EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
El Pueblo de Puerto Rico Certiorari Peticionario 2008 TSPR 184 v. 175 DPR ____
Adaline Torres Santiago Recurrida
Número del Caso: CC-2007-0847
Fecha: 8 de diciembre de 2008
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan-Panel III
Juez Ponente: Hon. Zadette Bajandas Vélez
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. César López Cintrón Fiscal Especial Independiente
Oficina del Procurador General:
Lcda. Sarah Y. Rosado Morales Procuradora General Auxiliar
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Rafael González Vélez
Materia: Artículos 260 y Artículo 274 del Código Penal.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
El Pueblo de Puerto Rico
Peticionario
v. CC-2007-0847 Certiorari
Adaline Torres Santiago
Recurrida
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico a 8 de diciembre de 2008.
La presente controversia requiere que examinemos
la ley que creó el cargo del Fiscal Especial
Independiente (en adelante, F.E.I.), el cual tiene la
encomienda de investigar y procesar criminalmente
aquellos actos indebidos atribuidos a altos
funcionarios gubernamentales. En particular, debemos
determinar si el Panel del F.E.I. puede actuar
válidamente con tan sólo dos miembros en propiedad
tras surgir una vacante por la renuncia de uno de sus
tres integrantes. Tras analizar detenidamente el
asunto, respondemos dicha interrogante en la
afirmativa, siempre que se cumpla con el requisito de
mayoría dispuesto por el estatuto para las decisiones
del referido organismo. CC-2007-847 2
I
Los hechos del caso de autos no están en controversia.
Las Comisiones de Asuntos del Consumidor y de Infraestructura
de la Cámara de Representantes de Puerto Rico realizaron una
investigación en torno a ciertas tarifas fijadas por la
Administración Metropolitana de Autobuses (en adelante, la
A.M.A.). Durante el transcurso de la referida investigación,
surgió información a los efectos de que un grupo de personas
con impedimentos físicos, usuarios del Programa Llame y Viaje
de la A.M.A., no pudieron asistir a deponer a las vistas
públicas y oponerse al referido aumento en las tarifas. Ello
a pesar de haber reservado los servicios de transportación de
dicho programa. Según la información recibida por ambas
comisiones legislativas, sus reservaciones fueron borradas
del sistema computarizado, razón por la cual no se les
proveyó el servicio. Tras requerir la comparecencia de la
Sra. Adaline Torres Santiago -entonces Presidenta de la
A.M.A.- a una vista pública, ésta alegó desconocer el
incidente y negó haber dado órdenes para cancelar el
servicio.
No obstante, las comisiones recibieron prueba oral y
documental tendiente a establecer que fue la señora Torres
Santiago quien alegadamente ordenó cancelar las
reservaciones. Por esta razón, la Cámara de Representantes
refirió el asunto al Departamento de Justicia. De igual
forma, el entonces Secretario de la Gobernación, Hon. Aníbal
José Torres, presentó ante el Departamento de Justicia una CC-2007-847 3
querella en contra de la señora Torres Santiago. En la
querella, el Secretario de la Gobernación alegó que la
funcionaria posiblemente incurrió en actos ilegales mientras
se desempeñaba como Presidenta y Gerente General de la A.M.A.
Luego de la correspondiente investigación, el Secretario
de Justicia, Hon. Roberto J. Sánchez Ramos, refirió el caso a
la Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente
(en adelante, el Panel). Según el criterio del Secretario de
Justicia, la señora Torres Santiago pudo haber incurrido en
los delitos de alteración o mutilación de propiedad y
perjurio, Arts. 260 y 274 del Código Penal, respectivamente.
33 L.P.R.A. secs. 4888 y 4902. Tras recibir el referido del
Secretario de Justicia, el Panel decidió, por unanimidad,
nombrar como Fiscal Especial Independiente al Lcdo. César
López Cintrón para que investigara y analizara la evidencia
recopilada en torno a la querella presentada en contra de la
señora Torres Santiago. Al momento de hacer esta designación,
el Panel sólo estaba constituido por dos de sus tres
miembros; a saber, los licenciados Ricardo Negrón Rodríguez y
Juan Ortiz Torrales. El tercer puesto estaba vacante.
Sin embargo, por entender que su designación había sido
realizada por un Panel ilegalmente constituido, el licenciado
López Cintrón decidió devolver el expediente a la Directora
Ejecutiva de la Oficina del Panel para que lo custodiara. A
esos efectos, en agosto de 2006 el licenciado López Cintrón
le comunicó su decisión a la señora Torres Santiago. En su
comunicación, explicó que luego de recibir la designación CC-2007-847 4
para investigar el caso, el Secretario de la Cámara de
Representantes le informó oficialmente al Gobernador de
Puerto Rico, Hon. Aníbal Acevedo Vilá, que los nombramientos
de los licenciados Negrón Rodríguez y Ortiz Torrales como
miembros del Panel habían sido rechazados por la Cámara de
Representantes el 22 de junio de 2006.
Posteriormente, durante el receso de la sesión ordinaria
de la Asamblea Legislativa, el Gobernador nombró a la Lcda.
Elba Rodríguez Fuentes, al Lcdo. Manuel Díaz Morales y a la
Lcda. Gloria Iagrossi Brenes como nuevos miembros del Panel.
El Gobernador no hizo ningún nombramiento para los puestos de
miembros alternos. No obstante, el 24 de agosto de 2006 la
licenciada Iagrossi Brenes renunció a su puesto, creando así
una vacante.
Tras la renuncia de la licenciada Iagrossi Brenes, el
Panel –integrado sólo por dos miembros, los licenciados
Rodríguez Fuentes y Díaz Morales- decidió de manera unánime
designar nuevamente al licenciado López Cintrón como F.E.I.
para investigar el caso de la señora Torres Santiago. Tras la
referida designación, la representación legal de la señora
Torres Santiago envió una carta al F.E.I. en la cual adujo
que el Panel no actuó conforme a derecho al designarlo, pues
no estaba debidamente constituido. No obstante, el F.E.I negó
dicha alegación y declinó rechazar su designación. De esta
forma, se reinició la investigación en contra de la señora
Torres Santiago, la cual culminó con la presentación de un CC-2007-847 5
cargo por el delito de alteración o mutilación de propiedad y
otro por perjurio. Arts. 260 y 274 del Código Penal, supra.
Así las cosas, luego de determinarse que existía causa
probable para el arresto de la señora Torres Santiago y
señalarse la fecha para la vista preliminar, la defensa de la
señora Torres Santiago presentó una moción de desestimación.
En la referida moción, adujo que el F.E.I. carecía de
autoridad en ley para presentar los cargos, debido a que
había sido designado por un Panel de solo dos miembros, no
confirmados por la Asamblea Legislativa. Luego de evaluar los
argumentos de las partes, el foro de instancia declaró no ha
lugar la moción de desestimación.
Inconforme con la determinación del tribunal de instancia,
la señora Torres Santiago recurrió ante el Tribunal de
Apelaciones y le imputó al foro primario haber errado al
denegar su solicitud de desestimación por falta de
jurisdicción del F.E.I. A esos efectos, alegó nuevamente que
el Panel que designó como F.E.I. al licenciado López Cintrón
para investigar la querella presentada en su contra no estaba
debidamente constituido ni confirmado por la Asamblea
Legislativa. En cuanto a la falta de confirmación, adujo que
ello representaba una situación de conflicto de interés para
los miembros del Panel, toda vez que la investigación que dio
paso a los cargos en su contra se inició en la Cámara de
Representantes, cuerpo que, a su vez, debía pasar juicio
sobre las nominaciones al Panel hechas por el Gobernador. CC-2007-847 6
El Tribunal de Apelaciones revocó el dictamen emitido por
el tribunal de instancia. El foro apelativo determinó que la
decisión y el proceso de evaluar, dirimir y realizar el
nombramiento del F.E.I. le correspondía a un panel
constituido por tres miembros y no dos como ocurrió en el
caso de autos. Dicho tribunal concluyó que el hecho de que la
Ley Núm. 2 de 23 de febrero de 1988, conocida como la Ley del
F.E.I., 3 L.P.R.A. sec. 99h et seq, provea para el
nombramiento de dos miembros alternos del Panel es señal de
la intención del legislador de que siempre el Panel esté
constituido por el número de miembros establecidos en el
referido estatuto. En consecuencia, el Tribunal de
Apelaciones resolvió que para que el Panel pueda ejercer sus
funciones debe estar integrado por tres miembros.
De dicha determinación recurre ante nos el Ministerio
Público, representado por el F.E.I. y aduce -en esencia- que
erró el Tribunal de Apelaciones al determinar que el Panel no
estaba debidamente constituido al emitir la resolución
mediante la cual se designó al licenciado López Cintrón como
F.E.I. en el presente caso. La señora Torres Santiago también
compareció oportunamente y reiteró los argumentos esbozados
ante el Tribunal de Apelaciones.
Por su parte, el Procurador General solicitó intervenir
como amigo de la corte, a lo que accedimos. En su
comparecencia, el Procurador General resaltó el alto interés
público que reviste la presente controversia y adujo que para
cumplir con el requisito de mayoría dispuesto por la ley para CC-2007-847 7
la toma de decisiones por parte del Panel, no es necesario
que el mismo cuente con la totalidad de sus miembros. Según
su criterio, basta con la concurrencia de más del cincuenta
por ciento (50%) de los miembros participantes; es decir, una
mayoría simple.
Examinado el recurso, expedimos el auto. Con el
beneficio de la comparecencia de las partes, así como la del
Procurador General en calidad de amicus curiae, procedemos a
resolver.
II
La Ley Núm. 2, supra, creó la figura del Fiscal Especial
Independiente con el propósito de prevenir, erradicar y
penalizar cualquier comportamiento delictivo o indebido de
los funcionarios gubernamentales a fin de restaurar la
confianza del Pueblo en su gobierno y en sus servidores
públicos. De conformidad con la Ley Núm. 2, supra, el F.E.I.
tiene la encomienda de acudir a los tribunales de justicia,
en representación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,
para instar las acciones criminales que procedan como
resultado de las investigaciones que realice sobre los
asuntos ante su consideración. 3 L.P.R.A. sec. 99j.
De igual forma, la Ley Núm. 2, supra, estableció un
Panel compuesto por tres miembros ex jueces del Tribunal
Supremo, el Tribunal de Apelaciones o el Tribunal de Primera
Instancia, quienes deben ser nombrados por el Gobernador con
el consejo y consentimiento del Senado y la Cámara de CC-2007-847 8
Representantes. 3 L.P.R.A. sec. 99q. El Panel tiene a su
cargo la supervisión del F.E.I., quien será el responsable de
encausar criminalmente a los funcionarios gubernamentales
cubiertos por la Ley Núm. 2, supra.
Según la referida ley, los funcionarios cubiertos por el
estatuto son: el Gobernador; los Secretarios y Subsecretarios
de Departamentos del Gobierno; los jefes y subjefes de
agencias; los Directores Ejecutivos de las corporaciones
públicas; los alcaldes; los miembros de la Asamblea
Legislativa de Puerto Rico; los asesores y ayudantes del
Gobernador; los jueces, y todo individuo que haya ocupado
cualesquiera de los cargos antes enumerados, a quien se le
impute la comisión de cualquier delito grave, y menos grave
incluido en la misma transacción o evento, y los delitos
contra los derechos civiles, la función pública y el erario
público, mientras ocupaba uno de los cargos mencionados. Lo
anterior está sujeto a que la designación del F.E.I. se haga
dentro de los cuatro años siguientes a la fecha en que el
funcionario investigado cesó en su cargo. 3 L.P.R.A. sec.
99k.
La facultad que la Ley Núm. 2, supra, concede al F.E.I.
para procesar criminalmente a funcionarios gubernamentales es
una facultad excepcional, toda vez que el Secretario de
Justicia no comparecerá como representante legal del Pueblo
de Puerto Rico para instar la causa penal a través de los
fiscales del Departamento de Justicia. Como es sabido, el
Secretario de Justicia es el funcionario encargado de CC-2007-847 9
promover el cumplimiento y ejecución de las leyes, así como
de investigar y encausar cualquier violación a las leyes
penales. 3 L.P.R.A. sec. 292. El objetivo del mecanismo
establecido en la Ley Núm. 2, supra, es que la investigación
y procesamiento de funcionarios públicos se conduzca bajo
criterios objetivos e imparciales, sin que medien
favoritismos ni persecuciones por razones partidistas. Véase
Pueblo v. Rexach Benítez, 130 D.P.R. 273, 295 (1992).
De conformidad con la Ley Núm. 2, supra, el Secretario de
Justicia realizará una investigación preliminar en todo caso
en que reciba información bajo juramento que a su juicio
constituya causa suficiente para investigar si se ha cometido
cualquier delito incluido en el referido estatuto por alguno
de los funcionarios gubernamentales cubiertos por la Ley Núm.
2, supra. El Secretario deberá completar la investigación
preliminar en un término prorrogable de noventa días. 3
L.P.R.A. sec. 99o. Una vez el Secretario haya concluido
dicha investigación, éste remitirá un informe y el expediente
del caso al Panel. Ello independientemente de que su
recomendación sea que no se designe un F.E.I. 3 L.P.R.A. sec.
Luego de recibir el expediente del caso y el informe del
Secretario de Justicia, corresponde al Panel determinar si
procede o no la designación de un F.E.I. 3 L.P.R.A. sec. 99r.
Asimismo, será el F.E.I. quien, luego de la correspondiente
designación, estará a cargo de la investigación y determinará
si deben presentarse denuncias en contra del funcionario CC-2007-847 10
investigado. Como expresáramos anteriormente, el F.E.I.
tendrá jurisdicción exclusiva para investigar y procesar
aquellas acciones penales contenidas dentro de la encomienda
que se le asigne. 3 L.P.R.A. sec. 99t.
Sobre la composición del Panel, la Ley Núm. 2, supra,
dispone que el Gobernador designará, con el consejo y
consentimiento de la mayoría del número total de los miembros
que componen el Senado y la Cámara de Representantes, un
Panel integrado por tres miembros en propiedad con
experiencia en el campo del derecho penal, los cuales serán
seleccionados entre los ex jueces del Tribunal Supremo, el
Tribunal de Apelaciones o el Tribunal de Primera Instancia.
El Gobernador también designará, de la misma forma, dos
miembros alternos que formarán parte del Panel en caso de
inhibición o de alguna otra circunstancia que le impida a
cualquier miembro en propiedad desempeñar sus funciones. 3
L.P.R.A. sec. 99p. Cabe destacar que la Ley Núm. 2, supra,
dispone que las decisiones del Panel se tomarán por mayoría,
sin establecer un requisito específico de quórum.
III
En el caso de autos, el Tribunal de Apelaciones determinó
que el Panel que designó un F.E.I. para investigar la
querella presentada en contra de la señora Torres Santiago no
estaba debidamente constituido. Ello porque al momento de
hacer la designación existía una vacante en dicho Panel. En
efecto, ante la renuncia de la licenciada Iagrossi Brenes, la CC-2007-847 11
designación del licenciado López Cintrón como F.E.I. fue
hecha por los licenciados Díaz Morales y Rodríguez Fuentes,
quienes tomaron dicha determinación de forma unánime. En
vista de ello, debemos determinar si la referida designación
cumplió con el requisito de mayoría establecido en la Ley
Núm. 2, supra, para tales determinaciones y si erró el foro
apelativo al concluir que el Panel debe estar integrado por
sus tres miembros para poder ejercer sus funciones. Veamos.
Como es sabido, al interpretar un estatuto el foro
judicial debe remitirse al texto de la ley, pues cuando el
legislador se ha expresado de manera clara e inequívoca, el
texto de la medida es la expresión por excelencia de la
intención legislativa. Romero Barceló v. Estado Libre
Asociado, res. el 10 de noviembre de 2006, 2006 T.S.P.R. 163.
El lenguaje empleado por el legislador es siempre decisivo. 1
E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e Interpretación
de la Leyes en Puerto Rico, pág. 267 (2da ed., 1987). Nuestro
análisis sobre la Ley Núm. 2, supra, debe, además, enmarcarse
en lo que fue el objetivo principal del legislador al
aprobarla.
Sobre el particular, es menester señalar que con dicha ley
el legislador quiso garantizar la absoluta objetividad en las
investigaciones en contra de altos funcionarios del gobierno.
De igual forma, el legislador quiso proveer un foro neutral e
independiente para dilucidar supuestos o reales actos
indebidos atribuibles a funcionarios gubernamentales. Véase
Exposición de Motivos, Ley Núm. 2, supra. CC-2007-847 12
En cuanto a la controversia particular del caso de autos,
la Ley Núm. 2, supra, no establece un requisito de quórum
para que el Panel pueda tomar sus determinaciones. Por el
contrario, el único requisito establecido en dicho estatuto
es que las decisiones sean tomadas por mayoría.1 En su
comparecencia, el F.E.I. sugiere que -en vista de que la ley
no es específica- interpretemos que la referida exigencia de
mayoría, se trata de un requisito de mayoría simple. Ello en
oposición a los otros tipos de mayoría; a saber, mayoría
absoluta y mayoría extraordinaria. Según su razonamiento, al
ser el Panel un cuerpo colegiado compuesto por tres miembros,
la mayoría la constituyen dos de sus integrantes. Argumenta,
1 Es menester destacar la diferencia entre los términos mayoría y quórum. Por un lado, el concepto mayoría es un término comúnmente utilizado en el procedimiento parlamentario para referirse a la cantidad de personas requeridas a favor de algo para su aprobación. En términos muy sencillos, mayoría es más de la mitad. R.B. Bothwell, Manual de Procedimiento Parlamentario, Editorial de la Universidad de Puerto Rico, San Juan, 2da ed., 1994, pág. 6. Por otro lado, quórum se refiere a la cantidad mínima de personas presentes en una reunión para que ésta sea válida y legal. Véase C. E. Carrión, Manual Sencillo de Reglas Parlamentarias, Publicaciones Puertorriqueñas Inc., 2da ed., San Juan, 2000, pág. 41. De igual forma, el profesor Bothwell opina que el quórum es el número mínimo de miembros presentes en la asamblea exigido para que pueda hablarse a nombre de la totalidad o pueda expresarse oficialmente. R.B. Bothwell, supra, págs. 10-11. En resumen, “quórum” se refiere al número de personas requeridas para que un cuerpo colegiado pueda reunirse a deliberar válidamente, mientras que “mayoría” se refiere al número de votos necesarios para que una decisión sea válida. CC-2007-847 13
pues, el F.E.I. que ese sería el número de votos necesarios
para la validez de las determinaciones del Panel.2
Examinados los argumentos presentados, somos del criterio
que –en efecto- si el legislador hubiese querido establecer
un requisito adicional al requisito de mayoría para las
decisiones del Panel, como lo sería exigir un quórum mínimo,
así lo pudo haber dispuesto al aprobar la Ley Núm. 2, supra.
De hecho, resulta pertinente destacar que el legislador ha
hecho este tipo de precisión (incluyendo un requisito de
quórum mínimo) al aprobar las leyes orgánicas de otros
organismos gubernamentales colegiados.
Ejemplo de lo anterior son la Comisión de Investigación,
Procesamiento y Apelación (CIPA), la Comisión de Relaciones
del Trabajo del Servicio Público, la Junta de Planificación,
la Comisión Apelativa de Administración de Recursos Humanos
del Servicio Público (CASARH) y la Comisión de Servicio
Público, cuyas leyes orgánicas establecen expresamente cuál
2 A modo ilustrativo, este Tribunal, el cual funciona como un cuerpo colegiado, al enfrentarse con la pregunta de si tiene jurisdicción para resolver un caso aun cuando su composición sea menor a la dispuesta en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, resolvió en la afirmativa. En Sánchez Rodríguez v. López Jiménez, 116 D.P.R. 392 (1985), el Tribunal determinó que la composición de cinco jueces establecida en nuestra Constitución no es un requisito jurisdiccional para la adjudicación de controversias. Según el referido precedente, el único requisito para disponer de una controversia por parte de este Tribunal es la concurrencia de la mayoría de los miembros que participen en la decisión. La única excepción es la declaración de inconstitucionalidad de una ley, en cuyo caso la Constitución establece un requisito de mayoría absoluta. Al disponer del caso el Tribunal expresó que resolver de otra forma sería dejar a la Rama Judicial a merced de los poderes ejecutivo y legislativo. Véase Sánchez Rodríguez, supra, págs. 394-396. CC-2007-847 14
es el quórum necesario para sus acuerdos. En el caso de la
CIPA, su ley orgánica dispone que constituirán quórum para
tomar acuerdos tres de los cinco comisionados que componen el
organismo. 1 L.P.R.A. sec. 173. En cuanto a la Comisión de
Relaciones del Trabajo, la cuál se compone de un Presidente y
dos miembros asociados, el requisito de quórum para sus
determinaciones son dos de sus miembros. 3 L.P.R.A. sec.
1452r. Por su parte, la Ley Orgánica de la Junta de
Planificación establece como requisito de quórum la presencia
de la mayoría de los miembros de la Junta o de una sala. 23
L.P.R.A. sec. 62h.
De igual forma, el legislador dispuso expresamente que
constituirán quórum para las determinaciones de CASARH dos de
sus tres miembros. 3 L.P.R.A. sec. 1468f. Así también, al
crear la Comisión de Servicio Público, la Asamblea
Legislativa se expresó en términos específicos en cuanto al
requisito de quórum para las determinaciones de dicha
agencia. Sobre el particular, la Ley del Servicio Público
establece que constituirán quórum para una sesión de la
Comisión en pleno tres miembros, mientras que cuando la
Comisión está dividida en salas constituirán quórum dos de
los comisionados. 27 L.P.R.A. sec. 1053.
No obstante, en otras ocasiones, como ocurre en el caso de
autos, el legislador ha establecido un requisito de mayoría
sin hacer referencia a requisito de quórum alguno. Ejemplo
de ello es la Junta de Calidad Ambiental, cuya ley orgánica
se limita a disponer que sus acuerdos o determinaciones se CC-2007-847 15
tomarán con el voto afirmativo de la mayoría de sus miembros.
(Énfasis nuestro) 12 L.P.R.A. sec. 8002. De igual forma, la
Ley Orgánica de la Junta de Libertad bajo Palabra dispone que
los acuerdos de la Junta deben ser adoptados por mayoría. 4
L.P.R.A. sec. 1501.3 Ninguna de estas leyes establece un
requisito de quórum para los organismos en cuestión, por lo
que las decisiones de éstos son válidas siempre y cuando
cumplan con el requisito de mayoría dispuesto en su ley
orgánica.
A modo comparativo, en la jurisdicción federal el
Tribunal Supremo de los Estados Unidos se enfrentó a una
controversia muy similar a la de autos en Federal Trade
Commission v. Flottil, 389 U.S. 179 (1967). En dicho caso, la
Comisión Federal de Comercio (F.T.C., por sus siglas en
inglés) en votación de dos a uno, emitió una orden de cese y
desista en contra de una corporación. En la deliberación sólo
participaron tres de los cinco comisionados del F.T.C.,
debido al retiro de los otros dos comisionados antes de que
la agencia emitiera la decisión.
La Corte de Apelaciones de los Estados Unidos para el
Segundo Circuito revocó la orden emitida por la F.T.C., al
concluir que la misma era inválida, toda vez que no contó con
la concurrencia de al menos tres comisionados. No obstante,
3 Dicha Junta puede funcionar en paneles de tres miembros. En esos casos, los referidos paneles sólo podrán constituirse con la totalidad de sus miembros y sus acuerdos serán adoptados por unanimidad. Véase Ley Orgánica de la Junta de Libertad Bajo Palabra, supra. CC-2007-847 16
el Tribunal Supremo Federal revocó dicha determinación. El
Máximo Foro Federal fundamentó su decisión en una antigua
norma del common law que establece que, en ausencia de una
disposición estatutaria sobre el quórum mínimo requerido, es
suficiente la concurrencia de una mayoría simple de los
miembros de un cuerpo colegiado para que dicho cuerpo pueda
actuar válidamente. (Énfasis nuestro) Véase Federal Trade
Commission v. Flotill, supra.
Esta norma ha sido reiterada por los tribunales
federales. Así, a modo de ejemplo, en Assure Competitive
Transp. v. U.S. 629 F.2d 467 (7mo Cir. 1980), se validó una
decisión de la Comisión de Comercio Interestatal tomada con
la participación de sólo cinco de sus once miembros. La Corte
de Apelaciones para el Séptimo Circuito fundamentó su
determinación en la decisión tomada por el Tribunal Supremo
Federal en Federal Trade Commission v. Flotill, supra, y en
la antigua norma del common law allí acogida. De igual forma,
en Ho Chong Tsao v. Immigration and Naturalization Service,
538 F.2d 667 (5to Cir. 1976), la Corte de Apelaciones de los
Estados Unidos para el Quinto Circuito validó una orden de
deportación emitida por la Junta Apelativa de Inmigración, a
pesar de las alegaciones del peticionario de que la decisión
era inválida por haber sido tomada por sólo tres de los cinco
miembros de la referida junta. La corte determinó que una
mayoría simple de los miembros de la Junta estaba autorizada
a actuar en nombre de dicho organismo gubernamental. CC-2007-847 17
Varios tribunales estatales en Estados Unidos también
han seguido y citado con aprobación la referida norma. En
David Levinson et al. v. Connecticut Board of Chiropractic
Examiners at al, 560 A.2d 403 (1989), la Corte Suprema de
Connecticut validó la decisión de la Junta Examinadora de
Quiroprácticos de ese estado de suspenderle la licencia a dos
quiroprácticos por conducta impropia. Fundamentándose en la
norma de Federal Trade Commission v. Flotill, supra, el
máximo foro judicial del estado de Connecticut concluyó que
dos miembros de la Junta constituían la mayoría requerida y
que éstos tenían autoridad para actuar en nombre del
organismo compuesto por tres miembros. Igual curso de acción
han seguido las cortes supremas y de apelaciones de otros
estados.4
Ciertamente, la antigua norma del common law utilizada
por los tribunales federales y los tribunales de varios
estados para resolver controversias similares a la de autos
es equiparable a la norma de interpretación estatutaria que,
en esencia, postula que si la letra de la ley es clara, dicha
letra debe ser respetada por ser la mejor expresión de la
intención legislativa. En el caso de autos, si el legislador
se limitó a requerir que las decisiones sean tomadas por
4 Entre ellos se encuentran los estados de Alaska, Massachusetts, California y Alabama. Véase Alaska Federation for Community Self-Reliance, et al v. Alaska Public Utilities Commission, 879 P.2d 1015 (Alaska, 1997); Osberg v. Planning Board of Sturbridge, 687 N.E.2d 1274 (Massachusetts, 1997); Stanson v. San Diego Coast Regional Commission, 161 Cal. Rptr. 392 (California, 1980); Mann v. Houston Key, et al, 345 So.2d 293 (Alabama, 1977). CC-2007-847 18
mayoría –pudiendo haber incluido un requisito de quórum
mínimo como ha hecho en otros estatutos orgánicos de
organismos colegiados- debemos interpretar que su intención
fue establecer dicho criterio como el único requisito para
tomar tales determinaciones y que, por tanto, no fue su
intención requerir la presencia de todos los miembros del
Panel para que éste pueda actuar válidamente.
Si bien la Ley Núm. 2, supra, provee para el
nombramiento de dos miembros alternos, de forma que éstos se
integren al panel en caso de que cualquier miembro en
propiedad se tenga que inhibir o por cualquier otra
circunstancia no pueda desempeñar sus funciones, el estatuto
no contempla situaciones en que surjan vacantes en el Panel,
como ocurrió en el caso de autos. Por ello, acoger la
interpretación del Tribunal de Apelaciones de que la referida
disposición es señal de la intención del legislador de que el
Panel siempre estuviese constituido por tres miembros para
poder actuar válidamente, no sería cónsono con la letra de la
ley, ni la política pública establecida por la Asamblea
Legislativa de asegurar un foro neutral que dilucide posibles
actos delictivos de funcionarios públicos. Además, supondría
un requisito adicional para la validez de las decisiones del
Panel no contemplado en la ley.
A la luz de lo anterior, concluimos que la determinación
de designar al licenciado López Cintrón como F.E.I para
investigar la querella presentada en contra de la señora
Torres Santiago fue una decisión válida que cumplió con el CC-2007-847 19
requisito de mayoría establecido en la Ley Núm. 2, supra. De
esta forma, rechazamos el argumento esbozado por la
peticionaria a los efectos de que la vacante surgida en el
Panel, tras la renuncia de la licenciada Iagrossi Brenes,
privó a dicho cuerpo de autoridad para actuar sobre el
referido hecho en su contra por el Secretario de Justicia.
Resolver de otra forma tendría el efecto de privar a
dicho organismo de toda autoridad cuando ocurra un impasse
entre el Ejecutivo y el Legislativo para llenar cualquier
vacante surgida en el Panel. Ello a pesar de la política
pública que motivó la aprobación de la Ley Núm. 2, supra, y
la clara intención legislativa de crear un foro neutral e
independiente para dilucidar supuestos actos indebidos
atribuibles a funcionarios públicos y, además, proveerle a
funcionarios honestos un medio efectivo para preservar su
integridad y reputación. Véase Exposición de Motivos, Ley
Núm. 2, supra.
IV
En vista de todo lo anterior, se revoca el dictamen
emitido en este caso por el Tribunal de Apelaciones y se
devuelve el caso al foro de instancia para que continúe con
los trámites ulteriores conforme a lo aquí resuelto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Presidente EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca el dictamen emitido en este caso por el Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso al foro de instancia para que continúe con los trámites ulteriores conforme a lo aquí resuelto.
Así lo pronuncia y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez disiente con opinión escrita.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2007-847
Opinión Disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 8 de diciembre de 2008
Disiento de la decisión que hoy anuncia este
Tribunal por entender que la misma es errónea al
obviar el texto claro de la ley que creó la Oficina
del Panel del Fiscal Especial Independiente (el
Panel). Error, que irremediablemente oboca al
Tribunal a su desafuero.
Está ante la consideración de este Tribunal si
es válida la designación de un Fiscal Especial
Independiente (FEI) por un Panel constituido por dos
miembros en propiedad y un puesto vacante. La
ponencia responde a dicha interrogante en la
afirmativa tras concluir que, ante la ausencia de un
requisito de quórum en la Ley Núm. 2 de 23 de
febrero de 1988, 3 LPRA sec. 99h et CC-2007-847 2
seq (“Ley núm. 2”), sólo se requiere que la designación de
un FEI esté avalada por la mayoría. Como consecuencia,
rechaza que se requiera la presencia de todos los miembros
del Panel para que éste pueda actuar válidamente. Por otra
parte, afirma que la disposición de ley que provee para el
nombramiento de dos miembros alternos no aplica al caso de
puestos vacantes, sino que se limita a situaciones en que
un miembro en propiedad esté impedido de participar. Se
advierte en la opinión que un resultado contrario privaría
al Panel de autoridad ante un impasse en nombramientos
entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Lo cierto es que la mayoría soslaya el verdadero
problema que encierra este caso, a saber: si en efecto hay
un Panel del FEI válidamente constituido, lo que es un
problema de interpretación estatutaria sobre cómo éste se
constituye. Por las razones que paso a detallar, soy del
criterio que evaluada pausadamente la ley que crea la
Oficina del Panel del Fiscal Especial Independiente así
como las expresiones del legislador al aprobarla, la
conclusión jurídica tiene que ser que la ley exige que el
Panel del FEI esté integrado por la totalidad de sus
miembros al momento de tomar sus determinaciones.5
La correcta solución de la controversia que nos
convoca requiere que ejerzamos nuestra función
5 Los hechos de este caso están resumidos en la ponencia suscrita por la mayoría por lo que es innecesario resumirlos nuevamente. CC-2007-847 3
interpretativa. Al así proceder, recordamos que nuestra
función en este tenor es la de interpretar el estatuto como
un ente armónico, confiriéndole a sus disposiciones un
sentido lógico y supliendo deficiencias cuando ello sea
necesario. Ranger American of P.R., Inc. v. Loomis Fargo &
Co. of Puerto Rico, res. 19 de junio de 2007, 171 DPR ___,
2007 TSPR 127; Departamento de Hacienda v. Telefónica, 164
DPR 195 (2005). Además, “[los] artículos de una ley
deberán interpretarse los unos por los otros, atribuyendo a
los dudosos el sentido que resulte del conjunto de todos.”
J.M. Manresa, Comentarios al Código Civil Español, 5ta ed.,
Madrid, Ed. Reus, 1924, T.I, pág. 78. Debemos asegurarnos
siempre que el resultado a que llegamos sea uno cónsono con
el propósito que animó al legislador al aprobar la ley que
interpretamos. Zambrana v. ELA, 129 DPR 740, 749 (1992).
En este caso, como ya hemos indicado, nos corresponde
interpretar las disposiciones relacionadas a la composición
del Panel del FEI y el número mínimo de miembros necesario
para sostener sus designaciones de los fiscales especiales
independientes.
La sección 99q de la Ley núm. 2 dispone, en lo
pertinente, como sigue:
(1) El Gobernador de Puerto Rico designará con el consejo y consentimiento de la mayoría del número total de los miembros que componen el Senado y la Cámara de Representantes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, un Panel integrado por tres (3) miembros en propiedad con experiencia en el campo de derecho penal, los cuales serán seleccionados de entre los ex jueces del Tribunal Supremo, del Tribunal de Circuito de Apelaciones, o del Tribunal de Primera Instancia. El Gobernador también designará, de la misma CC-2007-847 4
forma, de entre los ex jueces del Tribunal Supremo, del Tribunal de Circuito de Apelaciones o del Tribunal de Primera Instancia dos (2) miembros alternos que formarán parte del Panel en caso de inhibición o de alguna otra circunstancia que impida a cualquier miembro en propiedad desempeñar sus funciones. Los miembros en propiedad designarán de entre ellos un presidente del Panel. . . . (5) Las decisiones del Panel se tomarán por mayoría…. (Énfasis nuestro.)
Somos del criterio que de este lenguaje se desprende
con claridad que la intención del legislador fue idear un
Panel constituido por tres miembros. De ahí que la ley
ordene que el Panel esté “integrado por tres (3) miembros
en propiedad….” (Énfasis nuestro.) Por integración
debemos entender, la “[c]onstitución de un todo reuniendo
sus partes.” M. Ossorio, Diccionario de Ciencias
Jurídicas, Políticas y Sociales, 30ª ed., Buenos Aires, ed.
Heliasta, 2004, pág. 501. Véase además, Diccionario
esencial de la lengua española, Madrid, Real Academia
Española, 2006, pág. 833 (integrar: “1. Dicho de las
partes: Constituir un todo… 2. Hacer que alguien o algo
pase a formar parte de un todo….”) (Énfasis nuestro.) Es
decir, los tres exjueces que se nombran pasan a formar
parte de un todo y ese todo es el Panel. La mayoría del
Panel, entonces, es quien toma las determinaciones del
cuerpo.6 Véase, 3 LPRA sec. 99q(5).
6 La conclusión de la mayoría de los integrantes de este Tribunal nos parece irrazonable. Por un lado, hace superfluo el requerimiento de ley de que el Panel esté integrado por tres exjueces, pues bastaría que se nombraran solo dos para que el Panel pueda operar válidamente. Por CC-2007-847 5
A ello abona también la disposición de la ley que
establece que el Gobernador deberá nombrar a dos miembros
alternos para formar parte del Panel en casos de inhibición
o de alguna otra circunstancia que impida a uno de los
miembros en propiedad desempañar sus funciones. Si el
Panel pudiese operar con solo dos miembros en propiedad
como concluye la mayoría, no era necesario crear la figura
del miembro alterno. Esta disposición supone que para
operar el Panel del Fiscal Especial Independiente debe
estar integrado por tres personas. Una interpretación
integrada de las exigencias de la sección 99q de la Ley
núm. 2, nos lleva a concluir que la intención legislativa
fue que el Panel estuviese siempre integrado por la
totalidad de sus miembros al tomar sus determinaciones. En
vista de ello, somos del criterio que una determinación
tomada por un Panel que no esté constituido por tres
exjueces es, necesariamente, inoficiosa.
El historial legislativo de esta ley apunta también en
esta dirección. Así, durante la discusión del proyecto de
ley que crearía la Oficina del Fiscal Especial
Independiente en la Cámara de Representantes, el
Representante señor José Varela Fernández expresó lo
siguiente:
otro lado, nos preguntamos, ¿si el Panel puede estar integrado solamente por dos exjueces cuál es mayoría de dos? Recordemos que la ley exige que las determinaciones del Panel se tomen por mayoría. ¿O es que en este caso mayoría es sinónimo de unanimidad? Éstas son sólo algunas de las interrogantes que suscita la ponencia que hoy se avala y para las cuales no se ofrece respuesta satisfactoria. CC-2007-847 6
Sr. Varela Fernández: Compañeros miembros de la Cámara de Representantes, está ante la consideración del Cuerpo este Proyecto que ha de establecer un panel sobre el Fiscal Especial que habrá de ser un mecanismo eficaz para garantizar la objetividad en las investigaciones de los altos funcionarios del Gobierno de Puerto Rico. Históricamente nuestro pueblo se ha distinguido porque sus reidores públicos siempre se distinguen por su honradez, por su integridad. En ocasiones este historial ha sido mancado por servidores inescrupulosos, y esto, claro está, afecta la imagen de los servidores públicos. A través de este Proyecto estamos creando un panel nombrado por el Gobernador de Puerto Rico y constituido por tres exjueces del Tribunal Supremo, o del Tribunal Superior, y confirmados por la Cámara de Representantes y el Senado de Puerto Rico por la mayoría de sus miembros.
Sesión de la Cámara de Representantes de 29 de enero de
1998 sobre el sustitutivo del P. del S. 931, 10ma Asamblea
Legislativa, 3ra Sesión Ordinaria, pág. 36.
Las expresiones del Representante Varela Fernández son
indicativas de que el legislador siempre ideó al Panel como
un cuerpo constituido por tres miembros. Nada en la
discusión de este proyecto permite concluir lo contrario.
En virtud de lo anterior, soy del criterio que procede
confirmar la determinación del Tribunal de Apelaciones que
concluyó que al momento en que los miembros del Panel del
FEI designaron un fiscal especial independiente para
atender el referido hecho por el Departamento de Justicia
respecto la conducta de la peticionaria, el Panel no se
encontraba debidamente constituido por lo cual no tenía
vida jurídica y su determinación era ineficaz. Ello no
quiere decir, que una vez constituido conforme ordena la
ley, el Secretario de Justicia pueda referirle nuevamente CC-2007-847 7
el caso de la peticionaria a dicho cuerpo para que este
descargue su encomienda conforme entienda corresponda.
So color de validar la política pública que encarna la
Ley núm. 2, el Tribunal se adentra en lo que describe como
un impasse político, es decir, un problema político
partidista, para enmendar la Ley núm. 2 modificando sus
requerimientos sobre cómo se conforma el Panel del Fiscal
Especial Independiente. No podemos avalar con nuestro voto
esta enmienda a la Ley núm. 2.
No hay duda, que una disputa político partidista entre
la Rama Ejecutiva y la Asamblea Legislativa provocó que no
se confirmaran los nombramientos remitidos por el
Gobernador para formar parte del Panel del FEI. A ese
insensato proceder, se le suma hoy la irreflexiva
determinación de una mayoría de este Tribunal.
Anabelle Rodríguez Rodríguez
Juez Asociada