EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Luis A. Cruz Rivera Certiorari Peticionario
v. 2020 TSPR 125
Municipio de Guaynabo 205 DPR _____
Recurrido
Número del Caso: CC-2019-504
Fecha: 14 de octubre de 2020
Tribunal de Apelaciones:
Panel VII
Abogado de la parte peticionaria:
Lcdo. Johnny Correa Noa
Abogado de la parte recurrida:
Lcdo. Manuel J. Camacho Córdova
Materia: Sentencia con Opinión Disidente
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Luis A. Cruz Rivera
Peticionario
v. CC-2019-0504 Certiorari
Municipio de Guaynabo
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 14 de octubre de 2020.
Tenemos la encomienda de resolver si el Tribunal de
Apelaciones incidió al revocar una Resolución emitida
por la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP).
En síntesis, el organismo administrativo dictaminó que
la medida disciplinaria de destitución, adoptada por el
Municipio de Guaynabo contra el Sr. Luis A. Cruz Rivera,
fue muy drástica y desproporcional. Así, procedió a
modificarla a una suspensión de empleo y sueldo por
sesenta (60) días.
Al amparo de los fundamentos que expondremos,
resolvemos que el ente administrativo en cuestión basó
su determinación en evidencia sustancial y de
conformidad a las normas de disciplina progresiva
contenidas en la reglamentación del Municipio de
Guaynabo. En consecuencia, revocamos el dictamen emitido
por el Tribunal de Apelaciones y reinstalamos la medida
disciplinaria dictaminada por la CASP en todo su
alcance. CC-2019-0504 2
Revisemos los antecedentes fácticos y procesales que
suscitaron la controversia de epígrafe.
I.
El Sr. Luis A. Cruz Rivera (señor Cruz Rivera o
peticionario) laboró por veintiséis (26) años como operador
de equipo pesado en el servicio de carrera del Municipio de
Guaynabo. Durante esa extensa jornada de servicio público,
el peticionario nunca había sido objeto de una medida
disciplinaria. La primera ocasión generó la controversia que
nos ocupa y sus hechos se remontan al 18 de marzo 2008.
En tal ocasión, el peticionario se encontraba en su
jornada de trabajo y al mediodía utilizó su vehículo
personal para acudir a un solar privado en la colindancia
entre Guaynabo y San Juan. En ese solar privado, se
encontraba estacionado un vehículo pesado (“digger”)
perteneciente al Municipio de Guaynabo, el cual fue
utilizado por el señor Cruz Rivera para limpiar maleza y
escombros. El Administrador de Equipo Pesado del Municipio
de Guaynabo, el Sr. David Figueroa Almodóvar, acudió al
referido solar y cuestionó al peticionario en torno al uso
del vehículo pesado municipal.
Ante ese cuadro, el Municipio de Guaynabo formuló
cargos disciplinarios al señor Cruz Rivera y le notificó su
intención de destituirlo. Culminado el trámite
administrativo, el peticionario fue destituido de su puesto
regular por infracciones a las siguientes normas
reglamentarias: (1) abandono de área de trabajo sin previa CC-2019-0504 3
autorización; (2) uso no autorizado de equipo municipal; (3)
conducta impropia que afecta el buen nombre del Municipio de
Guaynabo, y (4) uso de un vehículo oficial sin previa
autorización.
Inconforme, el señor Cruz Rivera acudió a la extinta
Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos
Humanos del Servicio Público (CASARH) para impugnar su
destitución. Celebrada la correspondiente vista
administrativa, el Oficial Examinador que dirigió los
procesos emitió un informe mediante el cual recomendó
modificar la sanción disciplinaria por concluir que la
prueba desfilada no sostuvo la drástica sanción de la
destitución.
De las cuatro normas de conducta imputadas, el Oficial
Examinador determinó que no se probó que el señor Cruz
Rivera incurrió en conducta impropia que afectara el buen
nombre del Municipio de Guaynabo. En torno a las demás
imputaciones, concluyó que sí fueron cometidas por el
peticionario. Sin embargo, al ser su primera falta en
veintiséis (26) años de servicio y a tenor con la disciplina
progresiva contenida en la reglamentación municipal, el
Oficial Examinador recomendó modificar la medida
disciplinaria a una suspensión de empleo y sueldo por
sesenta (60) días. Además, sugirió dejar sin efecto la
destitución impuesta y el pago de los salarios y haberes
dejados de percibir. CC-2019-0504 4
Eventualmente, la CASP -sucesora de la CASARH- dictó
una Resolución en la cual acogió todas las recomendaciones
contenidas en el informe suscrito por el Oficial Examinador.
En consecuencia, dejó sin efecto la destitución del señor
Cruz Rivera. Ante ello, el Municipio de Guaynabo solicitó
reconsideración, la cual fue denegada.
En desacuerdo, el Municipio de Guaynabo acudió ante el
Tribunal de Apelaciones. Ponderados los argumentos de las
partes, el foro apelativo emitió una Sentencia mediante la
cual revocó la Resolución recurrida. En lo pertinente,
razonó que la naturaleza de la conducta del señor Cruz
Rivera justificó la destitución de su puesto. Asimismo,
concluyó que “utilizar la antigüedad como criterio medular
en la evaluación del derecho aplicable, sin identificar
algún estatuto o norma que así lo requiera, apunta a un
análisis arbitrario”.1 En consecuencia, resolvió que los
años de servicio del peticionario no eran relevantes para la
imposición de la sanción disciplinaria. Por tanto, revocó la
Resolución de la CASP y reinstaló la destitución impuesta al
peticionario. Insatisfecho, el señor Cruz Rivera presentó
una moción de reconsideración, la cual fue declarada no ha
lugar.
Inconforme con ese proceder, el señor Cruz Rivera
comparece ante este Tribunal mediante recurso de certiorari.
Esencialmente, señala que el Tribunal de Apelaciones incidió
al revocar el dictamen de la CASP, por tratarse de una
1Apéndice de certiorari, Sentencia del Tribunal de Apelaciones, pág. 80. CC-2019-0504 5
adjudicación desligada de la prueba documental y testifical
vertida en la vista administrativa. De igual modo, arguye
que el foro apelativo no estaba en posición para adjudicar
la controversia ante sí, pues el Municipio de Guaynabo no
presentó los reglamentos aplicables sobre medidas
disciplinarias a sus empleados y empleadas. En virtud de que
el señor Cruz Rivera fue despedido precisamente a base de
imputaciones y alegadas violaciones a dichos reglamentos,
arguye que eran indispensables para la adjudicación
apropiada de este recurso. En consecuencia, alega que el
recurso debió desestimarse.
Expedido el recurso de certiorari y con el beneficio de
la comparecencia de ambas partes, procedemos a resolver la
controversia conforme a derecho.
II.
De entrada, resulta adecuado atender el segundo
señalamiento de error planteado por el señor Cruz Rivera.
Tal como lo dispone el peticionario, el Municipio de
Guaynabo presentó un apéndice incompleto, carente de los
reglamentos aplicables a la controversia ante nos. No
obstante, tal omisión no conlleva la desestimación
automática del recurso. Veamos.
Como es sabido, la reglamentación es fuente de derecho.
Por tanto, de ordinario, no existe obligatoriedad en incluir
su contenido en el apéndice de un recurso apelativo, sino
que basta citarla adecuadamente. Sin embargo, existe cierta
reglamentación, como la que nos ocupa en el caso ante nos, CC-2019-0504 6
que no está disponible en los diversos sistemas de
investigación jurídica. Ello ciertamente complica la
investigación del foro judicial. En consecuencia, la mejor
práctica es que este tipo de fuente de derecho sea suplida
por la parte peticionaria, tal como lo contempla la Regla
59(E)(1) del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 4 LPRA
Ap. XXII-B.
Sin embargo, distinto a lo que propone el señor Cruz
Rivera, la omisión de tal reglamentación no debe ser causa
para desestimar automáticamente un recurso apelativo.
Precisamente, la Regla 59 (E)(2) del Reglamento del Tribunal
de Apelaciones, 4 LPRA Ap. XXII-B, provee expresamente que
“[l]a omisión de incluir los documentos del Apéndice no será
causa de desestimación del recurso”. (Énfasis suplido).
Ello, en conformidad al Art. 4.004 de la Ley de la
Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003,
4 LPRA sec. 24w, el cual dispone que la reglamentación
interna del Tribunal de Apelaciones procurará reducir al
mínimo el número de recursos desestimados por defectos de
forma.
A la luz de lo anterior, consideramos que el
señalamiento de error levantado no amerita declarar sin
jurisdicción al Tribunal de Apelaciones. Ciertamente, la
controversia ante nos requiere interpretar el alcance y la
consecuencia jurídica de la reglamentación aplicable. No
obstante, basta con que este Tribunal obtenga copia de la
reglamentación, confirme a través de su investigación CC-2019-0504 7
jurídica el contenido de las normas en controversia y
proceda a resolver conforme a derecho.
De igual manera, en estas circunstancias, nada impide
que los foros judiciales ordenen a la parte peticionaria a
suplir determinada fuente de derecho especializada que obre
en su poder y que, por su naturaleza interna, no sea
publicada en los distintos sistemas de investigación
jurídica. De hecho, eso fue precisamente lo que hizo la CASP
en el caso de epígrafe; previo a adjudicar el reclamo ante
su consideración, le requirió al Municipio de Guaynabo que
presentara tal reglamentación.
Una vez aclarado ese asunto de umbral, procedemos a
atender el aspecto sustantivo de la controversia que nos
ocupa, levantado correctamente en el primer señalamiento de
error.
III.
A.
En materia administrativa, nuestra función revisora
tiene como norte delinear la discreción de las entidades
administrativas para garantizar que sus decisiones se
encuentren en el marco de los poderes delegados y que sean
consecuentes con la política pública que las origina. Torres
Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 625-626 (2016); Mun.
de San Juan v. J.C.A., 149 DPR 263, 279 (1999). En esa
encomienda, debemos conceder deferencia a las decisiones
que tomen las agencias administrativas.
Comisionado Seguros P.R. v. Integrand, 173 DPR 900, 914 CC-2019-0504 8
(2008). Ello, debido a la especialidad y experiencia que
tiene cada agencia en torno a las áreas específicas que
regula. Mun. de San Juan v. CRIM, 178 DPR 163, 175
(2010).
A la luz de lo anterior, los foros judiciales
intervendrán en las determinaciones administrativas cuando
las agencias actúen arbitraria, ilegal o irrazonablemente.
JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, 177 DPR 177, 187
(2009). En ese ejercicio, el criterio rector será la
razonabilidad de la actuación de la agencia. Otero v.
Toyota, 163 DPR 716, 727 (2005). Por un lado, las
determinaciones de hecho se sostendrán por los tribunales si
las mismas se basan en evidencia sustancial que surja de la
totalidad del expediente administrativo. Rolón Martínez v.
Supte. Policía, 201 DPR 26, 36 (2018). Por su parte, las
determinaciones de derecho se pueden revisar en su
totalidad. Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 627.
B.
A grandes rasgos, este Tribunal ha expresado que es
principio jurídico en el servicio público que las medidas
disciplinarias impuestas a los empleados y las empleadas
deben guardar proporción con la falta cometida. Torres
Solano v. P.R.T.C., 127 DPR 499, 515 (1990); Srio. del
Trabajo v. I.T.T., 108 DPR 536, 547 (1979). A raíz de ello,
hemos resuelto que la destitución de un empleado o una
empleada del servicio público es un castigo extremo, que
sólo procederá ante conducta y actuaciones de eminente CC-2019-0504 9
gravedad. Rodrigo v. Tribunal Superior, 101 DPR 151, 168
(1973). Por tanto, como norma general, las primeras ofensas
no ameritarán la destitución. Al contrario, la destitución
procederá en las siguientes circunstancias excepcionales:
La falta o acto aislado que dé lugar a despido del empleado en primera ofensa ha de ser de tal seriedad o naturaleza que revele una actitud o un detalle de su carácter, tan lesivo a la paz y al buen orden de la empresa, que constituiría imprudencia esperar su reiteración para separarlo del establecimiento. Srio. del Trabajo v. I.T.T., supra, pág. 544.
Ahora bien, la Ley de Municipios Autónomos de Puerto
Rico, Ley Núm. 81-1991, 21 LPRA sec. 4001 et seq., autoriza
a los municipios a establecer las medidas disciplinarias
necesarias para salvaguardar el buen orden y la sana
administración pública. En atención a dicha facultad, el
Artículo 11.012 del estatuto dispone lo siguiente:
Cuando la conducta de un empleado no se ajuste a las normas establecidas, la autoridad nominadora municipal impondrá la acción disciplinaria que corresponda. Entre otras medidas se podrán considerar las amonestaciones, las reprimendas escritas, las suspensiones de empleo y sueldo, y las destituciones. Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico, supra, 21 LPRA sec. 4562,
En virtud de la facultad delegada mediante la precitada
ley, el Municipio de Guaynabo adoptó el Reglamento de
Personal Servicio de Carrera, aprobado el 10 de julio de
2003.2 En el mismo, se autoriza la ejecución de medidas
disciplinarias a los empleados y las empleadas del Municipio
2ElReglamento de Personal Servicio de Carrera del Municipio de Guaynabo, aprobado el 10 de julio de 2003, ha sido enmendado posteriormente. Sin embargo, a los hechos ante nuestra consideración le aplica el reglamento reseñado. CC-2019-0504 10
de Guaynabo cuya conducta no se ajuste a las normas de
conducta establecidas. Íd., Secc. 4.4.3. Para ello, el
Reglamento de Personal Servicio de Carrera especifica que
toda aplicación de medidas disciplinarias debe realizarse
conforme a un manual titulado Procedimiento para el Trámite
de una Medida Disciplinaria, aprobado el 10 de febrero de
1994. Íd., Secc. 4.4.4.
A esos efectos, el Procedimiento para el Trámite de una
Medida Disciplinaria dispone que las medidas correctivas
podrán ser ejecutadas tanto por el personal de supervisión o
por el Alcalde. Íd., Secc. 5.1. Por un lado, el personal de
supervisión tendrá la facultad de imponer amonestaciones
verbales y escritas. Por su parte, el Alcalde tendrá la
discreción de implementar las medidas disciplinarias más
graves, entiéndase, las reprimendas escritas, las
suspensiones de empleo y sueldo, y las destituciones.
Con el propósito de delinear la discreción de los
funcionarios y las funcionarias al implementar las medidas
disciplinarias, el Procedimiento para el Trámite de una
Medida Disciplinaria especifica las sanciones que deben
proceder ante las distintas infracciones y violaciones a las
normas de conducta que puede incurrir un empleado o una
empleada. A esos efectos, el manual especifica que “[c]omo
norma general, estas medidas se aplicarán en el orden
sucesivo que aparece en el Anejo, según el empleado incurra
o reincida en las fracciones”. Íd., Secc. 5.2. Es decir, de
ordinario, los funcionarios o las funcionarias con CC-2019-0504 11
autorización para implantar medidas disciplinarias tendrán
que seguir un sistema de disciplina progresiva, aplicando
primeramente las sanciones menos severas.
Sin embargo, en casos excepcionales, se podrá obviar
este orden sucesivo y acudir a medidas correctivas más
severas. Ello, cuando la gravedad de la ofensa cometida lo
amerite. Así lo dispone el Procedimiento para el Trámite de
una Medida Disciplinaria, al proveer lo siguiente:
No obstante, el supervisor, jefe de división u oficina o el Alcalde, podrán en el ejercicio de su discreción imponer las medidas más severas si determinan que la falta cometida por el empleado es de tal naturaleza o gravedad que así lo amerita. Íd., Secc. 5.2.
En lo que atañe a la controversia ante nos, el manual
en cuestión provee que las siguientes ofensas ameritarán las
siguientes sanciones en orden sucesivo:
Infracción número 8 Abandonar el área de trabajo para atender asuntos no oficiales sin la previa autorización del supervisor.
Sanciones: Amonestación verbal, amonestación escrita, reprimenda escrita y, suspensión de empleo y sueldo.
Infracción número 25 Hacer uso no autorizado de equipo o propiedad o documentos u otros bienes de la oficina, o permitir que este se pierda, se destruya o reciba daños como resultado de negligencia directa o indirecta.
Sanciones: Amonestación escrita, reprimenda escrita, suspensión de empleo y sueldo, y destitución.
Infracción número 35 Conducta impropia dentro o fuera del trabajo de tal naturaleza que afecte el buen nombre, refleje descrédito o ponga en dificultad a la CC-2019-0504 12
oficina o cualquier agencia o dependencia del gobierno.
Sanciones: Suspensión de empleo y sueldo, y destitución.
Infracción número 44 Infracciones aplicables a empleados que conducen vehículos oficiales: a. Incurrir en infracciones a la Ley de Tránsito. b. Transportar personas en los vehículos oficiales, sin la debida autorización. c. Utilizar los vehículos oficiales de la oficina sin autorización previa para usos no oficiales en o fuera de horas laborables.
Sanciones: Amonestación verbal, amonestación escrita, reprimenda escrita, suspensión de empleo y sueldo, y destitución. Íd., Anejo Medidas correctivas aplicables a las infracciones a las normas de conducta para los empleados del Municipio de Guaynabo.
Como adelantamos, de ordinario, las medidas se
aplicarán en el orden sucesivo que aparecen, según el
empleado o la empleada incurra o reincida en las
infracciones. Solamente cuando la falta cometida sea de tal
naturaleza o gravedad que amerite destitución podrá, por
vía excepcional, obviarse la disciplina progresiva.
De igual modo, el Procedimiento para el Trámite de una
Medida Disciplinaria provee unas guías para determinar cuál
es la sanción más apropiada ante una infracción a las
normas de conducta del Municipio de Guaynabo. A esos fines,
el manual dispone que, al aplicar una medida correctiva, se
deben tomar en consideración los siguientes factores: “años
de servicio, productividad, su expediente u hoja de
servicios, las reincidencias, la naturaleza de la falta que
comete, combinación de infracciones en que incurra el
empleado y la posición jerárquica dentro de la organización CC-2019-0504 13
con relación a la infracción cometida”. (Énfasis suplido).
Íd., Secc. 5.2. Asimismo, especifica que “[l]a medida
correctiva que se aplique debe estar sostenid[a] por la
prueba y guardar proporción con la infracción”. (Énfasis
suplido). Íd.
Examinado el derecho aplicable, solo nos resta
resolver la controversia de autos.
IV.
Como expusimos anteriormente, la CASP sostuvo que las
infracciones cometidas por el señor Cruz Rivera no
ameritaban su destitución. Ello, en vista de las sanciones
progresivas dispuestas en el Procedimiento para el Trámite
de una Medida Disciplinaria, los veintiséis (26) años de
servicio público del señor Cruz Rivera y ante el hecho de
que ésta fue su primera falta. A la luz de lo anterior,
optó por sancionar al señor Cruz Rivera mediante una
suspensión de empleo y sueldo por sesenta (60) días.
Ante ese cuadro, el Tribunal de Apelaciones revocó la
determinación de la CASP. A esos efectos, el foro apelativo
resolvió que la conducta del señor Cruz Rivera era lo
suficientemente grave para justificar su despido. Así,
concluyó que la CASP actuó arbitrariamente al tomar en
consideración los años de servicio del señor Cruz Rivera.
Según el Tribunal de Apelaciones, no existía fundamento
jurídico alguno que justificara tal análisis.
Tras un estudio detenido del expediente y del derecho
aplicable, resolvemos que le asiste el derecho al señor CC-2019-0504 14
Cruz Rivera. Según el Procedimiento para el Trámite de una
Medida Disciplinaria, para la infracción número 8 procede
una medida correctiva inicial de amonestación verbal; para
la infracción número 25 procede una medida correctiva
inicial de amonestación escrita; para la infracción número
35 procede una medida correctiva inicial de suspensión de
empleo y sueldo (esta infracción no fue probada ante CASP),
y, finalmente, para la infracción número 44 procede una
medida correctiva inicial de amonestación verbal.
A pesar de lo anterior, el Municipio de Guaynabo le
impuso al señor Cruz Rivera la drástica y severa sanción de
destitución. Ello, sin probar la existencia de
circunstancias excepcionales que conducirían a una
destitución como primera opción.
En consecuencia, la CASP concluyó correctamente que,
como cuestión de derecho, erró el Municipio de Guaynabo al
imponer la medida disciplinaria más drástica de
destitución, a pesar de ser la primera ofensa del empleado,
de sus años de servicio y de la falta de circunstancias
excepcionales que ameritaran tal curso de acción. Contrario
a lo que concluyó el Tribunal de Apelaciones, la
reglamentación aplicable dispone clara y expresamente que
los años de servicio y la reincidencia son factores a
considerar ante la implantación de una medida correctiva.
De hecho, el Procedimiento para el Trámite de una Medida
Disciplinaria exige la proporcionalidad entre toda medida
disciplinaria y la infracción cometida. Por tanto, la CASP CC-2019-0504 15
actuó razonablemente y dentro de los límites establecidos
en la reglamentación aprobada precisamente por el Municipio
de Guaynabo.
Ciertamente, el señor Cruz Rivera exhibió una
conducta que ameritaba una sanción disciplinaria. Es por
ello que la CASP le impuso la sanción de sesenta (60) días
de suspensión de empleo y sueldo. Sin embargo, ello no es
suficiente para que el Tribunal de Apelaciones sustituyera
el criterio del ente administrativo. Al así hacerlo, el
foro apelativo obvió los fundamentos de derecho contenidos
en la reglamentación municipal y nuestros pronunciamientos
en materia de destitución de empleados. En fin, bajo las
circunstancias particulares de este caso, no debió obviarse
la norma general contemplada en la reglamentación municipal
y el dictamen razonable emitido por la CASP.
V.
A la luz de los fundamentos expuestos, revocamos el
dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones y
reinstalamos la Resolución emitida por la CASP.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del
Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez
disiente con opinión escrita, a la cual se unieron el Juez
Asociado señor Martínez Torres y la Jueza Asociada señora
Pabón Charneco.
José I. Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Luis A. Cruz Rivera Peticionario v. Municipio de Guaynabo CC-2019-0504 Certiorari Recurrido
Opinión disidente que emitió la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez a la que se unieron el Juez Asociado señor Martínez Torres y la Jueza Asociada señora Pabón Charneco
En San Juan, Puerto Rico, a 14 de octubre de 2020.
Disiento del criterio mayoritario, pues se debió
sostener que la Comisión Apelativa del Servicio
Público actuó irrazonablemente y contrario a derecho
al resolver que la sanción disciplinaria que impuso
el Municipio de Guaynabo no se justificaba. Aquí, un
empleado municipal con veintiséis (26) años de
experiencia en el servicio público, abandonó su área
de trabajo y se llevó una excavadora -que era
propiedad pública- para limpiar un solar privado de
un conocido que ubica fuera de la demarcación
territorial del Municipio de Guaynabo.
Veintiséis (26) años debieron ser suficientes
para saber que esa actuación es contraria a derecho y
está en contravención con lo que el Pueblo espera de CC-2019-0504 2
sus funcionarios públicos. Ante la gravedad de la conducta
del empleado, la determinación del Alcalde de destituirlo no
fue irrazonable, ilegal, arbitraria o caprichosa. Por el
contrario, al utilizar propiedad y fondos públicos para
fines privados el empleado incurrió en una conducta grave y
violó simultáneamente varias normas de conducta. Ante ello,
la determinación de destituirlo estaba dentro de la
discreción del patrono. Al resolver lo contrario y revocar
la destitución, la Comisión Apelativa del Servicio Público
ignoró la naturaleza y gravedad de la conducta del Sr. Luis
A. Cruz Rivera, así como otros factores que la
reglamentación pertinente exigía considerar para determinar
la sanción adecuada. Por consiguiente, la decisión
administrativa no se podía sostener. Como la Mayoría la
avala, disiento.
I
La Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico3 les
confiere a los municipios la autoridad para adoptar las
medidas disciplinarias necesarias para salvaguardar la sana
administración pública. Cónsono con esa autoridad, el
Municipio Autónomo de Guaynabo adoptó el Procedimiento para
el Trámite de una Medida Disciplinaria (Procedimiento). En
lo pertinente, el Procedimiento dispone las normas de
conducta aplicables a los empleados del municipio, así como
aquellas actuaciones que infringen esas normas de conducta.
El Procedimiento también contiene una lista no taxativa de
los factores que se deben considerar al determinar cuál es
la medida disciplinaria aplicable a cada caso, a saber: (1)
años de servicio; (2) productividad; (3) el expediente u
3 Ley Núm. 81-1991, 21 LPRA sec. 4001 et seq. CC-2019-0504 3
hoja de servicios del empleado; (4) las reincidencias; (5)
la naturaleza de la falta que comete; (6) combinación de
infracciones en que incurra el empleado, y (7) la posición
jerárquica del empleado dentro de la organización con
relación a la infracción cometida. Sección 5.2,
Procedimiento, supra. Además, contiene un anejo denominado
Medidas correctivas aplicables a las infracciones a las
normas de conducta para los empleados del Municipio de
Guaynabo, que establece las medidas que, de ordinario,
aplican a cada infracción. El anejo establece un esquema de
medidas que va desde la menos severa (la amonestación
verbal) hasta la más severa (la destitución).
Por otro lado, la Sección 5.2 del Procedimiento
establece que, como norma general, las medidas
disciplinarias se deben aplicar en el orden sucesivo que
aparece en el anejo. Sin embargo, se aclara que esto no
tiene que ser así cuando el supervisor, jefe de división u
oficina o el Alcalde, en el ejercicio de su discreción,
decida “imponer las medidas más severas si determinan que la
falta cometida por el empleado es de tal naturaleza o
gravedad que así lo ameriten”. Íd. (Énfasis suplido).
De lo anterior surge con claridad que el Procedimiento
reconoce la posibilidad de obviar el esquema de disciplina
progresiva cuando la naturaleza o severidad de la infracción
lo amerita. Además, establece claramente que la
determinación de si la infracción amerita una sanción más CC-2019-0504 4
severa recae en la discreción del funcionario autorizado
para imponer esa sanción.
De manera compatible con lo que dispone el
Procedimiento, en el contexto de la Ley Núm. 80 de 30 de
mayo de 1976, 29 LPRA sec. 185a et seq. (Ley Núm. 80), hemos
dicho que una sola ofensa o primera falta es justa causa
para el despido de un empleado “si por su gravedad y su
potencial de agravio pone en riesgo el orden, la seguridad o
la eficiencia que constituyen el funcionamiento normal del
establecimiento”. Delgado Zayas v. Hosp. Int. Med. Avanzada,
137 DPR 643, 649 (1994). (Énfasis suplido). También hemos
expresado que, en el supuesto de una falta única del
empleado, la Ley Núm. 80, supra, permite que “el patrono le
imponga como sanción el despido, siempre y cuando las
circunstancias del caso no reflejen una decisión arbitraria
o caprichosa”. Íd., pág. 650. (Énfasis suplido). Así, para
que proceda la destitución, la primera ofensa del empleado
debe ser “de tal seriedad o naturaleza que revele una
actitud o un detalle de su carácter, tan lesivo a la paz y
al buen orden de la empresa, que constituiría imprudencia
esperar su reiteración para separarlo del establecimiento”.
Srio. del Trabajo v. ITT, 108 DPR 536, 544 (1979). (Énfasis
suplido).
Finalmente, sobre el estándar de revisión de las
decisiones administrativas, este Foro ha establecido que, si
bien esas decisiones merecen deferencia, “los tribunales no
podemos imprimirle[s] un sello de corrección, so pretexto de CC-2019-0504 5
deferencia, […] [cuando estas son] irrazonables, ilegales o,
simplemente, contrarias a derecho”. Graciani Rodríguez v.
Garaje Isla Verde, 202 DPR 117, 126-127 (2019). Por otro
lado, ha sido norma reiterada que este Tribunal no se debe
convertir en un súper departamento de recursos humanos, pues
al examinar las determinaciones laborales, no podemos
sustituir el criterio patronal si la decisión laboral está
dentro de las facultades discrecionales y poderes del
patrono, si no es ilegal o contraria a derecho, y si no es
irrazonable, caprichosa o arbitraria. SLG Zapata-Rivera v.
J.F. Montalvo, 189 DPR 414, 447-448 (2013).
II
En este caso, el Sr. Luis A. Cruz Rivera (señor Cruz
Rivera) a mediodía de un día laborable, abandonó su área de
trabajo para dirigirse a un solar privado ubicado fuera de
la demarcación territorial del Municipio de Guaynabo. Allí,
mediante el uso de un “digger” o excavadora propiedad del
municipio, y sin contar con autorización para ello, realizó
unos trabajos de limpieza en el solar privado. Ante esos
hechos, y en consideración a la gravedad y naturaleza de la
conducta del empleado, el Alcalde del Municipio de Guaynabo
ejerció su discreción y determinó que la sanción
proporcional a la conducta del señor Cruz Rivera era la
destitución. Al tomar su determinación, el Alcalde resaltó
que la conducta del señor Cruz Rivera constituyó un desvío
de fondos públicos. No obstante, la Comisión Apelativa del
Servicio Público (CASP) revocó esa determinación tras CC-2019-0504 6
concluir que, como era la primera falta del empleado y este
contaba con veintiséis (26) años de servicio, la medida más
proporcional era una suspensión de empleo y sueldo. La
Mayoría avala ese razonamiento. No puedo estar de acuerdo.
En conformidad con la reglamentación aplicable, la CASP
debía hacer un análisis integrado y ponderado de los
factores que el Procedimiento señala para determinar la
sanción adecuada y proporcional a la conducta del empleado.
Además, debía considerar la gravedad de la conducta
incurrida, pues la normativa pertinente establece que, ante
una conducta grave, el Alcalde puede discrecionalmente
imponer una sanción más severa.
Así, como parte del análisis correspondiente, se debía
considerar la naturaleza y gravedad de la conducta del señor
Cruz Rivera. En torno a esto, no se podía descartar, como lo
hizo la CASP, que la conducta del empleado atentó contra la
sana administración pública, ya que implicó el uso no
autorizado de fondos públicos para fines privados.
Ciertamente, al utilizar propiedad municipal para limpiar un
solar de un conocido, sin contar con autorización para ello,
el señor Cruz Rivera incurrió en el desvío de fondos
públicos. Esto, de por sí, convierte la actuación del
empleado en una grave que activaba la discreción del Alcalde
para imponerle una sanción más severa, como la destitución.
No se puede ignorar que hay ciertos tipos de conducta, como
la del señor Cruz Rivera, que por su naturaleza adquieren
mayor gravedad cuando se dan en el contexto del servicio CC-2019-0504 7
público pues está en juego la confianza y los fondos del
Pueblo. Conductas como la del señor Cruz Rivera vulneran la
confianza del Pueblo en los servidores públicos y afectan al
erario. También revelan una actitud del empleado que es
sumamente lesiva a la sana administración pública.4
A esos fines, cabe destacar que la honradez es uno de
los valores morales más importante que deben poseer las
personas que aceptan brindar un servicio al Pueblo. Ante
ello, sería una imprudencia esperar a que se repitiera una
conducta similar a la que se cometió en este caso para
proceder a destituir al empleado, ya que ello conllevaría
permitir un nuevo despilfarro de fondos públicos. La CASP
ignoró todo lo anterior al concluir, sin exponer las razones
para ello, que la conducta del señor Cruz Rivera no era de
tal gravedad como para ameritar la destitución.
La CASP omitió considerar además que, mediante sus
actuaciones, el señor Cruz Rivera no incurrió en una sola
infracción, sino en múltiples infracciones a las normas de
conducta de los empleados municipales. Según expuse, la
combinación de las infracciones en las que incurre el
empleado es uno de los factores que se deben considerar al
decidir cuál es la sanción proporcional a la infracción
cometida. El hecho de que el señor Cruz Rivera cometiera
varias infracciones abona a la severidad de su conducta y a
4 Tan es así, que hasta la Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico en su Artículo 4.2(b) sanciona la conducta del empleado al establecer que “[u]n servidor público no puede utilizar […] la propiedad o los fondos públicos para obtener, directa o indirectamente, para él o para una persona privada o negocio, cualquier beneficio que no esté permitido por ley.” 3 LPRA sec. 1857a(b). CC-2019-0504 8
la proporcionalidad de la destitución como medida
disciplinaria. Cabe destacar que, independientemente que el
señor Cruz Rivera no hubiera sido disciplinado en veintiséis
(26) años de servicios, lo cierto es que cometió múltiples
infracciones con su conducta.5
A pesar de ello, tanto la CASP como la Mayoría les
confirieron el mayor peso a los años de servicio del señor
Cruz Rivera. Aunque se podría pensar que ese hecho inclina
la balanza a favor del empleado o que atenúa la gravedad de
su conducta, su efecto es el contrario. Esto pues
precisamente por sus años de servicio, el señor Cruz Rivera
conocía o debía conocer a cabalidad las responsabilidades de
su puesto, la importancia que revestía para el interés
público el cumplimiento de las normas de conducta que debía
observar y las consecuencias que podría conllevar infringir
esas normas. En ese sentido, las infracciones que el señor
Cruz Rivera cometió no fueron consecuencia del error de
juicio de un principiante, sino la conducta consciente e
intencional de alguien con experiencia en el servicio
público. Esto también apoya la determinación inicial del
Municipio de Guaynabo de destituir al señor Cruz Rivera.
5 Las infracciones fueron las siguientes: (1) abandonar el área de trabajo para atender asuntos no oficiales sin la previa autorización del supervisor; (2) hacer uso no autorizado de propiedad o equipo o documentos u otros bienes de la oficina, o permitir que este se pierda, se destruya o reciba daños como resultado de negligencia directa o indirecta; (3) conducta impropia dentro o fuera del trabajo de tal naturaleza que afecte el buen nombre refleje descrédito o ponga en dificultad a la oficina o a cualquier agencia o dependencia del gobierno; y (4) utilizar los vehículos oficiales de la oficina sin autorización previa para usos no oficiales en o fuera de horas laborables. CC-2019-0504 9
En consecuencia, la CASP erró cuando modificó la
sanción que originalmente se le impuso al señor Cruz Rivera,
pues no consideró todos los factores que el Procedimiento
identifica como relevantes para determinar cuál sanción es
la que guarda proporción con la infracción. Al contrario, en
una actuación irrazonable y contraria al derecho aplicable,
enfocó su análisis en solo dos de ellos: los años de
servicio del señor Cruz Rivera y que esta era “su primera
falta”. Eso no es acorde con lo que establece el
Procedimiento. Por consiguiente, no es correcto concluir,
como hace la Mayoría, que la determinación administrativa
fue razonable. Si la CASP hubiese realizado el análisis
adecuado, hubiese llegado a la conclusión correcta de que la
naturaleza y gravedad de las actuaciones del señor Cruz
Rivera en este caso -en unión a otros factores- justificaban
la decisión del Alcalde de destituirlo.
En resumen, ante los hechos particulares de este caso y
el análisis sosegado y balanceado de los factores
relevantes, era forzoso concluir que las infracciones
múltiples que el señor Cruz Rivera cometió fueron de tal
gravedad que justificaban que el Alcalde le impusiera
discrecionalmente la sanción más severa. Al concluir lo
contrario, la Mayoría ignora las consecuencias nefastas que
actuaciones como las de este caso tienen en el erario y en
la confianza del Pueblo en las instituciones que lo
gobiernan. CC-2019-0504 10
Por todo lo anterior, hubiese confirmado el dictamen
del Tribunal de Apelaciones, que a su vez restituyó la
determinación del Municipio de Guaynabo de destituir al
señor Cruz Rivera. Debido a que la Mayoría optó por un curso
de acción distinto, disiento.
Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Presidenta