EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Eduardo Cardona; Funeraria Cardona
Peticionario Certiorari v. 2007 TSPR 33 Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones 170 DPR ____
Recurrida
María Jiménez Álvarez Opositora Recurrida
Número del Caso: CC-2005-0432
Fecha: 28 de febrero de 2007
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan-Panel III
Juez Ponente:
Hon. Antonio J. Negroni Cintrón
Abogada de la Parte Peticionaria:
Lcda. Leonor Porrata - Doria
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Edgardo Veguilla González
Abogados de la Parte Opositora-Recurrida:
Lcdo. Daniel Martínez Oquendo Lcda. Maretsa Rodríguez Portela Lcda. María Elisa Martínez Avilés
Materia: Revisión de Decisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionario
v.
Junta de Apelaciones sobre CC-2005-432 Construcciones y Lotificaciones
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2007
El peticionario acudió ante nosotros de una
determinación tomada por el Tribunal de Apelaciones
en la cual concluyó que, tanto la Administración de
Reglamentos y Permisos al igual que la Junta de
Apelaciones sobre Construcciones y Notificaciones
habían errado al autorizar la operación de la
Funeraria Cardona y su sala de embalsamar, mediante
el mecanismo de variación. El tribunal apelativo
intermedio revocó a las agencias administrativas al
concluir que éstas no formularon determinaciones de
hechos ni conclusiones de derecho que justificaran la
variación de uso que concedieron por lo que procedía
dejarla sin efecto y devolver el caso al foro
administrativo. CC-2005-432 2
El 5 de octubre de 2005, expedimos el auto solicitado.
Ambas partes han comparecido a expresar sus respectivas
posiciones sobre la controversia ante nuestra atención.
Atendidos los planteamientos de las partes y evaluado en su
totalidad el expediente que consta en autos, por estar
igualmente dividido el Tribunal se confirma la
determinación del Tribunal de Apelaciones.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor
Hernández Denton está inhibido. Los Jueces Asociados señor
Rebollo López y señor Fuster Berlingeri disienten sin
opinión escrita. El Juez Asociado señor Rivera Pérez no
intervino. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
emitió una Opinión de Conformidad.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Eduardo Cardona; Funeraria Cardona Peticionario
Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones CC-2005-432
María Jiménez Álvarez
Opositora Recurrida
Opinión de conformidad emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez a la cual se une la Jueza Asociada señora Fiol Matta.
Corresponde determinar si la Administración de
Reglamentos y Permisos (A.R.P.E.) autorizó
correctamente la operación de una sala de embalsamar,
mediante el mecanismo de variación establecido por el
Reglamento de Zonificación Especial de Santurce.
I
El señor Eduardo Cardona (el “Sr. Cardona”) es
propietario de la Funeraria Cardona (“la funeraria”),
sita en la Avenida Eduardo Conde Núm. 2199 de Villa
Palmeras, Santurce, desde 1974. La funeraria está
localizada dentro de los límites de un distrito
zonificado como Zona de Uso General Dos (“ZU-G2”). CC-2005-432 2
Anteriormente, el predio de terreno estaba clasificado
como Comercial Uno (C-1), hasta su rezonificación como ZU-
G2 por virtud de las enmiendas al Reglamento de
Zonificación Especial de Santurce, 23 R.P.R. sec. 650.1861
et seq., que entraron en vigor el 14 de enero de 1993.1 La
estructura donde ubica la funeraria es de una planta y
tiene un sótano de hormigón.
La señora María Jiménez Álvarez (la “Sra. Jiménez”)
reside desde 1987 en una residencia que colinda con la
funeraria propiedad del Sr. Cardona. Cuando la Sra.
Jiménez compró la propiedad donde vive, la funeraria ya
estaba en operación. Para esa fecha, el negocio de
servicios fúnebres operaba una sala de embalsamar cadáveres
en la primera planta de la estructura, mientras que en el
sótano, donde posteriormente se reubicó esta sala, operaba
un taller de ebanistería y pintura.2 La residencia de la
Sra. Jiménez ubica en una zona de clasificación residencial
pero uno de los patios laterales de la propiedad colinda
con el predio de terreno donde está localizada la
funeraria.
El Sr. Cardona poseía un permiso para operar la
funeraria concedido previo al 1993, cuando se rezonificó el
1 El Reglamento fue revisado el 17 de mayo de 2003. Las secciones pertinentes a la controversia no sufrieron enmiendas. 2 Resolución de 10 de diciembre de 2002 de la Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Notificaciones, Apéndice 4 del recurso de Certiorari, págs. 57-63. CC-2005-432 3
área.3 Poseía también el endoso del Departamento de Salud y
la correspondiente licencia sanitaria. El 25 de septiembre
de 1996 la Sra. Jiménez presentó una querella ante la
Administración de Reglamentos y Permisos (“A.R.P.E.”)
contra el Sr. Cardona, alegando que los ruidos y gases que
emanaban de un cuarto de la funeraria y del estacionamiento
de ambulancias fúnebres le ocasionaban problemas de salud.4
En atención a lo anterior, A.R.P.E., mediante carta fechada
del 26 de marzo de 1997, refirió a la Sra. Jiménez a la
Junta de Calidad Ambiental (la “J.C.A.”) y le informó que
el Sr. Cardona tenía el correspondiente permiso de uso para
su funeraria.5 Le indicó además que en caso de que el Sr.
Cardona incumpliera con cualquier requerimiento que hiciera
la J.C.A. para corregir las anomalías, le sometiera a
A.R.P.E. evidencia de lo anterior para que la agencia
determinara si procedía la revocación del permiso de uso
que tenía la funeraria.
3 La funeraria había operado con permisos de uso provisionales de A.R.P.E. hasta el año 1991 cuando se le denegó la operación del uso. En desacuerdo con lo anterior, el Sr. Cardona apeló esta determinación ante la Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones la cual luego de celebrar la vista pública correspondiente, emitió Resolución el 14 de febrero de 1992 autorizando la operación permanente de la funeraria. Posteriormente, el 28 de agosto de 1992 A.R.P.E. emitió el permiso de uso número 80-18-D-282-SPP autorizando la operación permanente de la funeraria, conforme lo determinado por la Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones. Véase Apéndice 4 del recurso de Certiorari, pág. 66 y la Resolución de la Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones, Apéndice 4 del recurso de Certiorari, pág. 58. Véase además el Informe sobre Conferencia Preliminar entre Abogados, Apéndice 4 del recurso de Certiorari, pág. 113. 4 Apéndice 4 del recurso de Certiorari, pág. 64. 5 Apéndice 4 del recurso de Certiorari, pág. 65. CC-2005-432 4
Del expediente no se desprende qué gestiones realizó
la Sra. Jiménez conforme la comunicación anterior. No
obstante, surge del expediente ante nuestra consideración
que luego de la querella presentada por la Sra. Jiménez,
A.R.P.E. le notificó en varias ocasiones al Sr. Cardona que
estaba operando “[u]n negocio de embalsamamiento y de
servicios fúnebres en una Zona ZU-G2” sin el permiso
correspondiente de la agencia.6
En el año 1996 había entrado en vigor un nuevo
Reglamento del Departamento de Salud que requirió que el
embalsamamiento de cadáveres se realizara en un área
separada de las capillas de la funeraria.7 Ante lo
anterior, el Sr. Cardona reubicó la sala de embalsamar en
el sótano de la funeraria y procedió a solicitar un nuevo
permiso de uso para la operación de la funeraria y la sala
de embalsamar.8 Mediante acuerdo fechado del 15 de enero de
1999, A.R.P.E. concedió el permiso solicitado.9 Esta
6 Apéndice 4 del recurso de Certiorari, pág. 67. 7 Reglamento Sanitario Núm. 136 de 25 de diciembre de 1996, según enmendado. 8 Solicitud Número B-98-18-F-417-SPU presentada ante A.R.P.E. 9 El acuerdo de A.R.P.E. expresó que se
AUTORIZA, para operar un(a) Funeraria Y Sala de Embalsamar . . . a tenor con las disposiciones del Capítulo 35 del Reglamento de Zonificación Especial de Santurce [sobre variaciones], considerando que el uso solicitado (Sala para Embalsamar) puede considerarse accesorio a la Funeraria la cual cuenta con permiso de uso. . . .
Resolución de A.R.P.E., Apéndice 4 del recurso de Certiorari, pág. 98. (énfasis suplido). Además, se expresó que “la autorización señalada, mediante el mecanismo de CC-2005-432 5
determinación se realizó sin haberse realizado vistas
públicas. Cabe señalar que en sus determinaciones de
hechos, A.R.P.E. expresó que el Sr. Cardona había sometido
“copia del permiso de uso con que opera[ba]” la funeraria y
que la solicitud se realizó “con el objeto de incluir a la
funeraria una sala para embalsamar e incluir el uso en la
segunda planta.”10 Más aún, A.R.P.E. concluyó en síntesis,
como parte de sus conclusiones de derecho, que el uso
solicitado se podía considerar mediante el mecanismo de
variaciones y se limitó a transcribir el Capítulo 35 del
Reglamento de Zonificación Especial de Santurce vigente al
momento de la solicitud sobre variaciones.
Insatisfecha, la Sra. Jiménez solicitó reconsideración
de la determinación anterior. Luego de varios incidentes
procesales, A.R.P.E. acogió la petición pero no emitió
determinación final dentro del periodo establecido, por lo _________________________ VARIACION, es única y exclusivamente para el uso solicitado.” Id. 10 Específicamente A.R.P.E. consignó como Determinaciones de Hechos en la Resolución emitida autorizando el uso solicitado lo siguiente:
El solar donde se propone el uso tiene una cabida de 532.55 metros cuadrados. La estructura a ser utilizada para el uso propuesto es de una planta y sótano en hormigón y bloques, que ocupa un área aproximada de 30’ 0” x 50’0.
Al momento de estudio la parte proponente somete la copia de la lisencia (sic) sanitaria de la funeraria y copia del permiso de uso con que opera la misma. Esta solicitud se hace con el objeto de incluir a la funeraria una sala para embalsamar e incluir el uso en la segunda planta.
Informe sobre Acuerdo adoptado por el Director del Centro de Servicios de San Juan, Apéndice 4 del recurso de Certiorari, pág. 96. CC-2005-432 6
que la Sra. Jiménez recurrió ante la Junta de Apelaciones
sobre Construcciones y Lotificaciones (la “Junta”), aduciendo
que A.R.P.E. no formuló determinaciones de hechos que
justificaran la concesión del permiso. Luego de una
inspección ocular11 y de celebrar una vista pública, el
organismo apelativo confirmó la determinación de A.R.P.E.
mediante la cual se concedió el permiso de uso que solicitó
el Sr. Cardona. La Junta determinó, como parte de sus
conclusiones de derecho, que la funeraria contaba con permiso
de uso y que A.R.P.E. había autorizado “el permiso de uso al
considerar la Sala de Embalsamar como un uso accesorio e
incidental a la Funeraria.”12
En desacuerdo, la Sra. Jiménez presentó un recurso de
revisión ante el Tribunal de Apelaciones. Alegó en
síntesis que la Junta, al igual que A.R.P.E., no formuló en
su Resolución determinaciones de hechos que justifiquen su
determinación de confirmar la autorización de A.R.P.E. a la
operación de la funeraria y la sala de embalsamar mediante
el mecanismo de variación. Adujo además que el organismo
meramente se limitó a transcribir en sus conclusiones de
derecho, las disposiciones del Reglamento de Zonificación
Especial de Santurce que regulan las variaciones. Más aún,
expresó que no procedía confirmar una concesión de un
permiso de uso incumpliendo con las disposiciones de la Ley
11 La inspección ocular de la estructura donde opera la funeraria y la sala de embalsamar se celebró el 8 de marzo de 2001. Véase minuta de la inspección ocular, Apéndice 4 del recurso de Certiorari, pág. 120. 12 Resolución de J.A.C.L., Apéndice 4 del recurso de Certiorari, pág. 61. CC-2005-432 7
de Política Pública Ambiental. De otra parte, A.R.P.E. y
J.A.C.L. alegaron que concedieron el permiso en
controversia porque entendían que la operación de la sala
de embalsamar se trataba de un “uso accesorio e incidental
al ya existente,” permitido desde 1992.13
El Tribunal de Apelaciones revocó a las agencias
administrativas al concluir que éstas no formularon
determinaciones de hechos ni conclusiones de derecho que
justificaran la variación de uso que concedieron. Concluyó
que meramente se limitaron a “recitar” disposiciones del
Reglamento de Zonificación Especial de Santurce sobre
variaciones. Específicamente, el Tribunal concluyó que
somos concientes de que se trata de una funeraria que tiene permiso de uso para operar desde fecha anterior en que la Sra. Jiménez se querelló por vez primera. El permiso para operar la funeraria no está en controversia. Pero ese hecho, no justifica que se soslaye la aplicación de los criterios propios y reglamentarios para determinar si la nueva ubicación de la sala de embalsamamiento como la que interesa operar legalmente el Sr. Cardona puede realizarse en el mismo lugar que la funeraria, como excepción o variación, aunque se trate de un uso accesorio, en las circunstancias actuales de la comunidad. (Énfasis en el original)
Sentencia del Tribunal de Apelaciones de 28 de febrero de
2005, a la pág. 19.
El Sr. Cardona solicitó oportunamente reconsideración
de la determinación del foro apelativo intermedio y dicho
foro denegó la misma. En desacuerdo, el Sr. Cardona acudió
13 Moción en Cumplimiento de Resolución presentada por J.A.C.L., Apéndice 9 del recurso de Certiorari, pág. 155 y Alegato presentado por A.R.P.E. ante el Tribunal de Apelaciones, Apéndice 11 del recurso de Certiorari, pág. 172. CC-2005-432 8
ante nosotros, mediante petición de certiorari, planteando
que el foro apelativo intermedio cometió los siguientes
errores:
Erró en Derecho el Tribunal de Apelaciones al determinar que el uso accesorio de [la] Sala de Embalsamar constituye una variación de uso.
Erró en Derecho el Tribunal de Apelaciones al no aplicar las disposiciones de la Sección 20.01 del Reglamento de Zonificación Especial de Santurce, que rige los usos accesorios.
Erró en Derecho el Tribunal de Apelaciones al no apreciar que el uso de la Sala de Embalsamar no se considera como uso principal, sino la Funeraria, de acuerdo con lo establecido por el Reglamento de Zonificación Especial de Santurce.
Expedimos el recurso. Hoy el Tribunal, por estar
igualmente dividido confirma la determinación del foro
apelativo intermedio.
II
La revisión judicial de decisiones administrativas
tiene como fin primordial delimitar la discreción de los
organismos administrativos para asegurar que éstos
desempeñen sus funciones conforme la ley. Mun. de San Juan
v. J.C.A., 149 D.P.R. 263, 279 (1999). Estas
determinaciones gozan de gran deferencia y respeto de parte
de nuestros tribunales. Mun. de San Juan v. J.P., 169
D.P.R. ___, 2006 T.S.P.R. 155; Hernández v. Centro Unido de
Detallistas, 168 D.P.R. ___, 2006 T.S.P.R. 131. Lo
anterior se fundamenta en la vasta experiencia y el
conocimiento especializado que poseen los organismos
administrativos sobre los asuntos que estatutariamente se
les ha encomendado. Id. No obstante, “la deferencia CC-2005-432 9
reconocida no equivale a la renuncia de la función revisora
del Tribunal en instancias apropiadas y meritorias, como
resulta ser cuando el organismo administrativo ha errado en
la aplicación de la ley.” Rebollo Vda. de Liceaga v. Yiyi
Motors, 160 D.P.R. ___, 2004 T.S.P.R. 2; véase además Reyes
Salcedo v. Policía de P.R., 143 D.P.R. 85 (1987).
La función revisora de los tribunales en relación a
las determinaciones de las agencias administrativas es una
de carácter limitada, por lo que al ejercer nuestra función
revisora es de suma importancia considerar las
determinaciones de hechos y conclusiones de derecho
consignadas en una decisión administrativa. Mun. de San
Juan v. J.P., supra; Rebollo Vda. de Liceaga v. Yiyi
Motors, supra. Más aún, el criterio rector para nuestros
tribunales a la hora de revisar determinaciones
administrativas es la razonabilidad de la actuación de la
agencia recurrida. Mun. de San Juan v. J.P., supra;
Hernández v. Centro Unido de Detallistas, supra; Otero v.
Toyota, 163 D.P.R. ___, 2005 T.S.P.R. 8. En esencia, la
revisión judicial de las determinaciones de los organismos
administrativos comprende básicamente tres (3) áreas: (1)
la concesión del remedio apropiado; (2) la revisión de las
determinaciones de hechos conforme el criterio de la
evidencia sustancial a la luz del expediente
administrativo; y (3) la revisión completa y absoluta de
las conclusiones de derecho. Mun. de San Juan v. J.C.A.,
supra, 279-280. CC-2005-432 10
La sección 4.5 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A sec. 2175, estipula que
“las determinaciones de hechos de las decisiones de las
agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en
evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo.” En cuanto a las conclusiones de derecho,
el referido estatuto dispone que podrán ser revisadas “en
todos sus aspectos por el tribunal.” Id.
El requisito estatutario de consignar determinaciones
de hechos y conclusiones de derecho en las decisiones de
las agencias administrativas, persigue los siguientes
propósitos: (1) propiciar a los tribunales la oportunidad
de revisar adecuadamente la decisión administrativa y
facilitar esta tarea; (2) fomentar que la agencia adopte
una decisión cuidadosa y razonada dentro de los parámetros
de su autoridad y discreción; (3) ayudar a la parte
afectada a entender por qué el organismo administrativo
decidió como lo hizo, y, estando mejor informada, poder
decidir si acude al foro judicial o acata la determinación;
(4) promover la uniformidad intraagencial, en particular
cuando el proceso decisorio institucional es adoptado por
distintos miembros de un comité especial a quienes les está
encomendado celebrar vistas y recibir la prueba; y (5)
evitar que los tribunales se apropien de funciones que
corresponden propiamente a las agencias administrativas
bajo el concepto de especialización y destreza. Mun. de CC-2005-432 11
San Juan v. J.P., supra; Mun. de San Juan v. J.C.A., supra,
281-282.
III
A
La Junta de Planificación es la entidad administrativa
responsable de regular el uso de terrenos dentro de la
jurisdicción del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,
asegurando la adecuada utilización de nuestros recursos
naturales. Hernández v. Centro Unido de Detallistas,
supra. Entre sus funciones, la Junta tiene la
responsabilidad de adoptar y aprobar reglamentos de
zonificación con el propósito de dirigir y controlar el uso
y desarrollo de nuestras tierras. Id. Según hemos
señalado en el pasado, “la zonificación es el proceso
mediante el cual ‘se clasifican los terrenos en zonas, o
distritos y se establecen para cada uno disposiciones
específicas sobre el uso de los terrenos y sobre las obras
y estructuras a permitirse.” Id. En esencia, a través de
la zonificación se regulan las normas básicas acerca de
donde y de qué forma pueden suceder las actividades
sociales y económicas de nuestros ciudadanos, armonizando
las necesidades e intereses de éstos con la protección y
adecuada utilización de nuestros recursos. Id. Conforme
lo anterior, la Junta de Planificación aprobó el Reglamento
de Zonificación Especial de Santurce, para dirigir y CC-2005-432 12
ordenar el uso y desarrollo de los terrenos del área.14 23
R.P.R. sec. 650.1871.
De otra parte, A.R.P.E., por mandato estatutario,
tiene el deber de ejecutar las funciones operacionales que
desempeñaba la Junta de Planificación respecto la
aplicación de los reglamentos de planificación adoptados
por la Junta en los casos individuales y la concesión de
permisos de construcción. Mun. de San Juan v. J.P., supra;
Asoc. Vec. Urb. Huyke v. Bco. Santander, 157 D.P.R. 521
(2002). Específicamente, esta agencia administrativa tiene
la facultad de asegurar que se cumplan los reglamentos de
planificación y construcción adoptados por los diferentes
organismos gubernamentales pertinentes. Id.
Por virtud de la entrada en vigor de las enmiendas al
Reglamento de Zonificación Especial de Santurce, se
modificó la clasificación del predio de terreno donde
ubicaba desde 1974 la funeraria en controversia, de uso
Comercial Uno (C-1) a Zona de Uso General Dos (ZU-G2). De
acuerdo a la Tabla de Usos Permitidos del Reglamento, los
14 La sección 1.7 del Reglamento establece lo siguiente:
Las disposiciones de este Reglamento prevalecerán sobre y quedarán complementadas por las disposiciones de cualquier otro reglamento en vigor adoptado por la Junta de Planificación que sea de aplicación para la zona específica que ubique la propiedad, hasta donde éstas no fueran incompatibles con la materia específicamente cubierta por este Reglamento. Sus disposiciones se complementarán e interpretarán a la luz de los objetivos de este Reglamento, de las políticas públicas y de los planes sobre usos de terrenos adoptados por la Junta.
23 R.P.R. sec. 650.1875 CC-2005-432 13
servicios fúnebres, como los que aquí están en
controversia, no están permitidos en un distrito con ésta
clasificación. Véase sección 6.7 del Reglamento de
Zonificación Especial de Santurce, 23 R.P.R. sec. 650.1885.
B
Conforme la facultad delegada estatutariamente para
implantar la política pública que le ha sido encomendada,
A.R.P.E. puede conceder permisos discrecionales mediante la
concesión de excepciones o variaciones a los requisitos de
zonificación establecidos por los reglamentos que
administra. Asoc. Vec. Urb. Huyke v. Bco. Santander,
supra. Las variaciones son una válvula de escape dentro
del rígido ordenamiento de zonificación vigente en Puerto
Rico. Asoc. Res. Park Side, Inc. v. J.P., 139 D.P.R. 349
(1995). Esta figura atenúa el rigor reglamentario
permitiendo cambios a las restricciones que sujetan el uso
de la propiedad cuando se demuestra que, dado a
circunstancias especiales, la aplicación de la
reglamentación puede resultar irrazonable y ocasionar
perjuicios al propietario. Id; A.R.P.E. v. J.A.C.L., 124
D.P.R. 858 (1989). Lo anterior impide que una
reglamentación existente se convierta en un instrumento
inflexible que le impida amoldarse a situaciones
extraordinarias. T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited
Partneship, S.E., 148 D.P.R. 70 (1999).
El Reglamento de Zonificación Especial de Santurce,
supra, similar al Reglamento de Planificación Núm. 4, 23 CC-2005-432 14
R.P.R. sec. 650.1745 et seq., proscribe la forma en que
podrán concederse variaciones. Así, la sección 2.2 del
Reglamento de Zonificación Especial define y regula el
mecanismo de variaciones. Específicamente, esta
disposición establece que una variación es una
[a]utorización para utilizar una propiedad para un uso no permitido por las restricciones impuestas a una zona o distrito y que sólo se concede para evitar perjuicios a una propiedad que, debido a circunstancias extraordinarias, la aplicación estricta de la reglamentación equivaldría a una confiscación de la propiedad. Autorización dada a la construcción de una estructura o parte de ésta que no satisface las normas de edificabilidad establecidas, pero que debido a la condición de solar, la ubicación especial o el uso particular, amerita una consideración especial. Variación es sinónimo de concesión.
23 R.P.R. sec. 650.1881 (B)(229). (Énfasis suplido)
En el pasado hemos expresado, interpretando las
disposiciones que regulan la concesión de variaciones del
Reglamento de Planificación Núm. 4, las cuales tienen un
lenguaje similar a las del Reglamento de Zonificación
Especial de Santurce, que las variaciones, como mecanismo
de excepción, sólo deben concederse en situaciones
realmente extraordinarias, cuando están claramente
justificadas y procedan conforme los requisitos estipulados
por las leyes y reglamentos de planificación aplicables.
Mun. de San Juan v. Bosque Real, S.E., 158 D.P.R. 743
(2003); T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited Partnership,
S.E., supra; Asoc. Res. Park Side, Inc. v. J.P., supra,
357; Fuertes y Otros v. A.R.P.E., 134 D.P.R. 947, 958
(1993). La utilización inapropiada e indiscriminada de CC-2005-432 15
este mecanismo “podría destruir todo nuestro esquema de
zonificación y cambiar eventualmente las características de
un distrito, planificado originalmente con una
infraestructura para ciertos usos.” A.R.P.E. v. J.A.C.L.,
supra, 862. Conforme lo anterior, hemos resuelto
reiteradamente que “una decisión administrativa concediendo
o denegando excepciones o variaciones acorde a los
Reglamentos de Zonificación debe estar debidamente
fundamentada,” demostrándose así que la agencia analizó los
criterios desarrollados jurisprudencialmente y los
establecidos por reglamentación que deben considerarse al
autorizar o denegar el uso solicitado. Vélez Rodríguez v.
A.R.P.E., 167 D.P.R. ___ (2006), 2006 T.S.P.R. 69; López v.
Junta Planificación, 80 D.P.R. 646, 664 (1958). (Énfasis
suplido)
C
El Reglamento de Zonificación Especial de Santurce
define uso accesorio como “[c]ualquier uso estrechamente
relacionado o complementario al uso principal que se da a
la pertenencia o propiedad.” 23 R.P.R. sec.
650.1881(B)(219). A su vez, la sección 20.1 del Reglamento
prescribe la forma en que A.R.P.E. puede autorizar permisos
de usos accesorios. Específicamente, la referida
disposición estable que
[p]odrán proveerse usos accesorios a cualquier uso principal permitido en el distrito donde ubique una pertenencia de acuerdo a lo establecido en esta Sección y sujeto a lo siguiente: CC-2005-432 16
(1) Todo uso accesorio a permitirse será claramente incidental y corrientemente relacionado con el uso principal al que habrá de servir.
(2) Todo uso accesorio deberá contribuir a la comodidad, conveniencia o necesidad de los usuarios del uso principal servido.
(3) Todo uso accesorio deberá ser establecido conjuntamente o con posterioridad al establecimiento del fin principal al que habrá de servir, pero nunca antes.
(4) La descontinuación del uso principal implicará la descontinuación de los usos accesorios, excepto cuando se trate de las unidades de vivienda que se permiten en los edificios accesorios en las zonas de uso residencial o de uso general.
(5) El área de ocupación del edificio accesorio y del edificio principal no excederá la permitida para el solar.
23 R.P.R. sec. 650.1899 (A)(1)-(5)(énfasis suplido)
Es importante señalar que “[l]os espacios para usos
accesorios [relacionados a un uso comercial principal]
podrán proveerse como parte de un edificio principal o en
edificios accesorios y éstos podrán situarse, excepto
cuando se indique lo contrario en este Reglamento, en
cualquier sección del solar donde se permite localizar el
edificio principal; o en patios laterales o posteriores
requeridos. . . .” 23 R.P.R. sec. 650.1899(C)(6).
IV
Habiendo expuesto y discutido la normativa aplicable
al caso de autos, pasamos a resolver la controversia ante
nuestra consideración.
Como se indicó inicialmente, el Sr. Cardona es dueño
de una funeraria localizada en Santurce desde 1974. Hasta CC-2005-432 17
1993, el solar donde ubica la propiedad estaba clasificado
como de Uso Comercial Uno (C-1). Posteriormente, al
enmendarse el Reglamento de Zonificación Especial de
Santurce, dicho distrito fue reclasificado como una Zona de
Uso General Dos (ZU-G2). De acuerdo a la nueva
reglamentación, la operación de negocios de servicios
fúnebres, como el del Sr. Cardona, no está permitido en
este distrito. 23 R.P.R. sec. 650.1885.
La funeraria operaba con un permiso de uso válido,
expedido por A.R.P.E. en 1992. Por virtud de la entrada en
vigor de una nueva reglamentación del Departamento de
Salud, el Sr. Cardona reubicó la sala de embalsamar que
operaba dentro de la funeraria, en el sótano de la
propiedad donde opera su negocio. Esta situación provocó
que su vecina, la Sra. Jiménez presentara una querella ante
A.R.P.E. alegando que los olores y ruidos que se producían
en el laboratorio de embalsamar le ocasionaban problemas de
salud.
En atención a lo anterior, El Sr. Cardona solicitó
permiso de uso para su funeraria y la reubicada sala de
embalsamar ante A.R.P.E. La agencia, determinó autorizar
el uso solicitado mediante el mecanismo de variación
establecido en el Capítulo 35 del Reglamento de
Zonificación Especial de Santurce vigente al momento de la
solicitud. Entendió además la referida entidad, que la
sala de embalsamar podía considerarse como un uso accesorio
a la funeraria que operaba con el correspondiente permiso CC-2005-432 18
desde 1992. En esencia, de la Resolución de A.R.P.E.
autorizando el permiso solicitado se colige que la agencia
concedió una variación a las disposiciones del reglamento
de zonificación aplicable y a su vez autorizó la operación
de la sala de embalsamar como un uso accesorio al de
La determinación realizada por A.R.P.E, concediendo la
autorización al uso de funeraria y de la sala de embalsamar
solicitado, no consignó determinaciones de hechos y
conclusiones de derecho suficientes que justifiquen la
variación concedida. En esencia, A.R.P.E. se limitó a
describir escuetamente la propiedad en cuestión y
transcribir las disposiciones del Capítulo 35 del
Reglamento de zonificación aplicable, sin justificar este
proceder. La J.A.C.L., en ocasión de revisar la
determinación realizada por A.R.P.E., ratificó la
autorización concedida emitiendo una resolución con
similarmente defectuosas que la de A.R.P.E.
Sin lugar a dudas, el Sr. Cardona necesitaba
autorización de A.R.P.E. para continuar operando su
funeraria y la reubicada sala de embalsamar luego de
modificarse la zonificación del distrito donde está
localizada su propiedad. De hecho, según se desprende del
expediente, en varias ocasiones A.R.P.E. notificó al Sr.
Cardona que operaba su negocio en contravención de la nueva
zonificación establecida por el Reglamento Especial de CC-2005-432 19
Santurce desde 1993. El Reglamento de Zonificación
Especial de Santurce establece en su sección 3.2 que a
partir de la fecha de su vigencia “se requerirá la
expedición por [A.R.P.E.] de un permiso de uso para ocupar
o usar cualquier propiedad, estructura o terrenos. . . .”
23 R.P.R. sec. 650.1649(2). La referida reglamentación
establece además que la agencia sólo podrá expedir permisos
de uso cuando la propiedad o el uso que se le quiera dar
esté en armonía y conformidad con las disposiciones del
Reglamento. 23 R.P.R. sec. 650.1649(4).
Al igual que concluyó el Tribunal de Apelaciones,
entendemos que las Resoluciones emitidas tanto por A.R.P.E.
como por J.A.C.L. carecen de determinaciones de hechos y
conclusiones de derecho que justifiquen la concesión del
permiso solicitado, considerando que el mismo procedía una
vez se autorizara adecuadamente una variación a las
disposiciones. Lo anterior es contrario a la normativa
desarrollada por este Tribunal que establece que la
concesión o denegación de variaciones tiene que estar
debidamente justificada en la Resolución que emita la
agencia correspondiente. Vélez Rodríguez v. A.R.P.E.,
supra; López v. Junta Planificación, supra.
Específicamente, hemos señalado que las determinaciones
sobre variaciones de los requisitos establecidos por
reglamentos de zonificación tienen que evidenciar que se
analizaron y aplicaron los criterios establecidos
jurisprudencialmente y por los reglamentos aplicables para CC-2005-432 20
conceder las mismas. Id. Lo anterior permitirá demostrar
que existen circunstancias extraordinarias y meritorias que
justifiquen la variación concedida. Fuertes v. A.R.P.E.,
supra.
Dado que la operación de la funeraria y, por
consiguiente, la sala de embalsamar, no eran usos
permitidos ministerialmente en el distrito donde ubica la
propiedad, tanto A.R.P.E. como J.A.C.L. tenían que analizar
y aplicar los criterios establecidos por el Reglamento de
Zonificación Especial de Santurce para la concesión de
variaciones. 23 R.P.R. sec. 650.1915(a)-(H). Conforme lo
anterior, los organismos tenían que demostrar en sus
resoluciones que consideraron, entre otros factores, si la
concesión del permiso era compatible con los propósitos de
la clasificación establecida por el Reglamento y si la
operación de la funeraria y su sala de embalsamar afectaban
el contexto urbano donde ubica al igual que la seguridad y
tranquilidad de los vecinos de la comunidad. No obstante
lo anterior, los organismos meramente se limitaron a
describir la situación particular de la propiedad y las
acciones correctivas que realizó el Sr. Cardona para
atender los reclamos de su vecina y, más aún, a transcribir
las disposiciones sobre variaciones del Reglamento de
Zonificación sin aplicarlo a la situación ante su
consideración.
Indudablemente el lenguaje de las resoluciones de
A.R.P.E. y J.A.C.L. no evidencia que estos organismos CC-2005-432 21
procedieron conforme Derecho. Tampoco encontramos en el
expediente del caso de autos evidencia que nos ponga en
posición de concluir que en la autorización del permiso se
cumplieron con los requisitos establecidos para la
concesión de una variación. Sin lugar a dudas, las
resoluciones de los organismos administrativos, mucho menos
su lenguaje, no son un modelo adecuado de lo que debe ser
una determinación debidamente fundamentada y conforme el
ordenamiento que rige la presente controversia.
La peticionaria, al igual que la Junta de
Planificación en su comparecencia, nos invita a concluir
que la expedición del permiso que realizó A.R.P.E. fue
conforme a Derecho, ya que se trataba de una autorización
de un uso accesorio al de la funeraria. Fundamentan su
alegación, en el hecho de que la funeraria operaba desde
1992, antes de rezonificarse la propiedad, con un permiso
válidamente expedido por A.R.P.E. La Junta de
Planificación argumenta además, que determinar lo
contrario, al igual que lo hizo el Tribunal de Apelaciones,
sería poner en riesgo la utilización del uso accesorio como
mecanismo flexible ya que le estaría impartiéndole
requisitos estrictos como si se tratara de una solicitud de
variación de uso. Entendemos que no le asiste la razón a
las referidas agencias administrativas. Más aún, sus
alegaciones no deben servir como justificación para
sancionar el proceder inadecuado de A.R.P.E. y J.A.C.L. CC-2005-432 22
El lenguaje de la disposición del Reglamento que
permite la concesión de permisos de usos accesorios es
claro al disponer que se considerarán como tales aquellos
que sean incidentales a un uso principal permitido en el
distrito por el Reglamento de Zonificación Especial de
Santurce. 23 R.P.R. sec. 650.1899(A)(1)-(5). Ante la
inexistencia de un uso principal permitido, o sea el de
servicios fúnebres, no se podía conceder un permiso de uso
accesorio determinando que ya la funeraria tenía un permiso
de uso válido desde 1992.
A la luz de la reglamentación aplicable a la
controversia de autos, procedía considerar primero si
procedía concederse una variación ya que el Reglamento,
como se le informó en varias ocasiones al Sr. Cardona, no
permite la operación de una funeraria en una propiedad
clasificada como ZU-G2. En otras palabras, no se podía
hablar de usos accesorios sin que antes existiera un uso
principal permitido en el distrito por el Reglamento de
zonificación. O sea, el permiso de uso concedido por
A.R.P.E. en 1992, era ya inconsecuente toda vez que en 1993
se aprobó un reglamento de zonificación que impedía la
operación de este tipo de negocios en el distrito donde
está ubicado. Ante lo anterior, A.R.P.E. tenía que
determinar adecuadamente, analizando y aplicando los
criterios correspondientes, si procedía autorizar la
operación de la funeraria en el distrito donde sita,
mediante el mecanismo de variación, y posteriormente si CC-2005-432 23
procedía la concesión de un permiso de uso accesorio para
operar la sala de embalsamar en el sótano de su propiedad.15
Habida cuenta de que tanto A.R.P.E. como J.A.C.L.
autorizaron la operación de una funeraria y su sala de
embalsamar, mediante el mecanismo de variación, sin
justificar tal proceder en sus respetivas resoluciones, es
evidente que ambos organismos actuaron incorrectamente al
expedir el permiso solicitado por el Sr. Cardona. Por lo
anterior, procede confirmar la determinación del Tribunal
de Apelaciones, por tal motivo a A.R.P.E. para que revise
su determinación y proceda conforme corresponde a autorizar
o denegar la expedición del permiso solicitado por el Sr.
Cardona.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada
15 Debe quedar claro que con nuestras expresiones no estamos adjudicando si la operación de la sala de embalsamar representa o no un uso accesorio al de la funeraria. Esta determinación le corresponde, en su momento y conforme lo establecido por los reglamentos aplicables, a las agencias administrativas con facultad para así resolver.