Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL I - ESPECIAL
ASOCIACIÓN DE Apelación procedente del INDUSTRIALES, ET ALS Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior APELANTES de San Juan TA2025AP00130 v Caso Núm. CORPORACIÓN DEL SJ2024CV01481 FONDO DEL SEGURO DEL ESTADO, ET ALS Sobre: Sentencia Declaratoria; Daños y APELADOS Perjuicios; Acción De Clase
Panel integrado por su presidente, el Juez Sánchez Ramos, el Juez Pagán Ocasio, y el Juez Rodríguez Flores.
Pagán Ocasio, juez ponente
S EN T EN C I A
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de agosto de 2025.
I.
El 15 de julio de 2025, la Asociación de Industriales de Puerto
Rico, la Asociación de Restaurantes de Puerto Rico, la Cámara de
Comercio de Puerto Rico, la Cámara de Comercio Industria y
Distribución de Alimentos de Puerto Rico, Corp., CIMAFER, Inc.,
Cidrines Ashford LLC, y Sobao to Multiply LLC (en conjunto, parte
apelante) presentaron digitalmente un recurso de Apelación en el
que nos solicitaron que revoquemos la Sentencia emitida por el
Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan (TPI o foro
primario) el 10 de abril de 2025, notificada y archivada digitalmente
en autos el 11 de abril de 2025.1 Mediante dicho dictamen, el TPI
declaró Ha Lugar la Moción de Desestimación de la Segunda
Demanda Enmendada presentada por la Corporación del Fondo del
Seguro del Estado y su Administrador, Noé Marcano Rivera (en
1 Véase la Entrada Núm. 71 del expediente digital del caso en el Sistema Unificado
de Manejo y Administración de Caso del TPI (SUMAC-TPI). TA2025AP00130 2
conjunto, CFSE o parte apelada), y, consecuentemente, desestimó
la Segunda Demanda Enmendada.
El 18 de julio de 2025, emitimos una Resolución en la que
concedimos a la parte apelada hasta el 14 de agosto de 2025 para
que presentara su alegato en oposición.
El 12 de agosto de 2025, la parte apelada presentó un Alegato
de la parte apelada en el que solicitó que confirmemos la Sentencia
apelada.
Con el beneficio de la comparecencia de las partes, damos por
perfeccionado el recurso. En adelante, pormenorizamos los hechos
procesales pertinentes a la atención de la petición de apelación.
II.
El caso de marras tuvo su génesis el 12 de febrero de 2024,
cuando la parte apelante presentó en contra de la CFSE un recurso
de mandamus, en conjunto con otras causas de acción, por alegadas
violaciones a la Ley del Sistema de Compensaciones por Accidentes
del Trabajo, Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935, según enmendada,
11 LPRA sec. 1 et seq. (Ley Núm. 45). 2 Posteriormente, el 15 de
febrero de 2024, la parte apelante presentó una Primera Demanda
Enmendada Petición de Mandamus y Daños (Acción de clase) para
sustituir al pasado administrador de la CFSE por el actual, el señor
Noé Marcano Rivera.3
Tras varios trámites procesales atinentes al recurso
extraordinario de mandamus, 18 de marzo de 2024, el TPI dictó una
Sentencia Parcial mediante la cual desestimó la solicitud de dicho
remedio y refirió el resto de las causas de acción de sentencia
declaratoria, daños, enriquecimiento injusto y cobro de lo indebido
al trámite civil ordinario.4
2 Véase la Entrada núm. 1 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. 3 Véase la Entrada núm. 15 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. 4 Véase la Entrada núm. 28 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. TA2025AP00130 3
Inconforme, el 2 de abril de 2025, la parte apelante presentó
una Moción de Reconsideración en la que alegó que en este caso se
configuraban las excepciones para que se expidiera el mandamus
solicitado y se le exima del requisito de interpelación previa por lo
que suplicó que se dejara sin efecto la Sentencia Parcial.5 El 3 de
abril de 2024, sin la posición de la otra parte, el TPI emitió una
Resolución en la que declaró No Ha Lugar a la reconsideración.6
Luego de la reasignación del caso a una sala de procedimiento
civil ordinario y de otros trámites procesales innecesarios de
pormenorizar, el 18 de junio de 2024, la parte apelante presentó una
Segunda Demanda Enmendada (Acción de clase).7 En síntesis, alegó
que la CFSE ha incumplido con el deber de utilizar servicios
actuariales para la revisión y fijación de los tipos tarifarios, la
determinación de la reserva y para otros propósitos legítimos según
contemplados en el Artículo 1-B(4)(j) de la Ley Núm. 45, supra, sec.
1b(4)(j). Asimismo, adujo que el CFSE ha incumplido con el deber
de fijar las primas más bajas posibles para establecer un fondo
solvente y crear un sobrante razonable en virtud del Artículo 21 de
la Ley Núm. 45, supra, sec. 24. Así las cosas, argumentó que la
CFSE ha actuado de forma ilegal y ultra vires al fijarlas primas para
el sistema de compensación de los trabajadores que administra, sin
llevar a cabo estudios actuariales que la sustenten, imponiendo
tarifas irrazonables y generando sobrantes en exceso. Por ello,
sostuvo que la CFSE se ha enriquecido injustamente a costa de los
patronos en Puerto Rico, quienes alegadamente han pagado sumas
excesivamente altas e irrazonables, que no guardan relación alguna
con estudios actuariales ni con los riesgos de accidente y beneficios
que provee el sistema de compensación.
5 Véase la Entrada núm. 30 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. 6 Véase la Entrada núm. 32 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. 7 Véase la Entrada núm. 55 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. TA2025AP00130 4
A su vez, manifestó que se dio un cobro de lo indebido ya que,
alegadamente, los patronos hicieron un pago con el propósito de
extinguir la obligación de pagar la prima; que el pago no tenía justa
causa porque no existía obligación jurídica de pagar al CFSE ya que
las obligaciones existentes eran por una suma menor a la pagada;
y, que el pago de la prima fue hecho por error de hecho y derecho y
no por liberalidad.
También, alegó que el Manual de Clasificaciones en el que se
establecen las cubiertas y primas aplicables a los patronos
constituyen un reglamento legislativo de aplicación general cuya
adopción debe ceñirse al proceso de reglamentación establecido en
la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de
Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, según enmendada, 3 LPRA sec.
9601 et seq. (LPAU), pero que la CFSE, al aprobarlo, ha ignorado
dicha reglamentación.
En virtud de dichas alegaciones, la parte apelante solicitó que
se dicte una sentencia declaratoria estableciendo que la CFSE actuó
de manera ilegal, inconstitucional y ultra vires al establecer y cobrar
primas sin cumplir con el procedimiento establecido en su ley
orgánica y sin contar con estudios actuariales que las sustenten y
justifiquen, cobrando sumas irrazonablemente altas, con propósitos
que no están relacionados a la Administración del Sistema de
Compensación por Accidente en el Trabajo e incumpliendo con la
inversión de sus fondos; a los efectos de que la CFSE ha fijado,
impuesto y cobrado primas de manera ilegal y ultra vires al aprobar
normas de aplicación general sobre las clasificaciones y cobro de
primas sin haber cumplido con los procesos de reglamentación
exigidos por la LPAU, supra, violando así el debido proceso de ley y
que, por las mismas razones, las clasificaciones y las fórmulas para
el cómputo de las primas son nulas. TA2025AP00130 5
Con relación al alegado enriquecimiento injusto y cobro de lo
indebido la parte apelante solicitó la devolución de las cantidades
pagadas en exceso y, por último, una suma por concepto de
honorarios de abogado. Mencionó además que presentó la demanda
como una acción de clase.
Ese mismo día, el TPI emitió una Resolución en la que autorizó
la Segunda Demanda Enmendada y concedió un término a la parte
demandada para presentar su alegación responsiva o una nueva
moción de desestimación.8
El 18 de julio de 2024, la CFSE presentó una Moción de
Desestimación de la Segunda Demanda Enmendada.9 En síntesis,
alegó que la parte apelante no agotó los remedios administrativos
que provee la CFSE ante la Comisión Industrial, quien tiene la
jurisdicción exclusiva para la revisión de primas según lo
establecido en el Artículo 22 de la Ley Núm. 45, supra, sec. 25.
Arguyó que la parte apelante no cuestionó la revisión de las primas
fijadas en los pasados quince (15) años por lo que sostuvo que
procede la desestimación de todas las causas de acción por falta de
jurisdicción. Adujo además que, ante las alegaciones de violación de
derechos constitucionales, la precitada ley otorga garantías
procesales en cumplimiento del debido proceso de ley por lo que no
se justifica la desviación del cauce administrativo. Asimismo,
manifestó que la inversión de fondos cuestionada por la parte
apelante encuentra justificación en las leyes aprobadas
precisamente para ello, por lo que sería improcedente emitir una
sentencia declaratoria en torno a ese planteamiento.
Por otra parte, aludió a que la LPAU, supra, dispone que los
documentos guías no están sujetos al proceso reglamentario y que,
8 Véase la Entrada núm. 57 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. Notificada y archivada digitalmente en autos el 20 de junio de 2024. 9 Véase la Entrada núm. 58 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. TA2025AP00130 6
por tanto, como el Manual de Clasificaciones es un documento guía
no le son de aplicación tales disposiciones para su promulgación.
En cuanto a las demás causas de acción, adujo que no
proceden como cuestión de derecho porque la propia ley orgánica de
la CFSE prohíbe expresamente la devolución del exceso que se haya
pagado en primas o contribuciones.
Por su parte, el 7 de agosto de 2024, la parte apelante presentó
una Oposición a Moción de Desestimación de la Segunda Demanda
Enmendada en la que adujo que su reclamo alega adecuadamente
hechos que justifican la concesión de un remedio y que la Moción de
Desestimación de la Segunda Demanda Enmendada debe
considerarse como una moción de sentencia sumaria por incluir
evidencia extrínseca a las alegaciones de la parte apelante. 10 En
síntesis, alegó que esbozó varias reclamaciones que son
estrictamente de derecho y constitucionales que no requieren de la
pericia de la Comisión Industrial para su resolución. Por ello,
sostuvo que se trata de un asunto de jurisdicción primaria y no de
agotamiento de remedios administrativos en donde le corresponde
al TPI asumir la jurisdicción para atender y adjudicar las
controversias en sus méritos. Argumentó que la Segunda Demanda
Enmendada alega que las primas de todos los patronos fueron
fijadas en violación a las disposiciones de la Ley Núm. 45, supra, la
LPAU, supra, y la Constitución por lo que el remedio que provee el
Art. 22 de la Ley Núm. 45, supra, sec. 25, no es uno adecuado.
Asimismo, arguyó que persisten controversias sustanciales
entre las partes que justifican que el foro primario intervenga y dicte
sentencia declarando los derechos de las partes. También, adujo que
se cumplen con los requisitos para las causas de acción de
enriquecimiento injusto y cobro de lo indebido.
10 Véase Entrada núm. 60 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. TA2025AP00130 7
El 31 de octubre de 2024, el TPI celebró una Vista
argumentativa en torno a la moción de desestimación radicada por
la CFSE.11 Según surge de la Minuta, la parte apelante argumentó
sobre la sentencia declaratoria que solicitó. Por su parte, el CFSE
argumentó que el tribunal no tiene jurisdicción y que, si así lo
determina, no tiene que entrar a considerar los documentos
anejados a la moción de desestimación. Entre tanto, el TPI auscultó
el por qué la parte apelante reclamó remedios que provee la ley
orgánica del CFSE, la que dispone que es la Comisión Industrial el
foro que atiende dichos asuntos. Escuchadas las partes, el TPI le
concedió un término de diez (10) días a la CFSE para suplementar
su argumentación en torno a los remedios que provee la Ley Núm.
45, supra.
El 8 de noviembre de 2024, la CFSE presentó una Moción en
cumplimiento de orden para suplementar su argumentación en
cuanto a los remedios que provee la Ley Núm. 45, supra.12 En esta,
expuso que los patronos que se hayan visto afectados por las
decisiones del Administrador en cuanto a la clasificación, fijación,
regulación o aumento de las primas de seguro tienen que presentar
una apelación ante la Comisión Industrial, en virtud de los Artículos
21 y 22 de la Ley Núm. 45, supra, secs. 24 y 25, y que esta debe
presentarse dentro de los treinta (30) días siguientes a partir de la
promulgación de las nuevas tarifas de primas incorporadas en el
Manual de Clasificaciones, a saber, el 1 de julio de cada año.
Sobre el proceso de adopción del manual, señaló que el mismo
se encuentra regulado por el Reglamento para Gobernar el Seguro de
Compensaciones por Accidentes de Trabajo, Reglamento Núm. 9220
del 30 de septiembre de 2020, y Ley Núm. 45, supra, y cuyo
propósito es establecer un marco normativo. Expuso que dicho
11 Véase Entrada Núm. 64 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. 12 Véase Entrada Núm. 63 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. TA2025AP00130 8
reglamento le impone la obligación al Administrador de celebrar
vistas publicas antes del 1 de junio de cada año y a promulgar las
nuevas tarifas de las primas a mas tardar el 1 de julio de cada año,
notificándolo a todos los patronos asegurados. Alegó además que
este no constituye un reglamento, sino que funciona como una guía
interna cuyo propósito principal es comunicar las tarifas que se
aplican a cada tipo de oficio o industria y no regula ningún
procedimiento administrativo.
De otra parte, arguyó que la revisión de estudios actuariales y
evaluación de tarifas cuestionada por la parte apelante requieren de
un conocimiento especializado y experiencia técnica que tiene la
Comisión Industrial. Por tanto, adujo que esta debe ser quien
atienda en primera instancia los reclamos de la parte apelante.
Asimismo, alegó que las tarifas impuestas cumplen con una función
específica de solvencia y compensación laboral para casos de
accidentes en el lugar de trabajo y no una carga fiscal para los
patronos por lo que no se trata de un asunto de estricto derecho que
deba ser atendido por el TPI.
El 6 de diciembre de 2025, la parte apelante presentó una
Oposición a Moción en cumplimiento de orden.13 En esta, arguyó que
el Reglamento Núm. 9220 no detalla un proceso reglamentario claro
para la adopción, revisión o actualización del Manual de
Clasificaciones conforme a los requisitos de la Ley Núm. 45, supra,
y la LPAU, supra, limitándose a describir procedimientos genéricos
para calcular las primas basadas en nóminas y otras
remuneraciones. Alegó además que el Manual de Clasificaciones y
la fórmula para el cálculo de primas son reglas de tipo legislativo por
lo que la CFSE está obligada a cumplir con los requisitos mínimos
de la LPAU, supra.
13 Véase Entrada Núm. 68 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. TA2025AP00130 9
Adujo que la Ley Núm. 45, supra, exige que las primas a
cobrarse sean recomendadas por un actuario y que su ausencia
constituye una clara y patente violación de los derechos de los
patronos a recibir información adecuada. Argumentó que la
controversia del caso no es un reclamo administrativo individual
relacionado con la aplicación de una prima particular, sino un
cuestionamiento directo a la legalidad y constitucionalidad de las
primas establecidas, formuladas y cobradas por el CFSE en
contravención a su ley orgánica. Por ello, solicitó que el TPI asuma
jurisdicción sobre las controversias planteadas, en reconocimiento
de que estas son de naturaleza constitucional y jurídica, fuera del
ámbito de la Comisión Industrial o cualquier otro foro
administrativo.
El 10 de abril de 2025, el TPI emitió una Sentencia mediante la
cual declaró Ha Lugar la Moción de desestimación de la Segunda
Demanda Enmendada radicada por el CFSE y, consecuentemente,
desestimó la Segunda Demanda Enmendada. 14 El foro primario
acogió por referencia e hizo formar parte integra de la Sentencia los
argumentos y fundamentos de derecho esbozados por la CFSE en
sus escritos. Adicional, delimitó que no existía controversias sobre
lo siguiente:
1) Durante décadas, los patronos de las distintas industrias que la CFSE ha clasificado en Puerto Rico han hecho uso del mecanismo de revisión de primas que les provee el Artículo 22 de la Ley Número 45 del 18 de abril de 1935 (Ley 45-1935), comúnmente conocida como la Ley del Sistema de Compensaciones por Accidentes del Trabajo, 11 LPRA §§ 25; 2) Los demandantes que comparecen en el presente pleito debieron presentar sus reclamos bajo dicho procedimiento administrativo de revisión de primas; 3) Los demandantes que comparecen en el presente pleito desaprovecharon tal oportunidad; y 4) Los demandantes que comparecen en el presente pleito pretenden utilizar el presente pleito como subterfugio para reclamar lo que no reclamaron oportunamente –
14Véase Entrada núm. 71 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. Notificada y archivada digitalmente en autos el 11 de abril de 2025. TA2025AP00130 10
bajo el procedimiento que fue creado por la Asamblea Legislativa para ello.
Oportunamente, el 24 de abril de 2025, la parte apelante
presentó una Moción Solicitando Reconsideración de Sentencia. 15
Alegó que el foro primario erró al abstenerse de resolver los
planteamientos constitucionales expuestos en la Segunda Demanda
Enmendada. Asimismo, manifestó que alegó detalladamente
múltiples violaciones sustanciales a derechos constitucionales,
entre estas, la usurpación del poder legislativo, la imposición de
contribuciones sin autoridad legal, y la denegación de un proceso de
ley con garantías mínimas y que estas son controversias de derecho
que no requieren agotamiento de remedios administrativos, sino que
es el TPI quien los debe atender. Además, arguyó que
incorrectamente el TPI resolvió controversias de hechos y evaluó
prueba extrínseca en contravención a la Regla 10.2 de
Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, R. 10.2. Por ello, solicitó que se
dejara sin efecto la Sentencia y deniegue la moción de
desestimación.
El 16 de junio de 2025, el TPI emitió una Orden mediante la
cual declaró No Ha Lugar la reconsideración.16 En esta, dispuso que
la parte apelante no sometió declaración jurada para justificar la
necesidad de llevar a cabo un descubrimiento de prueba y así
oponerse a los argumentos y/o documentos presentados por la
CFSE.
Inconforme con la determinación del TPI, la parte apelante
presentó el recurso de apelación de epígrafe en el que hizo los
siguientes señalamientos de error:
ERRÓ EL TPI AL RESOLVER QUE LAS DEMANDANTES DEBÍAN AGOTAR REMEDIOS ADMINISTRATIVOS ANTE LA COMISIÓN INDUSTRIAL BAJO EL ARTÍCULO 22 DE LA LEY 45 Y QUE LA COMISIÓN TIENE JURISDICCIÓN
15 Véase Entrada núm. 72 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. 16 Véase Entrada núm. 73 del expediente digital del caso en SUMAC-TPI. TA2025AP00130 11
PRIMARIA SOBRE LAS CONTROVERSIAS OBJETO DE LA SEGUNDA DEMANDA ENMENDADA.
ERRÓ EL TPI AL ACEPTAR DOCUMENTOS EXÓGENOS A LAS ALEGACIONES EN APOYO A LA MOCIÓN DE DESESTIMACIÓN SIN CONVERTIR LA MOCIÓN DE DESESTIMACIÓN DE LA SEGUNDA DEMANDA ENMENDADA EN UNA MOCIÓN DE SENTENCIA SUMARIA SEGÚN LO REQUIERE LA REGLA 10.2(5) DE PROCEDIMIENTO CIVIL.
La parte apelante alegó que la Segunda Demanda Enmendada
contiene alegaciones de violaciones sustanciales de derechos
constitucionales y asuntos estrictamente de derecho que no
requieren la pericia o intervención de la Comisión Industrial.
Además, expuso que, al presentar directamente el caso ante el TPI,
la controversia jurisdiccional se torna sobre la doctrina de
jurisdicción primaria y no sobre agotamiento de remedios
administrativos por lo que arguyó que la Comisión Industrial no
tiene jurisdicción primaria sobre este caso. Añadió además que alegó
con suficiente especificidad que el remedio administrativo disponible
es inadecuado.
También, alegó que la fórmula que utiliza la CFSE para el
cálculo de las primas no ha sido aprobada mediante reglamento
alguno que haya sido propuesto, objeto de vistas públicas o radicado
en el Departamento de Estado de conformidad con la LPAU, supra.
Por ello, argumentó que tal incumplimiento con el proceso de
reglamentación es una controversia estrictamente de derecho que
no requiere la pericia de la agencia por lo que ni la CFSE ni la
Comisión Industrial tienen jurisdicción primaria.
Asimismo, alegó que erró el TPI en su decisión porque la
moción de desestimación estaba apoyada en documentos exógenos
a las alegaciones de la Segunda Demanda Enmendada y debió ser
convertida en una moción de sentencia sumaria. Sostuvo que la
Moción de Desestimación radicada por CFSE es en realidad una
moción de sentencia sumaria que no cumple con los requisitos de la TA2025AP00130 12
Regla 36 de Procedimiento Civil, supra. Por lo anterior, solicitó la
revocación de la Sentencia apelada.
Por su parte, el 12 de agosto de 2025, CFSE presentó un
Alegato de la parte apelada en la que alegó que la legislación que
rige la CFSE establece un mecanismo específico para que los
patronos impugnen o soliciten la revisión de las primas impuestas y
que, a pesar de la disponibilidad de dicho remedio, la parte apelante
optó por evadir la jurisdicción exclusiva de la Comisión Industrial y
el requisito de agotamiento de remedios administrativos. Por ello,
sostuvo que, como cuestión de derecho, procede la desestimación de
la Segunda Demanda Enmendada por falta de jurisdicción del TPI.
Adujo que la parte apelante alegó sin base fáctica ni especificidad
violaciones a sus derechos de propiedad y al debido proceso de ley.
Asimismo, manifestó que la Ley Núm. 45, supra, exige que cualquier
objeción o reclamación sobre la determinación de primas se tramite
conforme a los mecanismos y términos dispuestos en la ley,
términos que la parte apelante dejó pasar.
Además, arguyó que el TPI resolvió la Moción de desestimación
sin involucrar controversias fácticas ni adjudicó prueba exógena,
sino que, al acoger los fundamentos de jurisdicción primaria y
agotamiento de remedios administrativos expuestos por la CFSE, el
TPI no incurrió en conversión alguna de la moción a una de
sentencia sumaria ni estaba obligado a hacerlo.
En adelante, pormenorizaremos el derecho aplicable al
presente recurso.
III.
A.
La Regla 10.2 de Procedimiento Civil, supra, permite que un
demandado solicite del tribunal la desestimación de la demanda
presentada en su contra, antes de contestar o por medio de la misma
contestación a la demanda, bajo los siguientes fundamentos: (1) TA2025AP00130 13
falta de jurisdicción sobre la materia; (2) falta de jurisdicción sobre
la persona; (3) insuficiencia del emplazamiento; (4) insuficiencia del
diligenciamiento del emplazamiento; (5) dejar de exponer una
reclamación que justifique la concesión de un remedio, o (6) dejar
de acumular una parte indispensable. Blassino Alvarado v. Reyes
Blassino, 214 DPR 823, 833 (2024); Cobra Acquisitions v. Mun.
Yabucoa et al., 210 DPR 384, 396 (2022).
Además, la precitada regla dispone que si en una moción de
desestimación fundamentada en la Regla 10.2(5) de Procedimiento
Civil, supra, se exponen materias no contenidas en la alegación
impugnada, y el tribunal no las excluye, la moción debe
considerarse como una solicitud de sentencia sumaria. En ese caso,
estará sujeta a todos los trámites ulteriores provistos por la Regla
36 de Procedimiento Civil, supra, hasta su resolución final y todas
las partes deberán tener oportunidad razonable de presentar toda
materia pertinente a tal moción bajo dicho Regla. Regla 10.2 de
Procedimiento Civil, supra.
No obstante, “siempre que surja, por indicación de las partes o
de algún otro modo, que el tribunal carece de jurisdicción sobre la
materia, éste desestimará el pleito”. Regla 10.8 (c) de Procedimiento
Civil, supra, R. 10.8 (c); González v. Mayagüez Resort & Casino,
176 DPR 848, 855 (2009). Según lo anterior, se puede desestimar
una reclamación por tratarse de la jurisdicción de una agencia
administrativa o de la esfera federal, y, por lo tanto, bajo la Regla
10.8 (c) de Procedimiento Civil, supra, se les ordena a los tribunales
estatales a desestimar la reclamación cuando surge ausencia de
jurisdicción sobre la materia ante el foro aludido. González v.
Mayagüez Resort & Casino, supra, pág. 855.
B.
La jurisdicción es la autoridad que tiene el tribunal para
poder resolver casos y controversias. Torres Alvarado v. Madera TA2025AP00130 14
Atiles, 202 DPR 495 (2019). En Puerto Rico los tribunales ostentan
la jurisdicción general, lo que significa que tienen “autoridad para
atender cualquier causa de acción que presente una controversia
propia para adjudicación, a menos que no tengan jurisdicción sobre
la materia”. Rodríguez Rivera v. De León Otaño, 191 DPR 700,
708 (2014). Sin embargo, el Estado es quien puede otorgar o privar
a un tribunal de jurisdicción sobre la materia mediante legislación
a esos efectos. Rodríguez Rivera v. De León Otaño, supra, pág.
708-709. La ausencia de falta de jurisdicción conlleva los siguientes
efectos en los dictámenes emitidos: (1) no es susceptible de ser
subsanada; (2) las partes no pueden voluntariamente conferírsela a
un tribunal como tampoco puede éste arrogársela; (3) conlleva la
nulidad de los dictámenes emitidos; (4) impone a los tribunales el
ineludible deber de auscultar su propia jurisdicción; (5) impone a
los tribunales apelativos el deber de examinar la jurisdicción del foro
de donde procede el recurso, y (6) puede presentarse en cualquier
etapa del procedimiento, a instancia de las partes o por el tribunal
motu proprio. González v. Mayagüez Resort & Casino, 176 DPR
848, 855 (2009).
Por otro lado, la doctrina de jurisdicción primaria es una de
autolimitación judicial para determinar cuál foro es el apropiado
para atender la controversia. Colón Rivera et al. v. ELA, 189 DPR
1033, 1057 (2013). La jurisdicción primaria tiene dos vertientes que
son: la jurisdicción primaria concurrente y la jurisdicción primaria
exclusiva. Beltrán Cintrón v. Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, 204 DPR 89, 103 (2020). La primera vertiente es cuando la ley
permite que la agencia administrativa o el tribunal tengan
jurisdicción. Beltrán Cintrón v. Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, supra, pág. 103. En la jurisdicción primaria concurrente,
tanto el foro judicial como el administrativo tienen jurisdicción, pero
la primacía se cede a la agencia por esta tener el conocimiento TA2025AP00130 15
especializado. Beltrán Cintrón v. Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, supra, pág. 103. En cambio, cuando se trata de la
jurisdicción primaria exclusiva la ley distingue que la agencia será
el único foro autorizado para resolver tal controversia. Beltrán
Cintrón v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, supra, pág.
103. Cabe destacar que, la designación de jurisdicción exclusiva
debe ser clara y especifica. Beltrán Cintrón v. Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, supra, pág. 104. Para poder determinar
si la jurisdicción es exclusiva corresponde hacer un análisis sobre
si la delegación es expresa o es implícita. Beltrán Cintrón v. Estado
Libre Asociado de Puerto Rico, supra, pág. 104. Además, si la
jurisdicción es exclusiva permite la revisión judicial hasta que la
agencia emita su determinación final. Beltrán Cintrón v. Estado
Libre Asociado de Puerto Rico, supra, pág. 104.
C.
La Ley Núm. 45, supra, es un estatuto de carácter remedial
que consagra ciertas garantías y beneficios al obrero que sufre un
accidente o enfermedad en el curso del trabajo. Rivera v. Blanco
Velez Stores, 155 DPR 460, 466 (2001). Así, dicha Ley establece un
sistema de seguro compulsorio, mediante la correspondiente
aportación patronal, que persigue proveer un remedio expedito y
eficiente a los empleados. Hernandez Morales v. C.F.S.E., 183
D.P.R. 232, 240 (2011). Este sistema está fundamentado en el
precepto constitucional de que todo trabajador debe estar protegido
contra riesgos a su salud en su lugar de empleo. 11 LPRA sec. 1a.
Dicho seguro compensa al obrero que se ha lesionado, incapacitado,
enfermado o fallecido a causa de un accidente ocurrido en el trabajo.
Lebrón Bonilla v. E.L.A., 155 DPR 475, 481-482 (2001).
En virtud de dicha Ley, y para llevar a cabo sus propósitos, se
crea la Corporación del Fondo del Seguro del Estado. El Artículo 1-
B de la Ley Núm. 45, supra, sec. 1B, establece las facultades y TA2025AP00130 16
poderes generales de la CFSE, así como de la Junta de Directores y
de su Administrador. Por otro lado, como parte de los componentes
de dicho organismo, el Artículo 6 de la Ley Núm. 45, supra, sec. 8(B)
creó lo que se denomina como la Comisión Industrial de Puerto Rico,
quien se encargara de velar por el cumplimiento de objetivos de la
precitada Ley.
En lo pertinente a este recurso, el Artículo 21 de la Ley Núm.
45, supra, sec. 24, dispone que es deber del Administrador de la
CFSE, antes del 1 de junio de cada año, preparar una lista con las
clasificaciones de acuerdo con los oficios y la industria a los que se
refiere la Ley, y fijar para éstos la prima correspondiente. Este
“deberá fijar para cada clase de oficio o industria las primas más
bajas posibles, incluyendo primas mínimas, que sean consistentes
con la pretensión de establecer un Fondo de Seguro de Estado
solvente y de crear un sobrante razonable”. Íd. Asimismo, deberá
revisar las listas de clasificaciones que a su juicio deban revisarse,
antes del 1 de julio de 1936 y, subsiguientemente, todos los años,
como también las primas, incluyendo las primas mínimas, que
correspondan a las clasificaciones vigentes que entienda que deban
revisarse. Íd. Además, el precitado articulo dispone que las primas,
incluyendo las mínimas, para cada clase de oficio o industria,
deberán ser las más bajas posibles consistentes con el criterio del
actuario, con la pretensión de conservar solvente el Fondo del
Estado y el sostenimiento de un sobrante razonable. Íd.
Cónsono con lo anterior, el Artículo 22 de la Ley Núm. 45,
supra, sec. 25, provee para que las decisiones del Administrador de
la CFSE sobre la fijación y regulación de las primas para cada grupo
de oficio o industria y la clasificación de primas puedan ser
revisadas por la Comisión Industrial. Específicamente, dispone en
lo pertinente lo siguiente: TA2025AP00130 17
1. El patrono regular o permanente, perjudicado podrá radicar en la Comisión Industrial de Puerto Rico dentro del término de treinta (30) días después de promulgados los nuevos tipos, o el patrono eventual o temporero dentro de los treinta (30) días subsiguientes a la obtención de su póliza, una petición para que por la Comisión Industrial de Puerto Rico se proceda a la revisión de las decisiones del Administrador con relación a los tipos o primas para uno o más oficios o industrias, dando los motivos por qué dichos tipos o primas deban enmendarse; y se requerirá que el Administrador comparezca y conteste dicha petición dentro del término de quince (15) días. La Comisión le dará preferencia al caso sobre los demás casos del calendario, y procederá a dictar su decisión final de acuerdo con las reglas que dicha Comisión haya promulgado. 2. La revisión a que se hace referencia en el inciso (1) no suspenderá en modo alguno el cobro de primas ni los efectos de ninguna otra disposición de esta Ley; ni tampoco expedirán los tribunales autos de injunction prohibiendo el cobro de dichas primas o contribuciones mientras se esté revisando el caso. 3. En caso que la Comisión resuelva en el sentido de rebajar la prima que el Administrador haya fijado para cualquier clase de oficio o industria, no se ordenará en ningún caso ni al Administrador del Fondo del Estado, ni al Secretario de Hacienda, que devuelvan el exceso que se haya pagado en primas o contribuciones sino que dicho exceso, se descontará de las primas o contribuciones que hayan de recaudarse en el futuro a los patronos que hayan radicado las peticiones. 4. En el caso que se modifique una clasificación por orden o decreto de la Comisión según se dispone en la presente, el Administrador calculará nuevos tipos, primas o contribuciones en la forma que determine la Comisión para aquellos patronos que tengan obreros o empleados comprendidos en la clasificación o clasificaciones objetadas; Disponiéndose, que dichos tipos, primas o contribuciones regirán hasta que termine el año económico a que pertenecía dicha clasificación o clasificaciones. (Énfasis suplido).
Además, el precitado artículo establece que para que estas
disposiciones sobre la revisión de primas se puedan llevar a cabo, el
Administrador deberá celebrar vistas públicas antes del 1 de junio
de cada año, notificando a todos los patronos asegurados de manera
que estos puedan comparecer y cuestionar si así lo entienden
necesario. Íd.
D.
La LPAU, supra, se creó a los fines de uniformar los
procedimientos administrativos ante las agencias. A tenor con esto,
las agencias administrativas gozan del poder cuasi legislativo de TA2025AP00130 18
aprobar reglas y reglamentos. Sierra Club v. Junta de
Planificación, 203 DPR 596, 605 (2019). Estas pueden formular
reglas no legislativas y reglas legislativas. Íd. Las reglas no
legislativas “constituyen pronunciamientos administrativos que no
alteran los derechos ni las obligaciones de los individuos”. Mun. de
Toa Baja v. D.R.N.A., 185 DPR 684, 696 (2012). En cambio, regla
legislativa “crea derechos, impone obligaciones y establece un
patrón de conducta que tiene fuerza de ley”. Mun. de San Juan v.
J.C.A., 152 DPR 673, 692 (2000).
Para esto, la LPAU, supra, estableció unas reglas mínimas al
proceso de reglamentación a aquellas agencias cuya ley orgánica les
confiera dicho poder. Al momento de aprobar, enmendar o derogar
un reglamento, la LPAU, supra, les exige a las agencias
administrativas el cumplimiento de los siguientes requisitos:
(1) notificar al público la reglamentación que ha de aprobarse; (2) proveer oportunidad para la participación ciudadana, incluyendo vistas públicas cuando sea necesario u obligatorio; (3) presentar la reglamentación ante el Departamento de Estado para la aprobación correspondiente, y (4) publicar la reglamentación aprobada. Mun. de Toa Baja v. D.R.N.A., supra, pág. 694 (2012); 3 LPRA sec. 9611–9613, 9618 y 9621.
La LPAU, supra, define lo que constituye una regla
o reglamento como:
[C]ualquier norma o conjunto de normas de una agencia que sea de aplicación general que ejecute o interprete la política pública o la ley, o que regule los requisitos de los procedimientos o prácticas de una agencia que tenga fuerza de ley. El término incluye la enmienda, revocación o suspensión de una regla existente. 3 LPRA sec. 9603(m) (Énfasis suplido).
Cabe destacar que la propia LPAU, supra, expresamente
excluye de esta definición, entre otros, los documentos guías. Íd. La
Sección 1.3 (c) define documento guía de la siguiente manera:
[U]n documento físico o electrónico de aplicabilidad general desarrollado por una agencia, que carece de fuerza de ley[,] pero expresa la interpretación de la agencia sobre alguna legislación, la política pública de la agencia o que describe cómo y cuándo la agencia ejercerá sus funciones TA2025AP00130 19
discrecionales. Incluye interpretaciones oficiales, según definidas en esta Ley. 3 LPRA sec. 9603(c).
A su vez, la Sección 2.20 de la LPAU, supra, dispone que una
agencia podrá emitir documentos guías sin que este sujeto al
proceso reglamentario del Capitulo II de la Ley.
IV.
Mediante la Segunda Demanda Enmendada, la parte apelante
solicitó al TPI que dictara una sentencia declaratoria estableciendo
que la CFSE ha actuado ilegal y ultra vires al fijar y cobrar las primas
a los patronos asegurados sin cumplir con procedimientos
establecidos por la Ley Núm. 45, supra, por alegadamente no contar
con estudios actuariales que las justifiquen ni reglamentación válida
para establecerlas conforme a la LPAU, supra.
Tras la solicitud de desestimación que radicó CFSE, el TPI dictó
Sentencia desestimando la Segunda Demanda Enmendada. El TPI
acogió los fundamentos esbozados por la CFSE. No obstante,
determino como un hecho fuera de controversia que la parte
apelante debió presentar sus reclamos bajo el procedimiento
administrativo de revisión de primas que ha sido utilizado por
distintas industrias clasificadas por la CFSE y que desaprovecharon
tal oportunidad.
La parte apelante arguyó mediante su recurso de Apelación que
el TPI tenía el deber de ejercer su jurisdicción y resolver las
controversias planteadas porque estas no requieren del peritaje
administrativo y se refieren a violaciones sustanciales de derechos
constitucionales. Manifestó además que alegó con especificidad que
el remedio administrativo disponible es inadecuado, que hubo
violación del debido proceso y que la CFSE actuó ultra vires. Expuso
que varias de las reclamaciones de la Segunda Demanda
Enmendada están ancladas en el incumplimiento por parte de la
CFSE con la Ley Núm. 45, supra, entre estos, el requisito de que se TA2025AP00130 20
utilicen servicios actuariales para la revisión y fijación de los tipos
tarifarios al amparo del Artículo 1-b(4)(j); y que las primas
establecidas sean las más bajas posibles conforme al Artículo 24 de
la Ley. De igual manera, sostuvo que el incumplimiento con el
proceso de reglamentación de los manuales de clasificaciones es una
controversia estrictamente de derecho que tampoco requiere la
pericia de la agencia.
En cuanto al segundo señalamiento de error, adujo que erró el
TPI al resolver la Moción de Desestimación considerando evidencia
extrínseca a las alegaciones de la Segunda Demanda Enmendada y
sin convertir la moción en una de sentencia sumaria sujeta a los
requisitos de la Regla 36 de Procedimiento Civil, supra, tal como
exige la Regla 10.2(5) de Procedimiento Civil, supra.
Por su parte, la CFSE arguyó que el TPI no adjudicó ninguna
controversia fáctica ni evaluó contenido sustantivo de documentos
ajenos a la demanda, sino que la determinación se basó
exclusivamente en que la parte apelante no hizo uso del proceso
administrativo dispuesto por Ley Núm. 45, supra, para impugnar
las clasificaciones y primas. Por ello, adujo que el TPI actuó
correctamente al resolver la moción de desestimación por
jurisdicción sin convertirla en una moción de sentencia sumaria.
Tras un análisis objetivo, sereno y cuidadoso del expediente
del caso y de los argumentos esbozados por las partes, en correcta
práctica adjudicativa apelativa, resolvemos que el TPI no incurrió en
los errores señalados. Por el contrario, la determinación apelada es
correcta en derecho.
Precisamente, el Artículo 22 de la Ley Núm. 45, supra, sec. 25,
establece claramente que el patrono perjudicado por las decisiones
del Administrador de CFSE fijando las primas y su clasificación para
cada grupo de oficio o industrias, podrá radicar una petición ante la TA2025AP00130 21
Comisión Industrial para revisar tal decisión. Esto, dentro de los
treinta (30) días subsiguientes a la obtención de su póliza.
Como pormenorizamos en la sección anterior, la jurisdicción
primaria exclusiva conferida al organismo implica que “los
tribunales quedan excluidos de intervenir en primera instancia en
las materias o los asuntos sobre los cuales se le ha conferido la
jurisdicción exclusiva a una agencia”. Rodríguez Rivera v. De León
Otaño, supra, pág. 709. En el caso de marras, resulta claro que la
Asamblea Legislativa le otorgó la jurisdicción primaria exclusiva a la
Comisión Industrial para atender los planteamientos de los patronos
con relación a la clasificación, fijación o revisión de primas para cada
grupo de oficio o industrias.
Por tanto, es forzoso concluir que, el TPI actuó correctamente
en derecho al resolver que es la Comisión Industrial quien tiene la
jurisdicción para dilucidar la acción. Ciertamente, la parte apelante
tenía otros remedios adecuados en ley para impugnar la
clasificación, fijación o revisión de primas.
Además, enfatizamos que el hecho de que la parte apelante
haya alegado cuestiones constitucionales no es óbice para evadir las
facultades que le fueron delegadas por la Asamblea Legislativa a la
Comisión Industrial para revisar las decisiones del Administrador
sobre las primas determinadas que es esencialmente su reclamo.
Incluso, el Tribunal Supremo ha expresado que la jurisdicción
primaria del foro administrativo puede ceder ante un planteamiento
de violación a derechos constitucionales, no obstante, “ello no
implica que una simple alegación [de que se han violado derechos
constitucionales] excluya el foro administrativo”. Beltrán Cintrón
v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, supra, pág. 104; First
Fed. Savs. v. Asoc. de Condómines, 114 DPR 426, 438 (1983).
En el presente caso, el foro a quo actuó correctamente al
resolver que la Comisión Industrial ostenta jurisdicción primaria TA2025AP00130 22
exclusiva sobre la controversia ante nos, por lo cual la parte
apelante deberá presentar en primera instancia un caso ante dicho
ente administrativo para su determinación. Una vez se cumpla con
la formalidad del trámite administrativo, de no estar conforme con
el resultado, tendrá la oportunidad de presentar su reclamo al foro
judicial.
En cuanto al segundo señalamiento de error, la Regla 10.2 de
las de Procedimiento Civil, supra, establece de forma clara que la
moción de desestimación se atenderá como una solicitud de
sentencia sumaria únicamente cuando la misma esté
fundamentada en la defensa establecida en el inciso 5, entiéndase
dejar de exponer una reclamación que justifique la concesión de un
remedio, y la parte promovente exponga materias no contenidas en
la alegación impugnada y las mismas no sean excluidas por el
tribunal. En este caso, la causa para la desestimación invocada por
la CFSE versó sobre la falta de jurisdicción del tribunal por la
existencia de remedios administrativos ante la Comisión Industrial.
Por consiguiente, no estaba obligado a convertir la solicitud en una
de sentencia sumaria. Por lo tanto, no erró el TPI al acoger la moción
de la CFSE como una solicitud de desestimación.
Por todo lo anterior, resulta forzoso concluir que el TPI no
cometió los errores señalados, sino que actuó correctamente en
derecho y, por lo tanto, corresponde confirmar la Sentencia apelada.
V.
Por los fundamentos anteriormente esbozados, se confirma la
Sentencia apelada.
Lo acordó el Tribunal y lo certifica la Secretaría del Tribunal de
Apelaciones. El Juez Sánchez Ramos disiente por considerar que al
menos uno de los asuntos planteados en la demanda de referencia,
en torno a la validez jurídica del proceso mediante el cual la agencia
demandada establece sus primas, puede y debe atenderse por el TA2025AP00130 23
Tribunal de Primera Instancia. El proceso administrativo de
“revisión de primas” no está diseñado para, ni a través del mismo
realmente se puede, dilucidar la referida controversia de derecho.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones