CC-98-627 1
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
FRANKLYN W. RAMIREZ RIVERA Peticionario Certiorari V. 99TSPR42 DEPARTAMENTO DE SALUD Y ADMINISTRACION DE SALUD MENTAL Y CONTRA LA ADICCION
Recurrido
Número del Caso: CC-98-627
Abogados de la Parte Peticionaria: Lic. María Mercedes Febus Ortiz
Abogados de la Parte Recurrida: Lic. Héctor Quijano Borges (Méndez Méndez & Quijano Borges)
Abogados de la Parte Interventora:
Agencia Administrativa: Departamento de Salud y Administración de Salud Mental y Contra la Adicción
Juez del Tribunal de Primera Instancia:
Tribunal de circuito de Apelaciones: San Juan
Juez Ponente: Hon. González Román
Panel integrado por: Pres. Jueza Ramos Buonomo y los Jueces González Román y Córdova Arone
Fecha: 3/26/1999
Materia:
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-98-627 2
Franklyn W. Ramírez Rivera
Demandante
Vs. CC-98-627 Certiorari
Departamento de Salud y Administración de Salud Mental y Contra la Adicción
Demandado
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 26 de marzo de 1999.
El Sr. Franklyn W. Ramírez Rivera recurre de una
decisión del Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante la
cual se revocó una decisión de la Junta de Apelaciones del
Sistema de Administración de Personal. Dicho foro administra-
tivo revocó el traslado de Ramírez Rivera a la Administración
de Servicios de Salud Mental y Contra la Adicción, por
entender que su traslado fue con propósitos disciplinarios, en
violación de la Ley de Personal de Servicio Público. Ley
Número 5 del 14 de octubre de 1975, según enmendada, 3
L.P.R.A. § 1301 et seq. (1992). Por considerar que el traslado
ordenado por la Secretaria del Departamento de Salud CC-98-627 2
fue esencialmente una medida disciplinaria, procede reinstalar la
decisión administrativa, y revocar la del tribunal apelativo.
II
El Sr. Franklyn W. Ramírez Rivera trabajaba desde 1992 en el
“Programa de Salud Correccional” del Departamento de Salud. Dicho
programa se creó con el propósito de ofrecer servicios de salud a
la clientela del sistema correccional, y es administrado por la
Administración de Facilidades y Servicios de Salud (“A.F.A.S.S.”).1
Ramírez Rivera brindaba sus servicios en el Campamento El Limón de
Mayagüez.
En 1995 la Secretaria del Departamento de Salud ordenó el
traslado de Ramírez Rivera a la Administración de Servicios de
Salud Mental y Contra la Adicción (“A.S.S.M.C.A.”)2, por (a) “no
haber completado su expediente de personal en una fecha
establecida” y (b) por “anteriormente ha[ber] mostrado conducta de
indisciplina”.3 En virtud del traslado, él fue ubicado en la
Clínica de Niños y Adolescentes de Mayagüez.
1 A.F.A.S.S. fue creada en virtud de la Ley Núm. 26 del 13 de noviembre de 1975, según enmendada, 24 L.P.R.A. § 337 et seq. (1979). A.F.A.S.S. es un administrador individual para propósitos de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, 24 L.P.R.A. § 337(d)(Sup. 1998), y está adscrita al Departamento de Salud, 24 L.P.R.A. § 337(a). 2 A.S.S.M.C.A. fue creada en virtud de la Ley Núm. 67 del 7 de agosto de 1993, según enmendada, 3 L.P.R.A. § 402 et seq. (Sup. 1998). A.S.S.M.C.A. es un administrador individual para propósitos de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. § 402(s), y está adscrita al Departamento de Salud, 3 L.P.R.A. § 402. 3 Su expediente estaba incompleto porque faltaba la prueba de que había pagado las cuotas de colegiación al Colegio de Trabajadores Sociales. En cuanto a la falta de disciplina, no surge del “Informe de la Oficial Examinador” cuál era exactamente la conducta impropia de Ramírez Rivera. El Informe se limita a indicar que una carta, que obra en el CC-98-627 3
Oportunamente, Ramírez Rivera impugnó su traslado ante la
Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal
(“J.A.S.A.P.”). Dicho foro celebró vistas públicas, en las cuales
se presentó prueba oral y documental. Luego de analizar la prueba,
J.A.S.A.P. revocó el traslado por entender que fue uno arbitrario,
que representó un mecanismo disciplinario, y que violentó la
sección 4.4(5) de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto
Rico, 3 L.P.R.A. § 1334(5).
El Departamento de Salud recurrió al Tribunal de Circuito de
Apelaciones. Dicho tribunal revocó la decisión de J.A.S.A.P4, por
entender que Ramírez Rivera no fue realmente trasladado a
A.S.S.M.C.A., ya que esa agencia era verdaderamente su patrono. El
tribunal apelativo determinó que Ramírez Rivera trabajaba para la
Secretaría Auxiliar del Departamento de Salud, la cual fue
transferida con todo su personal a A.S.S.M.C.A., en virtud de la
Ley 67, supra, escolio 2. Por tanto, Ramírez Rivera fue parte del
personal de la Secretaría Auxiliar que fue transferido a
A.S.S.M.C.A., en virtud de dicha ley.
Inconforme, Ramírez Rivera recurrió ante nos, y emitimos orden
de mostrar causa por la que no debíamos revocar el dictamen
recurrido del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Examinado dicho
expediente de personal de Ramírez Rivera, informa que el peticionario “anteriormente ha mostrado conducta de indisciplina, insubordinación, faltas de respeto a sus superiores y ha provocado situaciones difíciles en los aspectos de seguridad de la Administración de Corrección”. La carta fue dirigida a la Secretaria de Salud tres meses antes del traslado. Determinación de hecho número ocho (8) del Informe de la Oficial Examinador. 4 En este caso figuran como demandados el Departamento de Salud y A.S.S.M.C.A. No obstante, sólo el primero acudió en revisión al Tribunal de Circuito de Apelaciones y, de igual manera, fue la única parte recurrida que compareció ante nos. CC-98-627 4
dictamen a la luz de las comparecencias de ambas partes,
resolvemos según intimado.
III
La sección 4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme (L.P.A.U.) dispone que “[l]as determinaciones de hechos de
las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si
se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo.” 3 L.P.R.A. § 2175 (1992) (énfasis nuestro).
Evidencia sustancial es aquella evidencia pertinente que “una mente
razonable pueda aceptar como adecuada para sostener una
conclusión.” Associated Insurance Agencies, Inc. v. Comisionado de
Seguros de Puerto Rico, Op. del 26 de noviembre de 1997, 144
D.P.R.___(1997); Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74
D.P.R. 670, 687 (1953).
La parte afectada por una determinación de hecho de una
agencia debe, en primer lugar, “demostrar que existe otra prueba en
el récord que reduzca o menoscabe el valor probatorio de la
evidencia impugnada, hasta el punto de que no se pueda concluir que
la determinación de la agencia fue razonable de acuerdo con la
totalidad de la prueba que tuvo ante su consideración.” Misión
Industrial de Puerto Rico, Inc., v. Junta de Planificación de
Puerto Rico, Op. del 30 de junio de 1998, 146 D.P.R.___(1998);
Metropolitana S.E. v. A.R.P.E., Op. del 10 de abril de 1995, 138
D.P.R.___ (1995); y Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo,
supra, pág. 686. Si la parte afectada no demuestra la existencia de
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CC-98-627 1
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
FRANKLYN W. RAMIREZ RIVERA Peticionario Certiorari V. 99TSPR42 DEPARTAMENTO DE SALUD Y ADMINISTRACION DE SALUD MENTAL Y CONTRA LA ADICCION
Recurrido
Número del Caso: CC-98-627
Abogados de la Parte Peticionaria: Lic. María Mercedes Febus Ortiz
Abogados de la Parte Recurrida: Lic. Héctor Quijano Borges (Méndez Méndez & Quijano Borges)
Abogados de la Parte Interventora:
Agencia Administrativa: Departamento de Salud y Administración de Salud Mental y Contra la Adicción
Juez del Tribunal de Primera Instancia:
Tribunal de circuito de Apelaciones: San Juan
Juez Ponente: Hon. González Román
Panel integrado por: Pres. Jueza Ramos Buonomo y los Jueces González Román y Córdova Arone
Fecha: 3/26/1999
Materia:
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-98-627 2
Franklyn W. Ramírez Rivera
Demandante
Vs. CC-98-627 Certiorari
Departamento de Salud y Administración de Salud Mental y Contra la Adicción
Demandado
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 26 de marzo de 1999.
El Sr. Franklyn W. Ramírez Rivera recurre de una
decisión del Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante la
cual se revocó una decisión de la Junta de Apelaciones del
Sistema de Administración de Personal. Dicho foro administra-
tivo revocó el traslado de Ramírez Rivera a la Administración
de Servicios de Salud Mental y Contra la Adicción, por
entender que su traslado fue con propósitos disciplinarios, en
violación de la Ley de Personal de Servicio Público. Ley
Número 5 del 14 de octubre de 1975, según enmendada, 3
L.P.R.A. § 1301 et seq. (1992). Por considerar que el traslado
ordenado por la Secretaria del Departamento de Salud CC-98-627 2
fue esencialmente una medida disciplinaria, procede reinstalar la
decisión administrativa, y revocar la del tribunal apelativo.
II
El Sr. Franklyn W. Ramírez Rivera trabajaba desde 1992 en el
“Programa de Salud Correccional” del Departamento de Salud. Dicho
programa se creó con el propósito de ofrecer servicios de salud a
la clientela del sistema correccional, y es administrado por la
Administración de Facilidades y Servicios de Salud (“A.F.A.S.S.”).1
Ramírez Rivera brindaba sus servicios en el Campamento El Limón de
Mayagüez.
En 1995 la Secretaria del Departamento de Salud ordenó el
traslado de Ramírez Rivera a la Administración de Servicios de
Salud Mental y Contra la Adicción (“A.S.S.M.C.A.”)2, por (a) “no
haber completado su expediente de personal en una fecha
establecida” y (b) por “anteriormente ha[ber] mostrado conducta de
indisciplina”.3 En virtud del traslado, él fue ubicado en la
Clínica de Niños y Adolescentes de Mayagüez.
1 A.F.A.S.S. fue creada en virtud de la Ley Núm. 26 del 13 de noviembre de 1975, según enmendada, 24 L.P.R.A. § 337 et seq. (1979). A.F.A.S.S. es un administrador individual para propósitos de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, 24 L.P.R.A. § 337(d)(Sup. 1998), y está adscrita al Departamento de Salud, 24 L.P.R.A. § 337(a). 2 A.S.S.M.C.A. fue creada en virtud de la Ley Núm. 67 del 7 de agosto de 1993, según enmendada, 3 L.P.R.A. § 402 et seq. (Sup. 1998). A.S.S.M.C.A. es un administrador individual para propósitos de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. § 402(s), y está adscrita al Departamento de Salud, 3 L.P.R.A. § 402. 3 Su expediente estaba incompleto porque faltaba la prueba de que había pagado las cuotas de colegiación al Colegio de Trabajadores Sociales. En cuanto a la falta de disciplina, no surge del “Informe de la Oficial Examinador” cuál era exactamente la conducta impropia de Ramírez Rivera. El Informe se limita a indicar que una carta, que obra en el CC-98-627 3
Oportunamente, Ramírez Rivera impugnó su traslado ante la
Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal
(“J.A.S.A.P.”). Dicho foro celebró vistas públicas, en las cuales
se presentó prueba oral y documental. Luego de analizar la prueba,
J.A.S.A.P. revocó el traslado por entender que fue uno arbitrario,
que representó un mecanismo disciplinario, y que violentó la
sección 4.4(5) de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto
Rico, 3 L.P.R.A. § 1334(5).
El Departamento de Salud recurrió al Tribunal de Circuito de
Apelaciones. Dicho tribunal revocó la decisión de J.A.S.A.P4, por
entender que Ramírez Rivera no fue realmente trasladado a
A.S.S.M.C.A., ya que esa agencia era verdaderamente su patrono. El
tribunal apelativo determinó que Ramírez Rivera trabajaba para la
Secretaría Auxiliar del Departamento de Salud, la cual fue
transferida con todo su personal a A.S.S.M.C.A., en virtud de la
Ley 67, supra, escolio 2. Por tanto, Ramírez Rivera fue parte del
personal de la Secretaría Auxiliar que fue transferido a
A.S.S.M.C.A., en virtud de dicha ley.
Inconforme, Ramírez Rivera recurrió ante nos, y emitimos orden
de mostrar causa por la que no debíamos revocar el dictamen
recurrido del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Examinado dicho
expediente de personal de Ramírez Rivera, informa que el peticionario “anteriormente ha mostrado conducta de indisciplina, insubordinación, faltas de respeto a sus superiores y ha provocado situaciones difíciles en los aspectos de seguridad de la Administración de Corrección”. La carta fue dirigida a la Secretaria de Salud tres meses antes del traslado. Determinación de hecho número ocho (8) del Informe de la Oficial Examinador. 4 En este caso figuran como demandados el Departamento de Salud y A.S.S.M.C.A. No obstante, sólo el primero acudió en revisión al Tribunal de Circuito de Apelaciones y, de igual manera, fue la única parte recurrida que compareció ante nos. CC-98-627 4
dictamen a la luz de las comparecencias de ambas partes,
resolvemos según intimado.
III
La sección 4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme (L.P.A.U.) dispone que “[l]as determinaciones de hechos de
las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si
se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo.” 3 L.P.R.A. § 2175 (1992) (énfasis nuestro).
Evidencia sustancial es aquella evidencia pertinente que “una mente
razonable pueda aceptar como adecuada para sostener una
conclusión.” Associated Insurance Agencies, Inc. v. Comisionado de
Seguros de Puerto Rico, Op. del 26 de noviembre de 1997, 144
D.P.R.___(1997); Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74
D.P.R. 670, 687 (1953).
La parte afectada por una determinación de hecho de una
agencia debe, en primer lugar, “demostrar que existe otra prueba en
el récord que reduzca o menoscabe el valor probatorio de la
evidencia impugnada, hasta el punto de que no se pueda concluir que
la determinación de la agencia fue razonable de acuerdo con la
totalidad de la prueba que tuvo ante su consideración.” Misión
Industrial de Puerto Rico, Inc., v. Junta de Planificación de
Puerto Rico, Op. del 30 de junio de 1998, 146 D.P.R.___(1998);
Metropolitana S.E. v. A.R.P.E., Op. del 10 de abril de 1995, 138
D.P.R.___ (1995); y Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo,
supra, pág. 686. Si la parte afectada no demuestra la existencia de
esa otra prueba, las determinaciones de hechos de una agencia deben
ser sostenidas por el tribunal revisor. CC-98-627 5
Exigir tal demostración inicial tiene el propósito de evitar
que la parte afectada impugne las determinaciones de hechos con
meras alegaciones, a la vez que sostiene la presunción de
corrección y legalidad de que disfrutan las decisiones
administrativas. Véase, Henríquez v. Consejo de Educación Superior,
120 D.P.R. 194, 210 (1987); Catalytic Ind. Maint. Co. v. F.S.E.,
121 D.P.R. 98, 101-02 (1988); Murphy Bernabe v. Tribunal Superior,
103 D.P.R. 692, 699 (1975).
Por el contrario, si se le señala al tribunal revisor la
prueba que menoscaba las determinaciones de hecho de la agencia, el
tribunal revisor debe proceder a examinar el expediente
administrativo, para determinar si las conclusiones de hecho
encuentran apoyo en evidencia sustancial que obra en dicho
expediente.
En el caso ante nos, J.A.S.A.P. concluyó que Ramírez Rivera
trabajaba para el Programa de Salud Correccional, y no para la
Secretaría Auxiliar como sostenía el Departamento de Salud. En su
comparecencia ante el tribunal apelativo y ante este Tribunal, el
Departamento de Salud se limitó a alegar que Ramírez Rivera
brindaba sus servicios en la Secretaría Auxiliar.5 Luego elaboró su
argumentación de derecho a base de tal hecho alegado.
5 Ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, el Departamento de Salud alegó que “[e]l apelante siempre fue un empleado del Departamento de Salud adscrito a la Secretaría Auxiliar de Salud Mental”, y “[e]l apelante nunca ha sido nombrado ni ha pertenecido al Programa de Salud Correccional”. Páginas siete (7) y ocho (8), respectivamente, de la “Solicitud de Revisión” ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Ante nos, aduce que “[e]l recurrente en este caso NUNCA ha ocupado un puesto en el Programa de Salud Correccional ni ha prestado servicios en éste”, y “[e]l recurrente siempre fue un empleado del Departamento de Salud adscrito a la Secretaría CC-98-627 6
En su escrito ante nos, el Departamento de Salud no demostró
que ante J.A.S.A.P. se presentó prueba que sustentara su alegación
de que Ramírez Rivera trabajaba en la Secretaría Auxiliar del
Departamento de Salud. Como explicáramos, meras alegaciones no son
suficiente para impugnar los hechos concluidos por el foro
administrativo. El Departamento de Salud tenía que indicarle al
Tribunal de Circuito de Apelaciones cuál era la evidencia que
menoscababa los hechos concluidos por J.A.S.A.P. En ausencia de tal
indicación, el tribunal apelativo no debió alterar los hechos
concluidos por la agencia administrativa.
El Tribunal de Circuito de Apelaciones no sólo concluyó, a
base de alegaciones, que Ramírez Rivera no trabajaba en el Programa
de Salud Correccional, sino que adoptó todos los hechos adicionales
alegados por el Departamento de Salud. En esencia esos hechos
consisten en que Ramírez Rivera, aunque era supuestamente empleado
de la Secretaría Auxiliar, fue enviado al Programa de Salud
Correccional de manera condicional. La condición para convertirse
en empleado oficial del Programa de Salud Correccional era
“completa[r] su expediente dentro del término establecido.” Dado
que Ramírez Rivera no “completó su expediente”, su transferencia al
Programa de Salud Correccional no se formalizó, y siguió siendo
empleado de A.S.S.M.C.A.
De esta forma, resulta claro que el Tribunal de Circuito de
Apelaciones sustituyó los hechos que determinó J.A.S.A.P. por
aquellos alegados por el Departamento de Salud. Por consiguiente,
dicho tribunal ignoró los principios reiterados sobre la revisión
judicial de decisiones administrativas.
Auxiliar de Salu Mental”. Páginas cinco (5) y diez (10), CC-98-627 7
Nos resta determinar, a la luz de los criterios de revisión
judicial de las determinaciones de derecho de las agencias
administrativas, si debemos sostener las conclusiones jurídicas de
J.A.S.A.P.
IV
La conclusiones de derecho de una agencia son “revisables en
todos sus aspectos por el tribunal”. Sección 4.5 de la L.P.A.U., 3
L.P.R.A. § 2175. Hemos expresado que esto no significa que el
tribunal puede descartar libremente las conclusiones e
interpretaciones de la agencia concernida, Misión Industrial,
supra, sino que, por el contrario, dichas interpretaciones y
conclusiones merecen deferencia de los tribunales revisores.
Metropolitana S.E. v. A.R.P.E., supra; y La Facultad para las
Ciencias Sociales Aplicadas, Inc. v. Consejo de Educación Superior,
Op. del 2 de junio de 1993, 133 D.P.R.___ (1993).
En el caso ante nos, J.A.S.A.P. determinó que el traslado del
apelante fue utilizado como medida disciplinaria, y que fue uno
arbitrario. En otras palabras, el traslado no respondió a
necesidades del sistema, ni fue solicitado por Ramírez Rivera.
Entendió dicho foro que esa actuación violentó la sección 4.4(5) de
la Ley de Personal de Servicio Público, 3 L.P.R.A. § 1334(5). Tal
conclusión jurídica es correcta. Veamos.
La sección 4.4(5) de la Ley de Personal de Servicio Público,
supra, prohibe claramente tanto un traslado arbitrario, como uno
que sea utilizado como medida disciplinaria. Dicha prohibición es
“[u]no de los aspectos fundamentales” de dicha ley. Torres Arzola
v. Policía de Puerto Rico, 117 D.P.R. 204, 210 (1986). La sección
aludida dispone:
respectivamente, de la “Moción Mostrando Causa”. CC-98-627 8
“Los traslados no podrán ser utilizados como medida disciplinaria ni podrán hacerse arbitrariamente. Sólo podrán hacerse a solicitud del empleado, o cuando respondan a necesidades del servicio según se establezca mediante reglamento y el traslado no resulte oneroso para el empleado. Se exceptúan de esta disposición aquellos sistemas en que se utilice el concepto de rango.”
Las conclusiones de hecho de J.A.S.A.P. indican que el empleado
fue trasladado del Programa de Salud Correccional a A.S.S.M.C.A.
porque no proveyó cierta documentación relacionada al pago de sus
cuotas de colegiación, e incurrió en conducta impropia. Ante tales
determinaciones de hecho, es manifiesta la transgresión de la
sección 4.4(5) de la Ley de Personal de Servicio Público, supra.
Por lo tanto, las conclusiones de derecho de J.A.S.A.P. son
correctas.
Por las razones antes expuestas resolvemos que Ramírez Rivera
fue trasladado en violación a la Ley de Personal de Servicio
Público, supra. Por ende, se expide el auto de certiorari y se
dicta Sentencia en la que se revoca la decisión del Tribunal de
Circuito de Apelaciones, y se confirma la resolución de J.A.S.A.P. CC-98-627 9
Departamento de Salud y Administración de Salud Mental y Contra la Adicción
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente, se expide el auto de certiorari, se revoca la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones, y se reinstala la resolución de la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados señores Negrón García y Corrada del Río disienten sin Opinión escrita.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo