EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Autoridad de Carreteras y
Transportación Certiorari
Recurrido 2009 TSPR 164
v. 177 DPR ____
CD Builders, Inc.
Peticionaria
Número del Caso: CC-2009-114
Fecha: 28 de octubre de 2009
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan Panel IV
Juez Ponente: Hon. Gretchen I. Coll Martí
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. José Luis Cumbas Torres
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Luis A. Rivera Cabrera Lcdo. Ricardo Arturo Pérez Rivera Lcdo. Kermell Z. Hernández Rivera
Materia: Revisión administrativa procedente de la A utoridad de Carreteras y Transportación-Junta de Subastas
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correccione s del proceso de compilación y publicación oficial de las decisio nes del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. ? EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Autoridad de Carreteras y Transportación
Recurrida
v. CC-2009-114 CD Builders, Inc.
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 28 de octubre de 2009
En un proceso de subasta formal, convocado por
la Autoridad de Carreteras y Transportación, un
licitador incluyó entre los pliegos de licitación un
documento de fianza en el cual no se estableció la
cantidad afianzada. Debemos resolver si dicho
documento de fianza constituye una garantía de
proposición aceptable o si, por el contrario, tal
omisión constituye un defecto insubsanable que hace
inaceptable la garantía de proposición y requiere la
descalificación de la propuesta.
I
La Junta de Subastas de la Autoridad de
Carreteras y Transportación (en adelante la Junta de CC-2009-114 2
Subastas) publicó un aviso de subasta referente a la
ejecución de un proyecto de construcción denominado
Intersección a Desnivel de las Carreteras P.R. 17 y 181 (AC
0001736). El aviso de subasta indicaba la fecha límite
para que los licitadores presentaran sus propuestas y
requería que cada licitación estuviese acompañada por una
garantía de proposición. Específicamente, el referido
aviso exigió la prestación de “una fianza provisional
equivalente al cinco por ciento (5%) de la propuesta y
sujeto a las condiciones que se expresan en el Artículo
102.08 de las Condiciones Generales…”.
El 24 de octubre de 2008, tras recibir las propuestas
de cinco licitadores, la Junta de Subastas procedió a la
apertura de los pliegos de licitación. Al examinar las
diferentes licitaciones, la Junta de Subastas consignó en
un acta de recepción la suma por la cual cada licitador
presentó su proposición. LPC & D, Inc. (en adelante LPCD)
resultó el licitador con la proposición más baja al licitar
por la suma de $25,733,860. Por su parte, CD Builders,
Inc. (en adelante CD Builders) presentó la segunda
propuesta más baja por la suma de $27,400,000.
Durante el acto de apertura, la Junta de Subastas se
percató de que LPCD omitió indicar la suma afianzada en el
documento intitulado “Bid Bond No. 2008-48”, cuyo propósito
era satisfacer la fianza provisional exigida en el aviso de CC-2009-114 3
subasta.1 La Junta de Subastas le concedió a LPCD hasta el
27 de octubre de 2008 para que corrigiera el error. En el
término concedido, LPCD presentó un nuevo documento de
fianza con la deficiencia corregida.
El 28 de octubre de 2008, CD Builders envió una carta
al presidente de la Junta de Subastas mediante la cual
arguyó que LPCD debía ser descalificado como licitador
pues, al momento de presentar su propuesta, no incluyó una
fianza equivalente al cinco por ciento (5%), según lo
exigía el aviso de subasta. Además, CD Builders arguyó que
procedía que la Junta de Subastas adjudicara la subasta a
su favor.
En respuesta a dicha comunicación, el presidente de la
Junta de Subastas envió una carta a CD Builders, fechada el
10 de noviembre de 2008, en la cual indicó que, según su
criterio, el error cometido por LPCD era uno subsanable.
Además le indicó que la omisión de consignar la suma
afianzada en el documento de fianza no constituía un error
que descalificara de forma automática a LPCD como
licitador. Por último, el presidente de la Junta de
Subastas le informó a CD Builders que la propuesta
presentada por LPCD estaba bajo la evaluación de distintas
divisiones de la Autoridad de Carreteras y Transportación
(en adelante la Autoridad) las cuales remitirían sus
recomendaciones a la Junta.
1 Así lo consignó la Junta de Subastas en el acta de recepción al indicar que LPCD “no incluyó la cantidad de cubierta de la fianza en el ‘Bid Bond’”. CC-2009-114 4
Por su parte, CD Builders reiteró su oposición a que
se catalogara el error cometido por LPCD como uno
subsanable. Posteriormente, el Presidente de la Junta de
Subastas suscribió una carta mediante la cual le notificó a
CD Builders que la Junta recomendó la adjudicación de la
subasta a favor de LPCD, el 24 de noviembre de 2008.
El 8 de diciembre de 2008, el Director Ejecutivo de la
Autoridad adjudicó la Subasta Formal P-09-09 a favor de
LPCD. Dos días después LPCD presentó a la Autoridad las
fianzas de pago y ejecución de la obra y el 12 de diciembre
de 2008 ambas partes suscribieron el contrato sobre la
ejecución del proyecto. El Director Ejecutivo de la
Autoridad autorizó a LPCD a iniciar la ejecución de la
obra.
Inconforme, CD Builders presentó ante el Tribunal de
Apelaciones un recurso de revisión judicial acompañado de
una moción en auxilio de su jurisdicción. Dicho foro,
ordenó la paralización de la ejecución del proyecto hasta
tanto resolviera el recurso ante su consideración.
Posteriormente, el Tribunal de Apelaciones emitió una
sentencia en la cual expresó que toda vez que LPCD presentó
una licitación debía inferirse que aceptó todos los
términos y condiciones de la subasta, inclusive el prestar
una garantía de proposición por al menos el cinco por
ciento (5%) de la cantidad propuesta. El foro intermedio
sostuvo que el no incluir la cantidad correspondiente en el
documento de fianza constituyó un defecto subsanable. Así,
el Tribunal de Apelaciones confirmó la resolución mediante CC-2009-114 5
la cual el Director Ejecutivo de la Autoridad adjudicó la
Subasta Formal P-09-09 a favor de LPCD.
De dicha sentencia, CD Builders acude ante este foro
mediante un recurso de certiorari acompañado de una moción
en auxilio de nuestra jurisdicción en la cual solicitó que
ordenáramos que se paralizara la ejecución del proyecto AC
0001736. En síntesis, CD Builders aduce que erró el
Tribunal de Apelaciones al determinar que el error cometido
por LPCD era uno subsanable. Sostiene que la Junta de
Subastas actuó de forma arbitraria y caprichosa al ignorar
que la propuesta presentada por LPCD no cumplía con todos
los términos y condiciones de la subasta y al permitir que
LPCD presentara un nuevo documento de fianza de licitación
para corregir la insuficiencia. Mediante resolución del 23
de febrero de 2009 expedimos el auto y ordenamos la
paralización de la ejecución del proyecto AC 0001736. Con
el beneficio de los argumentos de las partes, procedemos a
resolver.
II
A
La contratación de servicios por parte de las agencias
del gobierno está matizada por el interés público de
promover la inversión adecuada, responsable y eficiente de
los recursos del Estado. Empresas Toledo v. Junta de
Subastas, 168 D.P.R. 771, 778-79 (2006). Así, el proceso
de subasta como mecanismo para viabilizar la contratación
gubernamental debe llevarse a cabo de modo que se proteja
el erario “consiguiendo la construcción de obras públicas y CC-2009-114 6
la adquisición de servicios de calidad para el gobierno al
mejor precio posible”. RBR Const., S.E. v. Aut. de
Carreteras, 149 D.P.R. 836, 848-49 (1999). Véanse además,
Empresas Toledo v. Junta de Subastas, supra; Trans Ad de
Puerto Rico, Inc. v. Junta de Subastas, res. de 24 de junio
de 2008, 2008 T.S.P.R. 110, 174 D.P.R. __. A su vez, las
subastas gubernamentales tienen el objetivo de establecer
un esquema que asegure la competencia equitativa entre los
licitadores, evite la corrupción y minimice los riesgos de
incumplimiento. Id. Véanse además, Mar-Mol Co., Inc. v.
Adm. Servicios Gens., 126 D.P.R. 864, 871 (1990);
Justiniano v. ELA, 100 D.P.R. 334, 338 (1971).
En ausencia de un estatuto uniforme que regule las
subastas realizadas por parte del gobierno y viabilice la
consecución de los fines antes mencionados, corresponde a
cada agencia ejercer el poder de reglamentación que le
fuere delegado para establecer las normas que habrán de
regir sus procedimientos de subasta.2 RBR Const., S.E. v.
Aut. de Carreteras, supra, pág. 850. Véase, Trans Ad De
Puerto Rico v. Junta de Subastas, supra, págs. 8-9.
En particular, el artículo 11 de la Ley de la
Autoridad de Carreteras y Transportación, Ley núm. 74 de 23
de junio de 1965, según enmendada, delega a dicha agencia
2 Sobre este particular la sección 3.19 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley núm. 170 de 1988, establece que “[l]os procedimientos de adjudicación de subastas son procedimientos informales; su reglamentación y términos serán establecidos por las agencias”. 3 L.P.R.A. 2169. Véase, Empresas Toledo v. Junta de Subastas, supra, pág. 779-80; CC-2009-114 7
la facultad de establecer los procedimientos y guías que
regirán sus procesos de subasta. 9 L.P.R.A. sec. 2011.
El citado artículo dispone que la Autoridad, al evaluar las
distintas proposiciones para adjudicar una subasta,
considerará “aquellos factores, además del precio, que a su
juicio permita[n] la selección más beneficiosa para la
Autoridad…”. Id. Entre otros factores, la Autoridad deberá
considerar si la propuesta cumple con las especificaciones,
las reglas y los reglamentos que la agencia haya aprobado.
Id.
Con el propósito de establecer las normas para la
tramitación, celebración y adjudicación de las subastas, la
Autoridad adoptó el Reglamento de Subastas núm. 5263 de la
Autoridad de Carreteras y Transportación de 30 de junio de
1995 (en adelante Reglamento de Subastas). En armonía con
la Ley de la Autoridad de Carreteras y Transportación, el
mencionado reglamento destaca como uno de sus objetivos el
“[e]stablecer un proceso que sea justo para los
[l]icitadores y que lleve a la selección de la propuesta
que se considere más ventajosa para la Autoridad”.
Artículo III(D) del Reglamento de Subastas, supra.
Además de cumplir con las disposiciones del Reglamento
de Subastas, cada propuesta debe satisfacer las condiciones
específicas que la Autoridad establezca para una subasta en
particular. RBR Const., S.E. v. Aut. de Carreteras, supra,
pág. 850-51. Véanse además, artículo IX(2) del Reglamento
de Subastas supra; artículo 11 de la Ley de la Autoridad de
Carreteras y Transportación, supra. Dichas CC-2009-114 8
especificaciones se establecen en los documentos de
licitación, definidos en el Reglamento de Subastas como
aquellos que “la Autoridad le proporciona al licitador o
proponente, y a base de los cuales éstos someten su
licitación o propuesta”. Artículo IV(L) del Reglamento de
Subastas, supra. Los documentos de licitación provistos por
la Autoridad para la celebración de la Subasta Formal P 09-
09 incluyen, entre otros, el aviso de subasta y los
“Standard Specifications for Road and Bridge Construction”
(en adelante Condiciones Generales).
Examinemos las disposiciones del Reglamento de
Subastas y de los documentos de licitación, pertinentes a
la controversia que nos ocupa.
B.
El artículo VII del Reglamento de Subastas establece
los procedimientos que rigen la celebración y adjudicación
de una subasta formal. Entre otros aspectos, el citado
artículo dispone que “[l]a Autoridad requerirá de los
licitadores la presentación de garantías y/o pólizas de
acuerdo a las condiciones de los documentos de licitación”.
Artículo VII(E)1 del Reglamento de Subastas, supra.
Según indicamos, el aviso publicado por la Autoridad
para la Subasta Formal P 09-09 requería que cada licitador
presentara “una fianza provisional equivalente al cinco por
ciento (5%) de la propuesta…”. Se exigió así a cada
licitador una garantía de proposición la cual, en el
Reglamento de Subastas, se define como: “la fianza
requerida a ser prestada por el licitador o proponente CC-2009-114 9
conjuntamente con su proposición, como garantía de que va a
formalizar el contrato si resulta el licitador o proponente
agraciado con la adjudicación”. Artículo IV(R) del
Reglamento de Subastas, supra. Véase, RBR Const., S.E. v.
Aut. de Carreteras, supra, pág. 843, esc. 2. En la
eventualidad de que el licitador desista de otorgar el
contrato la Autoridad retendrá la suma cubierta por la
garantía de proposición.3 Id.
Además, el aviso de subasta exigía que la garantía de
proposición cumpliera con los términos expuestos en las
Condiciones Generales. En particular, el inciso (a) de la
sección 102.08 de las Condiciones Generales establece las
siguientes especificaciones:
The proposal guaranty shall be a certified check, or a cashier’s check from a bank authorized to do business in Puerto Rico, or a bid bond payable to the authority in an amount not less than the amount specified in the advertisement for bids and contract book. The bid bond shall be executed in the form provided in the contract book or on the form provided by the surety company but written in substantially the same language as the Authority’s form.
[…]
En iguales términos el inciso E(2) del artículo VII
del Reglamento de Subastas, supra, prescribe que las
3 .“The purpose of a bid bond is to assure that such bidder, if bidder (offeror) proposal is accepted, will enter into a binding contract to do the work in accordance with such proposal… It provides that a certain amount of money will be paid in the event that a successful bidder in a public project fails to enter into a formal contract; it is a type of liquidated damages and its represents an added incentive to discourage the withdrawal of bids”. 1 E. Mills and M. Rhodes, Holme’s Appleman on Insurance, 2D Sec. 1.32 (1996). CC-2009-114 10
garantías exigidas en un procedimiento de subasta “podrán
prestarse en moneda del curso legal, en cheque certificado
o giro postal o bancario a favor de la Autoridad, o
mediante seguro de fianza (“Bid Bond”) suscrita por una
compañía de seguros debidamente acreditada por la Oficina
del Comisionado de Seguros de Puerto Rico…”. Además el
citado artículo exige que la garantía de proposición sea
prestada “por una cantidad no menor a la indicada en los
documentos de licitación o en el Aviso de Subasta”. Id.
Es un hecho que no está en controversia que, en el
presente caso, la Autoridad exigió una garantía de
proposición la cual LPCD intentó satisfacer mediante un
documento de fianza en el cual no se consignó la cantidad
afianzada. Es decir, el documento presentado por LPCD no
especificaba que la fianza hubiese sido expedida por la
cantidad que se requirió en el aviso de subasta. La Junta
de Subastas permitió que LPCD presentara un nuevo documento
de fianza para corregir el error.
Debemos resolver si la Junta de Subastas ostentaba la
facultad para permitir que LPCD presentara un nuevo
documento de fianza o si, por el contario, la insuficiencia
del documento original requería que se rechazara sin más la
propuesta presentada por ese licitador. En cuanto a este
aspecto es preciso referirnos a lo dispuesto en el
Reglamento de Subastas y las Condiciones Generales.
C.
Hemos expresado que las agencias administrativas, de
ordinario, se encuentran en mejor posición que los CC-2009-114 11
tribunales para evaluar las propuestas o licitaciones ante
su consideración a la luz de los parámetros establecidos
por la ley y los reglamentos aplicables. AEE v. Maxon, 163
D.P.R. 434, 444 (2004). Véanse además, Empresas Toledo v.
Junta de Subastas, supra, pág. 779; Torres Maldonado v.
Junta de Subastas, res. del 17 de enero de 2007, 2007
T.S.P.R. 7, 169 D.P.R. __. Como consecuencia de ello, los
tribunales no debemos intervenir con el rechazo de una
propuesta o la adjudicación de una subasta salvo que la
determinación administrativa adolezca de abuso de
discreción, arbitrariedad o irracionabilidad. Empresas
Toledo v. Junta de Subastas, supra, pág. 783-84. Véanse
además, RBR Const., S.E. v. Aut. de Carreteras, supra;
Torres Maldonado v. Junta de Subastas, supra, pág. 15. Se
reconoce pues discreción a las agencias administrativas en
el ejercicio de su facultad de considerar licitaciones,
rechazar propuestas y adjudicar la subasta a favor de la
licitación que estime se ajusta mejor a las necesidades
particulares de la agencia y al interés público en general.
Empresas Toledo v. Junta de Subastas, supra, pág. 779.
En ese tenor, el Reglamento de Subastas faculta a la
Junta de Subastas para recibir y evaluar las propuestas
presentadas por los licitadores y hacer recomendaciones al
Director Ejecutivo “basadas en las especificaciones de la
subasta y en armonía con los mejores intereses de la
Autoridad”. Artículo V(B)2 del Reglamento de Subastas,
supra. En relación con dicha función, el inciso 2 del
artículo IX del Reglamento de Subastas, supra, especifica CC-2009-114 12
que la Junta de Subastas recomendará que no se adjudique la
subasta al licitador que presente la propuesta por la suma
más baja cuando éste incumpla con los términos establecidos
en las condiciones de la subasta.
De otra parte, el Reglamento de Subastas dispone que,
en el proceso de evaluación de las distintas propuestas, la
“Junta [de Subastas] podrá, en el uso de su sana
discreción, obviar cualquier informalidad o tecnicismo en
los documentos de cualquier proposición, siempre que fueren
errores subsanables”. Artículo VII(F)6 del Reglamento de
Subastas, supra. Ahora bien, la citada disposición no le
confiere un poder ilimitado a la Junta de Subastas sino que
le permite excusar a los licitadores por defectos en los
pliegos de licitación que constituyan meros “tecnicismos” o
“informalidades”. Así, la Junta de Subastas está facultada
para obviar aquellos defectos insustanciales que no
constituyan un incumplimiento con los términos de la
subasta y que puedan soslayarse sin lesionar los objetivos
del proceso de subasta, por ejemplo, al favorecer a alguno
de los licitadores en particular o aumentar el riesgo de
incumplimiento. Véase, RBR Const., S.E. v. Aut. de
Carreteras, supra.4
En armonía con el principio de discreción
administrativa en el proceso de consideración y
4 En RBR Contrs., S.E. v. Aut. de Carreteras, supra, resolvimos que la ausencia de fecha en un documento de fianza constituía un defecto insustancial que no ameritaba el rechazo de una licitación. CC-2009-114 13
adjudicación de subastas, las Condiciones Generales
aplicables a la Subastas Formal 09-09 identifican ciertas
instancias en las que se reserva a la Autoridad la facultad
de descalificar un licitador y rechazar una propuesta. En
RBR Const., S.E. v. Aut. de Carreteras, supra, indicamos
que este tipo de reserva tiene el propósito de otorgar
cierta flexibilidad a la agencia para que pueda actuar de
forma que se protejan adecuadamente los intereses públicos
implicados. Id., pág. 852.
Además de reconocer que en ciertas instancias la
Autoridad ostenta la discreción de rechazar una propuesta,
las Condiciones Generales enumeran una serie de
insuficiencias que requieren que la Junta de Subastas
rechace la propuesta sin ulterior consideración. Así, la
sección 102.14 de las Condiciones Generales distingue entre
las instancias en las que el rechazo de la propuesta se
reserva a la discreción de la Autoridad y otras en la que
el rechazo es mandatorio. Véase RBR Const., S.E. v. Aut.
de Carreteras, supra, pág. 855.5
Específicamente, y en lo pertinente a la controversia
que nos ocupa, el inciso 5 de la sección 102.14 de las
Condiciones Generales prescribe que en caso de que un
5 En RBR Contrs., S.E. v. Aut. de Carreteras, supra, aplicaban las Disposiciones Generales de las Especificaciones Estándar para la Construcción de Carreteras y Puentes de 1989. Estas especificaciones, según discutimos entonces, distinguían entre circunstancias en las que el rechazo de una propuesta era mandatorio y otras en que era discrecional. Igual distinción se mantiene en las Condiciones Generales aplicables a la subasta objeto del recurso ante nuestra consideración. CC-2009-114 14
licitador no incluya una garantía de proposición aceptable
la Junta de Subastas deberá rechazar su propuesta.6 Es
decir, la ausencia de una garantía de proposición aceptable
constituye un defecto insubsanable. Ello nos enfrenta a la
interrogante sobre si el documento de fianza presentado
originalmente por LPCD constituyó una garantía de
proposición aceptable a pesar de que no especificaba la
suma afianzada. Para resolver lo anterior debemos
referirnos a nuestro análisis en RBR Const., S.E. v. Aut.
de Carreteras, supra.
III
En RBR Const., S.E. v. Aut. de Carreteras, supra,
consideramos, específicamente, si la omisión de la fecha de
subasta en el documento de fianza constituía una
deficiencia que justificara descalificar una propuesta de
licitación. Resolvimos que la referida deficiencia era una
“inocua e insustancial” que no justificaba el rechazo de
una licitación que cumplía con el resto de los requisitos.
Id., pág. 855-56. Al así resolver ponderamos los
siguientes elementos:
6 En lo que nos concierne, el texto de la sección 102.14 de las Condiciones Generales dispone lo siguiente:
“102.14 Rejection of Proposals and Disqualification of Bidders
The Board of Awards will reject a proposal for any of the following irregularities: [….]
(5) If the proposal does not include an acceptable proposal guaranty.” CC-2009-114 15
(1)[l]a fianza había sido válidamente emitida por una compañía aseguradora aprobada por el Comisionado de Seguros de Puerto Rico; (2) se describía con precisión la obra a afianzada; (3) se emitió por la cantidad requerida;(4)la ACT había obviado esta omisión en ocasiones anteriores; y (5) la propia ACT admite en su carta a FHA que se trata de una deficiencia subsanable.
Id., pág. 856. (Énfasis suplido.)
determinamos que el documento de fianza “cumplía con todos
los requisitos sustantivos”. Id., pág. 856. Así, la
ausencia de fecha en el documento de fianza constituyó un
defecto insustancial porque del documento surgía que dicha
garantía se expidió en relación con el proyecto objeto de
la subasta y por la cantidad requerida en los documentos de
licitación.
A diferencia de los hechos de RBR Const., S.E. v. Aut.
de Carreteras, supra, en el presente caso se presentó un
documento de fianza en el cual no se incluyó la cantidad
afianzada y por tanto no se consignó que la fianza
satisfacía la cantidad requerida en el aviso de subasta. A
pesar de que el documento de fianza presentado por LPCD
cumple con los demás elementos enumerados en RBR Const.,
S.E. v. Aut. de Carreteras, supra, éste carece de un
elemento esencial al no establecer que la fianza se expidió
al menos por la cantidad exigida en el aviso de subasta.
Admitir que es aceptable un documento de fianza en el
cual no se ha consignado la suma afianzada eliminaría la
efectividad de la garantía de proposición. El documento de
fianza viabiliza que la Autoridad reclame la suma afianzada CC-2009-114 16
en caso de que el licitador agraciado no otorgue el
contrato. Un documento de fianza en el cual no se consignó
la suma afianzada no constituye una garantía de que la
fianza expedida responde por la cantidad exigida en los
documentos de licitación. Tal insuficiencia colocaría a la
Autoridad en una situación de incertidumbre y riesgo en
caso de que el licitador agraciado desista de otorgar el
contrato.7
Precisamente, por ser el documento de fianza
inicialmente presentado uno insuficiente, la Junta de
Subastas requirió que LPCD presentara un nuevo documento.
Esta actuación de la Junta de Subastas confirma que, en
efecto, el documento de fianza originalmente presentado por
LPCD no era uno aceptable a la luz de las exigencias del
artículo VII del Reglamento de Subastas y de la Sección
102.08 de las Condiciones Generales. A tenor con el
artículo IX de Reglamento de Subastas, supra, y con la
sección 102.14 de las Condiciones Generales, la Junta de
Subastas debió recomendar el rechazo de la licitación
presentada por LPCD por ésta no incluir una fianza
aceptable e incumplir, de este modo, los términos
estipulados en las condiciones de la subasta. No incluir
una fianza aceptable constituyó un defecto insubsanable que
requería el rechazo de la propuesta.
Sin embargo, la Junta de Subastas permitió que LPCD
presentara un nuevo documento de fianza de licitación por
7 Véase, a modo ilustrativo, Interstate Rock Products, Inc. v. U.S., 50 Fed. Cl. 349 (2001). CC-2009-114 17
entender que el defecto era subsanable. Por su parte, el
Tribunal de Apelaciones razonó que debía suponerse que el
documento de fianza originalmente presentado por LPCD
cubría al menos la cantidad exigida en el aviso de subasta.
Ambos planteamientos son errados. No procede descansar en
un acto posterior a la apertura -como presentar un nuevo
documento de fianza- para subsanar un defecto que requería
inicialmente la descalificación de la propuesta. Véase,
Accumail de Puerto Rico v. Junta de Subastas, res. del 12
de abril de 2007, 2007 T.S.P.R. 70, 170 D.P.R. __. Tampoco
procede descansar en inferencias sobre la intención del
licitador para subsanar errores sustanciales en los pliegos
de licitación.
Aunque, previo a adjudicación de la subasta, LPCD
presentó un nuevo documento de fianza, ello no altera el
hecho de que los pliegos de licitación inicialmente
presentados adolecían de un defecto fatal. Como hemos
discutido, la deficiencia de no incluir la suma afianzada
en el documento de fianza convirtió dicha garantía en una
inaceptable y, por tanto, constituyó un defecto
insubsanable. Así pues, resulta irrelevante el que previo
a la adjudicación de la subasta LPCD presentara un nuevo
documento de fianza para intentar remediar un error que no
podía ser subsanado.
Según surge del artículo IV(R) del Reglamento de
Subastas, supra, la garantía de proposición debía
presentarse en conjunto con la propuesta. Además, el aviso
de subasta expresamente advertía que toda proposición debía CC-2009-114 18
estar acompañada de una garantía de proposición. Es decir,
al momento de la apertura de los pliegos cada licitador
debía cumplir el requisito esencial de presentar una
garantía de proposición aceptable. Según las Condiciones
Generales, el incumplimiento con este requisito exigía el
rechazo de la propuesta. La Junta de Subastas carecía de
la facultad para eliminar esta exigencia y considerar una
licitación que, inicialmente, incumplió con las condiciones
de la subasta. Admitir lo anterior vulneraría los términos
que regían el proceso de subasta y laceraría, además, el
principio fundamental de competencia equitativa en la
contratación gubernamental.
Permitir que un licitador subsane un defecto
sustancial -como el no haber incluido una garantía de
proposición aceptable conjuntamente con su propuesta- luego
de la apertura de los pliegos de licitación, lesionaría el
interés público de que los licitadores participen y sus
propuestas sean consideradas en igualdad de condiciones. A
pesar de que la Autoridad puede tener un interés en
adjudicar la subasta a favor del licitador que presente la
propuesta más ventajosa en términos económicos, éste no
constituye un elemento que justifique sacrificar el
principio de competencia equitativa entre los licitadores.
Concluimos que la omisión de incluir la suma afianzada
en el documento de fianza no constituyó un mero tecnicismo
o informalidad sino un defecto sustancial pues impedía
considerar el documento de fianza presentado por LPCD como
una garantía de proposición aceptable. Resolvemos que al CC-2009-114 19
LPCD no incluir una garantía de proposición aceptable en
conjunto con su proposición, procedía descalificar su
propuesta de conformidad con el Reglamento de Subastas y
las Condiciones Generales.
En suma, la determinación de la Junta de Subastas al
permitir que LPCD presentara un nuevo documento de fianza
para subsanar un defecto sustancial es contraria al
Reglamento de Subastas y las Condiciones Generales y,
además, vulnera objetivos fundamentales del proceso de
pública subasta. Resolvemos que la Autoridad actuó de
forma arbitraria al adjudicar la subasta a favor de un
licitador cuya propuesta incumplió un requisito sustancial
el cual requería la descalificación de la licitación.
IV
Por los fundamentos que anteceden, revocamos la
sentencia del Tribunal de Apelaciones. Devolvemos el caso
al foro administrativo para trámites ulteriores compatibles
con lo aquí resuelto. Corresponde a la Autoridad continuar
el proceso de Subasta Formal 09-09 de conformidad con lo
establecido en la Ley de la Autoridad de Carreteras y
Transportación y el Reglamento de Subastas.
Se dictará sentencia de conformidad.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expresados en la Opinión que antecede, los cuales se incorporan íntegramente a presente, se dicta sentencia revocando la sentencia del Tribunal de Apelaciones. Devolvemos el caso al foro administrativo para trámites ulteriores compatibles con lo aquí resuelto. Corresponde a la Autoridad continuar el proceso de Subasta Formal 09-09 de conformidad con lo establecido en la Ley de la Autoridad de Carreteras y Transportación y el Reglamento de Subastas.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera Pérez concurre con el resultado sin opinión escrita. La Jueza Asociada señora Fiol Matta no intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo