EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Pedro Miranda Corrada
Peticionario
v. Certiorari
Departamento de Desarrollo Económico 2023 TSPR 40 y Comercio; Oficina de Gerencia de Permisos; Oficina de Permisos 211 DPR ___ Urbanísticos del Municipio Autónomo de Guaynabo; Armando Cruzado Ramos
Recurridos
Número del Caso: CC-2022-0494
Fecha: 3 de abril de 2023
Tribunal de Apelaciones:
Panel Especial
Abogada de la parte peticionaria:
Lcda. Ileana Fontánez Fuentes
Abogados de los recurridos:
Municipio de Guaynabo Lcdo. Simone Cataldi Malpica Lcdo. José A. Cabiya Motales Lcda. Rosa Campos Silva
Oficina de Gerencia de Permisos Lcdo. Miguel Mihaljevich
Armando J. Cruzado Ramos Lcdo. Kermit Ortiz Morales
Materia: Derecho Administrativo – Los permisos concedidos al amparo de la Ley Núm. 161-2009 son una determinación administrativa final susceptible de revisión judicial.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v.
Departamento de Desarrollo CC-2022-0494 Económico y Comercio; Oficina de Gerencia de Permisos; Oficina de Permisos Urbanísticos del Municipio Autónomo de Guaynabo; Armando Cruzado Ramos Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Martínez Torres
En San Juan, Puerto Rico, a 3 de abril de 2023.
Nos corresponde determinar si el Tribunal de
Apelaciones tenía jurisdicción para atender un
recurso de revisión judicial mediante el que se
solicitó la revocación de un permiso. Contestamos en
la afirmativa. Este caso nos permite aclarar que,
conceptualmente, los permisos concedidos al amparo de
la Ley Núm. 161-2009, infra, son una determinación
administrativa final susceptible de revisión
judicial.
Superado este escollo, debemos dilucidar qué
puede ser objeto de revisión judicial cuando el
proceso revisorio inicia por la vía administrativa, CC-2022-0494 2
pero la agencia no adjudica una solicitud acogida, dentro
del término para ello. Tras un análisis detenido del
derecho, concluimos que para fines de la revisión judicial
que se contempla en el Art. 11.8 de la Ley Núm. 161-2009,
infra, la falta de actuación de la agencia tiene el efecto
de mantener el permiso y culminar la fase administrativa.
En ese escenario, ante el Tribunal de Apelaciones, la parte
adversamente afectada puede cuestionar la corrección de la
concesión del permiso y hacer referencia a la falta de
adjudicación por parte de la División.
I
El 21 de octubre de 2020 el Sr. Pedro Miranda Corrada
presentó un recurso de revisión ante la División de
Revisiones Administrativas de la Oficina de Gerencia de
Permisos (División) para impugnar el permiso de
construcción Núm. 2019-273151-PCOC-007606. El permiso en
cuestión lo otorgó la Oficina de Permisos Urbanísticos del
Municipio Autónomo de Guaynabo (Municipio de Guaynabo) a
favor del Sr. Armando J. Cruzado Ramos, vecino colindante
del señor Miranda Corrada.
El 28 de octubre de 2020 la División emitió una
Notificación acogiendo solicitud de revisión
administrativa. Según los trámites de rigor, la
notificación advirtió que presentar una solicitud de
revisión administrativa no era un requisito jurisdiccional
previo a recurrir al Tribunal de Apelaciones. A través de
esta, la División también informó que, como condición CC-2022-0494 3
general, “dispondrá de las solicitudes acogidas ante su
consideración dentro de un periodo de noventa (90) días
naturales desde su presentación”. Apéndice del Recurso de
certiorari, pág. 75. Por último, explicó que de no adjudicar
la solicitud dentro de ese término perdería jurisdicción,
y con ello, comenzaría a decursar el término para recurrir
al Tribunal de Apelaciones. Íd., págs. 75-76.
Luego de celebrada la vista administrativa, la oficial
examinadora de la División emitió un Informe en el que
concluyó que no se derrotó la presunción de corrección del
permiso. Sin embargo, posteriormente y en virtud de lo
dispuesto en la Ley Núm. 161-2009, infra, el juez
administrativo a cargo de la División cesó sus funciones
sin adjudicar la solicitud acogida.
Transcurrido el término que la División tenía para
resolver la petición, el señor Miranda Corrada presentó un
Recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones el 18
de febrero de 2021. En suma, señaló que la División erró
porque no determinó que el Municipio: (1) actuó contrario
a derecho al autorizar el proyecto; (2) actuó en contra de
sus actos; (3) autorizó un proyecto contrario a la Ley de
Permisos y el Reglamento Conjunto; (4) permitió que se
pagaran unos costos de radicación incorrectos, y (5) no
podía autorizar el permiso mediante una certificación. Por
eso, solicitó la revocación del permiso de construcción en
controversia. CC-2022-0494 4
En respuesta, la División negó que hubiera algún
asunto susceptible de revisión judicial y solicitó la
desestimación del recurso. Entre sus planteamientos
enfatizó que no emitió determinación alguna. Por otra
parte, y en sintonía con esto, el señor Cruzado Ramos,
concesionario del permiso, también solicitó la
desestimación del recurso por la alegada ausencia de un
dictamen administrativo. Asimismo, el Municipio de
Guaynabo, cesionario del permiso, arguyó que se debía
confirmar la actuación de la División porque no se derrotó
la presunción de corrección del permiso.
En oposición a las solicitudes de desestimación, el
señor Miranda Corrada sostuvo que la falta de actuación de
la División era una determinación que el foro judicial podía
revisar.
Examinada la postura de todas las partes, el foro
apelativo intermedio desestimó el recurso tras concluir que
carecía de jurisdicción. Destacó que los señalamientos de
error estaban dirigidos a cuestionar el hecho de que la
División no adjudicó el recurso de revisión administrativa.
No obstante, razonó que esos errores no se cometieron pues
la División no adjudicó las controversias. Concluyó que, en
ausencia de una determinación administrativa final de la
División no había asunto alguno susceptible de revisión
judicial, pues la Ley de la Judicatura, infra, solo le
facultaba a revisar resoluciones finales de las agencias. CC-2022-0494 5
Luego de presentar una reconsideración que fue
denegada, el señor Miranda Corrada presentó una Petición de
certiorari ante este Tribunal. En extrema síntesis, reiteró
sus señalamientos previos, esta vez formulados: “erró el
Tribunal de Apelaciones al negarse a adjudicar que la
División no dispuso que el Municipio...”. Petición de
certiorari, pág. 8. En lo pertinente, sostuvo que la falta
de adjudicación de la agencia no podía privarle de su
derecho a un debido proceso de ley. Además, explicó que
imputó los errores del Municipio —la concesión del permiso—
a la División, porque esta había sido el último foro con
jurisdicción. Por último, suplicó que revocáramos el
permiso en controversia.
En contraposición, la Oficina de Gerencia de Permisos
esgrimió que el recurso de revisión judicial debió
dirigirse en contra del Municipio de Guaynabo. Hizo
hincapié en que el señor Miranda Corrada “erróneamente
pretendió que los errores planteados en la concesión del
permiso fueran adjudicados a la D[ivisión] a pesar de que
esta última nunca emitió un permiso, determinación final o
resolución”. Alegato de la OGPE, pág. 8. Al mismo tiempo,
el Municipio de Guaynabo coincidió y arguyó que el señor
Miranda Corrada debió solicitar la revisión del permiso de
construcción, y no del hecho de que la División no emitió
una determinación final. En la alternativa, planteó que
procedería devolver el caso al foro apelativo intermedio
para su adjudicación. CC-2022-0494 6
En consonancia con este raciocinio, el señor Cruzado
Ramos argumentó que ninguno de los errores se dirigió a
impugnar la determinación de la entidad municipal.1
Finalmente, bajo el planteamiento de temeridad, solicitó
que ordenáramos al señor Miranda Corrada pagarle la suma de
$25,000 por concepto de honorarios de abogados, más el costo
total de los gastos de litigación.
Expedido el recurso y con el beneficio de la
comparecencia de las partes, procedemos a resolver.
II
A. Jurisdicción
Sabemos que la jurisdicción es la autoridad con la que
cuenta el tribunal para considerar y decidir los casos y
controversias que tiene ante sí. Cobra Acquisitions, LLC v.
Municipio de Yabucoa, __ DPR __, 2022 TSPR 104 (2022); Metro
Senior v. AFV, 47 TSPR 2022, 209 DPR __ (2022); Beltrán
Cintrón et al. v. ELA et al., 204 DPR 89, 101 (2020). En
nuestro ordenamiento jurídico, es norma reiterada que las
decisiones, órdenes y resoluciones finales de los
organismos administrativos están sujetas a la revisión
judicial del Tribunal de Apelaciones. Art. 4006(c) de la
Ley de la Judicatura de Puerto Rico, Ley Núm. 201-2003,
1Luego de que el recurso quedó sometido en sus méritos el señor Cruzado Ramos presentó una Moción en solicitud de autorización para someter tardíamente alegato en oposición, y, posteriormente, su Alegato en oposición. Ahora, concedemos su solicitud, sin embargo, le recordamos que en el futuro debe dar fiel cumplimiento a los términos dispuestos en nuestro Reglamento, 4 LPRA Ap. XXI-B. CC-2022-0494 7
según enmendada, 4 LPRA sec. 24(y)(c); Regla 56 del
Reglamento del Tribunal de Apelaciones, según enmendado, 4
LPRA Ap. XXII-B. Véase, además, Hernández Feliciano v.
Municipio de Quebradillas, __ DPR __, 2023 TSPR 6 (2023).
A tal efecto, “Una parte adversamente afectada por una
orden o resolución final de una agencia y que haya agotado
todos los remedios provistos por la agencia o por el
organismo administrativo apelativo correspondiente podrá
presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de
Apelaciones...”. Sec. 4.2 de la Ley Núm. 38-2017, según
enmendada, conocida como la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU),
3 LPRA sec. 9672. Como se aprecia, de ordinario esta
revisión judicial procede una vez se adjudican todas las
controversias pendientes ante la agencia y concluyen los
trámites administrativos. Fonte Elizondo v. F&R Const., 196
DPR 353, 358 (2016). Ahora bien, aunque las doctrinas de
finalidad y agotamiento de remedios delimitan el momento
adecuado para la revisión judicial de una determinación
administrativa, resulta imprescindible examinar las
disposiciones de la ley especial que rige cada caso. Véanse,
Suarez Molina v. Com. Local Cataño, 205 DPR 642, 651-652
(2020); Beltrán Cintrón et al. v. ELA et al., supra, pág.
102; Rodríguez Rivera v. De León Otaño, 191 DPR 700, 710
(2014); D.A.Co. v. Fcia. San Martín, 175 DPR 198, 212-213
(2009). CC-2022-0494 8
B. Ley para la Reforma del Proceso de Permisos y la etapa
de revisión
La Ley Núm. 161-2009, conocida como la Ley para la
Reforma del Proceso de Permisos de Puerto Rico, según
enmendada, 23 LPRA sec. 9011 et seq., instaura el andamiaje
jurídico y administrativo que rige los procesos de
concesión de permisos para el desarrollo y uso de terrenos.
Román Ortiz v. OGPe, 203 DPR 947, 957 (2020); Laureano v.
Mun. de Bayamón, 197 DPR 420, 433 (2017). En lo aquí
medular, la lectura integrada de sus disposiciones
demuestra que la concesión de un permiso es equiparable a
una determinación final.
De entrada, el estatuto define que un permiso es la
aprobación escrita que autoriza el comienzo de una acción,
actividad o proyecto. Art. 1.5(57) de la Ley Núm. 161-2009,
23 LPPA sec. 9011. Mientras que, una determinación final es
aquella
actuación, resolución, informe o documento que contiene un acuerdo o decisión emitida por la Junta de Planificación, [l]os Municipios Autónomos con Jerarquía de la I a la V [a]djudicando de manera definitiva algún asunto ante su consideración o cualquier otra determinación similar o análoga que se establezca en el Reglamento Conjunto[...]. Íd., Art. 1.5 (21).
Así, “La determinación se convertirá en un permiso
final y firme una vez hayan transcurrido los términos
correspondientes para su revisión”. Regla 4 del Reglamento
de Procedimientos Adjudicativos de la División de
Reconsideración de Determinaciones Finales de la Oficina de CC-2022-0494 9
Gerencia de Permisos (OGPe), Reglamento Núm. 8457 de 24 de
marzo de 2014. De ahí que, al examinar estos conceptos, es
plausible deducir que la concesión o denegatoria de un
permiso constituye, para todos los efectos, una
determinación final que el Tribunal de Apelaciones tendría
jurisdicción para revisar de cumplirse con los requisitos
procesales correspondientes.
De hecho, las determinaciones finales y los permisos
dictados al palio de la Ley Núm. 161-2009, supra, están
sujetos a las disposiciones de la LPAU, salvo que
expresamente se disponga lo contrario o ambas leyes
resulten incompatibles. Art. 18.6 de la Ley Núm. 161-2009,
23 LPRA sec. 9028e; Spyder Media Inc. v. Mun. de San Juan,
194 DPR 547, 555 (2016). De este modo, la parte adversamente
afectada puede impugnar tal determinación mediante una: (1)
solicitud de revisión ante la División de Revisiones
Administrativas; (2) querella frente la Junta de
Planificación, y (3) solicitud de revisión ante el Tribunal
de Apelaciones. Capó Cruz v. Junta de Planificación et al.,
204 DPR 581, 594 (2020). Véanse, además, Art. 14.6 de la
Ley Núm. 161-2009, 23 LPRA sec. 9024e; Sec. 5.4 de la LPAU,
3 LPRA sec. 9684. En lo relevante a este caso, la División
de Revisiones Administrativas, entidad adscrita a la
Oficina de Gerencia de Permisos, tiene la función de revisar
las actuaciones y determinaciones de la Junta Adjudicativa,
la Oficina de Gerencia de Permisos, los Profesionales CC-2022-0494 10
Autorizados y los Municipios Autónomos con Jerarquía I a V.
Art. 11.1 de la Ley Núm. 161-2009, 23 LPRA sec. 9021m.
Una solicitud de revisión administrativa ante este
organismo deberá presentarse dentro del término
jurisdiccional de 20 días, desde el archivo en autos de la
notificación de la actuación o determinación final
correspondiente. Art. 11.6(a) de la Ley Núm. 161-2009, 23
LPRA sec. 9021r. Una vez presentada, la División tendrá un
periodo de 90 días, para disponer de una solicitud acogida.
Art. 11.8 de la Ley Núm. 161-2009, 23 LPRA sec. 9021t.
Transcurrido ese término sin que adjudique la solicitud
“perderá jurisdicción sobre la misma y comenzará a decursar
el término de treinta (30) días para recurrir al Tribunal
de Apelaciones”. (Negrilla suplida). Íd. Véase, además,
Sec. 3.15 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9655.
En ese aspecto, el término que la agencia tiene para
actuar no es perpetuo. Véase, Fonte Elizondo v. F&R Const.,
supra, págs. 361-362. Más bien, el diseño estatuario impide
que la agencia detenga el proceso ante sí, y con eso, prive
a la parte insatisfecha de la oportunidad de acudir en
revisión judicial. W. Vázquez Irizarry, Derecho
administrativo, 82 Rev. Jur. UPR 279, 299 (2013). Por
consiguiente, el principio que preceptúa que el ente
administrativo pierde jurisdicción si no actúa dentro del
término dispuesto en ley, salvaguarda la oportunidad de
acudir en reconsideración al nivel de la agencia, sin que
la persona inconforme quede imposibilitada de hacer uso CC-2022-0494 11
efectivo y rápido de la revisión judicial. Véase, W. Vázquez
Irizarry, Derecho Administrativo, 84 Rev. Jur. UPR 609, 613
(2015).
Cabe destacar que la precitada ley de permisos no
impone un requisito jurisdiccional de solicitar revisión
administrativa.2 Art. 11.6(b) de la Ley Núm. 161-2009, 23
LPRA sec. 9021r. De hecho, es posible “presentar un recurso
de revisión al foro judicial competente sin necesidad de
acudir previamente [al ente administrativo]”. Spyder Media
Inc. v. Mun. de San Juan, supra, pág. 554. No obstante, su
oportuna presentación paraliza los términos para recurrir
al Tribunal de Apelaciones. Art. 11.6(b) de la Ley Núm.
161-2009, supra. A tales efectos, la parte adversamente
afectada por una determinación final, permiso o resolución
de la Oficina de Gerencia de Permisos y algunos municipios
autorizados, tendrá un término jurisdiccional de 30 días
naturales para presentar un recurso de revisión de la
decisión administrativa ante el Tribunal de Apelaciones.
Arts. 9 y 13.1(a) de la Ley Núm. 161-2009, 23 LPRA secs.
9019i y 9023.
La controversia de autos requiere que dilucidemos si
el Tribunal de Apelaciones tenía jurisdicción para atender
el recurso de revisión de la concesión del permiso Núm.
2 Por otro lado, no ignoramos que el peticionario podría acudir al Tribunal de Primera Instancia mediante un recurso de mandamus perentorio si una solicitud al amparo de la Ley Núm. 161-2009 no se adjudica dentro de los términos establecidos para ello. Art. 14.2 de la Ley núm. 161-2009, 23 LPR sec. 9024a. CC-2022-0494 12
2019-273151-PCOC-007606. Resolver este asunto es suficiente
para disponer de la controversia sin tener que adentrarnos
en los restantes señalamientos de error.
Como vimos, el Tribunal de Apelaciones se declaró sin
jurisdicción para atender el recurso, porque, según expuso,
no había una determinación final de la División que fuera
susceptible de revisión. Además, determinó que el señor
Miranda Corrada debió imputar los errores que estimara al
Municipio de Guaynabo, mas no lo hizo. Esto no nos convence.
Si bien el señor Miranda Corrada imputó error a la División
por no actuar, durante todo el proceso su petitorio fue
esencialmente que se revocara el permiso de construcción.
En primer lugar, queda claro que conceptualmente
otorgar un permiso es equiparable a una determinación
final. La Ley Núm. 161-2009, supra, permite que la parte
adversamente afectada por un permiso escoja,
indistintamente, entre solicitar revisión ante la División
o directamente al Tribunal de Apelaciones. Por eso, no cabe
duda de que el Tribunal de Apelaciones está facultado para
revisar los permisos tal cual dispone la Ley Núm. 161-2009,
supra, en cualquiera de estos dos escenarios. Esto guarda
perfecta armonía con la letra del Art. 4006(c) de la Ley de
la Judicatura, supra.
La consecuencia lógica de recurrir al Tribunal de
Apelaciones una vez la agencia pierde jurisdicción por no
actuar sobre una solicitud de revisión acogida, es que el
foro judicial examinará la acción administrativa de CC-2022-0494 13
conceder el permiso, o la vertiente negativa de no
revocarlo. En otras palabras, el foro apelativo intermedio
podrá revisar la corrección del permiso.
De esta forma, no cabe hablar de que no hay un dictamen
administrativo que pueda ser objeto de revisión judicial.
Aquí, la falta de actuación de la División tuvo el efecto
de mantener el permiso. Mientras no haya una determinación
en contrario se mantiene la adjudicación original, esto es,
la concesión del permiso. Entiéndase que, la parte
adversamente afectada puede cuestionar el permiso en sí y
hacer referencia a la actuación de la División de no
resolver una solicitud de revisión administrativa, y con
ello, mantener el permiso.
Este razonamiento es un resultado lógico de la letra
de la ley. Recordemos que la corrección y legalidad de las
determinaciones finales y los permisos expedidos se presume.
Art. 9.10 de la Ley Núm. 161-2009, 23 LPRA sec. 9019i. El
mero hecho de que el señor Miranda Corrada denominó a la
División en el recurso de revisión judicial, no quita que
sus señalamientos de error se centraron en la concesión del
permiso. Se aprecia que su principal contención era que el
Municipio de Guaynabo se equivocó al conceder el permiso,
y la División erró al no revocarlo. Los cinco señalamientos
de error fueron formulados con un lenguaje similar: “Erró
la División de Revisiones Administrativas al no determinar
que el Municipio...”. Ap. del recurso, págs. 28-29. Tan es CC-2022-0494 14
así, que su súplica inequívoca fue que se revocara el
permiso de construcción.
A la luz del marco jurídico enunciado, resulta forzoso
resolver que el Tribunal de Apelaciones tenía jurisdicción
para atender la solicitud de revisión, debido a que se
presentó dentro del término jurisdiccional para ello.
Sostener el razonamiento del Tribunal de Apelaciones
resulta jurídicamente improcedente y equivaldría a
menoscabar el mandato legislativo y la política pública que
permite impugnar los permisos en el foro judicial. La Ley
Núm. 161-2009, supra, expresamente autoriza la revisión
judicial de estas determinaciones sin que sea necesario
pedir reconsideración ante la agencia, en este caso la
División, como paso previo. Lo correcto es colegir que el
Tribunal de Apelaciones puede revisar la corrección de la
concesión del permiso cuando la agencia pierde jurisdicción
para revisarlo, al igual que si se solicitara revisión
judicial justo después de la concesión del permiso.
Concluimos que, indiscutiblemente, el Tribunal de
Apelaciones tenía jurisdicción para atender el recurso de
revisión. La concesión del permiso es una determinación
final sujeta a revisión judicial según los estándares del
Art. 4006(c) de la Ley de la Judicatura, supra y el Art.
11.8 de la Ley Núm. 161-2009, supra.
III
Por los fundamentos que anteceden, se revoca la
Sentencia del Tribunal de Apelaciones. Se devuelve el caso CC-2022-0494 15
a ese foro para que continúe con los procedimientos de forma
compatible con lo aquí resuelto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Departamento de Desarrollo CC-2022-0494 Económico y Comercio; Oficina de Gerencia de Permisos; Oficina de Permisos Urbanísticos del Municipio Autónomo de Guaynabo; Armando Cruzado Ramos Recurridos
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se revoca la Sentencia del Tribunal de Apelaciones. Se devuelve el caso a ese foro para que continúe con los procedimientos de forma compatible con lo aquí resuelto.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo