Oficina De Ética Gubernamental v. Martínez Giraud
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Ética Gubernamental Certiorari Recurrida
v. 2022 TSPR 93
Manuel B. Martínez Giraud 209 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2021-65
Fecha: 7 de julio de 2022
Tribunal de Apelaciones:
Panel Especial
Abogada de la parte peticionaria:
Lcda. Yarlene Jiménez Rosario
Abogadas de la parte recurrida:
Lcda. Michelle Marie Vélez Berríos Lcda. Reyna M. Tejeda Cordero Lcda. Massiel I. Hernández Tolentino Lcda. Vilma L. Vega Rodríguez
Materia: Derecho Administrativo – Infracción al Artículo 4.2(s) de la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico es individual e independiente de cualquier otro artículo de la ley; estándar probatorio para establecer la infracción al Artículo 4.2(s).
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Ética Gubernamental Recurrida
CC-2021-0065 Certiorari v.
Manuel B. Martínez Giraud Peticionario
El Juez Asociado Señor Rivera García emitió la Opinión del Tribunal.
En San Juan, Puerto Rico, a 7 de julio de 2022.
En esta ocasión tenemos la oportunidad de precisar
los contornos de la Ley Orgánica de la Oficina de Ética
Gubernamental de Puerto Rico, infra, y el alcance del
Artículo 4.2(s) del mencionado estatuto, el cual prohíbe
a un servidor público realizar acciones que pongan en
duda la imparcialidad e integridad de la función
gubernamental.
Somos conscientes de la importancia que tiene la
función preventiva y fiscalizadora de la Oficina de Ética
Gubernamental, sin embargo, las determinaciones
adjudicativas que realice esta agencia no pueden estar
sustentadas en inferencias, conjeturas, ni en
percepciones creadas por denuncias mediáticas que actúan
como influencia externa. Así, en aras de evitar el CC-2021-0065 2
automatismo adjudicativo al justipreciar imputaciones
éticas sobre empleados públicos, y con el fin de
fortalecer el análisis sobre estas, establecemos que se
requiere satisfacer un estándar probatorio claro, robusto
y convincente, de manera tal, que produzca en el juzgador
una convicción permanente de que los asuntos fácticos son
altamente probables. Solo de esta forma nos aseguramos de
que la amplitud con la que puede ser interpretado el
Artículo 4.2(s) de esta legislación, no se preste para
castigar escenarios que puedan ser tergiversados o que,
de alguna manera, se alejen de la verdad jurídica. De
igual forma, este debe ser el quantum probatorio
requerido para penalizar cualquier infracción ética bajo
esta ley. De paso, recalcamos la norma hartamente
conocida sobre que la apariencia de impropiedad, por sí
sola, jamás conllevará automáticamente que se encuentre a
un funcionario incurso en una violación ética.
Además, aprovechamos la oportunidad para señalar que
una infracción al Artículo 4.2(s), es individual e
independiente de cualquier otro artículo de la misma ley,
de manera que su consecución no está atada a si se
infringió o no algún otro artículo relacionado.
Así, por entender que el Tribunal de Apelaciones
erró al confirmar que el peticionario infringió la
disposición ética estatuida en el Artículo 4.2(s) de la
Ley de Ética Gubernamental, infra, revocamos. CC-2021-0065 3
I
El 14 de agosto de 2018, la Oficina de Ética
Gubernamental (OEG o recurrida) presentó una Querella
contra el Sr. Manuel B. Martínez Giraud (señor Martínez
Giraud o peticionario), en la que le imputó una violación
al inciso (s) del Artículo 4.2,1 y al inciso (c) del
Artículo 4.4,2 ambos de la Ley 1-2012, conocida como Ley
Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto
Rico.3 En esencia, la querella responsabilizó al
peticionario, quien era Juez Administrativo del
Departamento de Asuntos del Consumidor (DACo) en la
región de Arecibo, de haber ofrecido asesoría a un
empleado de Power Sport Warehouse (PSW) con relación a
los casos en los que este comercio figuraba como
querellado ante dicha agencia, los cuales ascendían a 275
tras el paso del Huracán María. La Querella imputó,
además, que los actos del peticionario pusieron en duda
la imparcialidad e integridad de la agencia.4 Como parte
de lo alegado, se detalló que el peticionario acudía al
mencionado comercio como cliente en su carácter privado y
no como funcionario público, pues compraba go karts,
piezas para estos y había realizado gestiones sobre un
1 3 LPRA secc. 1857a. “Un servidor público no puede llevar a cabo una acción que ponga en duda la imparcialidad e integridad de la función gubernamental”. 2 3 LPRA secc. 1857c. “Un servidor público no puede, en su carácter
privado, representar o asesorar, directa o indirectamente, a una persona privada o negocio ante cualquier agencia, en casos o asuntos que involucren un conflicto de intereses o de política pública entre el Gobierno y los intereses de esa persona privada o negocio”. 3 3 LPRA sec. 1854 et seq.
4 Apéndice de la Petición de Certiorari, Anejo IV, págs. 77-81. CC-2021-0065 4
generador eléctrico. Asimismo, la Querella señaló que,
durante una de estas visitas, el peticionario fue grabado
⎯sin su consentimiento⎯ mientras se encontraba con la
Sra. Elma Santiago Aquino (señora Santiago Aquino). Esta
última, era una de las personas que atendían asuntos de
PSW ante el DACo. La aludida grabación fue posteriormente
transmitida por televisión como parte de un reportaje de
“Telemundo Responde”.
Por su parte, el 29 de agosto de 2018, el
peticionario presentó una alegación responsiva en la que
negó las imputaciones en su contra y señaló que nunca
asesoró a PSW respecto a los casos que estaban ante la
consideración del DACo. Además, sostuvo que el video
grabado por uno de los empleados a escondidas era ilegal,
pues no otorgó consentimiento alguno para ello.5
Así las cosas, la OEG celebró una vista
administrativa durante los días 26 de febrero de 2019 y
27 de marzo de 2019. Durante estas, la OEG presentó los
siguientes testigos: Sra. Lumarie Figueroa Hernaiz, Sr.
Jean Paul Hernández Padilla, la Sra. Yimaris Rosado
Serra, la Sra. Coralis Cora González, la Sra. Norma Iris
Román Rosa y el Sr. José Juan Sánchez Álvarez (señor
Sánchez Álvarez). Por su parte, el peticionario presentó
a la señora Santiago Aquino y el Sr. José O. Alicea
Barreto.
5 Íd., Anejo VI, págs. 84-88. CC-2021-0065 5
Luego de examinar la prueba oral y documental, la
Oficial Examinadora a cargo del caso sometió su Informe.6
En este, concluyó que la OEG no presentó prueba
suficiente sobre el contenido de las conversaciones entre
el peticionario y la señora Santiago Aquino para
demostrar que este proveyó asesoría respecto a algún
asunto pendiente ante la agencia. Hizo constar, también,
que el peticionario no atendió ni presidió ninguna de las
275 querellas presentadas contra PSW. No obstante, señaló
que el reportaje en el que se reseñó el encuentro del
peticionario con la señora Santiago Aquino provocó que el
señor Sánchez Álvarez llegara a la conclusión que los
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Ética Gubernamental Certiorari Recurrida
v. 2022 TSPR 93
Manuel B. Martínez Giraud 209 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2021-65
Fecha: 7 de julio de 2022
Tribunal de Apelaciones:
Panel Especial
Abogada de la parte peticionaria:
Lcda. Yarlene Jiménez Rosario
Abogadas de la parte recurrida:
Lcda. Michelle Marie Vélez Berríos Lcda. Reyna M. Tejeda Cordero Lcda. Massiel I. Hernández Tolentino Lcda. Vilma L. Vega Rodríguez
Materia: Derecho Administrativo – Infracción al Artículo 4.2(s) de la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico es individual e independiente de cualquier otro artículo de la ley; estándar probatorio para establecer la infracción al Artículo 4.2(s).
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Ética Gubernamental Recurrida
CC-2021-0065 Certiorari v.
Manuel B. Martínez Giraud Peticionario
El Juez Asociado Señor Rivera García emitió la Opinión del Tribunal.
En San Juan, Puerto Rico, a 7 de julio de 2022.
En esta ocasión tenemos la oportunidad de precisar
los contornos de la Ley Orgánica de la Oficina de Ética
Gubernamental de Puerto Rico, infra, y el alcance del
Artículo 4.2(s) del mencionado estatuto, el cual prohíbe
a un servidor público realizar acciones que pongan en
duda la imparcialidad e integridad de la función
gubernamental.
Somos conscientes de la importancia que tiene la
función preventiva y fiscalizadora de la Oficina de Ética
Gubernamental, sin embargo, las determinaciones
adjudicativas que realice esta agencia no pueden estar
sustentadas en inferencias, conjeturas, ni en
percepciones creadas por denuncias mediáticas que actúan
como influencia externa. Así, en aras de evitar el CC-2021-0065 2
automatismo adjudicativo al justipreciar imputaciones
éticas sobre empleados públicos, y con el fin de
fortalecer el análisis sobre estas, establecemos que se
requiere satisfacer un estándar probatorio claro, robusto
y convincente, de manera tal, que produzca en el juzgador
una convicción permanente de que los asuntos fácticos son
altamente probables. Solo de esta forma nos aseguramos de
que la amplitud con la que puede ser interpretado el
Artículo 4.2(s) de esta legislación, no se preste para
castigar escenarios que puedan ser tergiversados o que,
de alguna manera, se alejen de la verdad jurídica. De
igual forma, este debe ser el quantum probatorio
requerido para penalizar cualquier infracción ética bajo
esta ley. De paso, recalcamos la norma hartamente
conocida sobre que la apariencia de impropiedad, por sí
sola, jamás conllevará automáticamente que se encuentre a
un funcionario incurso en una violación ética.
Además, aprovechamos la oportunidad para señalar que
una infracción al Artículo 4.2(s), es individual e
independiente de cualquier otro artículo de la misma ley,
de manera que su consecución no está atada a si se
infringió o no algún otro artículo relacionado.
Así, por entender que el Tribunal de Apelaciones
erró al confirmar que el peticionario infringió la
disposición ética estatuida en el Artículo 4.2(s) de la
Ley de Ética Gubernamental, infra, revocamos. CC-2021-0065 3
I
El 14 de agosto de 2018, la Oficina de Ética
Gubernamental (OEG o recurrida) presentó una Querella
contra el Sr. Manuel B. Martínez Giraud (señor Martínez
Giraud o peticionario), en la que le imputó una violación
al inciso (s) del Artículo 4.2,1 y al inciso (c) del
Artículo 4.4,2 ambos de la Ley 1-2012, conocida como Ley
Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental de Puerto
Rico.3 En esencia, la querella responsabilizó al
peticionario, quien era Juez Administrativo del
Departamento de Asuntos del Consumidor (DACo) en la
región de Arecibo, de haber ofrecido asesoría a un
empleado de Power Sport Warehouse (PSW) con relación a
los casos en los que este comercio figuraba como
querellado ante dicha agencia, los cuales ascendían a 275
tras el paso del Huracán María. La Querella imputó,
además, que los actos del peticionario pusieron en duda
la imparcialidad e integridad de la agencia.4 Como parte
de lo alegado, se detalló que el peticionario acudía al
mencionado comercio como cliente en su carácter privado y
no como funcionario público, pues compraba go karts,
piezas para estos y había realizado gestiones sobre un
1 3 LPRA secc. 1857a. “Un servidor público no puede llevar a cabo una acción que ponga en duda la imparcialidad e integridad de la función gubernamental”. 2 3 LPRA secc. 1857c. “Un servidor público no puede, en su carácter
privado, representar o asesorar, directa o indirectamente, a una persona privada o negocio ante cualquier agencia, en casos o asuntos que involucren un conflicto de intereses o de política pública entre el Gobierno y los intereses de esa persona privada o negocio”. 3 3 LPRA sec. 1854 et seq.
4 Apéndice de la Petición de Certiorari, Anejo IV, págs. 77-81. CC-2021-0065 4
generador eléctrico. Asimismo, la Querella señaló que,
durante una de estas visitas, el peticionario fue grabado
⎯sin su consentimiento⎯ mientras se encontraba con la
Sra. Elma Santiago Aquino (señora Santiago Aquino). Esta
última, era una de las personas que atendían asuntos de
PSW ante el DACo. La aludida grabación fue posteriormente
transmitida por televisión como parte de un reportaje de
“Telemundo Responde”.
Por su parte, el 29 de agosto de 2018, el
peticionario presentó una alegación responsiva en la que
negó las imputaciones en su contra y señaló que nunca
asesoró a PSW respecto a los casos que estaban ante la
consideración del DACo. Además, sostuvo que el video
grabado por uno de los empleados a escondidas era ilegal,
pues no otorgó consentimiento alguno para ello.5
Así las cosas, la OEG celebró una vista
administrativa durante los días 26 de febrero de 2019 y
27 de marzo de 2019. Durante estas, la OEG presentó los
siguientes testigos: Sra. Lumarie Figueroa Hernaiz, Sr.
Jean Paul Hernández Padilla, la Sra. Yimaris Rosado
Serra, la Sra. Coralis Cora González, la Sra. Norma Iris
Román Rosa y el Sr. José Juan Sánchez Álvarez (señor
Sánchez Álvarez). Por su parte, el peticionario presentó
a la señora Santiago Aquino y el Sr. José O. Alicea
Barreto.
5 Íd., Anejo VI, págs. 84-88. CC-2021-0065 5
Luego de examinar la prueba oral y documental, la
Oficial Examinadora a cargo del caso sometió su Informe.6
En este, concluyó que la OEG no presentó prueba
suficiente sobre el contenido de las conversaciones entre
el peticionario y la señora Santiago Aquino para
demostrar que este proveyó asesoría respecto a algún
asunto pendiente ante la agencia. Hizo constar, también,
que el peticionario no atendió ni presidió ninguna de las
275 querellas presentadas contra PSW. No obstante, señaló
que el reportaje en el que se reseñó el encuentro del
peticionario con la señora Santiago Aquino provocó que el
señor Sánchez Álvarez llegara a la conclusión que los
jueces administrativos de DACo estaban parcializados y
que su caso en contra de PSW estaba perdido. Basado en lo
anterior, el 21 de noviembre de 2019, la OEG emitió una
Resolución en la que desestimó la querella contra el
peticionario respecto a la imputación sobre el artículo
4.4(c) de la Ley de Ética Gubernamental, supra. Sobre la
imputación referente al Artículo 4.2(s), la OEG determinó
que este infringió tal disposición y le impuso una multa
administrativa de $8,000 dólares.7
Subsiguientemente, el peticionario solicitó
reconsideración ante la agencia administrativa, pero esta
6 Íd., Anejo VI, págs. 56-66. 7 Íd., Anejo VI, págs. 53-55. CC-2021-0065 6
que denegada mediante una Resolución notificada el 12 de
diciembre de 2019.8
Inconforme, el 13 de enero de 2020, el señor
Martínez Giraud presentó un recurso de revisión
administrativa ante el Tribunal de Apelaciones. Allí,
arguyó que el foro administrativo erró al encontrarlo
incurso en el Artículo 4.2(s) y al imponerle una multa, a
pesar de que no se demostró que ofreció asesoría al
comercio y que el vídeo sobre el cual se sostenía la
querella y las alegaciones no formó parte de la prueba
presentada. Por ello, entendió que la determinación de
que incurrió en conducta impropia era insostenible.
Posteriormente, el 17 de diciembre de 2020, el
tribunal intermedio emitió una Sentencia en la que
confirmó la decisión recurrida por entender que el
dictamen administrativo era razonable a la luz de la
prueba desfilada. Reza la Sentencia, como conclusión de
derecho, que
"una vez la OEG establece los hechos, que dan lugar a una querella, (la infracción al inciso (s) del artículo 4.2), le corresponde al funcionario público demostrar que su conducta no puso en duda la imparcialidad e integridad de la función de la agencia que representa. El peso de la prueba, lo tiene el funcionario, ya que está en la mejor posición de presentar prueba documental y/o testifical, que demuestre que sólo se trató de una mera apariencia de conflicto, sin más, dentro del contexto y del momento en que ocurrieron los hechos. Si el funcionario público no logra derrotar las imputaciones de la OEG, que
8 Íd., Anejo VI, págs. 74-76. CC-2021-0065 7
dieron lugar a la querella, se constituye la violación a la Ley de Ética Gubernamental”.9
Más adelante, concluyó que el peticionario “nunca
demostró mediante prueba preponderante que sus
actuaciones no crearon la percepción pública de falta de
confianza e imparcialidad en las funciones del puesto que
ocupa”.10
Insatisfecho, el señor Martínez Giraud acude ante
nos mediante recurso de Certiorari, y alega que el foro
apelativo cometió el error siguiente:
Erró el Honorable Tribunal de Apelaciones al confirmar la resolución dictada por la Oficina de Ética Gubernamental y concluir que el recurrente incurrió en violación al artículo 4.2(s), no empece la Oficina de Ética haber desestimado correctamente la alegación sobre violación al artículo 4.4(c) de la Ley 1-2012 y no empecé no haber desfilado prueba sobre la conducta imputada toda vez que ni el reportaje televisivo ni el video sobre el cual se sostiene la querella formó parte de la prueba presentada ante la consideración del foro administrativo.
En consideración al error planteado, el 30 de abril
de 2021 emitimos una Resolución en la que determinamos
expedir el auto solicitado. Consecuentemente, el 5 de
agosto de 2021 la OEG presentó el Alegato de la Parte
Recurrida.
9 Apéndice de la Petición de Certiorari, Anejo I, pág. 10. 10 Apéndice de la Petición de Certiorari, Anejo I, pág. 27. CC-2021-0065 8
De esta forma, contando con el beneficio de la
comparecencia de ambas partes, nos encontramos en
posición de resolver.
II
A. Revisión Judicial
Es norma conocida que las determinaciones emitidas
por las agencias administrativas están sujetas a un
proceso de revisión judicial ante el Tribunal de
Apelaciones.11 Conforme con ello, la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico
(LPAU), autoriza expresamente la revisión de las
decisiones, órdenes y resoluciones finales de estos
organismos.12 El objetivo de la revisión judicial es
asegurar que los organismos administrativos actúen
conforme a las facultades concedidas por ley.13 Para esto,
los tribunales revisores debemos conceder deferencia a
las decisiones de las agencias administrativas, pues
estas gozan de experiencia y conocimiento especializado
sobre los asuntos ante su consideración, lo cual ampara
sus dictámenes con una presunción de legalidad y
corrección que subsiste mientras no se produzca
11 AAA v. UIA, 200 DPR 903, 910 (2018); Art. 4.006(c) de la Ley Núm. 201-2003 Ley de la Judicatura, 4 LPRA sec. 24y. 12 Sec. 4.6 de la Ley Núm. 38-2017, Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 9676. 13 Pérez López v. Departamento de Corrección y Rehabilitación, 2022
TSPR 10 (2022); Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 625–626 (2016). Véase, además, D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Bogotá, Ed. Forum, 2013, pág. 669. CC-2021-0065 9
suficiente prueba para derrotarla.14 Por ende, la parte
que impugna judicialmente las determinaciones de hechos
de una agencia administrativa tiene el peso de la prueba
para demostrar que estas no están basadas en el
expediente o que las conclusiones a las que llegó la
agencia son irrazonables.15
Ahora bien, el criterio rector al momento de pasar
juicio sobre la decisión de un foro
administrativo es la razonabilidad de la actuación de la
agencia.16 Así pues, la revisión judicial estará limitada
a evaluar si la agencia actuó de manera arbitraria,
ilegal o irrazonable, de manera tal que sus acciones
constituyeron un abuso de discreción.17
De esta forma, el alcance del proceso de revisión se
ciñe a determinar: 1) si el remedio concedido por la
agencia fue el apropiado; 2) si las determinaciones de
hecho de la agencia están basadas en evidencia sustancial
que obra en el expediente administrativo; y 3) si las
conclusiones de derecho fueron las correctas.18 Hasta
tanto no se demuestre mediante evidencia suficiente que
la presunción de legalidad ha sido superada o invalidada,
14 Capó Cruz v. Junta de Planificación et al., 204 DPR 581 (2020); Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 626. Véase, además, Batista, Nobbe v. Jta. Directores, 185 DPR 206, 215 (2012). 15 OCS v. Universal, 187 DPR 164, 178-179 (2012); González Segarra v.
CFSE, 188 DPR 252, 276-278 (2013). 16 Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 627; Otero v. Toyota,
163 DPR 716, 727 (2005). 17 Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 626.
18 Íd., supra, pág. 627. CC-2021-0065 10
el respeto hacia la resolución administrativa debe
sostenerse.19
En sentido similar, la Sección 4.5 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU),20 establece
que "[l]as determinaciones de hechos de las decisiones de
las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se
basan en evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo". Este criterio de evidencia sustancial
lo que busca es “evitar la sustitución del criterio del
organismo administrativo en materia especializada por el
criterio del tribunal revisor”.21 Así, pues, evidencia
sustancial ha sido definida jurisprudencialmente como
aquella evidencia relevante que una mente razonable
podría aceptar como adecuada para sostener una
conclusión.22 Sin embargo, esta acepción no podrá estar
sostenida por un ligero destello de evidencia o por
simples inferencias. Así, el criterio rector en estos
casos siempre estará guiado por la razonabilidad de la
determinación administrativa luego de considerar el
expediente administrativo en su totalidad.
Por su parte, las determinaciones de derecho serán
revisables en todos sus aspectos. Si bien la doctrina
opera dentro de un marco de deferencia, en particular,
cuando se trata de aquellas leyes y reglamentos que le
19 Íd.; Capo Cruz v. Junta de Planificación, 204 DPR 581 (2020). 20 3 LPRA sec. 9675. 21 Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 627.
22 Batista, Nobbe v. Jta. Directores, supra, pág. 216. CC-2021-0065 11
corresponde a la agencia poner en vigor, esta cede si la
agencia “(1) erró al aplicar la ley; (2) actuó
arbitraria, irrazonable o ilegalmente, o (3) lesionó
derechos constitucionales fundamentales”.23
Así, el criterio administrativo no podrá prevalecer
cuando la interpretación estatutaria realizada por una
agencia provoque un resultado incompatible o contrarios
al propósito para el cual se aprobó la legislación y la
política pública que promueve. En ese sentido, la
deferencia judicial al expertise administrativo,
concedido cuando las agencias interpretan la ley, tiene
que ceder ante actuaciones que resulten irrazonables,
ilegales o que conduzcan a la comisión de una
injusticia.24
B. Ley de Ética Gubernamental
La Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental
de Puerto Rico, Ley 1-2012, según enmendada,25 es el
estatuto regente de la conducta de los servidores y
exservidores públicos de la Rama Ejecutiva.26 Esta
legislación va dirigida a establecer un servicio público
íntegro, con valores, que mantenga la confianza en sus
instituciones y asegure la transparencia en las funciones
oficiales. Tiene como misión, entre otras, educar al
23 Íd., pág. 628. 24 Moreno Lorenzo y otros v. Departamento de la Familia, 2021 TSPR 109 (2021). 25 3 LPRA secc. 1854 et seq.
26 Art. 4.1 de la Ley de Ética Gubernamental, 3 LPRA sec. 1857. CC-2021-0065 12
servidor público para que, en el desempeño de sus
funciones, exhiba los valores de bondad, confiabilidad,
justicia, responsabilidad, respeto y civismo que rigen la
administración pública.27 Así, el objetivo principal de
esta legislación es renovar y reafirmar la función
preventiva y fiscalizadora que realiza la OEG.28
En cuanto a la figura del servidor público, el
Artículo 1.2 de la precitada Ley lo define como la
“persona en el Gobierno que interviene en la formulación
e implantación de la política pública o no, aunque
desempeñe su encomienda permanente o temporalmente, con o
sin remuneración”.29
Por otro lado, para reafirmar el carácter preventivo
y correctivo que tiene esta ley, se le delegó a la OEG la
facultad de imponer sanciones a los infractores de sus
disposiciones. Respecto a ello, el Artículo 4.7 dispone
que toda persona que viole las disposiciones de la Ley de
Ética Gubernamental y todo reglamento u orden promulgada
por virtud de la referida ley, será castigada con una
multa administrativa que no excederá de $20,000 por cada
violación.30 De igual forma, provee para que la violación
de cualquiera de las disposiciones de ese Capítulo, pueda
ser castigada con la suspensión sumaria de empleo,
27 Artículo 2.1, Ley de Ética Gubernamental, 3 LPRA sec. 1855. 28 Véase, Exposición de Motivos de la Ley de Ética Gubernamental. 29 3 LPRA sec. 1854.
30 3 LPRA sec. 1857f. CC-2021-0065 13
suspensión de empleo y sueldo o con la destitución o
despido.
En lo atinente a nuestro caso, el Artículo 4.4(c) de
la Ley de Ética Gubernamental,31 dispone que un servidor
público no puede, en su carácter privado, representar o
asesorar, directa o indirectamente, a una persona privada
o negocio ante cualquier agencia, en casos o asuntos que
involucren un conflicto de intereses o de política
pública entre el Gobierno y los intereses de esa persona
privada o negocio.
Por su parte, el Artículo 4.2 de la Ley de Ética
establece una serie de prohibiciones éticas de carácter
general. De manera textual, el inciso (s) de este
artículo establece que “[u]n servidor público no puede
llevar a cabo una acción que ponga en duda la
imparcialidad e integridad de la función gubernamental”.32
Es decir, penaliza la acción que crea una percepción o
apariencia de conducta impropia y deshonestidad en las
funciones gubernamentales.
C. Función adjudicativa de las agencias administrativas
En aras de fiscalizar la conducta de los servidores
públicos y penalizar a todos los que transgredan normas
éticas que envuelvan los valores en el servicio público,
la OEG, al igual que otras agencias administrativas,
31 3 LPRA sec. 1857c. 32 3 LPRA sec. 1857a. CC-2021-0065 14
lleva a cabo funciones adjudicativas consistentes en
decidir casos y controversias aplicando a los hechos la
normativa legal pertinente.33 En ese sentido, este tipo de
funciones representa una marcada semejanza con los
procedimientos tradicionales utilizados por los
tribunales de justicia para decidir los asuntos ante su
consideración.
Es norma conocida que los procedimientos
disciplinarios en el foro administrativo, generalmente,
no se rigen por los mismos criterios probatorios que los
casos criminales en los tribunales. De ordinario, el
quantum de prueba necesario para prevalecer en el ámbito
administrativo es el de preponderancia de la prueba.34 Sin
embargo, los procedimientos administrativos que suponen
violaciones a disposiciones éticas deben ser atendidos a
través de un crisol más riguroso. En comparación con los
procedimientos éticos que aquí discutimos, las
imputaciones al amparo de los Cánones de Ética
Profesional,35 requieren que la prueba sea aquilatada a la
luz del estándar de prueba clara, robusta y convincente.36
Lo anterior, bajo el supuesto de que, en los procesos
contra los abogados, está en juego su título y, por ende,
el derecho fundamental a ganarse su sustento.
33 3 LPRA secc. 1854 et seq. 34 Trib. Exam. Méd. v. Cañas Rivas, 154 DPR 29, 36–37 (2001). 35 4 LPRA Ap. IX.
36 Véanse, In re Candelaria Rosa, 197 DPR 445, 459 (2017)(Per curiam); In re Quiñones Artau, 193 DPR 356, 386 (2015)(Per curiam); In re Muñoz, Morell, 182 DPR 738, 750 (2011) (Per curiam). CC-2021-0065 15
En ese sentido, la prueba clara, robusta y
convincente es un estándar intermedio de suficiencia de
la prueba que, en esencia, es más exigente que el
comúnmente aplicado estándar de preponderancia de la
prueba en casos civiles, pero que, a su vez, es menos
riguroso que la prueba establecida más allá de duda
razonable. Si bien es cierto que el referido estándar no
es susceptible de ser definido de forma precisa, hemos
descrito la prueba clara, robusta y convincente como
aquella evidencia que produce en un juzgador de hechos
una convicción duradera de que las contenciones fácticas
son altamente probables.37 Nótese, además, que aunque se
trate de una mera apariencia, el cargo ético debe quedar
establecido por prueba clara y convincente, no afectada
por reglas de exclusión ni a base de conjeturas.
III
El señor Martínez Giraud sostiene, en esencia, que
la determinación de la OEG de encontrarlo incurso en el
inciso (s) del artículo 4.2 de la Ley de Ética
Gubernamental, supra, es errónea, toda vez que no se
presentó prueba sustancial que reflejara que este había
realizado acciones que ponían en duda la imparcialidad de
la agencia administrativa para la cual trabajaba ⎯como
lo sería el video del reportaje de televisión⎯ y porque,
37Señala el Profesor Ernesto Chiesa, “[e]ste estándar se usa cuando está por el medio un derecho demasiado fundamental para permitir ser afectado por la sola preponderancia de la evidencia”. E.L. Chiesa Aponte, Reglas de Evidencia Comentadas, Ediciones SITUM, 2016, págs. 51–52. CC-2021-0065 16
además, no se tomó en consideración que la propia OEG
desestimó la alegación sobre la violación al artículo
4.4(c) por falta de prueba que demostrara, en efecto, el
acto imputado.
Por su parte, la OEG arguye que su decisión se basó
en la evidencia sustancial que obraba en el expediente
administrativo oficial, y que se encuentra dentro del
marco de la discreción y conocimiento especializado de la
OEG. Señala, además, que el encuentro del peticionario
con personal de PSW generó serias dudas sobre la
imparcialidad e integridad del DACo, acción punible bajo
las disposiciones de la Ley de Ética Gubernamental,
supra.
Ahora bien, previo a disponer de la controversia
medular de autos, es necesario establecer que las
disposiciones estatuidas en los Artículos 4.2(s) y 4.4(c)
de la Ley de Ética Gubernamental, supra, son separadas e
independientes una de otra. Por ello, la conducta
tipificada en el Artículo 4.2(s) no está sujeta a que se
quebrante, como infracción base, alguna otra disposición
del mencionado estatuto. Es decir, una persona puede
cometer una violación al artículo 4.2(s) sin
necesariamente haber infringido algún otro artículo, como
lo sería en nuestro caso el artículo 4.4(c). Sobre este
particular, es un hecho incontrovertido que la OEG no
demostró que el peticionario infringió el artículo 4.4(c)
de la Ley de Ética Gubernamental, supra, toda vez que no CC-2021-0065 17
pudo probar que el peticionario proveyó asesoría a un
comercio privado respecto a algún asunto pendiente ante
la agencia. La agencia reconoció que la prueba
presentada, más allá de establecer que el peticionario y
la persona que realizaba labores para PSW hablaron en el
área de trabajo de esta, “no estableció de qué hablaron
para demostrar que, en efecto, hubo alguna asesoría por
parte del querellado”.38 También, concluyó que la prueba
testimonial de la querellante estuvo basada en
“inferencias y especulaciones”.39 Por lo tanto, la
querella respecto al artículo 4.4(c) fue correctamente
desestimada. Sin embargo, subsistió la infracción
imputada en lo que respecta al artículo 4.2(s).
Establecido lo anterior, resta entonces
preguntarnos, ¿incurrió en conducta impropia el señor
Martínez Giraud según tipificada por el artículo 4.2(s)
de la ley antes mencionada? Contestamos en la negativa.
Nos explicamos.
El lenguaje que expresa el artículo 4.2(s) de la Ley
de Ética Gubernamental, supra, penaliza el hecho de que
un servidor público lleve a cabo acciones que pongan en
gubernamental. Esta expresión, en esencia, está dirigida
a sancionar aquellas acciones que aparenten perjudicar, o
de alguna manera estropear, la confianza del público en
sus instituciones gubernamentales.
38 Informe final de la Oficial Examinadora de OEG, pág. 64. 39 Íd. CC-2021-0065 18
Ahora bien, no cualquier conducta que aparente
representar un conflicto ético o una incompatibilidad con
las funciones gubernamentales de un empleado público, por
sí sola, debe ser considerada como una infracción punible
bajo esta disposición. Esto es así, pues la amplitud con
la que puede ser interpretada una prohibición de este
tipo no puede representar, en lo absoluto, una carta
blanca para que la mínima percepción sea procesada y
castigada, sin tomar en consideración la totalidad de la
prueba y sin eliminar el peso de factores externos que
puedan incidir directamente sobre el asunto.
Y es que, los procedimientos administrativos que
impliquen violaciones éticas, por su particular
naturaleza, suponen aquilatar la prueba desde una óptica
más rigurosa y exigente que la mera preponderancia de
prueba. De acuerdo con ello, y en lo que respecta a las
homólogas imputaciones bajo los Cánones de Ética
Profesional, supra, hemos reiterado en múltiples
ocasiones que el estándar intermedio de prueba clara,
robusta y convincente es el requerido por nuestro
ordenamiento ético disciplinario para imponer sanciones
bajo este cuerpo normativo.40 Lo anterior, se estableció
bajo el supuesto de que está en juego el derecho
fundamental a ganarse un sustento.
En la controversia de autos, no se puede exigir
menos, máxime, cuando la naturaleza del procedimiento es
40Véanse, In re Candelaria Rosa, supra; In re Quiñones Artau, supra; In re Muñoz, Morell, supra. CC-2021-0065 19
una acusatoria, en la que el empleado público al cual se
le imputa infringir una norma ética, se encuentra presto
a ser castigado con una multa sustancial o con el despido
de su empleo. Como podemos apreciar, tal escenario no
dista mucho de los estudiados por este foro en acciones
de corte ético-disciplinario contra profesionales del
derecho. Por ello, es forzoso concluir que cuando se
cuestione el comportamiento ético de un funcionario
público, así sea la simple apariencia de imparcialidad o
deshonestidad, el cargo debe quedar establecido mediante
prueba clara, robusta y convincente que, a su vez, supere
y descarte todos los planteamientos basados en conjeturas
y en relatos de terceros.
Ahora bien, el Tribunal de Apelaciones, como
conclusión de derecho, señaló que “una vez la OEG
establece los hechos que dan lugar a una querella... le
corresponde al empleado público demostrar que su conducta
no puso en duda la imparcialidad e integridad” de la
gestión gubernamental, de manera que el peso de la prueba
recae en la parte querellada “ya que está en mejor
posición” de demostrar que sólo se trató de una mera
apariencia. No podemos aceptar tal aseveración. Es un
principio reconocido que, de ordinario, el peso de la
prueba recae sobre la parte que resultaría vencida de no
presentarse evidencia, o quien sostiene la afirmativa en
el asunto en controversia.41 De esta forma, aquel que
41 32 LPRA Ap. VI, R. 110. CC-2021-0065 20
busca de un remedio o sanción en el ámbito
administrativo, al igual que en el judicial, tiene que
probar su caso. Es decir, tiene que evidenciar con prueba
suficiente en derecho, que sus alegaciones no constituyen
meros señalamientos, sino un reclamo cierto y sostenible.
Lo contrario, atentaría contra los principios más
elementales de justicia.
En nuestro caso, la propia OEG fue quien formuló y
presentó la querella en contra del peticionario, por
consiguiente, recaía sobre este organismo el deber de
probar lo alegado al examinador o juzgador de acuerdo con
el estándar de suficiencia requerido. Establecer que el
funcionario público tiene que derrotar las imputaciones
establecidas por la OEG para evitar ser encontrado
incurso en una violación ética, bajo el pretexto de que
se encuentra en mejor posición de presentar prueba
documental que rebata las alegaciones, resultaría en un
absurdo, por lo que es totalmente improcedente.
De hecho, este mismo caso nos ejemplifica lo
anterior, pues, la OEG desestimó la causa en cuanto al
Artículo 4.4(c) sobre el supuesto asesoramiento al
comercio privado porque, precisamente, la agencia
administrativa no probó los elementos básicos de la
infracción imputada, toda vez que la prueba destinada a
esos fines fue totalmente especulativa.
A fin de cuentas, la función adjudicativa que
realiza la OEG está enmarcada dentro de un procedimiento CC-2021-0065 21
cuasi-penal en el que el querellado se enfrenta a un
procedimiento adversarial que puede implicar, si resulta
incurso en los cargos imputados y en su acepción más
benevolente, en una multa cuantiosa, o en un peor
escenario, en la destitución de su empleo. Por ello,
reiteramos, que la carga probatoria no puede recaer, bajo
ningún concepto, en el querellado.
Establecido lo anterior, examinemos varias razones
por las cuales concluimos que la determinación de la OEG
resulta irrazonable e insostenible a la luz de lo que
aquí resolvemos. Como veremos, resulta evidente que la
determinación del organismo administrativo respondió a un
ejercicio automático y alejado de lo que refleja la
totalidad integral del expediente.
Surge de la prueba que el señor Martínez Giraud era
cliente habitual de PSW desde antes del año 2016, y que
allí adquirió vehículos go karts, así como varias piezas
para este tipo de transporte. Además, surge que, debido a
sus continuas compras en PSW, el señor Martínez Giraud
era conocido por muchos de los empleados de este comercio
y tratado con mucha afabilidad.
Para el año 2017, el local de PSW constaba de un
salón de exposición y ventas (showroom) y un área
administrativa. Respecto al showroom, este era el espacio
donde regularmente se recibían y atendían a los clientes.
Mientras, que el área administrativa era el lugar
destinado para manejar los asuntos de dirección y CC-2021-0065 22
gerencia del comercio. No obstante, si bien es cierto que
el acceso al área administrativa estaba supuesto para el
personal adscrito a esa zona, era común que personas que
no eran parte del área administrativa de PSW, o que ni
siquiera fueran empleados de PSW entraran al área
administrativa.42 A dicha área entraban vendedores,
suplidores y hasta clientes. Sobre estos últimos, surge
que entraban los clientes en las instancias siguientes:
cuando tenían que hacer algún tipo de transacción
sustancial en efectivo o cuando la venta fuese sobre los
diez mil dólares ($10,000), cuando esperaban por algún
equipo, mercancía o cuando aguardaban por algún tipo de
servicio.43 Lo anterior, porque al momento de los
presuntos hechos, carecían de espacio adicional destinado
como un área de espera formal.44 De igual forma, surge que
el área administrativa era un espacio abierto, visible a
todo el mundo -incluso clientes- en el que coexistían
varios empleados administrativos, es decir, era un
espacio compartido entre varios empleados que no era de
acceso, ni uso exclusivo por la señora Santiago Aquino.45
De esta forma, quedó claro que el lugar donde fue grabado
el peticionario no era uno privado, escondido y mucho
menos discreto. De hecho, al señor Martínez Giraud, quien
fue identificado como alguien que acudía con alguna
42 Apendice de la Peticion de Certiorari, Transcripción de la Prueba Oral, págs. 440-442. 43 Íd.
44 Íd., pág. 442.
45 Íd., págs. 381, 439, 446. CC-2021-0065 23
frecuencia al comercio en su carácter privado, nunca se
le llamó la atención por estar en el área administrativa.
De igual forma, la prueba testifical demostró dos
particularidades que son de extrema importancia para la
controversia que hoy atendemos. En primer lugar, que de
las 275 querellas presentadas contra PSW ante el DACo
posterior al Huracán María, el peticionario no presidió,
ni atendió, ninguna de estas. En segundo lugar, que las
declaraciones concernientes a que el señor Martínez
Giraud discutió con el personal de PSW asuntos y casos
pendientes ante el DACo, fueron simplemente inferencias
personales y conjeturas, pues no se tenía conocimiento
real ni personal de lo que realmente estaban hablando las
personas reunidas. Durante el contrainterrogatorio, se le
preguntó a la Sra. Coralis Cora González, con relación a
lo que vio en el video, si ella asumió que el
peticionario y el personal de PSW estaban discutiendo
casos del DACo. Su respuesta fue en la afirmativa.
Posteriormente, en el redirecto, y respondiendo la
pregunta sobre cuál era la intervención que ella conocía
del peticionario, esta respondió que “dándole, pues
sugerencias, puede haber sido su… pues, le pudo haber
estado dando sugerencias, cómo trabajarlos, de qué manera
trabajarlos, etcétera”. Ante este lenguaje especulativo,
la Oficial Examinadora le cuestionó si “¿eso es una
inferencia que usted hace?”, y la respuesta de la testigo CC-2021-0065 24
fue: “correcto”.46 De hecho, esta conclusión fue sostenida
por el Informe de la Oficial Examinadora47 y por la
Sentencia del Foro Intermedio.
Por otro lado, la Sra. Lumarie Figueroa Hernaiz
(señora Figueroa Hernaiz), testigo de la propia OEG,
aceptó que el video difundido en Telemundo Responde
estuvo editado en ciertas partes.48 Por su parte, la Sra.
Norma Iris Román Rosa, testigo también presentada por la
OEG, expresó que, con relación a la percepción del video,
estaba “acostumbrad[a] a este tipo de programa. A eso es
a lo que se han dedicado, a difamar la agencia; siempre
ha sido así. Lo que buscan es hacerle daño a la
agencia”.49
Por otra parte, nos resulta muy preocupante lo
manifestado por uno de los testigos de la OEG en cuanto a
la intención de por qué los empleados de PSW decidieron
grabar a escondidas al peticionario. Y es que, según
declaró la señora Figueroa Hernaiz, varios empleados de
PSW ⎯ella incluida⎯ presentaron una demanda contra el
propio PSW para reclamar el pago de comisiones, salarios,
otros beneficios laborales y daños. Como parte de este
proceso, crearon un ‘chat de WhatsApp’ en el que
compartían asuntos relacionados al proceso legal y del
46 Apéndice de la Petición de Certiorari, Transcripción de la Prueba Oral, págs. 414-415. 47 Apéndice de la Petición de Certiorari, Informe de la Oficial
Examinadora de OEG, págs. 56-66. 48 Apéndice de la petición de Certiorari, Transcripción de la Prueba
Oral, págs. 600-601. 49 Apéndice de la petición de Certiorari, Transcripción de la Prueba
Oral, pag. 616. CC-2021-0065 25
cual era parte la representante legal del grupo. Declaró
que uno de los demandantes decidió grabar la interacción,
compartirla en el ‘chat’ privado, y que fue la propia
abogada de ellos quien hizo los arreglos con la reportera
de Telemundo para que llevara a cabo la entrevista con la
testigo para que se discutiera públicamente el asunto. A
preguntas de por qué la entrevistaron a ella, mencionó
que eso lo “hace la licenciada López Mulero debido al
sinnúmero de casos que ella también tenía con unos
clientes que estaba llevando los casos para jurado. Y
ella lo tomó, verdad, como prueba para los casos de
ella”.50
Lo anterior, además de representar una acción
delicada por la influencia que podía tener el reportaje o
la entrevista ⎯impulsada o concertada por la propia
abogada de los testigos⎯ en potenciales jurados de otros
casos contra PSW. Esto, claramente pone de manifiesto que
la grabación de la entrevista sobre el video en cuestión
tenía el interés de adelantar una causa particular
interpuesta mediante una demanda civil,51 previa a los
hechos que aquí nos conciernen, so pretexto de hacer
justicia para terceros. Claramente, este hecho particular
pone de relieve la parcialidad y motivación, no solo en
sus testimonios, sino en su actuar previo. Es decir,
surgen fuertes indicaciones de que los testimonios
50 Apéndice de la petición de Certiorari, Transcripción de la Prueba Oral, págs. 558-601. 51 Caso civil, SJ-2018CV0613. CC-2021-0065 26
vertidos ante la agencia pueden obedecer a motivos menos
nobles. De igual forma, mancillan el trasfondo y la
objetividad del reportaje televisivo.
De otro lado, tanto la determinación de la agencia,
como la del foro intermedio, estuvieron basadas en el
testimonio del señor Sánchez Álvarez, quien alegó que
observó el video difundido a través de “Telemundo
Responde” y pensó que su caso ante el DACo estaba perdido
porque allí se “truqueaban” las querellas. Lo cierto es
que, tal como aceptó el propio testigo, su generador
eléctrico fue reparado desde el 11 de noviembre de 2017,
es decir, un día después de haberse querellado ante el
DACo y mucho tiempo antes de que se difundiera el video
en televisión local. Como vemos, el problema principal
⎯equipo dañado⎯ por el cual el testigo formuló la
querella en la agencia, era un asunto que PSW había
resuelto meses antes de que se difundiera el video, e
incluso, de que se refiriera el asunto a la OEG. Así, el
DACo actuó correctamente al desestimar la querella en el
momento que la atendió. El consumidor, bien pudo haber
solicitado revisión de la determinación administrativa si
entendía que medió algún tipo de fraude o manejo
indebido, pero este rechazó apelar porque “estaba
molesto”. Cabe reiterar, que el testigo pretendía que el
DACo determinara que le correspondía otro equipo o la
devolución del dinero sin tener presente que el equipo le
había sido reparado y era funcional desde el año CC-2021-0065 27
anterior, en un patente ejercicio de deshonestidad
intelectual.
Contrario a los foros inferiores, no nos parece que
la mera impresión del señor Sánchez Álvarez sea
suficiente para sancionar al peticionario, especialmente,
cuando esta fue causada por un reportaje televisivo
unilateral, y que, según surgió de los testimonios,
estaba editado. Además, establecemos que la apariencia de
parcialidad o deshonestidad que penaliza el Artículo
4.2(s) de la Ley de Ética Gubernamental, supra, tiene que
estar sostenida sobre una robusta impresión dada al
público de una acción antiética. Esa fuerte impresión no
quedó establecida con la prueba desfilada en este caso.
Podemos entender que la percepción de un individuo
sea un proceso individual y de conciencia. No obstante,
cuando la percepción sobre una situación particular es
creada por la narrativa de un tercero, entonces, estamos
ante la posibilidad de un sentir distorsionado,
tergiversado o influenciado. En ese sentido, descansar
exclusivamente en la declaración del testigo sin tener la
oportunidad de observar ni discernir lo que realmente se
grabó, su contexto, ni lo que posteriormente se difundió
en el reportaje de “Telemundo Responde”, es una acción
irrazonable que descansa en un ejercicio automatizado y
que se distancia de lo que tantas veces hemos repudiado
sobre que la apariencia de impropiedad, por sí sola,
jamás podrá conllevar automáticamente que se encuentre a CC-2021-0065 28
un funcionario incurso en una violación ética. El
contexto del video y del reportaje, dadas las
circunstancias particulares del caso, era un elemento
indispensable que tenía que sopesar la OEG en su
análisis, en vista de evitar que los empleados públicos
pudieran ser sancionados por interpretaciones
tergiversadas de su conducta. No podemos ceder nuestro
criterio ciegamente ante la presunta apreciación de la
prueba del juzgador administrativo, cuando resulta
evidente que la prueba fue examinada sin el contexto que
permitiría justipreciarla efectivamente.
Aprovechamos la coyuntura de la discusión para
destacar varios apuntes referentes a los medios de
comunicación y la libertad de prensa. Nuestra
Constitución, al igual que la Constitución federal,
consagra la libertad de prensa como un derecho
fundamental el cual impide la restricción arbitraria del
contenido de publicaciones, así como el medio, lugar y
manera en que se realicen, no importa su veracidad,
popularidad o simpatía.52 Esto es así, pues, el ejercicio
de la libertad de palabra y prensa no depende de que lo
que se diga o publique sea cierto. De igual forma, esta
libertad no puede coartarse en aras de evitar un
escándalo, ya que persigue un interés social de promover
una discusión franca y enérgica de los asuntos públicos.53
52 Véanse, Enmda. I, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1; Art. II, Sec. 4, Const. PR, LPRA, Tomo 1; Coss y U.P.R. v. C.E.E., 137 DPR 877 (1995). 53 Véase, Meléndez Vega v. El Vocero De PR, 189 DPR 123, 220 (2013). CC-2021-0065 29
Ciertamente, los medios de comunicación tradicionales,
así como los de vanguardia, representan la forma más
efectiva de informar y notificar a la sociedad los hechos
o acontecimientos que suceden de la manera que estimen
necesaria.
Ahora bien, también es una realidad que los medios
de comunicación ejercen un rol importante como forjadores
de opinión y poseen una marcada capacidad para influir,
desde su óptica editorial, la percepción general dado a
su extenso alcance social. Por ello, cuando se ejerzan
funciones adjudicativas basadas en reportajes, programas,
segmentos, artículos, columnas, entre otros, producidos
por algún medio de comunicación, mas no así en el
conocimiento personal de los declarantes, los testimonios
de estos tendrán que ser examinados con gran cautela. El
sensacionalismo mediático no puede nublar la
razonabilidad con la que se tienen que atender este tipo
de asuntos. En ese sentido, la prueba para demostrar un
acto sancionable bajo el artículo en cuestión no puede
descansar, en lo absoluto, en la percepción que pueda
haber creado un medio de comunicación sobre una persona
en particular.
De este modo, el análisis sobre la apariencia que
penaliza la Ley de Ética Gubernamental, supra, tiene que
eliminar toda presión externa que pueda haber influido en
el discernimiento cognitivo del individuo, como en este
caso lo fue el reportaje de televisión en la persona del CC-2021-0065 30
señor Sánchez Álvarez. Tenemos que tener presente que, al
momento de evaluar y aquilatar la prueba, las meras
alegaciones, imputaciones, señalamientos o denuncias
esbozadas en los medios de comunicación no constituyen lo
que conocemos como la verdad jurídica. Esta es la verdad
que tiene que ser demostrada en el proceso adversarial
adjudicativo. Sencillamente, en los dictámenes
administrativos, al igual que en los judiciales, no
existe cabida al prejuicio, a la parcialidad, ni a la
pasión como pudiera ocurrir en lo que podemos denominar
como el juicio del pueblo, el cual se realiza fuera de
las instituciones correspondientes.
En fin, la realidad es que, de un examen integral y
ponderado del expediente, resulta irrazonable encontrar
al señor Martínez Giraud incurso en una violación al
Artículo 4.2(s) de la ley de Ética Gubernamental, supra.
Estamos convencidos que la prueba desfilada estuvo
fundada en inferencias y conjeturas promovidas y
matizadas por un interés particular, así como también,
por vigorosas influencias externas manifestadas en un
reportaje y en un video que nunca se presentó en
evidencia y que nunca se pudo evaluar. Reiteramos, que la
apariencia de impropiedad, por sí sola, jamás conllevará
automáticamente que se encuentre a un funcionario incurso
en una violación ética. Era deber de la agencia
promovente presentar prueba clara, robusta y convincente
sobre los actos presuntamente cometidos por el CC-2021-0065 31
peticionario y no descansar en meras especulaciones para
probar la apariencia de impropiedad. Esto no contradice
el estándar de revisión fundado en la razonabilidad del
dictamen, siempre que este se encuentre sostenido en
evidencia sustancial que obre en el expediente, pues
el quantum de la prueba requerida en una vista para
dilucidar violaciones éticas es distinto al estándar de
revisión que rige al foro judicial cuando pasa juicio
sobre la decisión final de la agencia. En vista de ello,
entendemos que no se demostró que el señor Martínez
Giraud violó el Artículo 4.2(s) de la Ley de Ética
Gubernamental, supra.
IV
Por los fundamentos aquí señalados, revocamos el
dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones y,
consecuentemente, dejamos sin efecto la multa de
$8,000.00 impuesta por la Oficina de Ética Gubernamental
al peticionario.
Se dictará sentencia de conformidad.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la que se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, se revoca la Sentencia del Tribunal de Apelaciones y, consecuentemente, dejamos sin efecto la multa de $8,000.00 impuesta por la Oficina de Ética Gubernamental al peticionario.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Estrella Martínez disiente sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Colón Pérez disiente con opinión escrita a la cual se une la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina de Ética Gubernamental
Recurrida
v. CC-2021-0065
Manuel B. Martínez Giraud
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ a la cual se une la Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ.
En el presente caso nos correspondía determinar
si el Tribunal de Apelaciones había errado al
confirmar cierta Resolución dictada por la Oficina de
Ética Gubernamental, mediante la cual dicho ente
administrativo concluyó que el Sr. Manuel B. Martínez
Giraud infringió el Art. 4.2(s) de la Ley de Ética
Gubernamental de Puerto Rico de 2011, infra, por lo
que le impuso a éste una multa de $8,000.00.
Hoy, al realizar dicho análisis, una mayoría de
este Tribunal, -- en un ejercicio en extremo forzado
y lejos de ceñirse a las formas en que, de ordinario,
ejerce su función revisora de una determinación
administrativa, -- al revocar al foro apelativo CC-2021-0065 2
intermedio, resuelve que la Oficina de Ética Gubernamental
estaba obligada a satisfacer un estándar de prueba
clara, robusta y convincente para sostener que el referido
servidor público incurrió en la violación ética imputada. Es
decir, más allá de la revisión judicial de la determinación
administrativa que tenía ante sí, una mayoría de mis
compañeros y compañera de estrado se centra en pautar un
nuevo estándar probatorio para casos como el de epígrafe;
los cuales, históricamente, -- en el foro administrativo --
se habían resuelto bajo el estándar de preponderancia de la
prueba. De dicho proceder, respetuosamente disentimos.
Veamos.
I.
Los hechos medulares que dieron margen al presente
litigio no están en controversia. Allá para el 14 de agosto
de 2018, la Oficina de Ética Gubernamental presentó una
Querella en contra del Sr. Manuel B. Martínez Giraud (en
adelante, “señor Martínez Giraud”), Técnico Legal (Juez
Administrativo) del Departamento de Asuntos del Consumidor
(en adelante, “DACo”). En ella, adujo que, para el año 2017,
el señor Martínez Giraud visitaba con frecuencia el comercio
Power Sports Warehouse, Inc. (en adelante, “PSW”) y allí se
reunía con la Sra. Elma Santiago Aquino (en adelante, “señora
Santiago Aquino”), quien era la representante designada para
atender los casos de PSW ante el DACo. Ello, para
presuntamente asesorar a esta última sobre los casos que -- CC-2021-0065 3
ante la referida agencia gubernamental -- se presentaban en
contra de la mencionada empresa.
Entre otras cosas, la Oficina de Ética Gubernamental
arguyó que una de las aludidas reuniones -- entre el señor
Martínez Giraud y la señora Santiago Aquino -- fue grabada y
difundida en Telemundo Responde, segmento que forma parte
del noticiario Telenoticias, del Canal 2. Asimismo, expresó
que las actuaciones del señor Martínez Giraud con relación a
las mencionadas visitas ponían en duda la imparcialidad e
integridad de todo servidor público y atentaban contra la
rectitud e integridad que debía permear en toda persona que
representaba la función gubernamental.
Por todo lo anterior, la Oficina de Ética Gubernamental
le imputó al señor Martínez Giraud infracción a los Arts.
4.4(c) y 4.2(s) de la Ley de Ética Gubernamental de Puerto
Rico de 2011, infra. Esto, al ofrecer asesoramiento a una
persona privada o negocio sobre asuntos pendientes ante la
agencia administrativa en la que éste se desempeña como Juez
Administrativo y al llevar a cabo acciones que colocaban en
entredicho la imparcialidad e integridad de la función
gubernamental, respectivamente.
Enterado de ello, el 29 de agosto de 2018 el señor
Martínez Giraud contestó la querella en su contra. En su
escrito, negó los hechos imputados, así como el haber
incurrido en conducta impropia alguna. En igual tono, alegó
que la grabación que se le tomó y que se hizo formar parte
del reportaje de Telemundo Responde era ilegal, pues nunca CC-2021-0065 4
prestó su consentimiento para ésta. Asimismo, arguyó que no
había incurrido en conducta constitutiva de violación alguna
a la Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico de 2011,
infra, en sus casi cuarenta (40) años de servicio público.
Así las cosas, el 26 de febrero de 2019 y el 27 de marzo
de 2019 la Oficina de Ética Gubernamental celebró la vista
administrativa de rigor. Durante ésta, la referida agencia
gubernamental presentó los testimonios de la Sra. Norma I.
Román Rosa, empleada del DACo, así como de los exempleados
de PSW, la Sra. Coralis Cora González, la Sra. Lumarie
Figueroa Hernaiz, el Sr. Jean Paul Hernández Padilla y la
Sra. Yimaris Rosado Serra.1 Además, se presentó el testimonio
del Sr. José Juan Sánchez Álvarez (en adelante, “señor
Sánchez Álvarez”), cliente de PSW y quien instó una querella
en contra del referido negocio ante el DACo.2 Por parte del
1 La señora Figueroa Hernaiz y la señora Cora González, ambas exempleadas de PSW, manifestaron haber visto al señor Martínez Giraud en distintas ocasiones en el área de trabajo de la señora Santiago Aquino, donde éstas observaron documentos y expedientes del DACo. Por su parte, la señora Román Rosa declaró que el reportaje televisivo no le causó sorpresa puesto que el programa pretendía ejercer una función que le correspondía al DACo.
2 En específico, del testimonio del señor Sánchez Álvarez surge lo siguiente:
P Le pregunto, señor Sánchez, cuando vio el reportaje en el canal de televisión, ¿cuál fue su impresión del funcionario de DACO que salió en el reportaje?
R Tristeza. Me sentí triste porque uno no espera eso de los funcionarios públicos porque usted... Mira, un empleado público, y menos que trabaje en una agencia como DACO —y que esté nombrado bajo un cargo de Juez— lo menos que puede dar la impresión, ni la apariencia, es de que está prácticamente truqueando con los casos.
Y el mero hecho de sentarse con el empleado de Power... Mira, usted tiene que evitar —en la medida de lo posible— de visitar esa tienda porque su mera presencia en esa tienda se presta para mil cosas. CC-2021-0065 5
señor Martínez Giraud, prestaron testimonio la señora
Santiago Aquino y el Sr. José Orlando Alicea Barreto,
empleado del DACo.
Evaluada la prueba testifical y documental objeto de
consideración en el caso de marras, el 6 de noviembre de 2019
la Oficial Examinadora sometió su correspondiente Informe.3
En esencia, la Oficial Examinadora determinó que, aun cuando
el señor Martínez Giraud no atendió ninguna de las querellas
presentadas en contra de PSW ante el DACo, éste infringió el
Art. 4.2(s) de la Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico
de 2011, infra.
En particular, en su Informe, la Oficial Examinadora
destacó que el testimonio del señor Sánchez Álvarez le
mereció entera credibilidad, pues se desprendía que el
reportaje de Telemundo Responde ocasionó que éste, como
consumidor y cliente de PSW, desconfiara de las funciones
del DACo, así como del trámite de los procedimientos y de la
ética de sus funcionarios. Además, la Oficial Examinadora
Entonces, ¿qué pasa? ¿Cómo es posible que usted, aunque sea cliente, usted no evite...? Mire, por ejemplo, yo. Yo trabajo para una empresa que se llama MCS. Pues, yo por lo regular, evito contacto con los demás planes médicos para evitar la impresión de que yo esté llevando información, ya sea de mi empresa hacia las demás competencias de la empresa.
Pues, lo menos que se espera de un Juez que esté llevando a cabo una auditoría o que tenga casos pendientes de una compañía es que menos visite la agencia; como le pasó. Véase, Apéndice del certiorari, págs. 631-632.
3 La Oficial Examinadora hizo constar que tomó conocimiento oficial de cierta Resolución emitida por el DACo el 7 de agosto de 2018 en la Querella Núm. SAN-2017-000196, José Juan Sánchez Álvarez v. Power Sports Warehouse, Inc., así como del caso Civil Núm. CJ20180V0613 incoado el 9 de febrero de 2018 ante el Tribunal de Primera Instancia. En este último pleito, relacionado con reclamaciones laborales y daños y perjuicios, cuatro (4) testigos de la Oficina de Ética Gubernamental figuraban como demandantes en dicha acción presentada en contra de PSW. CC-2021-0065 6
señaló que la conducta del señor Martínez Giraud produjo en
el señor Sánchez Álvarez una impresión de imprudencia,
parcialidad e incorrección tanto del funcionario en cuestión
como de la propia agencia administrativa. Así, concluyó que
la mencionada conducta provocó que el señor Sánchez Álvarez
colocara en tela de juicio la confiabilidad con la que el
DACo manejaría la querella que había presentado ante dicha
agencia. Por lo tanto, la Oficial Examinadora consideró
probado que la apariencia de conducta impropia del señor
Martínez Giraud laceró la confianza e imparcialidad de la
función del DACo.
Recibido el Informe de la Oficial Examinadora, el 21 de
noviembre de 2019 la Oficina de Ética Gubernamental emitió
una Resolución mediante la cual adoptó el mismo. Al así
hacerlo, impuso una multa administrativa al señor Martínez
Giraud de $8,000.00 tras concluir que este último incurrió
en violación al Art. 4.2(s) de la Ley de Ética Gubernamental
de Puerto Rico de 2011, infra.
En desacuerdo, el señor Martínez Giraud presentó una
moción de reconsideración ante la mencionada agencia
administrativa. La misma fue declarada no ha lugar mediante
una Resolución notificada el 12 de diciembre de 2019.
Aún inconforme con el proceder de la Oficina de Ética
Gubernamental, el 13 de enero de 2020 el señor Martínez
Giraud presentó un recurso de revisión judicial ante el
Tribunal de Apelaciones. En su escrito, en esencia, adujo
que la mencionada agencia administrativa erró al imponerle CC-2021-0065 7
la aludida multa, pues la totalidad de la prueba documental
y testifical desfilada ante el referido ente gubernamental
no demostró que hubiese incurrido en conducta impropia
alguna. Ello, toda vez que la grabación que se le tomó y que
se integró al reportaje de Telemundo Responde no formó parte
de la prueba desfilada ante el mencionado ente
administrativo.
Tras varios trámites procesales no necesarios aquí
pormenorizar,4 y atendidos los planteamientos de ambas
partes, el 17 de diciembre de 2019 el foro apelativo
intermedio notificó una Sentencia mediante la cual confirmó
la Resolución emitida por la Oficina de Ética Gubernamental.
En suma, resolvió que la actuación de la agencia fue
razonable a la luz de la prueba desfilada y que el señor
Martínez Giraud debió prever que su conducta podía ser
percibida como contraria a la ley. Concluyó, además, que éste
nunca rebatió -- mediante preponderancia de la prueba -- la
percepción pública sobre la falta de confianza e
imparcialidad en sus funciones como consecuencia de las
actuaciones objeto de esta controversia.
Insatisfecho con dicho dictamen, el 19 de enero de 2021
el señor Martínez Giraud instó un recurso de certiorari ante
este Tribunal. En esencia, señala que el foro a quo erró al
confirmar la Resolución dictada por la Oficina de Ética
4Entre ellos, un Alegato suplementario de la parte querellada-recurrente presentado por el señor Martínez Giraud, así como un Alegato en oposición al recurso de revisión judicial de determinación administrativa y un escrito en Oposición al alegato suplementario de la parte querellada- recurrente presentados por la Oficina de Ética Gubernamental. CC-2021-0065 8
Gubernamental pues, a su juicio, ello no encuentra apoyo a
la luz de la totalidad de la prueba desfilada ante la referida
agencia administrativa. Lo anterior, al sostener que el
reportaje televisivo realizado por Telemundo Responde, y la
grabación a la que anteriormente se ha hecho referencia, no
formaron parte de la prueba presentada ante la Oficina de
Ética Gubernamental. En igual tono, sostiene que la
percepción del señor Sánchez Álvarez no respondió a la
conducta alegada, sino a las imputaciones maliciosas
realizadas en su contra en el mencionado reportaje
televisivo.
Oportunamente, la Oficina de Ética Gubernamental se
opuso. En síntesis, reitera que el testimonio del señor
Sánchez Álvarez demostró que las actuaciones del señor
Martínez Giraud reflejaron una impresión de imprudencia,
parcialidad e incorrección tanto de este último como del
DACo. A su vez, insiste en que la Oficial Examinadora no
apoyó su determinación en la grabación que se le tomó al
señor Martínez Giraud y que se hizo formar parte del
reportaje de Telemundo Responde.
Trabada así la controversia, y con el beneficio de la
comparecencia de ambas partes en el presente litigio, una
mayoría de esta Curia, entre otras cosas, resuelve que,
contrario a lo determinado por los foros a quo, no procedía
encontrar al señor Martínez Giraud incurso en violación el
de 2011, infra, toda vez que la Oficina de Ética CC-2021-0065 9
Gubernamental venía obligada a satisfacer un estándar
probatorio claro, robusto y convincente, lo cual no hizo.
Como adelantamos, de dicho proceder, respetuosamente
disentimos. Nos explicamos.
II.
A.
Como es sabido, la Ley de Ética Gubernamental de Puerto
Rico de 2011 (en adelante, “Ley de Ética Gubernamental”),
Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA sec. 1854 et seq., reglamenta la
conducta de los servidores y exservidores públicos [del]
[Poder] Ejecutiv[o] mediante el establecimiento de un Código
de Ética, el cual se constituye como principio cardinal del
estatuto de referencia para proscribir todas aquellas
actuaciones improcedentes que laceren la estabilidad del
soporte moral gubernamental. Exposición de Motivos de la Ley
de Ética Gubernamental, Ley Núm. 1-2012 (2012 [Parte 1] Leyes
de Puerto Rico 19); Art. 4.1, 3 LPRA sec. 1857.
A esos fines, la precitada ley provee mecanismos para
renovar y reafirmar la función preventiva y fiscalizadora de
la Oficina de Ética Gubernamental. Exposición de Motivos de
la Ley de Ética Gubernamental, supra, pág. 18; Pueblo v.
Arlequín Vélez, 204 DPR 117, 154 (2020). Tales mecanismos
propenden el “establecimiento de un servicio público íntegro,
con valores, que mantenga la confianza en sus instituciones
y asegure la transparencia en las funciones oficiales”.
Exposición de Motivos de la Ley de Ética Gubernamental,
supra, pág. 20. CC-2021-0065 10
En aras de lograr tales propósitos, la Oficina de Ética
Gubernamental tiene la misión de “educar al servidor público
para que, en el desempeño de sus funciones, exhiba los
valores de bondad, confiabilidad, justicia, responsabilidad,
respeto y civismo que rigen la administración pública”. Art.
2.1, 3 LPRA sec. 1855. Véase, también, Pueblo v. Arlequín
Vélez, supra, pág. 154. Asimismo, dicha dependencia
gubernamental se encarga de fiscalizar la conducta de los
servidores públicos y de penalizar a quienes transgreden las
normas éticas que integran los valores del servicio público
a través de los mecanismos y los recursos provistos por el
precitado cuerpo de ley. Íd.
A tono con ello, la Ley de Ética Gubernamental preceptúa
distintas sanciones y penalidades –- tanto administrativas
como civiles y criminales -- para los servidores públicos
que actúen en contravención a lo dispuesto en ésta, o en los
reglamentos, órdenes o normas promulgadas a su amparo. Art.
4.7, 3 LPRA sec. 1857f. Específicamente, en aquellos casos
en que sea aplicable, la persona que incurra en alguna
violación a la mencionada disposición legal puede enfrentarse
a una amonestación escrita, suspensión sumaria de empleo,
suspensión de empleo y sueldo, y destitución o despido. Íd.
Así también, en la esfera administrativa, podría enfrentarse
a la imposición de una multa que no excederá de veinte mil
dólares ($20,000.00) por cada violación.5 Íd.
5 Recuérdese que la Sec. 7.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9701, faculta a los organismos CC-2021-0065 11
B.
En lo aquí pertinente, el Art. 1.2(gg) de la Ley de
Ética Gubernamental, 3 LPRA sec. 1854, define al servidor
público como aquella “persona en el Gobierno que interviene
en la formulación e implantación de la política pública o
no, aunque desempeñe su encomienda permanente o
temporalmente, con o sin remuneración”. La definición
provista por el aludido artículo igualmente “incluye al
contratista independiente cuyo contrato equivale a un puesto
o cargo, o que entre sus responsabilidades está la de
intervenir directamente en la formulación e implantación de
la política pública”. Íd.
Con relación a la conducta de los servidores públicos,
el Art. 4.2 de la Ley de Ética Gubernamental, 3 LPRA sec.
1857a, establece las prohibiciones éticas de carácter general
por las cuales se regirá la misma. Por ser de particular
importancia para la controversia ante nuestra consideración,
conviene señalar que el inciso (s) del precitado artículo
dispone que “[u]n servidor público no puede llevar a cabo
una acción que ponga en duda la imparcialidad e integridad
de la función gubernamental”. (Énfasis suplido). Íd.
Así pues, para que se configure una violación a esta
disposición estatutaria, deben concurrir los tres (3)
requisitos siguientes: 1) que se trate de un servidor
administrativos a imponer multas que no excederán de cinco mil dólares ($5,000.00) por cada violación a las leyes que administran o a los reglamentos emitidos al amparo de éstas. No obstante, en aquellos casos en que la ley especial disponga una penalidad administrativa mayor a la antes mencionada, la agencia podrá imponer la penalidad mayor. Íd. CC-2021-0065 12
público; 2) que el servidor público de quien se trate lleve
a cabo una acción, y 3) que tal acción provoque sospecha
sobre la imparcialidad e integridad de la función
gubernamental. Como veremos más adelante, tal es el caso de
autos.
De otra parte, en cuanto a las prohibiciones
relacionadas con la representación de intereses privados
conflictivos con las funciones oficiales, el Art. 4.4(c), 3
LPRA sec. 1857c, instituye que “[u]n servidor público no
puede, en su carácter privado, representar o asesorar,
directa o indirectamente, a una persona privada o negocio
ante cualquier agencia, en casos o asuntos que involucren un
conflicto de intereses o de política pública entre el
Gobierno y los intereses de esa persona privada o negocio”.
En fin, con la aprobación de la Ley de Ética
Gubernamental, la Asamblea Legislativa materializó su
compromiso y obligación de mantener bajo estricto escrutinio
la responsabilidad ética de los servidores y exservidores
públicos, así como de responder a los reclamos de la
ciudadanía respecto a que los servidores públicos presenten
una imagen intachable y libre de cualquier conflicto.
supra, págs. 19-20.
Cabe preguntarse entonces, ¿cuál es el estándar de
prueba que históricamente se ha requerido para poder
demostrar que un servidor público ha incurrido en una CC-2021-0065 13
violación a la Ley de Ética Gubernamental, y/o a los
reglamentos, órdenes o normas promulgadas a su amparo?
C.
Para contestar la anterior interrogante, basta con
señalar que, como principio general del derecho, el estándar
o la cantidad de prueba que históricamente se ha requerido
en el contexto de los procesos administrativos es el de
preponderancia de la evidencia. J. A. Echevarría Vargas,
Derecho Administrativo Puertorriqueño, 4ta ed. rev., San
Juan, 2017, pág. 219. Véase, además, Steadman v. S. E. C.,
450 US 91 (1981). Éste ha sido definido como “aquella prueba
satisfactoria basada en las circunstancias del caso que
produce conciencia de certeza y convicción moral en el ánimo
del juzgador; es la prueba requerida para establecer como
hechos probados aquellos que con mayores probabilidades
ocurrieron”. R. E. Ortega Vélez, Doctrinas Jurídicas: Derecho
Puertorriqueño, 2da ed., San Juan, Ed. SITUM, 2021, pág. 205.
También se refiere a “[m]ayor peso de la prueba, no en cuanto
a cantidad (número de testigos o de documentos presentados),
sino en cuanto a calidad (credibilidad y mayor peso de
importantes hechos probados)”.6 I. Rivera García, Diccionario
de Términos Jurídicos, 3era ed. rev., San Juan, LexisNexis,
2000, pág. 207.
6 “The greater weight of the evidence, not necessarily established by the greater number of witnesses testifying to a fact but by evidence that has the most convincing force; superior evidentiary weight that, though not sufficient to free the mind wholly from all reasonable doubt, is still sufficient to incline a fair and impartial mind to one side of the issue rather than the other.” B. A. Garner, Black’s Law Dictionary, 10ma ed., West, 2015, pág. 1000. CC-2021-0065 14
Asimismo, los tratadistas estadounidenses Hickman y
Pierce, citando con aprobación lo resuelto por el Tribunal
Supremo de Estados Unidos en Steadman v. S. E. C., supra, y
en Vance v. Terrazas, 444 US 252 (1980), han expresado que
este estándar probatorio aplica a la gran mayoría de las
acciones de las agencias administrativas. K. E. Hickman
& R. J. Pierce, Jr., Administrative Law Treatise, 6ta ed.,
New York, Wolters Kluwer, 2019, Vol. II, pág. 1079 (“Taken
together, the Court’s holdings in Terrazas and Steadman
suggest that the preponderance of the evidence standard of
proof applies to the vast majority of agency actions.”).
III.
Establecido lo anterior, para la completa disposición
de los asuntos ante nuestra consideración, también es
menester abordar aquí todo lo relacionado con la doctrina de
revisión judicial de las determinaciones administrativas.
Según el catedrático Demetrio Fernández Quiñones, en asuntos
como los que nos ocupan,
[l]a función central de la revisión judicial sustantiva es asegurarse de que las agencias actúan dentro del marco del poder delegado y consistente con la política legislativa. De ella emanan los controles del comportamiento administrativo. Por tal razón, la revisión judicial reviste extrema importancia. El control judicial sobre la acción administrativa le garantiza al ciudadano protección y remedio frente al organismo administrativo. D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Bogotá, Ed. Forum, 2013, pág. 669.
Sobre la doctrina de referencia, y ya más en lo
relacionado a los planteamientos que trae consigo la causa
de epígrafe, la Ley de Ética Gubernamental consigna que CC-2021-0065 15
cualquier servidor público que resulte afectado en un proceso
adversativo tendrá derecho a solicitar la revisión judicial
del dictamen ante el Tribunal de Apelaciones de conformidad
con la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (en
adelante, “LPAU”). Art. 7.3, 3 LPRA sec. 1860b. Cónsono con
ello, la Sec. 4.1 de LPAU, 3 LPRA sec. 9672, permite que una
parte adversamente afectada por una orden o una resolución
final de una agencia administrativa solicite la revisión
judicial de ésta ante el foro apelativo intermedio. Por
igual, cualquier parte que resulte adversamente afectada por
el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones, podrá
solicitar su revisión ante el Tribunal Supremo. Sec. 4.7, 3
LPRA sec. 9677.
Al respecto, -- y como guía en ese proceso de revisión
judicial --, el Art. 4.5 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9675,
establece que las determinaciones de hechos de los organismos
administrativos serán sostenidas por el tribunal si se basan
en evidencia sustancial que obre en el expediente
administrativo, mientras que las conclusiones de derecho
serán revisables en todos sus aspectos por el foro judicial.
Super Asphalt v. AFI y otro, 206 DPR 803, 820 (2021); Torres
Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 627 (2016); OEG v.
Santiago Guzmán, 188 DPR 215, 226 (2013). En esa dirección,
en repetidas ocasiones, este Foro ha sentenciado que la
función revisora de una determinación administrativa debe
limitarse a examinar: 1) si el remedio concedido fue
razonable; 2) si las determinaciones de hechos están apoyadas CC-2021-0065 16
administrativo, y 3) si las conclusiones de derecho
realizadas por la agencia administrativa fueron correctas.
Moreno Lorenzo y otros v. Depto. Fam., 207 DPR 833, 839-840
(2021); Torres Rivera v. Policía de PR, supra, págs. 626-
627. Véase, también, Echevarría Vargas, op. cit., pág. 313.
En lo relacionado con las determinaciones de hecho,
resulta esencial destacar que la evidencia sustancial es
aquella “prueba relevante que una mente razonable podría
aceptar como adecuada para sostener una conclusión”. (Énfasis
suplido). Capó Cruz v. Jta. Planificación et al., 204 DPR
581, 591 (2020); Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR
26, 36 (2018); González Segarra v. CFSE, 188 DPR 252, 277
(2013). Véase, además, Ortega Vélez, op. cit., pág. 115. De
manera que, quien impugne las determinaciones de hechos de
una agencia tiene el deber ineludible de producir suficiente
evidencia para derrotar la presunción de legalidad y
corrección de la decisión administrativa. Graciani Rodríguez
v. Garage Isla Verde, 202 DPR 117, 128 (2019); Rolón Martínez
v. Supte. Policía, supra, pág. 35; OEG v. Santiago Guzmán,
supra, págs. 226-227.
Es decir, la parte que cuestiona las determinaciones de
hechos debe demostrar que existe otra prueba en el expediente
que reduce o menoscaba el valor probatorio de la evidencia
impugnada a tal nivel que no permite concluir que la
determinación del foro administrativo fue razonable a la luz
de la totalidad de la prueba contenida en el expediente. CC-2021-0065 17
Graciani Rodríguez v. Garage Isla Verde, supra, págs. 128-
129; Batista, Nobbe v. Jta. Directores, 185 DPR 206, 216-217
(2012). Véase, Ortega Vélez, op. cit.; Echevarría Vargas,
op. cit., pág. 222. De ahí que, la deferencia que los foros
apelativos estamos llamados a otorgar a las agencias
administrativas cede cuando está presente alguna de las
circunstancias siguientes:
(1) la determinación administrativa no está basada en evidencia sustancial; (2) cuando el ente administrativo ha errado en la aplicación o interpretación de las leyes o los reglamentos que se le ha encomendado administrar; (3) cuando el organismo administrativo actúa arbitraria, irrazonable, o ilegalmente, realizando determinaciones carentes de una base racional, o (4) cuando la actuación administrativa lesiona derechos constitucionales fundamentales. The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800, 822 (2012). Véase, también, Super Asphalt v. AFI y otro, supra; ECP Incorporated v. OCS, 205 DPR 268, 281 (2020).
En ese sentido, valga recordar que este Tribunal ha
pronunciado en innumerables ocasiones que el referido
principio de deferencia no es absoluto ni impide a los
tribunales revisar todas aquellas determinaciones o
interpretaciones del ente administrativo que sean
irrazonables, ilegales o contrarias a derecho. Super Asphalt
v. AFI y otro, supra; ECP Incorporated v. OCS, supra;
Graciani Rodríguez v. Garage Isla Verde, supra, pág. 127.
Con ello en mente, queda establecido el estándar o principio
rector de la norma de deferencia, a saber, la razonabilidad
de la decisión administrativa. Super Asphalt v. AFI y otro,
supra, pág. 820; Graciani Rodríguez v. Garage Isla Verde,
supra. CC-2021-0065 18
Queda también establecido que los dictámenes emitidos
por los foros administrativos están revestidos de una
presunción de regularidad y corrección. ECP Incorporated v.
OCS, supra; Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra; González
Segarra et al. v. CFSE, supra, pág. 276. Véase, también,
Echevarría Vargas, op. cit., pág. 314. Presunción que
encuentra su razón en la vasta experiencia, peritaje y
conocimiento especializado de las agencias para atender los
asuntos que les han sido delegados por ley. Moreno Lorenzo
v. Depto. Fam., supra, pág. 839; Super Asphalt v. AFI y otro,
supra, pág. 819; ECP Incorporated v. OCS, supra.
Es, pues, a la luz de la normativa antes expuesta, y no
de otra, que estábamos llamados a atender el presente caso.
Como una mayoría de este Tribunal no lo hizo, procedemos --
desde el disenso -- a así hacerlo.
IV.
Como mencionamos anteriormente, en el presente caso, el
señor Martínez Giraud aduce que el Tribunal de Apelaciones
erró al confirmar la Resolución emitida por la Oficina de
Ética Gubernamental pues, a su juicio, la totalidad de la
prueba documental y testifical desfilada en el caso de marras
refleja que no incurrió en violación alguna al Art. 4.2(s)
de la Ley de Ética Gubernamental, supra. No le asiste la
razón.
Y es que, a la luz de la totalidad del expediente ante
nuestra consideración, queda patentemente probado que la
Oficina de Ética Gubernamental demostró mediante CC-2021-0065 19
preponderancia de la prueba que el señor Martínez Giraud
desplegó la conducta imputada y, en consecuencia, infringió
el Art. 4.2(s) de la Ley de Ética Gubernamental, supra.7
Conducta que, sin lugar a duda, laceró la integridad y
parcialidad del DACo y es contraria a la imagen intachable y
libre de cualquier conflicto que debe caracterizar a
cualquier servidor público de nuestro País. Con dicho
proceder, el señor Martínez Giraud se apartó de los valores
de bondad, confiabilidad, justicia, responsabilidad, respeto
y civismo que deben regir la sana administración pública.
Así, y conforme a la normativa previamente esbozada,
procedía, pues, que este Tribunal únicamente revisara si, a
la luz de la totalidad del expediente, la Oficina de Ética
Gubernamental probó mediante preponderancia de la prueba que
el señor Martínez Giraud infringió el estatuto de referencia.
Al realizarse dicho ejercicio, la respuesta que salta a la
vista es en la afirmativa.
No obstante, lejos de lo anterior, una mayoría de mis
compañeros y compañera de estrado hoy establecen un estándar
probatorio mayor -- entiéndase, prueba clara, robusta y
convincente -- para disponer de casos como el de autos; con
la grave consecuencia de hacer más difícil la labor
fiscalizadora de la Oficina de Ética Gubernamental. Ello,
7 En específico, y a través del testimonio de varias personas con conocimiento personal de lo testificado por ellas, quedó demostrado que el señor Martínez Giraud se reunió varias veces -- con determinados expedientes en mano -- con la señora Santiago Aquino en PSW, comercio contra el cual pesaban ciertas querellas ante el DACo. Al así actuar, el señor Martínez Giraud produjo una impresión de imprudencia, parcialidad e incorrección tanto de sí mismo, en su carácter de funcionario público, como del DACo. CC-2021-0065 20
en los tiempos tan convulsos y complejos que vivimos como
sociedad, como mínimo, nos resulta en extremo lamentable.
Variar el estándar de prueba que, históricamente, ha
cobijado a los procedimientos administrativos, sin una razón
fundamentada para ello, -- más allá de señalar que éste es
el estándar que se utiliza en los procedimientos
disciplinarios ante este Tribunal --, con el único motivo de
forzar un resultado como al que llega la mayoría de esta
Curia, no es una práctica deseable. Al así proceder, los
jueces y la jueza que suscriben la Opinión del Tribunal le
imprimen características distintivas de los procedimientos
judiciales a los procedimientos administrativos y, en
consecuencia, laceran la naturaleza de estos últimos. Con
ello, no podemos estar de acuerdo.
Procedía aquí confirmar la Sentencia dictada por el foro
a quo. No se cometieron los errores señalados por el señor
Martínez Giraud.
V.
Es, pues, por los fundamentos expuestos, que
respetuosamente disentimos del curso de acción seguido por
una mayoría de este Tribunal en el día de hoy.
Ángel Colón Pérez Juez Asociado
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