Estado Libre Asociado de Puerto Rico Tribunal de Apelaciones Panel IV
GLADYS FEBUS Revisión administrativa MARCANO procedente de la Parte Recurrente Comisión Apelativa del Servicio Público, San V. Juan, Puerto Rico TA2025RA00209 CORPORACIÓN DEL 2025CA0653 FONDO DEL SEGURO Caso Núm. DEL ESTADO 2017-06-1343 Parte Recurrida Sobre: Clasificación de Puestos
Panel integrado por su presidenta, la Jueza Ortiz Flores, el Juez Bonilla Ortiz y la Jueza Martínez Cordero
Ortiz Flores, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de octubre de 2025.
Comparece la señora Gladys Febus Marcano (Sra. Febus Marcano;
recurrente) ante este Tribunal de Apelaciones mediante el recurso de
epígrafe y nos solicita que revoquemos la Resolución emitida el 30 de junio
de 2025, y notificada en esta misma fecha, por la Comisión Apelativa del
Servicio Público (CASP) y ordenemos a la Corporación del Fondo de
Seguro del Estado (CFSE; recurrida) a reclasificar el puesto ocupado por
la recurrente.
Por los fundamentos que expondremos a continuación, decidimos
confirmar la resolución recurrida.
I
La Sra. Febus Marcano ocupa el puesto de Secretaria Ejecutiva I en
la Oficina del Subdirector Regional, Dispensario de Manatí, de la Región
de Arecibo de la CFSE y el 6 de octubre de 2016 solicitó reclasificación de
su puesto a Secretaria Ejecutiva II. El 10 de mayo de 2017, la recurrente
recibió respuesta al respecto donde el CFSE notificó que su petición no TA2025RA00209 2
podía ser atendida en aquel momento según lo establecido en la Ley
Especial de Sostenibilidad Fiscal y Operacional del Gobierno del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico (Ley 66-2014), la Ley para Atender la Crisis
Económica, Fiscal y Presupuestaria para Garantizar el Funcionamiento del
Gobierno de Puerto Rico (Ley 3 de 23 de enero de 2017) y la Carta Circular
144-17 de la Oficina de Gerencia y Presupuesto.1 Inconforme con lo
anterior, la recurrente acudió a la CASP mediante recurso de apelación y
planteó que las disposiciones de la citada ley no eran aplicables a su caso.
Arguyó que esto último era así ya que la Sra. Febus Marcano no había
solicitado un aumento de sueldo según definido en el estatuto ni un
traslado, sino que había solicitado una reclasificación. Adujo que una
reclasificación no estaba contemplada entre las prohibiciones que incluye
el Artículo 11(b) de la Ley 66-2014 ni era considerada como un aumento.
A esto añadió que la reclasificación de puesto solicitada por la recurrente
tenía el efecto de eliminar la necesidad de reclutar empleados adicionales
por lo que se trataba de una transacción de personal que estaba permitida
por la Ley.
Recibida la apelación ante la CASP, y luego de algunos trámites
procesales, se celebró vista en su fondo el 7 de octubre de 2022 mediante
conferencia telefónica. En dicha vista, las partes concertaron que la
controversia del caso giraba en torno a asuntos de estricto derecho, de los
cuales se podía disponer a través de memorandos. Por tal motivo, la Oficial
Examinadora autorizó la preparación de memorandos a las partes. Luego
de cumplido con lo anterior, la Oficial Examinadora preparó un Informe
donde realizó las siguientes determinaciones de hechos a base de la
prueba documental estipulada por las partes:
1. La parte promovente ocupa el puesto de Secretaria Ejecutiva I, Oficina del Subdirector Regional, Dispensario de Manatí, Región de Arecibo de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado.
2. El 6 de octubre de 2016 la parte promovente de epígrafe presento una solicitud de reclasificación, por norma, de su
1 Apéndice del recurso, Anejo V, pág. 38. TA2025RA00209 3
puesto como Secretaria Ejecutiva [I] a Secretaria Ejecutiva II. 3. Mediante comunicación del 10 de mayo 2017, la Directora Asociada de Recursos Humanos de la CFSE, Angie E. Hernández, le notificó a la parte promovente que:
"La Ley 66-2014 y, actualmente, la Ley 3, de 23 enero de 2017, Ley para Atender la Crisis Económica, Fiscal y Presupuestaria para Garantizar el Funcionamiento del Gobierno de Puerto Rico; y la Carta Circular 144-17, de 10 de marzo de 2017, de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, que es la entidad facultada en ley para llevar a cabo las encomiendas asignadas por la referida Ley 3, supra, dispone que no podía concederse aumentos en beneficios económicos ni compensación monetaria extraordinaria a los empleados de las entidades de la Rama Ejecutiva. Dicha Carta Circular define que se considerará aumento económico [...] "aumentos de sueldo por años de servicio, servicio meritorio, retribución adicional por habilidades o competencia, y aumentos generales; [...] aumentos por ascensos o traslados". En atención a lo anterior, le indicamos que dicha petición no puede ser procesadas en estos momentos."
4. La parte promovente ejerció su derecho de apelación ante la CASP de la determinación recibida el 31 de mayo de 2017.2
Asimismo, en sus conclusiones de derecho estableció que al amparo
de la Ley 66-2014 y la Ley 3-2017, particularmente por lo establecido en el
Artículo 11(a) y el Artículo 7 respectivamente, la CFSE estaba impedida de
conceder la solicitud promovida por la Sra. Febus Marcano. Por tal motivo,
declaró No Ha Lugar la apelación presentada y fundamentó su decisión en
que la solicitud de la recurrente conllevaba un aumento de salario que
estaba claramente prohibido por las leyes antes citadas.
Inconforme con lo resuelto, el 21 de julio de 2025 la recurrente
sometió una Moción de Reconsideración.3 Esta cual fue declarada No Ha
Lugar por la CASP el 1 de agosto de 2025 y fue notificada en esta misma
fecha.4 Aún inconforme, la Sra. Febus Marcano acude ante este foro
apelativo y en su recurso expone el siguiente único señalamiento de error:
2 Apéndice del recurso, Anejo II, pág. 11. 3 Apéndice del recurso, Anejo IV, págs. 28-31. 4 Apéndice del recurso, Anejo I, págs. 1-4. TA2025RA00209 4
ERR[Ó] EL HONORABLE FORO ADMINISTRATIVO AL DECLARAR NO HA LUGAR LA APELACI[Ó]N A BASE DE LA LEY 66-2014, LEY 3-2017 Y CARTA CIRCULAR 144-17 LA SOLICITUD DE RECLASIFICACI[Ó]N DE LA APELANTE, GLADYS FEBUS MARCANO, AL PUESTO DE SECRE[T]ARIA EJECUTIVA I AL PUESTO DE SECRETARIA EJECUTIVA II
La parte recurrida compareció oportunamente el 1 de octubre de
2025 mediante oposición. Al contar con el beneficio de la comparecencia
de ambas partes, resolvemos.
II
A
En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017 3
LPRA sec. 9601, et seq. (LPAU) es el estatuto aplicable a todos los
procedimientos administrativos conducidos ante todas las agencias que no
estén expresamente exceptuados por dicha ley. Véase sec. 1.4 de la LPAU,
3 LPRA. sec.9604. En lo pertinente, la sección 4.2 de la LPAU, 3 LPRA
sec. 9672, dispone lo siguiente:
Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la sección 9655 de esta Ley, cuando el término para solicitar la revisión judicial haya sido interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de reconsideración.
Asimismo, la sección 4.5 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9675, dispone en
cuanto al alcance la revisión judicial, lo siguiente:
El tribunal podrá conceder el remedio apropiado si determina que el recurrente tiene derecho a un remedio. Las determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo.
Las conclusiones de derecho serán revisables en todos sus aspectos por el tribunal.
Se ha resuelto que los dos requisitos para que las órdenes emitidas
por las agencias administrativas puedan ser revisadas por este Tribunal TA2025RA00209 5
son los siguientes: que la resolución sea final y no interlocutoria, y que la
parte adversamente afectada por la orden haya agotado los remedios
provistos por la agencia. Depto. Educ. v. Sindicato Puertorriqueño, 168
DPR 527, 543 (2006) que cita a Procuradora Paciente v. MCS, 163 DPR
21, 34-35 (2004); J. Exam. Tec. Méd. v. Elías et al., supra, a la pág. 491.
La revisión judicial de las decisiones administrativas fue un
procedimiento que se ideó como parte de un trámite apelativo dirigido a
alcanzar el principio constitucional de mayor acceso a los tribunales. J.
Echevarría Vargas, Derecho Administrativo Puertorriqueño, Ediciones
SITUM, Inc., 2012, pág. 281. Así, “a través de la revisión judicial se controla
la acción o inacción, de las agencias administrativas”. Id. El propósito de la
revisión judicial de las decisiones administrativas es que las agencias
demuestren su razonamiento y los hechos en lo que basa sus decisiones y
que demuestren que las mismas están dentro del ámbito del poder y la
autoridad delegada en ellas. Id., págs. 281-282. En este esquema, nos
corresponde como tribunal fiscalizar con rigurosidad las decisiones
administrativas para asegurarnos que las agencias cumplan con sus
funciones y que no se pierda la fe en las instituciones de gobierno. Id., pág.
282.
La revisión judicial de decisiones administrativas abarca
esencialmente tres áreas: (1) la concesión del remedio apropiado, (2) la
revisión de las determinaciones de hechos de acuerdo con el criterio de
evidencia sustancial, y (3) la revisión de las conclusiones de derecho. D.
Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, 3ra ed., Colombia, FORUM, 2013, pág. 688.
Ahora bien, es importante señalar que la revisión por parte de los tribunales
en cuanto a las determinaciones de las agencias es limitada. La norma
reiterada por nuestro Tribunal Supremo es que las decisiones de las
agencias administrativas merecen deferencia judicial por la “vasta
experiencia y conocimiento especializado sobre los asuntos que por ley se
les ha delegado”. JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, 177 DPR TA2025RA00209 6
177,186 (2009). Los tribunales debemos respetarlas “a menos que la parte
recurrente establezca que hay evidencia en el expediente administrativo
suficiente para demostrar que la agencia no actuó razonablemente”.
Borschow Hosp. v. Jta. de Planificación, 177 DPR 545, 566 (2009). Por ello,
se ha planteado que “los tribunales no deben intervenir o alterar las
determinaciones de hechos de un organismo administrativo si las mismas
están sostenidas por evidencia sustancial que surja del expediente
administrativo considerado en su totalidad”. Otero v. Toyota, 163 DPR 716,
727-728 (2005). Así pues, en nuestra función como tribunal revisor
debemos limitar nuestra intervención a determinar si la actuación de la
agencia fue una caprichosa, arbitraria, ilegal o que constituye un abuso de
discreción por ser irrazonable. Murphy Bernabé v. Tribunal Superior, 103
DPR 692, 699 (1975). Lo anterior responde a que “los procedimientos ante
un organismo administrativo tienen a su favor una presunción de
regularidad y corrección”. A.D.C.V.P v. Tribunal Superior, 101 DPR 875,
889 (1974). No obstante, ello no constituye un ejercicio automático.
Por otro lado, en cuanto a la revisión de conclusiones de derecho, la
norma es que son revisables en todos sus aspectos por este Tribunal. Olmo
Nolasco v. Del Valle Torruella, 175 DPR 464, 470 (2009). Sin embargo,
en Vázquez v. Consejo de Titulares, 2025 TSPR 56, 215 DPR ___ (2025),
el Tribunal Supremo de Puerto Rico revisitó la deferencia que, según la
LPAU, supra, los foros judiciales le deben otorgar a las conclusiones de
derecho provistas por las agencias administrativas. Lo anterior, a la luz del
marco jurídico provisto por el Artículo 4.5 de la LPAU, supra, sec. 9675, y
lo resuelto por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Loper Bright
Enterprises v. Raimondo, 603 U.S. 369 (2024).
En reiteradas ocasiones, nuestro máximo foro había sostenido que
las conclusiones e interpretaciones de las agencias merecían gran
consideración, y que la revisión judicial se limitaba a determinar si estas
habían actuado arbitraria o ilegalmente. Vázquez v. Consejo de Titulares,
supra, pág. 31. A pesar de lo anterior, advirtió que esta consideración no TA2025RA00209 7
equivalía a una renuncia de nuestra función revisora, sino que la
interpretación de la ley “es una tarea que corresponde inherentemente a
los tribunales”. Vázquez v. Consejo de Titulares, supra, pág. 32. Además,
expuso que, aunque el Artículo 4.5 de la LPAU, supra, sec. 9675, dispone
que las conclusiones de derecho “serán revisables en todos sus aspectos
por el tribunal”, será deber de los tribunales revisar las conclusiones de
derecho de las agencias en todos sus aspectos, guiados por los
mecanismos interpretativos propios del Poder Judicial y no por la
deferencia automática a las agencias. Vázquez v. Consejo de Titulares,
supra, págs. 31-32.
B
Ante la crisis fiscal que atraviesa Puerto Rico, el 17 de junio de 2014
la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 66-2014 también conocida
como Ley Especial de Sostenibilidad Fiscal y Operacional del Gobierno del
Estado Libre Asociado, 3 LPRA sec. 9101 et seq. (Ley 66-2014). Dicha
pieza legislativa declaró como política pública la restauración del crédito
público del Estado Libre Asociado sin tener que recurrir al despido de
empleados públicos ni afectar las funciones esenciales de las agencias de
gobierno. Por tal motivo, incluyó una serie de disposiciones como parte de
las medidas de reducción de gastos en la Rama Ejecutiva, que aplican a
las corporaciones públicas. Asimismo, se dispuso que dicha ley tendría
primacía sobre cualquier otra, según establecido en su Artículo 3 y al
amparo de la facultad delegada por la Constitución de Puerto Rico. 3 LPRA
sec. 9102.
Entre las disposiciones establecidas en dicha Ley 66-2014 para
tratar la crisis fiscal del país, se encuentra la no concesión de beneficios
económicos ni compensación monetaria extraordinaria a los
empleados de las Entidades de la Rama Ejecutiva desde y durante la
vigencia de esta. Así fue pautado en su Artículo 11, que expone lo
siguiente:
(a) Desde y durante la vigencia de esta Ley no se concederán aumentos en beneficios económicos ni compensación TA2025RA00209 8
monetaria extraordinaria a los empleados de las Entidades de la Rama Ejecutiva, con excepción a lo establecido en el inciso (d) de este Artículo.
(b) Se considerará como aumento en beneficios económicos lo siguiente:
(i) Aumentos de sueldo por años de servicio, servicio meritorio, retribución adicional por habilidades o competencia, y aumentos generales. (ii) Aumentos en aportaciones patronales para beneficios marginales, tales como plan médico, seguros de vida y otros seguros. (iii) Aumentos en aportaciones a planes de retiro más allá de las establecidas en ley para los sistemas de retiro gubernamentales. (iv) Aumentos en Bonos de Navidad, Bonos de Verano, o cualesquiera otras bonificaciones. (v) Aumentos por ascenso o traslados, excepto que tal ascenso o traslado resulte en un ahorro neto para la Entidad de la Rama Ejecutiva, eliminando la necesidad de reclutamiento de un empleado neto adicional; siempre que, dicho reclutamiento hubiese cumplido con los requisitos para ocupar puestos establecidos en el Artículo 9 de este Capítulo. (vi) Aumentos por reinstalación. (vii) Pagos de diferencial en salario por condiciones extraordinarias o por interinatos, excepto que dicho diferencial resulte en un ahorro neto, eliminando la necesidad de reclutamiento de un empleado neto adicional; siempre que, dicho reclutamiento hubiese cumplido con los requisitos para ocupar puestos establecidos en el Artículo 9 de este Capítulo. […]
(d) No se considerará como aumento en beneficios económicos ni o compensación monetaria extraordinaria lo siguiente:
(i) Licencias con sueldo para estudios, seminarios, cursos o talleres siempre y cuando se suscriba un acuerdo legal donde conste que el empleado beneficiado se obliga a brindar servicios por un tiempo equivalente al doble del tiempo que le tome completar los estudios, seminarios, cursos o talleres y el deber de devolución de la licencia pagada en caso de incumplimiento; (ii) Programas de becas para empleados; (iii) Programas de ayuda al empleado; (iv) Programas de cuido de niños; (v) Planes de adiestramiento, capacitación y desarrollo hasta un máximo de seiscientos (600) dólares por empleado. (vi) Los ajustes salariales y las compensaciones monetarias a los(as) empleados(as) públicos(as) del Departamento de Educación por concepto del cumplimiento con la Ley 158- 1999, según TA2025RA00209 9
enmendada, conocida como “Ley de la Carrera Magisterial”. […] (Énfasis nuestro.) 3 LPRA sec. 9117.
Por otro lado, el 23 de enero de 2017 la Asamblea Legislativa
también aprobó la Ley Núm. 3-2017 conocida como la Ley para Atender la
Crisis Económica, Fiscal y Presupuestaria para Garantizar el
Funcionamiento del Gobierno de Puerto Rico la cual reiteró los preceptos
de austeridad fiscal de la Ley 66–2014. De igual manera, estableció como
medida temporera de emergencia el no conceder aumentos en beneficios
económicos ni compensación monetaria extraordinaria a los empleados de
las Entidades de la Rama Ejecutiva, incluyendo las corporaciones públicas,
desde y durante su vigencia. Pertinente al caso de marras, citamos su
Artículo 7 a continuación:
Desde y durante la vigencia de esta Ley, no se concederán aumentos en beneficios económicos ni compensación monetaria extraordinaria a los empleados de las Entidades de la Rama Ejecutiva, con excepción a:
(a) Licencias con sueldo para estudios, seminarios, cursos o talleres siempre y cuando se suscriba un acuerdo legal donde conste que el empleado beneficiado se obliga a brindar servicios por un tiempo equivalente al doble del tiempo que le tome completar los estudios, seminarios, cursos o talleres y el deber de devolución de la licencia pagada en caso de incumplimiento;
(b) Programas de becas para empleado;
(c) Programas de ayuda al empleado;
(d) Programas de cuido de niños;
(e) Planes de adiestramiento, capacitación y desarrollo hasta un máximo de seiscientos dólares ($600) por empleado. No obstante lo anterior, con excepción de los programas de ayuda al empleado, y de los adiestramientos que brinda la Oficina de Capacitación y Asesoramiento Laboral y de la Administración de Recursos Humanos (OCALARH), la autoridad nominadora o su representante autorizado deberá considerar que las situaciones antes provistas constituyen un aumento en beneficios económicos o compensación monetaria extraordinaria cuando ello resulte necesario para atemperar los gastos de la Entidad de la Rama TA2025RA00209 10
Ejecutiva al presupuesto aprobado o para superar una proyección de déficit operacional. La Ley 66- 2014 dispondrá lo que es considerado como un aumento en beneficio económico o una compensación monetaria extraordinaria y a cuáles empleados le habrá de aplicar. Los convenios colectivos vigentes se extenderán conforme al Artículo 8 de esta Ley. 3 LPRA sec. 9397.
III
La Sra. Febus Marcano recurre a este foro revisor y en su recurso
plantea que las citadas leyes en las que se basó la CFSE y la CASP para
no atender su solicitud nada disponen acerca de las transacciones de
personal como lo son las reclasificaciones. Incluso alega que la Ley 66-
2014 no contempla como aumento en beneficio económico las
transacciones de personal que correspondan a la obligación de la CFSE de
remunerar correctamente a sus empleados, aunque ello conlleve un
aumento de sueldo. Por tal motivo, concluye que la reclasificación de un
puesto y la modificación de remuneración asignada debe ser evaluada en
virtud de la sección 11.7 del Reglamento de Personal de la CFSE en lugar
de los estatutos mencionados. Colegimos que, en virtud del derecho
aplicable esbozado, no le asiste la razón a la parte recurrente.
Tal y como esbozamos anteriormente, tanto la Ley 66-2014 como la
Ley 3-2017 expresamente establecen que desde y durante su vigencia no
se otorgarían aumentos en beneficios económicos a menos que se cumpla
con alguna de las excepciones precitadas en la Ley 66-2014. La solicitud
de la Sra. Febus Marcano en cuanto a la reclasificación de su puesto, se
presentó el 6 de octubre de 2016 cuando la Ley 66-2014 ya había entrado
en vigor. También dicha solicitud representa un aumento de sueldo que
conllevaría un aumento en beneficio económico según definido en el
Artículo 11(b)(1) de la Ley 66-2014. Por consiguiente, es conforme a
derecho la decisión de la CFSE en concluir que su solicitud no podía ser
atendida en aquel momento y, de igual manera, el avalo de la CASP a esa
decisión. Asimismo, es menester mencionar que, conforme a la jerarquía
de las fuentes del derecho en Puerto Rico, es aplicable una ley por encima TA2025RA00209 11
del reglamento de una agencia gubernamental. Por lo que no es correcta
la conclusión de la recurrente en cuanto a la aplicación del Reglamento de
Personal de la CFSE.
Discutido lo anterior, añadimos que no surge del expediente que la
recurrente haya alegado ni probado que le aplicaban algunas de las
excepciones que la ley provee para exceptuarla de no otorgarle un aumento
económico. Al no demostrarse que la CASP ni la CFSE hayan incurrido en
error, ni haber actuado de manera irrazonable, confirmamos la
determinación de la CFSE.
IV
Por los fundamentos anteriormente esbozados, confirmamos la
decisión recurrida.
Notifíquese.
Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria del Tribunal
de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones