. 17 Las obligaciones que nacen de los
contratos tienen fuerza de ley entre las partes contratantes por lo que se
debe cumplir con el mismo.18
En nuestro ordenamiento rige el principio de autonomía contractual por
lo que los contratantes pueden establecer los pactos, cláusulas y
condiciones que tengan por convenientes, siempre que no sean contrarias
a las leyes, la moral y orden público.19 Los contratos se perfeccionan por el
mero consentimiento, y desde entonces obligan, no sólo al cumplimiento
de lo expresamente pactado, sino también a todas las consecuencias que
según su naturaleza sean conforme a la buena fe, al uso y a la ley. 20 Por
tanto, cuando un contrato es legal y válido, y no contiene vicio alguno, los
Tribunales de Justicia no pueden relevar a una parte de su cumplimiento.
De Jesús González v. Autoridad de Carreteras, 148 DPR 255 (1999);
Mercado, Quilinchini v. U.C.P.R., 143 DPR 610 (1997).
En general, la interpretación de los contratos se rige por el esquema
dispuesto en nuestro Código Civil, teniendo presente en todo momento la
intención de las partes. 21 Primeramente, se examinan los términos del
contrato, de ser claros, se hace valer el sentido literal de lo allí dispuesto.
Sin embargo, si lo consignado en el acuerdo aparenta ser contrario a la
intención de las partes, prevalece esta última. Savary v. Mun. Fajardo, 198
DPR 1014, 1015 (2017). Como parte de este proceso, se examinan los
actos contemporáneos y posteriores al acuerdo con el fin de verificar la
16 Considerando que los contratos objeto de controversia fueron celebrados durante la vigencia del anterior Código Civil de 1930, analizaremos los errores planteados a la luz de dicha legislación y su jurisprudencia interpretativa. Esto de conformidad con el Art. 1812 del Código Civil de 2020. 17 Art. 1213, Código Civil 1930; véase Art. 1237, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 9771. 18 Art. 1044, Código Civil 1930; véase Art. 1233, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 9754. 19 Art. 1207, Código Civil 1930; véase Art. 1232, 31 LPRA sec. 6141. 20 Art. 1210, Código Civil 1930; véase Art. 1237, 31 LPRA sec. 9771. 21 Arts. 1233 a 1241, Código Civil 1930; véase Art. 354, Código Civil 2020, 31 LPRA sec.
6342 (b). KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 11
intención de las partes. Finalmente, las disposiciones del contrato se
interpretan de manera integrada, cónsona con los designios de los
contratantes. Íd.
Por lo general los contratos serán obligatorios sin importar la forma en
que se hayan celebrado. 22 Sin embargo, existen contratos cuyo
otorgamiento tiene que efectuarse mediante instrumento público o privado
para hacer efectivas sus obligaciones.23 Ese es el caso de los contratos
realizados con un ente gubernamental.
Para que los contratos otorgados por el Estado sean válidos y tengan
efecto vinculante entre las partes, tienen que cumplirse varios requisitos
formales y procesales. Colón Colón v. Mun. de Arecibo, 170 DPR 718, 726
(2007). El Art. 8 de la Ley de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico, 3
LPRA sec. 283g (a), dispone que los fondos autorizados para un año
económico se aplicarán únicamente al pago de gastos en que se haya
incurrido durante ese año o al pago de "obligaciones legalmente contraídas
y debidamente asentadas en los libros durante dicho año". Esta ley define
"obligación" como "[u]n compromiso contraído que esté representado por
orden de compra, contrato o documento similar, pendiente de pago, firmado
por autoridad competente para gravar las asignaciones, y que puede
convertirse en el futuro en deuda exigible". Art. 3 de la Ley Núm. 230, 3
LPRA sec. 283b(k).
El Tribunal Supremo ha favorecido la aplicación de una normativa
restrictiva en cuanto a los contratos entre un ente privado y el gobierno.
Vicar Builders v. ELA et al., 192 DPR 256 (2015); Cordero Vélez v. Mun. de
Guánica, 170 DPR 237, 248 (2007); Lugo Ortiz v. Municipio de Guayama,
163 DPR 208, 215 (2004). A su vez, la Alta Curia ha señalado que los
requisitos formales que se deben observar al contratar con un ente
gubernamental son los siguientes: (1) que los contratos se reduzcan a
escrito; (2) se mantenga un registro fiel con miras a prima facie establecer
22 Art. 1230, Código Civil 1930; Art. 277, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 6161. 23 Art. 1231, Código Civil 1930; Art. 1245, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 9792. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 12
su existencia; (3) se remita copia a la Oficina del Contralor como medio de
una doble constancia de su otorgamiento, términos y existencias, y (4) se
acredite la certeza de tiempo, esto es, haber sido realizado y otorgado
quince (15) días antes. Vicar Builders v. ELA et al., supra; CMI Hospital v.
Depto. Salud, 171 DPR 313, 320 (2007). Se exige el cumplimiento riguroso
con cada uno de esos requisitos, ya que sirven como mecanismo de cotejo
para perpetuar circunstancial y cronológicamente esos contratos y, así,
evitar pagos y reclamaciones fraudulentas. ALCO Corp. v. Mun. de Toa
Alta, supra, págs. 537-538.
Exigir que los contratos gubernamentales se reduzcan a escrito permite
salvaguardar los intereses de las partes contratantes frente a un
incumplimiento, permite la ordenada utilización de los fondos, evita la
incertidumbre en la confección del presupuesto y hace posible la adecuada
identificación de la partida contra la cual se harán los desembolsos públicos
en cumplimiento con la ley. Colón Colón v. Mun. de Arecibo,
supra. Conforme a ello, el cumplimiento con el requisito de que el contrato
conste por escrito es indispensable para que el contrato tenga efecto
vinculante entre las partes. Vicar Builders v. ELA et al., supra.
Al momento de celebrarse los contratos objeto de controversia, la Ley
de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991
(derogada), establecía en su Art. 8.016 las formalidades y consideraciones
que rigen la contratación con los Municipios.24
B. Contrato de Mandato
Bajo el Código Civil de 1930 el contrato de mandato se rige por los
Arts.1600 al 1622. Se define el mandato como aquel contrato por el cual
una persona se obliga a prestar algún servicio o hacer alguna cosa a
nombre o por encargo de otra. 25 Puede ser expreso, constituido por
instrumento público, privado o incluso, verbalmente, o tácito. 26 También
puede ser general si solo comprende actos de administración o especial si
24 Derogada y sustituida por el Código Municipal de Puerto Rico, Ley Núm. 107-2020, según enmendada. 25 Art. 1600, Código Civil 1930; Art. 1401, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 10361. 26 Art. 1601, Código Civil 1930; Art. 1405, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 10365. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 13
conlleva efectuar actos de dominio tales como transigir, enajenar o
hipotecar bienes.27 Entre otras razones, el mandato se acaba cuando el
mandante lo revoca a su voluntad o por la renuncia del mandatario.28
En cuanto a las obligaciones del mandatario se dispone que, en ningún
caso, el mandatario puede traspasar los límites de su mandato, pero si
ejecuta el mandato de una manera más ventajosa para el mandante, ello
no se considera traspasar los límites. 29 El mandatario responde de los
daños y perjuicios que se ocasionen al mandante de no ejecutar el
mandato.30 Al ejecutar el mandato debe apegarse a las instrucciones dadas
por el mandante, más a falta de estas, hará todo lo que, según la naturaleza
del negocio, haría un buen padre de familia.31El mandatario tiene que dar
cuenta de sus operaciones al mandante.32
Sobre las obligaciones del mandante se dispone que debe cumplir todas
las obligaciones que el mandatario haya contraído dentro de los límites del
mandato. Sin embargo, en lo que el mandatario se haya excedido, no
queda obligado el mandante sino cuando lo ratifica expresa o
tácitamente. 33 El mandante debe anticipar al mandatario las cantidades
necesarias para la ejecución del mandato, si éste último lo pide.34 Además,
el mandante debe indemnizar al mandatario de todos los daños y perjuicios
que le haya causado el cumplimiento del mandato, cuando no ha mediado
culpa ni imprudencia del mandatario.35
En nuestro ordenamiento se han reconocido dos tipos de mandato:
representativo indirecto y representativo directo. Zarelli v. Registrador, 124
DPR 543, 552 (1989).
En cuanto al representativo indirecto el Art. 1608 del anterior Código
Civil, establece que:
Cuando el mandatario obra en su nombre propio, el mandante no tiene acción contra las personas con quienes el
27 Art. 1604, Código Civil 1930. 28 Arts. 1623-1624, Código Civil 1930. 29 Arts. 1605 y 1606, Código Civil 1930. 30 Art. 1609, Código Civil 1930. 31 Art. 1610, Código Civil 1930. 32 Art. 1611, Código Civil 1930. 33 Art. 1618, Código Civil 1930; véase, Art. 325, Código Civil 2020, 31 LPRA sec. 6268. 34 Art. 1619, Código Civil 1930. 35 Art. 1620, Código Civil 1930. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 14
mandatario ha contratado, ni éstas tampoco contra el mandante. En este caso el mandatario es el obligado directamente en favor de la persona con quien ha contratado, como si el asunto fuera personal suyo. Exceptúase el caso en que se trate de cosas propias del mandante. Lo dispuesto en este artículo se entiende sin perjuicio de las acciones entre mandante y mandatario. Art. 1608, Código Civil 1930 (derogado).
En Zarelli v. Registrador, supra, el Tribunal Supremo aclaró que el
mandato representativo indirecto es aquel en el cual el mandatario, a
nombre propio, celebra el negocio con el tercero, quien nunca conocerá la
relación de. mandato. En este caso, el mandante no queda vinculado con
el tercero, pues el mandatario carece del poder de representación. Íd. El
mandatario es el obligado directamente por lo que, a su vez, será
responsable de dolo y de culpa, sin perjuicio de las acciones que procedan
entre el mandante y el mandatario.36
Por otro lado, en cuanto al mandato representativo directo el Art. 1616
del anterior Código Civil dispone que:
El mandatario que obre en concepto de tal no es responsable personalmente a la parte con quien contrata sino cuando se obliga a ello expresamente o traspasa los límites del mandato sin darle conocimiento suficiente de sus poderes. Art. 1616, Código Civil de 1930 (derogado).
En Zarelli v. Registrador, supra, el Alto Foro explicó que el mandato
representativo directo el mandatario está facultado a representar al
mandante. Es decir, el tercero conoce que el mandatario actúa por cuenta
y a nombre del mandante-poderdante, convirtiéndose el mandatario,
además, en apoderado. Íd. Cuando el mandatario actúa a nombre del
mandante y así se lo revela y se conduce frente a terceros, éstos sólo
tienen causa de acción contra el mandante, a menos que el mandatario se
obligue a responder expresamente o traspase los límites del mandato sin
darle conocimiento suficiente de sus poderes a los terceros. R. Vélez
Torres, Curso de Derecho Civil: Contrato, San Juan, Ed. Revista Jurídica
UIPR, 1990, T. IV, Vol. II, pág. 431. Si el mandatario se obliga
36 Arts. 1617 y 1608, Código Civil 1930. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 15
expresamente a responder frente a los terceros con quien contrata, lo que
está haciendo es garantizar la obligación que el mandante contrae. Íd.
En su comentario del Art. 1.725 del Código Civil español,
correspondiente al Art. 1616 de nuestro Código Civil de 1930, Manresa
aclara lo siguiente:
De ordinario, los apoderados no contraen obligación ninguna con aquellas personas con quienes contratan, si obran dentro de los límites de sus poderes. … Mas puede ocurrir, y de hecho ocurre, que el mandatario resulte obligado a la parte que con él contrate. ¿Cuándo sucederá esto? Los supuestos legales son dos: a) Que el mandatario contrate en su nombre personal. b) Que excediéndose de los límites de sus poderes, contrate como tal mandatario, sin dar conocimiento a la parte de los términos de su mandato y de las facultades que en su virtud le están conferidas. …
En la hipótesis primera, el mandatario puede resultar obligado con el tercero cuando, teniendo este mayor confianza en él que en su representado, crea la relación contractual a condición de que la garantice, bien de modo subsidiario, bien directamente, obligándose de un modo personal, sin perjuicio de su derecho a repetir (el mandatario) contra el mandante. Aquí resulta obligado con el tercero, no porque haya traspasado los límites del poder, o porque sin traspasarlos hubiere hecho el contrato sin dar conocimiento a la parte de su calidad de mandatario. La obligación que con ello contrae es puramente voluntaria, y por su propia libertad queda obligado, desligando jurídicamente al mandante de su relación con el tercero. (Énfasis nuestro). J.M. Manresa y Navarro, Comentarios al Código Civil Español, Madrid, Ed. Reus, 1972, T. XI, págs. 723-724.
En el Código Civil de 2020 el contrato de mandato se rige por los
Arts. 1401-1415, 31 LPRA secs.10361-10403. Según le define como el
contrato por el cual el mandatario se obliga a realizar uno o más actos
jurídicos en interés del mandante. Sobre los tipos de mandato el Art. 1404,
indica lo siguiente:
El mandato puede conferir poder para representar al mandante. En este caso, el poder alcanza solamente los actos para los cuales ha sido expresamente conferido. Cuando el mandante no otorga poder de representación, el mandatario actúa en nombre propio, pero en interés del mandante, quien no queda obligado directamente frente al tercero, ni este respecto al mandante, pero ambos pueden subrogarse en las acciones que el mandatario tiene contra cada uno de ellos. Art. 1404, 31 LPRA sec. 10364.
III KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 16
A.
A modo de umbral, es preciso evaluar si en el presente caso
procedía dictar sentencia sumaria en virtud de la Regla 36 de
Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, y su jurisprudencia interpretativa.
Veamos.
Ferrovial presentó una Solicitud de Sentencia Sumaria en la que en
70 párrafos ofreció una relación organizada de los hechos que a su juicio
no hay controversia sustancial, con indicación a las páginas de los
documentos en donde se establecen tales hechos.37 En esencia, alegó que
no existe controversia en torno a la procedencia y las cuantías de las
partidas reclamadas y acordadas con la AFI, por lo que, solo restaba
determinar a quién le corresponde pagar los daños sufridos debido a la
demora en la ejecución de la obra, si a la AFI, al Municipio o a ambos
solidariamente. Argumentó que, aunque entre la AFI y el Municipio se
suscribió un contrato de mandato, le corresponde a la AFI responderle a
Ferrovial en virtud del contrato de construcción suscrito entre ambos.
El Municipio presentó su Moción de Sentencia Sumaria en la cual
incluyó una relación concisa y organizada, en 60 párrafos enumerados,
sobre los hechos que a su juicio no hay controversia. A su vez, hizo
referencia a las páginas en los documentos presentados donde se
establecen tales hechos.38 En síntesis, solicitó se desestimara la demanda
contra tercero instada por la AFI en su contra, por cuanto no es parte del
37 Exhibit 1: Contrato entre Ferrovial y AFI; Exhibit 2: General Conditions, Sec. 6.8 del Contrato entre AFI y Ferrovial; Exhibit 3: Informes de Conferencia con Antelación al Juicio, Sección III, Estipulaciones radicados el 6 de febrero de 2019 y el 20 de noviembre de 2019; Exhibit 4: Contrato entre Municipio y AFI; Exhibit 5: Transcripción de deposición de Ramón Hilerio, empleado y testigo del Municipio; Exhibit 6: Transcripción de la deposición del Ing. Nassin Tactuk, testigo de Ferrovial; Exhibit 7: Transcripción de la deposición de David González, empleado de Ferrovial; Exhibit 8: Carta de CMA (diseñador original del proyecto) al Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos (COE) del 15 de noviembre de 2011; Exhibit 9: Carta de AFI al Municipio del 9 de marzo de 2015 y Moción del 21 de julio de 2020 presentada por AFI; Exhibit 10: Transcripción de deposición del Ing. Manuel Pérez; Exhibit 11: Addendum #5 de la Subasta del Proyecto; Exhibit 12: Statement of Bidder (Propuesta de Ferrovial); Exhibit 13 y 14: Cartas enviadas por AFI al COE del 14 de noviembre de 2011 y del 20 de noviembre de 2011. 38 Exhibit 1: Informe enmendado de Conferencia con Antelación al Juicio, 20 de noviembre
de 2019; Exhibit 2: Contrato entre el Municipio y AFI; Exhibit 3: Contrato entre AFI y Ferrovial; Exhibit 4: Carta de AFI a Ferrovial del 3 de enero de 2012, en esta se le indica a Ferrovial que en la fase de subasta AFI proveyó a todos los licitadores copia de los permisos y endosos disponibles, por lo que todos los licitadores tenían conocimiento de los permisos y endosos obtenidos y sus fechas de vigencia. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 17
contrato de construcción suscrito entre la AFI y Ferrovial. Enfatizó que las
reclamaciones de Ferrovial no son gastos de construcción propiamente y
que es la AFI quien debe afrontar los costos que causó a Ferrovial la
dilación en la obtención de los permisos de construcción.
La AFI se opuso a las mociones de sentencia sumaria de Ferrovial
y del Municipio, y a su vez, presentó una solicitud de sentencia sumaria.
Aceptó que los hechos materiales no estaban en controversia, pues tanto
los hechos como los documentos esenciales para el caso se habían
admitido por estipulación de las partes o mediante admisiones durante las
deposiciones. Según indicó, el único asunto de derecho en controversia era
determinar a quién le corresponde aportar el dinero para pagar las cuantías
reclamadas por Ferrovial, si a la AFI o al Municipio. Ante ello presentó una
relación concisa y organizada de 33 párrafos sobre hechos adicionales
sobre los que a su juicio no existe controversia e hizo referencia a las
páginas de los documentos en los que se establecen dichos hechos. 39 En
apretada síntesis, sostuvo que el Municipio es quien debe emitir el pago
por las reclamaciones de Ferrovial ya que es el propietario del proyecto y
los gastos reclamados constituyen gastos de construcción. A su vez alegó
que Ferrovial conocía de la existencia del contrato de mandato entre la AFI
y el Municipio, según el cual Municipio es el dueño de la obra.
39 Anejo 1: Sentencia del TPI en el caso Municipio v. AFI y Ferrovial; Anejo 2: Aviso de Subasta sometido por AFI; Anejo 3: Demanda de Ferrovial contra AFI; Anejo 4: Moción informativa sobre estipulaciones sobre las reclamaciones de Ferrovial, sus causas y valor; Anejo 5: Demanda contra tercero de AFI contra el Municipio; Anejo 6: Demanda de Municipio contra AFI y Ferrovial Anejo 7: Contestación a la demanda contra tercero del Municipio; Ajeno 8: Transcripción de la deposición de Nassin Tactuk, testigo de Ferrovial; Anejo 9: Informe de Conferencia con Antelación al Juicio, Sec. Estipulaciones; Anejo 10: Contrato entre AFI y el Municipio; Anejo 11: Transcripción de la deposición a Ramón Hilerio López; Anejo 12: Transcripción de la Deposición a Manual Pérez; Anejo 13: Transcripción de la deposición del Ing. Salim Laham, director Área de Ingeniería de AFI; Anejo 14: Transcripción de la deposición del Ing. Samir El Hage, perito de AFI; Anejo 15: Contrato entre AFI y el Municipio Primera Enmienda; Anejo 16: Contrato entre AFI y Ferrovial, Art. 1; Anejo 17: Contrato entre AFI y Ferrovial, Condiciones Generales (Uniform General Conditions); Anejo 18: Portada del Instrucctions to Bidders sometido por AFI durante proceso de subasta; Anejo 19: Permiso de Construcción Original; Anejo 20: Permiso de Construcción Renovación; Anejo 21: Concesión para el uso de la Aguas Territoriales, los Terrenos Sumergidos y la Zona Marítimo Terrestre sometido por el Departamento de Recursos Naturales; Anejos 22 y 23: Carta de la Ing. Michelle Matos, ingeniera de proyecto de Ferrovial, a AFI, con fecha del 15 de febrero de 2013 y con fecha del 13 de noviembre de 2014; Anejo 24: Minuta Extraordinaria del 1 de noviembre de 2013, reunión entre AFI y Ferrovial; Anejo 25: Carta enviada de AFI para el Municipio con fecha del 21 de agosto de 2013; Anejo 26: Carta enviada por AFI al Municipio 15 de agosto de 2014; Anejo 27: Carta del Municipio a AFI con fecha del 18 de agosto de 2014; KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 18
El Municipio se opuso a la solicitud de sentencia sumaria de
Ferrovial y de la AFI. En esta, se allanó a que no existían hechos en
controversia y ofreció aclaraciones e interpretaciones alternas de algunos
de los hechos incontrovertidos propuestos por las partes. De manera
similar, Ferrovial se opuso a la solicitud de sentencia sumaria de la AFI y
del Municipio, no obstante, no expuso hechos que a su juicio estuvieran en
controversia.
Luego de evaluar las mociones de sentencia sumaria y sus
respectivas oposiciones, concluimos que las partes cumplieron con las
formalidades procesales exigidas para presentar una moción de sentencia
sumaria y su oposición. Además, luego de analizar los hechos
incontrovertidos propuestos por las partes en unión con los documentos
presentados en apoyo, consideramos que no hay controversia real
sustancial en cuanto a los hechos esenciales y pertinentes, por lo que, solo
resta examinar las interrogantes de derecho esgrimidas y dictar sentencia
sumaria.
B
Nos corresponde realizar una revisión de novo para determinar si el
TPI aplicó correctamente el Derecho a la controversia planteada. Véase
Segarra Rivera v. Int´l. Shipping et al., 208 DPR 964, 982 (2022). Esto es,
a quién le corresponde sufragar los gastos de operación extendida
incurridos por Ferrovial debido a los atrasos en el proyecto que no le son
atribuibles, si al Municipio o a la AFI.
Según señalamos, mediante el contrato de mandato una persona
llamada mandatario, se obliga a hacer alguna cosa por encargo de otra,
denominada mandante. Al cumplir con su encomienda es común que el
mandatario contraiga obligaciones con terceros. Ahora bien, los efectos de
la obligación así contraída van a depender del tipo de mandato que el
mandatario ejecute y de que no se exceda de los límites del mandato.
Véase Zarrelli v. Registrador, supra. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 19
En el mandato representativo indirecto, donde el mandatario actúa
en nombre propio y no revela que actúa en representación de otra persona,
surge una relación jurídica entre el mandatario y el tercero, de la que
responde el mandatario. Véase Art. 1608, Código Civil 1930 (derogado).
Por otro lado, si el mandato es representativo directo, donde el mandatario
revela que actúa en nombre del mandante, de ordinario, el mandante queda
obligado por los actos del mandatario cuando contrata con tercero. Sin
embargo, si al ejecutar este tipo de mandato el mandatario se obliga
voluntaria y expresamente con el tercero o si se excede de los límites del
mandato sin ofrecer conocimiento claro de sus poderes, el mandatario
queda obligado, desligando jurídicamente al mandante de su relación con
el tercero. Véase, Art. 1616, Código Civil 1930 (derogado).
Por su importancia para el caso conviene transcribir, en lo aquí
atinente, las cláusulas y condiciones del Acuerdo Interagencial suscrito
entre el Municipio y la AFI.40
PRIMERO: La AFI realizará el proyecto conocido como Fase I del Pase Real Marina. SEGUNDO: El proponente y desarrollador de este Proyecto es el MUNICIPIO en coordinación con la AFI. TERCERO: … CUARTO: La AFI le proveerá al MUNICIPIO toda la asistencia técnica necesaria, la cual incluye, pero no se limita, al Asesoramiento Técnico, Evaluación y Estudios Ambientales, Fase de Subasta y Contratación y Fase de Construcción para llevar a cabo el PROYECTO. A esos fines, la AFI, en acuerdo con el MUNICIPIO, seleccionará, entre otras cosas, las firmas que tendrán a su cargo la ingeniería, la gerencia de construcción, los estudios ambientales y económicos y cualquier otro profesional especializado que se requiera por la complejidad del PROYECTO, para la ejecución de las obras de construcción. QUINTO: … Durante la vigencia del Acuerdo, el MUNICIPIO aportará al desarrollo de PROYECTO (Fase I del Paseo Real Marina) la cantidad de ONCE MILLONES, CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL, NOVENTA Y DOS DÓLARES ($11,493,092.00) para ser utilizados exclusivamente para los gastos de construcción, mediante el método de transferencia, luego que AFI someta las certificaciones correspondientes. … El MUNICIPIO pagará a la AFI, en el término de treinta (30) días a partir de que sea recibida la certificación correspondiente, mediante transferencia electrónica a la
40 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, págs. 774-779. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 20
cuenta del Banco Gubernamental de Fomento…, para sufragar los costos del PROYECTO. ... El MUNICIPIO efectuará gestiones necesarias para identificar los fondos requeridos para sufragar los costos relacionados a la gerencia e inspección del PROYECTO, y posterior a esto le notificará a la AFI para que proceda a contratar los servicios de gerencia e inspección del PROYECTO. … DÉCIMO: La AFI se compromete a asegurarse que el Contratista cumpla con todos los términos establecidos en este Acuerdo y será responsable de indemnizar al MUNICIPIO de ocurrir cualquier daño a estos que pueda surgir como resultado del incumplimiento por parte del Contratista con cualquiera de las disposiciones de este Acuerdo o como resultado de la relación entre el contratista y la AFI. Asimismo, resarcirá al Municipio por cualquier daño que se ocasione a sus instalaciones por negligencia del Contratista o de cualquier persona natural o jurídica actuando en su representación o bajo su control.
UNDÉCIMO: La AFI releva al Municipio de toda reclamación que se instara entre la AFI y cualquiera de sus contratistas y subcontratistas, excepto que la reclamación surja como consecuencia del diseño del Proyecto y de la falta de pago y/o identificación de fondos por parte del Municipio. … DECIMOSEXTO: La AFI y el MUNICIPIO acuerdan expresamente que ninguna enmienda a este Acuerdo u orden de cambio que se efectúe con relación a los trabajos pertinentes al PROYECTO, se entenderá como una novación contractual, a menos que ambas partes pacten específicamente lo contrario por escrito. … DECIMONOVENO: El MUNICIPIO asumirá la operación del PROYECTO inmediatamente después de construido y que la AFI le haya entregado los endosos finales, incluyendo el permiso de uso para su operación. … VIGESIMOPRIMERO: La AFI no viene obligada a efectuar ninguna aportación de fondos al PROYECTO en estos momentos. Los fondos a utilizarse para sufragar los costos de construcción del PROYECTO provienen exclusivamente de las aportaciones del Municipio de Aguadilla al PROYECTO. Del precitado acuerdo se desprende que el Municipio y la AFI
suscribieron un contrato de mandato. Así, el Municipio en calidad de
mandante, le encargó a la AFI, en calidad de mandatario, que le ofreciera
la asistencia técnica y administrativa necesaria para realizar el proyecto de
construcción del Paseo Real Marina. El Municipio por su parte se obligó a
sufragar los costos de la construcción. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 21
Se trata de un mandato representativo directo, pues según surge del
texto del acuerdo el Municipio facultó a la AFI para que en representación
suya celebrara la subasta correspondiente, otorgara los contratos
necesarios para la construcción del proyecto y pagará a los contratistas con
el dinero que el Municipio le aprobara. Cónsono con ello, en varios de los
documentos sometidos por la AFI a los licitadores se indica que ésta
convocaba la subasta en representación del Municipio.41 Así se reconoce
en la primera sección del contrato de construcción suscrito entre la AFI y
Ferrovial.42 Además, Ferrovial sabía que el dinero para sufragar los costos
del proyecto provenía del Municipio y que el pago por los gastos acordados
con la AFI por el atraso en el proyecto dependía de la aprobación del
Municipio. 43
Tal cual discutido, la normativa general exigiría que el Municipio, en
tanto mandante, responda ante terceros (Ferrovial) de las obligaciones
contraídas por el mandatario (AFI) que actúa dentro de los límites de un
mandato de representación directa. Sin embargo, el escenario es distinto
cuando el mandatario se excede de las facultades concedidas en el
mandato o cuando se obliga expresamente a responder, pues en tal caso
responde el mandatario, subsidiaria o directamente, según haya convenido
con el tercero. Véase, J.M. Manresa y Navarro, op. cit.
De los documentos que surgen del expediente se concluye que, al
suscribir el contrato de construcción con Ferrovial, la AFI actuó conforme a
las facultades concedidas por el Acuerdo Interagencial. El Municipio le
encargó, entre otros extremos, a suscribir el contrato de construcción con
la firma de construcción seleccionada en la subasta. La AFI así lo hizo. Al
cumplir con ese mandato la AFI fue diligente en informar al Municipio de
41 Aviso de Subasta, Instructions to Bidders, Permiso de Construcción expedido por ARPE, Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, págs. 333-335; 500; 504-505. 42 The parties acknowledge that the following facts form the background of this Agreement:
1.1.1 Pursuant to the Enabling Act, AFI has entered into an Interagency Agreement (2011-000724) with the Municipality of Aguadilla dated on November 16th, 2010 (the “Agreement”). In accordance with the Agreement, AFI provides assistance to the above Municipality by undertaking an implementing certain projects and activities. 1.1.2 One such project is “Paseo Real Marina” (the “Project”). 43Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 513. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 22
las posibles consecuencias del retraso en el proyecto para su oportuna
mitigación. En representación del Municipio sostuvo un proceso de
resolución de disputas con Ferrovial para establecer la procedencia de las
cuantías reclamadas. Incluso, a pesar de la demanda por incumplimiento
de contrato que instara el Municipio en su contra, no renunció a su mandato
y entregó el proyecto al Municipio en el término acordado.
Ahora bien, al evaluar el contenido del contrato de construcción es
forzoso concluir que la AFI se obligó expresamente a responderle a
Ferrovial por los gastos de operación extendida incurridos por los atrasos
a la obra que no le fueran atribuibles. Veamos.
El contrato de construcción suscrito entre la AFI y Ferrovial incluye el
documento principal, Uniform General Conditions y Sumplementary
Conditions, entre otros documentos. 44 La sección 1.1.1.53 de las
Suplementary Conditions que enmiendan las Uniform General Conditions,
dispone que para propósitos de dicho contrato owner es la AFI.45 Por otra
parte, la sección 7.5 del contrato principal de construcción establece que la
AFI respondería a Ferrovial solo por las obligaciones expresamente
asumidas en dicho contrato, al indicar que “[i]n no event shall AFI be liable
to the Contractor except for obligations expressly assumed by AFI under
the Contract Documents”.46 A tales efectos, la sección 9 de los Uniform
General Conditions estipula bajo qué circunstancias la AFI respondería a
Ferrovial debido a atrasos en la obra, a saber:
9.3 Delays and Extensions of Time
9.3.1 No extension of the Contract Time will be allowed for any reason except as provided below:
9.3.1.1 If satisfactory fulfillment of the Contract with authorized extension and increases requires the performance of Work in greater quantities than those set forth in the
44 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, págs. 583-773. 45 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 725. 1.1.1.53 Owner – The Owner is the Department, Agency, Public Corporations, or any other instrumentality of the Commonwealth of Puerto Rico as identified in the Agreement and is referred to throughout the Contract Documents as if singular in number and masculine in gender. The term Owner means the Owner or his authorized representative. It shall also mean any person, or entity, named as such in the Contract Documents. For purposes of this contract, Owner shall mean AFI, its successors and assigns. 46 Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 599. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 23
proposal so that the total final payment is greater than the total original Contract Price, then the time allowance will be equitably adjusted taking into account the amount and difficulty of additional Work and only if the scope of the Work is increased or the critical path of the Project Schedule is affected. […] 9.3.1.4 In case of delays or interruptions to the Work cause by any act of the Owner, or by any separate Contractor employed by the Owner or by any other cause not attributable to the fault or negligence of the Contractor, then the Contract Time shall be equitably adjusted.
9.3.1.4.1 The Project reasonable fixed overhead cost incurred by the Contractor due to the time extension caused by the acts described in Article 9.3.1.4, will be reimbursed to the Contractor by the Owner. (Énfasis nuestro).47
De los términos del contrato de construcción antes citados se
desprende que la AFI se obligó expresamente a reembolsar a Ferrovial los
gastos razonables de operación extendida en los que incurriera debido a
atrasos que afectaran la fecha de terminación del proyecto y que no fueran
atribuibles a la culpa o negligencia de Ferrovial. Al obligarse, en calidad de
dueño, la AFI garantizó la obligación que en cumplimiento con el mandato
contrajo con Ferrovial. Véase, Vélez Torres, op. cit.
La obligación asumida por la AFI es además directa, pues los
términos del contrato de construcción no la condicionan a que el Municipio
no respondiera. Es decir, la AFI asumió una obligación de responder
directamente a Ferrovial independientemente de la posición del Municipio
al respecto. Esa fue la representación que la AFI le hizo a Ferrovial, quien
anticipando la posibilidad de eventos que atrasaran la fecha de terminación
del proyecto, consintió al contrato de construcción confiando en que la AFI
se haría cargo de los gastos de operación extendida cuando la razón del
atraso no le fuera atribuible.
En vista de lo anterior, durante las negociaciones entre la AFI y
Ferrovial, la AFI aceptó que por eventos que no eran imputables a la culpa
o negligencia de Ferrovial, la ejecución del proyecto se extendiera por 896
días calendario adicionales a los originalmente pactados. 48 Por
47Apéndice del recurso de Apelación presentado por Ferrovial, pág. 681. 48Según se estipuló en el Informe Enmendado: Renovación del permiso del COE, obtención del Permiso General Consolidado, realización de estudios y mitigación de KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 24
consiguiente, de conformidad con los términos del contrato de construcción
la AFI responde ante Ferrovial por los gastos de operación extendida en
los que incurrió por la extensión del contrato. La obligación expresamente
contraída no depende de la posición del Municipio al respecto, por lo que
Ferrovial tiene derecho a reclamar la cuantía en cuestión directamente a la
AFI.
En este sentido, el error señalado por Ferrovial se cometió. Procedía
declarar Ha Lugar la solicitud de sentencia sumaria de Ferrovial y condenar
directamente a la AFI al pago de la cuantía reclamada.
C.
Nos corresponde ahora determinar si el Municipio es responsable a
la AFI por la totalidad o parte de la cuantía reclamada por Ferrovial a la luz
de las alegaciones de la demanda contra tercero. Veamos.
En su demanda contra tercero la AFI alegó que según el Acuerdo
Interagencial el Municipio se obligó a aportar los costos de construcción.
Planteó además que en la eventualidad de que se le condene a pagar las
sumas reclamadas por Ferrovial, el Municipio le es directamente
responsable de dichas sumas ya que constituiría un costo reembolsable
bajo la doctrina del contrato de mandato o la del enriquecimiento injusto. El
Municipio negó su responsabilidad, aduciendo que en tanto la AFI fue
responsable del retraso ocasionado por la renovación del permiso del COE,
estaba obligada a responder por los daños reclamados por Ferrovial por el
atraso en la obra. Añadió que en virtud del párrafo décimo del Acuerdo
Interagencial, la AFI le había indemnizado por cualquier daño que surgiera
de su relación contractual con el contratista.
Para empezar, es preciso subrayar que la AFI fue exonerada de
culpa o negligencia por la demora ocasionada al renovar el permiso del
COE, en virtud de lo resuelto por la sentencia del TPI en el caso Civil Núm.
A AC2014-0090, Municipio de Aguadilla v. AFI, confirmada por este
elementos con contenido de plomo; altas marejadas; y necesidad de llevar a cabo trabajos adicionales. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 25
Tribunal en la sentencia emitida en el KLAN202000842, la cual advino final
y firme. Por tanto, este es un asunto juzgado que no está ante nuestra
consideración. De otro lado, según veremos a continuación, los gastos
relacionados a la construcción del proyecto que el Municipio se obligó a
aportar a la AFI, incluyen los costos de operación extendida provocados
por el atraso.
Como es sabido, los contratos de construcción están sujetos a
retrasos que pueden ser ocasionados por diversas razones. Es por ello que
en nuestro ordenamiento se ha reconocido que un contratista tiene derecho
a ser compensado por los gastos incurridos por atrasos en el tiempo de
construcción originalmente pactado. Levy v. Aut. Edif Públicos, 135 DPR
382, 390 (1994). A esos efectos, se conoce como extended project [field]
overhead “the costs associated with operating at the project site during the
delay period, a direct cost of the work”. R. Santana, S. Weinstein, Advanced
Construction Law in Puerto Rico, National Business Institute, 2004, pág.
141. De ordinario, estos gastos, también conocidos como jobsite overhead
incluyen: “project managers; superintendents; secretarial and clerical
workers; timekeepers; office trailers; storage trailers; office equipment;
office supplies; temporary electricity; temporary water; temporary sewer;
telephone costs; sanitary facilities and trucks and automobiles.” W.
Schwartzkopf, Jobsite overhead defined, sec. 10.02 JW-CCD. En suma, el
extended project overhead representa los costos adicionales en que incurre
el contratista como resultado de haber continuado operando en área del
proyecto durante el periodo de retraso. Se trata pues, de un costo directo
del trabajo y, por tanto, es recobrable.
En atención a lo anterior concluimos que los gastos operacionales
incurridos por Ferrovial como consecuencia de la extensión del proyecto,
son parte de los costos de construcción que el Municipio se obligó a
sufragar en el Acuerdo Interagencial.
Según los términos del acuerdo el Municipio habría de cubrir los
gastos de construcción mediante el método de transferencia, luego de que KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 26
la AFI sometiera las certificaciones correspondientes. Sin embargo, no es
menos cierto que cuando la AFI le informó al Municipio del acuerdo
alcanzado con Ferrovial sobre los gastos reclamados por el atraso, el
Municipio se negó a aprobarlo. Por tanto, no puede el Municipio alegar que
no esta obligado a cubrir los gastos de operación extendida de Ferrovial
porque la AFI no presentó la orden de cambio correspondiente. Esa
posición es inaceptable, considerando además que el Municipio aceptó la
extensión del proyecto y de su fecha de entrega sustancial cuando la AFI
así lo solicitó. Tratándose de un retraso que no era imputable al contratista
lo razonable es que fuera cubierto por el verdadero dueño de la obra como
parte de los costos de construcción.
En esta misma línea, es claro que el relevo de responsabilidad
invocado por el Municipio no aplica ya que la reclamación objeto de
controversia surgió por la falta de pago del Municipio. Veamos. Del párrafo
décimo del Acuerdo Interagencial antes citado, surge que la AFI se obligó
a indemnizar al Municipio por los daños que surgieran “como resultado del
incumplimiento por parte del Contratista … o como resultado de la relación
entre el contratista y la AFI”. A su vez, el párrafo undécimo añade que la
AFI relevaría al Municipio de toda reclamación que se instara entre la AFI
y cualquiera de sus contratistas “excepto que la reclamación surja como
consecuencia … de la falta de pago y/o identificación de fondos por parte
del Municipio”.
En este caso Ferrovial reclamó los gastos de operación extendida
incurridos debido al atraso del proyecto. Tal cual indicamos, estos gastos
son parte de los costos de construcción que debían ser asumidos por el
Municipio luego de que la AFI presentara la certificación correspondiente.
Es luego de la negativa del Municipio en aprobar el acuerdo alcanzado, que
Ferrovial opta por instar la demanda de epígrafe contra la AFI. De manera
que, es indiscutible que la reclamación del contratista surgió como
consecuencia de la falta de pago del Municipio y como tal, está excluida
del relevo acordado por la AFI. KLAN202100814 consolidado con KLAN202100820 27
En consecuencia, los errores señalados por el Municipio no se
cometieron. Procedía que el TPI declarara Ha Lugar la demanda contra
tercero por haberse obligado el Municipio a pagarle a la AFI los costos del
IV
Por los fundamentos antes expuestos modificamos la Sentencia
apelada a los fines de disponer que Ferrovial puede reclamar directamente
a la AFI el reembolso de los gastos de operación extendida y que el
Municipio está obligado a responderle a la AFI por dicha cuantía por
tratarse de costos de construcción. Así modificada, confirmamos la
sentencia.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal
de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones
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