Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
Revisión Judicial RAFAEL AGOSTO procedente del SANTIAGO; MIRIAM Departamento de VELÁZQUEZ Desarrollo Económico VELÁZQUEZ y EVELYN y Comercio; Oficina de RODRÍGUEZ SANTIAGO Gerencia de Permisos (OGPe) Recurrentes KLRA202100457 v. Sobre: Oposición a Autorización de OFICINA DE GERENCIA Permiso de DE PERMISOS (OGPe) y Construcción para QMC TELECOM, LLC Facilidades de (Concesionarios) Telecomunicaciones
Recurridos Caso Número: 2019-252363-PCOC- 001980
Panel integrado por su presidenta, la Juez Domínguez Irizarry, la Juez Rivera Marchand y el Juez Salgado Schwarz
Domínguez Irizarry, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 29 de abril de 2024.
Los recurrentes, Rafael Agosto Santiago, Miriam Velázquez
Velázquez y Evelyn Rodríguez Santiago, comparecen ante nos para
que dejemos sin efecto la determinación emitida por la Oficina de
Gerencia de Permisos (en adelante, OGPe) el 30 de agosto de 2021.
Mediante la misma, el referido organismo declaró No Ha Lugar una
solicitud de revisión administrativa instada por la parte recurrida,
QMC Telecom, LLC (en adelante, QMC).
Por los fundamentos que expondremos a continuación, se
confirma la determinación administrativa recurrida.
I
Surge del expediente que el 9 de septiembre de 2019, QMC
presentó ante la OGPe una solicitud de permiso de construcción
para unas facilidades de telecomunicaciones ubicadas en la
Número Identificador SEN2024________________ KLRA202100457 2
Carretera PR-183, Kilometro 17.8 interior, del Barrio Montones de
Las Piedras.
Ese mismo día, los recurrentes presentaron una solicitud de
intervención. No obstante lo anterior, el 24 de junio de 2020, el
referido organismo expidió el permiso de construcción peticionado,
sin atender el reclamo. Inconformes, los recurrentes acudieron ante
este Tribunal, y plantearon que la OGPe debió atender la solicitud
de intervención, antes de expedir el permiso.1 El 29 de septiembre
de 2020, emitimos una Sentencia en la cual dejamos sin efecto el
permiso expedido y ordenamos que la agencia adjudicara la solicitud
de intervención.
Según ordenado, el 16 de octubre de 2020 la OGPe atendió la
petición y declaró Ha Lugar la referida solicitud de intervención.
Luego de varias incidencias procesales, el 19 de abril de 2021
la OGPe emitió el permiso que nos ocupa, con el número 2020-
331386-PCOC-011879, el cual fue notificado a todas las partes. En
el mismo, autorizó a QMC a construir la torre de telecomunicaciones
propuesta.
En desacuerdo, el 3 de mayo de 2021 los recurrentes
presentaron una Solicitud de Revisión Administrativa. En la misma,
plantearon que la concesión de un permiso para la construcción de
una torre de telecomunicaciones era de carácter discrecional, por lo
cual, según el Artículo 8.7 de la Ley para la Reforma del Proceso de
Permisos de Puerto Rico, Ley 161-209, 23 LPRA sec. 9018f, el
permiso debía contener determinaciones de hechos y conclusiones
de derecho. Además, indicaron que, según la descripción detallada
para el endoso a la construcción conferido por la Federal Aviation
Administration (en adelante, FAA), la altura de la torre excedía los
ciento ochenta (180) pies autorizados por el permiso. Igualmente,
1 Caso Núm. KLRA202000327. KLRA202100457 3
según se expuso, el referido endoso había expirado a la fecha de la
expedición del permiso.
Por otro lado, los recurrentes indicaron que, en el terreno en
el cual se propuso la construcción, se descubrieron alumbramientos
de agua. Por ello, se argumentó que la agencia debía revocar el
permiso y comenzar un proceso de reclasificación del terreno, con el
fin de proteger los recursos hídricos allí presentes. Además,
aseveraron que el proyecto propuesto cambiaría drásticamente la
fisiología del terreno, lo cual significaría un riesgo para el hábitat de
la Boa de Puerto Rico y del Coquí Guajón, especies que alegó, están
protegidas por leyes estatales y federales. A su vez, plantearon que
la torre en controversia pondría en peligro la salud de los residentes
del Barrio Montones, produciría la depreciación de sus propiedades
y afectaría la estética de la vecindad.
Finalmente, en su solicitud de revisión, alegaron que la
covacha y la terraza de una de las recurrentes, la señora Rodríguez
Santiago, quedaba a unos ciento cincuenta (150) pies aproximados
de la torre de telecomunicaciones propuesta. Por ello, arguyeron que
la construcción infringía el artículo 5(a) de la Ley sobre la
Construcción, Instalación y Ubicación de Torres de
Telecomunicaciones de Puerto Rico, Ley Núm. 89-2000, 27 LPRA
sec. 323, la cual requiere que una estructura de telecomunicación
guarde una distancia no menor de la altura de la torre, más un diez
por ciento (10%) adicional de la residencia más cercana. En virtud
de lo expuesto, suplicaron a la OGPe que declarara con lugar la
revisión administrativa y revocara el permiso expedido.
El 7 de mayo de 2021, los recurrentes presentaron una
Solicitud Urgente de Paralización de Obras. Principalmente,
plantearon que mientras el permiso expedido estuviese en revisión,
no era final y firme, ni ejecutable. A tales efectos, solicitaron la KLRA202100457 4
paralización de la obra de construcción propuesta por la parte
recurrida.
El 17 de mayo de 2021, QMC presentó su Respuesta a [la]
Solicitud de Revisión Administrativa. En cuanto al argumento
presentado por la parte recurrente de que el permiso solicitado era
de carácter discrecional, afirmó que los procesos de aprobación de
permisos son comúnmente ministeriales mientras no se solicite una
variación de los requisitos. Planteó que, en el permiso, no se solicitó
una variación, por lo que no era necesario que la agencia realizara
determinaciones y conclusiones de derecho al expedir el mismo.
Por otro lado, la parte recurrida aseveró que, contrario a lo
expresado por la parte recurrente, no existían especies protegidas
en el terreno propuesto para la construcción. Acentuó que presentó
ante la OGPe un documento intitulado Memorial para Solicitud de
Certificación de Hábitats Naturales para la Vida Silvestre, el cual
dispuso expresamente que en el área del proyecto y la periferia
inmediata no se observó población significativa de alguna especie de
fauna, ni tampoco se encontraron especies consideradas como
amenazadas o en peligro de extinción. Además, QMC acentuó que,
como parte del proceso de evaluación de la propiedad, realizó
consultas con diversas agencias concernidas, entre ellas, el
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, y la División
de Permisos de Medio Ambiente. Ambas agencias acreditaron que el
área propuesta tenía un bajo potencial de convertirse en un hábitat
de alto valor ecológico, y que no albergaba especies que requiriesen
conservación.
En cuanto a las alegaciones sobre los presuntos
alumbramientos de agua en el terreno a utilizarse para la
construcción, QMC aseveró que eran meras alegaciones. Destacó
que se realizó una investigación en el suelo propuesto, incluida
como parte del expediente administrativo, la cual demostró que no KLRA202100457 5
había acumulación de agua en el mismo. Igualmente, sostuvo que
el argumento de que la torre de telecomunicación afectaría la
estética y el valor de las propiedades era especulativo. Según
expuso, las leyes aplicables no impedían la ubicación de las
referidas facilidades por las antedichas razones.
En lo referente al endoso de la FAA, QMC explicó que en el
endoso de la FAA se le incluyeron a la descripción de la torre diez
(10) pies adicionales. Ello, dado a que, con probabilidad, los equipos
a utilizarse para la construcción de la misma sobrepasarían
temporalmente la altura autorizada. De otra parte, aclaró que lo
cierto era que la fecha de vigencia precisada en el endoso era el 8 de
octubre de 2020. Sin embargo, especificó que el referido organismo
enfatizó en su determinación que, si la construcción de la torre
comenzaba antes de la mencionada fecha, el mencionado endoso
continuaría en vigor. Sobre ese particular, destacó que la antedicha
construcción comenzó en septiembre de 2020.
Por último, la parte recurrida expresó que, aunque la Ley
Núm. 89, supra, requiere que una torre de telecomunicación guarde
una distancia mínima de la residencia más cercana, este mandato
aplicaba únicamente a las residencias construidas, o que se
encontraban en proceso de construcción, al momento de
presentarse la solicitud de permiso. Alegó que a la fecha de la
solicitud del permiso en cuestión no existía ninguna covacha o
terraza en el radio de distancia requerido por la antedicha Ley. Al
amparo de lo presentado, peticionó a la agencia que denegara la
revisión solicitada por los recurrentes y confirmara la validez del
permiso.
Evaluadas las posturas de las partes, la OGPe celebró vistas
los días 4, 28 y 29 de junio de 2021, y 1 de julio del mismo año. Los
recurrentes presentaron como prueba sus testimonios, así como el
testimonio del agrónomo José Ramón Márquez Ruiz, quien también KLRA202100457 6
era residente del Barrio Montones de Las Piedras. Según la
Resolución dictada, el agrónomo declaró que “las fincas del sector se
usaron para pastoreo[,] [por lo que] el terreno [era] 95% cayagua,
con una inclinación de 15% con drenaje pobre. Por eso [era]
necesario sacar el terreno para sustituirlo con uno que funcione”.2
Además, durante las vistas de revisión, fueron presentados como
exhibits varios documentos anejados por los recurrentes a una
Moción al Expediente instada el 24 de julio de 2021. Los referidos
documentos fueron identificados por estos de la siguiente manera:
a. Exhibit 1- Siete (7) fotos de construcción y terminación de covacha con terraza y baño […].
b. Exhibit 2a- Carta de objeción y no endoso del Municipio de Las Piedras al proyecto del permiso impugnado, con fecha de 11 de junio de 2019.
c. Exhibit 2b- Carta de objeción y no endoso del Municipio de Las Piedras al proyecto del permiso impugnado, con fecha de 13 de septiembre de 2019.
d. Exhibit 3- Una (1) foto de rótulo notificando solicitud de permiso y que ilustra las condiciones del suelo, en el momento de colocar el rótulo, de la finca donde se propone la obra.
e. Exhibit 4- Una (1) foto aérea de la finca donde se propone la obra, luego de comenzada la construcción, […].
f. Exhibit 5a- Documento intitulado Registration Search Results suscrito por la FCC (FAA Study Number like 2019-ASO-10205-OE).
g. Exhibit 5b- Documento intitulado Application Search Results suscrito por la FCC (FAA Study Number like 2019-ASO-10205-OE) 41.3
De otra parte, QMC argumentó, en esencia, que el permiso
expedido cumplió con las leyes y reglamentos aplicables.
Es preciso aclarar que el organismo recurrido acreditó que en
el expediente del caso obraba lo siguiente:
a. Una Determinación de Cumplimiento Ambiental para Evaluación Ambiental, aprobada el 28 de marzo de 2019.
2 Véase, Determinación de hecho número 29 de la Resolución Administrativa, apéndice del alegato de la parte recurrida, pág. 134. 3 Íd., Determinación de hecho número 40, pág. 136. KLRA202100457 7
b. Comentarios de la División de Medioambiente de la OGPe emitidos el 10 de enero de 2019, en el caso número 2018-250423-SRM-021578, indicando: “La División de Permisos de Medioambiente de la Oficina de Gerencia de Permisos realizó una búsqueda en el Sistema de Información Geográfica (GIS) de la Junta de Planificación y no encontró en el área de la actividad propuesta hábitat crítico, elementos críticos ni área de Prioridad de Conservación. La División de Medioambiente no tiene objeción al proyecto propuesto”.
c. Determination of No Hazard to Air Navigation, notificada por la Federal Aviation Administration el 8 de abril de 2019.
d. Comunicación del Negociado de Telecomunicaciones de PR (NETPR) del 22 de octubre de 2019, la parte concesionaria informa que él añadió sus comentarios a la Recomendación de Evaluación Ambiental, bajo el caso número 2019-352363-REA- 002980, expedida el 22 de febrero de 2019, en donde indica que no tienen objeción al proyecto.
e. Comunicación de la Oficina Estatal de Conservación Histórica, con fecha de 16 de agosto de 2017, en la cual indica que no se afectan propiedades históricas.
f. Comunicación del Instituto de Cultura Puertorriqueña, Programa de Patrimonio Histórico Edificado, con fecha de 24 de enero de 2019, en la cual indica que la construcción no implica impacto adverso a recursos culturales pertenecientes al patrimonio histórico edificado, por lo cual no tienen objeción al mismo.
g. Comunicación del Instituto de Cultura Puertorriqueña, Programa de Arqueología y Etnohistoria, con fecha de 18 de enero de 2019, en la cual indica que no tienen objeción al proyecto.
h. Certificación de Notificación a Vecinos dentro del radio de 100 metros.
i. Declaración Jurada suscrita el 17 de septiembre de 2019.
j. Copia de los edictos publicados en el periódico El Nuevo Día los días 12 y 13 de septiembre de 2019.4
Examinado lo anterior, la agencia emitió la Resolución de
Revisión Administrativa que nos ocupa. En el referido dictamen,
concluyó que, según el expediente y la prueba presentada durante
las vistas, el permiso de construcción expedido cumplió con las
4 Íd., Determinaciones de hecho número 6-9, pág. 130. (Énfasis nuestro). KLRA202100457 8
disposiciones legales y reglamentarias aplicables. Enfatizó que los
argumentos de la parte recurrente se basaron en la percepción.
Particularmente, la OGPe destacó que estos no mostraron evidencia
que contradijera lo propuesto por QMC. Consecuentemente, la
agencia declaró No Ha Lugar, la Solicitud de Revisión Administrativa.
En desacuerdo, los recurrentes acudieron ante nos mediante
el presente recurso. Esencialmente, plantearon que la agencia debió
revocar el permiso impugnado, puesto que: (1) era nulo de su faz por
no contener determinaciones de hecho y de derecho; (2) el estudio
aeronáutico de la FAA expiró antes de que la OGPe expidiera del
permiso que nos ocupa, y (3) la altura propuesta para la torre de
telecomunicaciones pondría en riesgo la vida, la salud, seguridad y
bienestar de los residentes del Barrio Montones. A su vez,
sostuvieron que la agencia debió paralizar la construcción de la
torre.
El 10 de septiembre de 2021, QMC presentó ante este
Tribunal su alegato en oposición. En el escrito, adujo que el permiso
impugnado fue autorizado mediante una solicitud ministerial, por lo
que no era necesario que se incluyeran determinaciones de hecho y
conclusiones de derecho. Por otra parte, reiteró que, aunque la
fecha de vigencia del endoso de la FAA era hasta el 8 de octubre de
2020, la construcción de la torre comenzó antes de que venciera el
mismo. A su vez, sostuvo que la facilidad de telecomunicaciones
propuesta cumplía con la altura y la distancia requerida por las
leyes y reglamentos aplicables para garantizar la seguridad de las
personas que residen cerca de la torre. En cuanto a la solicitud de
paralización de obras, expuso que la presentación de un recurso de
revisión no paraliza el permiso otorgado.
Evaluadas las posturas de las partes, el 11 de febrero de 2022
emitimos un dictamen mediante el cual revocamos la resolución
administrativa recurrida, al amparo de lo resuelto por el Tribunal KLRA202100457 9
Supremo en Aequitas, LLC v. Junta de Planificación, CC-2020-
003205 y Comité Pro-Seguridad ARRAQ y ARESPA y su presidenta
Vanessa D. Ríos Grajales v. Junta De Planificación, CC-2021-02966,
sobre la nulidad de los Reglamentos Conjuntos 2019 y 2020,
respectivamente. Ahora bien, nuestra determinación fue objeto de
revisión ante el Tribunal Supremo, y mediante una Sentencia,
emitida el 16 de junio de 2023, concluyó que los referidos
reglamentos se consideran nulos de manera prospectiva. Por otra
parte, aclaró que la mencionada nulidad no invalidó el permiso ante
nuestra consideración. Al amparo de ello, ordenó a esta Curia a
atender en los méritos el presente recurso.
Luego de examinar nuevamente el expediente ante nuestra
consideración, y con el beneficio de la comparecencia de las partes
procedemos a expresarnos.
II
A
La Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de Puerto
Rico, Ley 161-2009, 23 LPRA secs. 9011 et seq., se promulgó con el
propósito de establecer un marco legal y administrativo para regir
toda solicitud, evaluación, concesión y denegación de permisos por
parte del Gobierno de Puerto Rico. Véase, Exposición de Motivos de
la Ley Núm. 161, supra. El referido cuerpo normativo contempla
dos tipos de permisos: (1) los ministeriales, los cuales no requieren
un juicio subjetivo, y (2) los discrecionales, que sí conllevan un juicio
subjetivo sobre la forma en que se conduce o se propone una
actividad o acción. Art. 1.5 (26) y (48), 23 LPRA sec. 9011.
En cuanto a los permisos ministeriales, el funcionario
autorizado meramente aplicará los requisitos exigidos por las leyes
y reglamentos a los hechos presentados. No podrá utilizar su juicio
5 Caso Núm. KLRA201900413. 6 Caso Núm. KLRA202100044. KLRA202100457 10
personal para determinar si una actividad debe ser realizada o de
qué manera será ejecutada. Su determinación únicamente será
basada en estándares objetivos, como, por ejemplo, si el uso es
permitido en la propiedad bajo los distritos de calificación
aplicables, si cumple con los requisitos de edificabilidad, y si el
solicitante pagó el cargo aplicable y presentó los documentos
requeridos. Íd., Art.1.5 (48). Así, en las solicitudes ministeriales no
será necesario incluir determinaciones de hecho y conclusiones de
derecho. Art. 7.8 de la Ley Núm. 161, supra., 23 LPRA sec. 9018f.
Mientras que, en los permisos discrecionales, se espera que
la entidad competente utilice su conocimiento especializado,
discreción y juicio para llegar a una determinación. Sus
conclusiones no pueden depender solamente de estándares fijos.
Art. 1.5 (26) de la Ley Núm. 161, supra. Por ello, en toda
determinación final de una solicitud discrecional se deberán
exponer las determinaciones de hecho y conclusiones de derecho
que la fundamenta. Art. 7. 8 de la Ley Núm. 161, supra. El
organismo responsable de atender las solicitudes discrecionales es
la Junta Adjudicativa de OGPe, la cual se creó con el fin específico
de evaluar y adjudicar las mismas. Art. 6.1 de la Ley Núm. 161,
supra, 23 LPRA sec. 9016e. Para ello, la Ley Núm. 161, supra, le
confirió la facultad de celebrar vistas públicas y determinar la
procedencia de una modificación o condición para la aprobación de
una solicitud. Art. 6.3 de la Ley Núm. 161, supra, 23 LPRA sec.
9016g.
A los fines de resolver este caso, subrayamos que, según el
Reglamento Conjunto de 2019, en las únicas dos instancias en las
cuales una solicitud de permiso para la construcción de una torre
de comunicaciones es de carácter discrecional es cuando se solicita
una variación de los requisitos ordinarios o cuando se trata de una
zona ecológicamente sensitiva. Ello, puesto que, en ambas KLRA202100457 11
instancias, se requiere la celebración de vistas públicas, las cuales
son competencia de la Junta Adjudicativa. Véase, Secs. 9.11.2.2 (d)
y 9.11.10 (e) del Reglamento Conjunto del 2019, supra. A tales
efectos, las antedichas solicitudes requerirán determinaciones de
hecho y conclusiones de derecho.
B
Por otra parte, la Ley Núm. 161, supra, creó la Oficina de
Gerencia de Permisos (OGPe) para que, a través de esta, se emitan
determinaciones finales, permisos, licencias, certificaciones,
autorizaciones y cualquier trámite necesario o que incida en la
operación de un negocio en Puerto Rico, según se disponga en el
Reglamento Conjunto de Permisos. 23 LPRA sec. 9012d. Conforme
a ello, el Artículo 15.1 del antedicho estatuto, dispone que se
preparará y adoptará un Reglamento Conjunto para, entre otros
propósitos, establecer un sistema uniforme de adjudicación que
atienda la evaluación y expedición de determinaciones finales,
permisos y recomendaciones relacionados a obras de construcción
y al uso de terrenos. 23 LPRA sec. 9025.
A tales efectos, se aprobó el Reglamento Conjunto para la
Evaluación y Expedición de Permisos Relacionados al Desarrollo,
Uso de Terrenos y Operación de Negocios, Reglamento Núm. 9081
del 7 de mayo de 2019 (Reglamento Conjunto de 2019).7 El Capítulo
9.11 del Reglamento Conjunto de 2019, supra, versa sobre la
concesión de permisos para proyectos de construcción, instalación
y ubicación de torres e instalaciones de telecomunicaciones. El
mencionado capítulo incorporó a su cuerpo reglamentario la
mayoría de las exigencias previamente delineadas por la Ley sobre
la Construcción, Instalación y Ubicación de Torres de
7 Precisa señalar que el Reglamento Conjunto de 2019 aplica a la controversia
presentada en este caso al amparo de Martínez Fernández et al. v. OGPe et al., 2023 TSPR 75, 212 DPR ___ (2023). En el mismo, se concluyó que el mencionado Reglamento era nulo de manera prospectiva. KLRA202100457 12
sec. 321 et seq., y el Reglamento para Proyectos de Construcción,
Instalación y Ubicación de Torres y Facilidades de
Telecomunicaciones, Reglamento Núm. 6721 del 14 de noviembre
de 2003, el cual fue promulgado en virtud del mandato de la Ley
Núm. 89, supra.
Precisa destacar que la Ley Núm. 89, supra, se promulgó con
dos propósitos: (1) atender la necesidad de que exista cobertura de
las distintas compañías de telecomunicaciones a través de todo
Puerto Rico, y (2) armonizar los intereses comerciales con el de los
ciudadanos de modo que se logre una convivencia sana y una mejor
calidad de vida. Art. 3 de la Ley Núm. 89, supra, 27 LPRA sec. 321.
A esos fines, la Ley Núm. 89, supra, requiere que la
construcción de toda torre de telecomunicaciones, en un distrito
residencial o rural, guarde una distancia no menor de la altura de
la torre, más un diez por ciento (10%) adicional de la residencia más
cercana. Ahora bien, el mencionado requisito no será de aplicación
si el incumplimiento fue creado por desarrollos posteriores
autorizados por la Junta de Planificación. Art. 5, 27 LPRA sec. 323.
Por otra parte, si la torre a construirse alberga estaciones de
transmisión de frecuencia radial para fines comerciales, el
proponente deberá acreditar mediante una declaración jurada: (1)
que la antena será construida con el propósito de coubicar antenas
de varias compañías, (2) que es absolutamente necesario ubicar la
torre en ese sector, y (3) las gestiones realizadas y sus resultados
para ubicar sus estaciones de transmisión de frecuencia radial en
torres que no sean de su propiedad, que estén dentro del sector en
que se solicita el permiso y que puedan alcanzar la cobertura
deseada, conforme a la estación de frecuencia radial que se pretenda
instalar. Art. 7 de la Ley Núm. 89, supra, 27 LPRA sec. 325. KLRA202100457 13
De otra parte, el Reglamento Núm. 6721, supra, exige que las
estructuras y equipos que formen parte de la torre estén en armonía
con la altura determinada por la FAA. A tales efectos, el proponente
deberá presentar un endoso de la mencionada agencia ante la Junta
de Planificación o la Administración de Reglamentos y Permisos.
Sec. 501. Además, el Reglamento Núm. 6721 requiere, como parte
del proceso de evaluación para la instalación y ubicación de las
torres de telecomunicaciones, que se obtengan comentarios del
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales; quien, a su
vez, recomendará las medidas de mitigación correspondiente. Íd.,
Sec. 302 (c).
C
Por otro lado, es preciso señalar que, de ordinario, un recurso
de revisión administrativa no suspende una determinación final de
la OGPe.8 Ello, puesto que, como regla general, existe una
presunción juris tantum de corrección y legalidad de las
determinaciones finales emitidas por la referida agencia. Sec.
11.4.1.7 (a), Reglamento Conjunto de 2019, supra. Ahora bien, si
existe prueba suficiente para rebatir la antedicha presunción, o si
se demuestra que una construcción presenta un peligro grave,
inminente e inmediato a la salud, la seguridad de las personas o del
medio ambiente, el referido organismo podrá decretar la paralización
de una obra. Íd., Sec. 11.4.1.7 (b) y 11.4.1.5; Artículo 14.3 de la Ley
Núm. 161, supra, 23 LPRA sec. 9024b.
D
Finalmente, sabido es que es norma firmemente establecida
en el estado de derecho vigente, que los tribunales apelativos están
llamados a abstenerse de intervenir con las decisiones emitidas por
8 Véase Regla 5 del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la División de Reconsideración de Determinaciones Finales de la OGPe, Reglamento Núm. 8457 de 24 de marzo de 2014; Art. 11.5 de la Ley Núm. 161, 23 LPRA sec. 9021q. KLRA202100457 14
las agencias administrativas, todo en deferencia a la vasta
experiencia y conocimiento especializado que les han sido
encomendados. Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35
(2018); The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800, 821-822
(2012); Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty II, 179 DPR 923, 940 (2010).
En este contexto, la sección 4.5 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-
2017, establece el alcance de la revisión judicial respecto a las
determinaciones administrativas. A tal efecto, la referida
disposición legal expresa como sigue:
El Tribunal podrá conceder el remedio apropiado si determina que el recurrente tiene derecho a un remedio.
Las determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo.
Las conclusiones de derecho serán revisables en todos sus aspectos por el tribunal.
3 LPRA sec. 9675.
Al momento de revisar una decisión agencial, los tribunales
deben ceñirse a evaluar la razonabilidad de la actuación del
organismo. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra; The Sembler Co.
v. Mun. de Carolina, supra. Por ello, los tribunales no deben
intervenir o alterar las determinaciones de hechos que emita,
siempre que estén sostenidas por evidencia sustancial que surja de
la totalidad del expediente administrativo. Otero v. Toyota, 163 DPR
716, 727-728 (2005); Pacheco v. Estancias, 160 DPR 409, 431-432
(2003). Nuestro Tribunal Supremo ha definido el referido concepto
como aquella evidencia relevante que una mente razonable podría
aceptar como adecuada para sostener una conclusión. Rolón
Martínez v. Supte. Policía, supra; Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com.
Seg. P.R., 144 DPR 425, 437 (1997). Por tanto, la parte que impugne
la legitimidad de lo resuelto por un organismo administrativo tiene KLRA202100457 15
el peso de demostrar que existe otra prueba que justifica derrotar la
presunción de corrección y regularidad que les asiste. OEG v.
Martínez Giraud, 210 DPR 79, 89 (2022); Graciani Rodríguez v.
Garage Isla Verde, 202 DPR 117, 128 (2019); González Segarra v.
CFSE, 188 DPR 252, 277 (2013).
A tenor con esta norma, los foros judiciales limitan su
intervención a evaluar si la decisión de la agencia es razonable y no
si hizo una determinación correcta de los hechos ante su
consideración. Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., supra. En
caso de que exista más de una interpretación razonable de los
hechos, el tribunal debe sostener lo concluido por la agencia,
evitando sustituir el criterio del organismo por sus propias
apreciaciones. Pacheco v. Estancias, supra. Ahora bien, esta norma
de deferencia no es absoluta. La misma cede cuando está presente
alguna de las siguientes instancias: (1) cuando la decisión no está
fundamentada en evidencia sustancial; (2) cuando el organismo
administrativo ha errado en la apreciación de la ley, y; (3) cuando
ha mediado una actuación irrazonable, o ilegal. Costa Azul v.
Comisión de Seguridad, 170 DPR 847, 853 (2007).
III
En el presente caso, tal cual detallado, los recurrentes nos
solicitan que revisemos la negativa de la OGPe de revocar un
permiso para la construcción de una torre de telecomunicaciones,
solicitado por QMC. Esencialmente, sostienen que la solicitud
presentada por la parte recurrida era de carácter discrecional, por
lo que el permiso expedido debió contener determinaciones de
hechos y conclusiones de derecho. A su vez, alegan que la referida
petición no cumplió con las exigencias de las leyes y reglamentos
aplicables. Finalmente, plantean que la agencia concernida debió
paralizar la construcción de la torre de comunicaciones. KLRA202100457 16
Luego de revisar detenidamente el expediente ante nuestra
consideración, nos resulta forzoso confirmar la resolución recurrida.
En cuanto al planteamiento de los recurrentes, en el cual
argumentan que el permiso expedido por la OGPe para la
construcción debió contener determinaciones de hecho y
conclusiones derecho, colegimos que la solicitud presentada por
QMC fue una de carácter ministerial, por lo que no tenía que cumplir
con el antedicho requerimiento. Ello, puesto que nada en el
expediente nos sugiere que QMC solicitó una variación o que el
terreno propuesto para la construcción era un área ecológicamente
sensitiva. Son estas últimas dos instancias cuando único se
entenderá que se atiende una solicitud discrecional, dado a que se
requiere la intervención de la Junta Adjudicativa para la celebración
de vistas públicas, quien es el organismo designado para atender
una petición discrecional.
Por otra parte, los recurrentes señalan que el endoso de la
FAA venció antes de que la OGPe expidiera el permiso que nos
ocupa. A pesar de que el referido endoso detalla que su fecha de
expiración era el 8 de octubre de 2020, aclara más adelante que el
endoso continuará en vigor si “the construction is started (not
necessarily completed)”.9 Según el testimonio de la parte recurrida,
la construcción comenzó en septiembre de 2020.10 A tales efectos,
concluimos que cuando la OGPe autorizó la construcción en
cuestión, el endoso de la FAA estaba vigente.
Los recurrentes plantean, además, que la altura y la distancia
de la torre pone en riesgo su salud, seguridad y bienestar. Al
examinar el señalamiento sobre la altura exigida, apreciamos que
los reglamentos aplicables únicamente exigen que la torre esté en
9 Apéndice del recurso, pág. 19 10 Determinación de hecho número 34 de la Resolución Administrativa, apéndice
del alegato de la parte recurrida, pág. 134. KLRA202100457 17
armonía con la altura determinada por la FAA, y que el proponente
presente un endoso de la mencionada agencia ante la Junta de
Planificación o la Administración de Reglamentos y Permisos. Sec.
501 de Reglamento Núm. 6721, supra. Surge del expediente
administrativo que, el 8 de abril de 2019, la referida agencia expidió
un endoso a favor de QMC, el cual acreditó que la estructura
propuesta no implicaba un peligro para la navegación aérea.
En cuanto a la distancia de la torre, los recurrentes alegan,
particularmente, que QMC incumplió con las disposiciones de la Ley
Núm. 89, supra, porque la terraza y una covacha construida por la
señora Rodríguez Santiago se encuentra a ciento cincuenta (150)
pies aproximados de la torre en cuestión. Sin embargo, según
reseñamos anteriormente, la distancia mínima requerida no será de
aplicación si el incumplimiento fue creado por desarrollos
posteriores. Art. 5 de la Ley Núm. 89, supra. La agencia concernida
determinó que, según la evidencia, la recurrente inició la
construcción de la covacha, a la cual posteriormente se le añadió un
techo para convertirla en terraza, luego de QMC presentar la
solicitud de permiso. A su vez, destacó que, al día de la vista
administrativa, no había presentado evidencia de que la referida
covacha contara con un permiso de construcción.11 Ante lo
expuesto, y en virtud de que los recurrentes no presentaron prueba
en contrario que demostrara que las determinaciones de la agencia
fueron irracionales o sin fundamento, concluimos que la altura de
la torre y su distancia de las residencias cercanas cumplen con los
requerimientos de las leyes y reglamentos aplicables, y no ponen en
riesgo a los recurrentes.
11 Resolución Administrativa, apéndice del alegato de la parte recurrida, pág.
140. KLRA202100457 18
Por otro lado, los recurrentes plantean que, dado a que la
construcción atentaba contra su salud y bienestar, el organismo
recurrido debió paralizar la obra. Según apuntalamos, la OGPe
podía decretar la paralización si se demostraba que la construcción
presentaba un peligro grave, inminente e inmediato a la salud, la
seguridad de las personas o del medio ambiente, cosa que en este
caso no ocurrió. Artículo 14.3 de la Ley Núm. 161, supra, 23 LPRA
sec. 9024b. Igualmente, señalamos que la mera presentación un
recurso de revisión administrativa no suspende una determinación
final de la OGPe. Sec. 11.4.1.7 (a), Reglamento Conjunto de 2019,
supra.
Otro argumento que los recurrentes esbozan es que la
construcción de la torre propuesta pondría en riesgo el hábitat de la
Boa de Puerto Rico y el Coquí Guajón. Sin embargo, estos
señalamientos carecen de evidencia que los sustente. Durante las
vistas de revisión celebradas por la agencia, estos primordialmente
prestaron sus testimonios para validar sus alegaciones.
Únicamente presentaron como perito al agrónomo Márquez Ruiz,
quien, según lo que consta en el expediente, no aportó nada que
controvirtiera la prueba documental presentada por QMC, de
manera que sustentaba lo contrario. Hacemos énfasis en el
Memorial para Solicitud de Certificación de Categorización de
Hábitats Naturales para la Vida Silvestre, preparado por el agrónomo
José García Morales, el cual indica que el terreno propuesto para
construir la torre no tenía proximidad con áreas sensitivas, ni
conectividad directa con algún área que se considere como hábitat
esencial o crítico. Igualmente, en el aludido memorial se destaca
que la variedad de flora y fauna eran pobres, y que no se
encontraron especies consideradas como amenazadas o en peligro KLRA202100457 19
de extinción.12 Además, QMC incluyó con su solicitud de permiso
una Certificación para Categorización de Hábitats Naturales para
Vida Silvestre emitida por el Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales (DRNA) la cual señala que en el predio no había
reportes de especies amenazadas o en peligro de extinción. Por ello,
el DRNA categorizó la porción del predio como un hábitat natural
con bajo potencial de convertirse en hábitat esencial.13 Además, del
expediente administrativo surgen unas Recomendaciones de
Medioambiente preparadas por el Departamento de Desarrollo y
Comercio de la OGPe, en las cuales se reseña que, luego de realizada
una búsqueda en el predio de la actividad propuesta, no se encontró
un hábitat crítico, elementos críticos, ni áreas de prioridad de
conservación.14 Ahora bien, aunque la parte recurrente, también
presentó ante la OGPe una Carta del Fish and Wildlife Service
expedida por el Departamento Interior de los Estados Unidos, la cual
acreditó que el área propuesta estaba cerca del hábitat de la Boa de
Puerto Rico, la referida agencia no presentó objeciones a la
construcción de la torre.
Por último, en cuanto a la alegación sobre el presunto
alumbramiento de agua en el predio, destacamos que del expediente
administrativo surge que QMC anejó a su solicitud de permiso un
reporte intitulado Geotechnical Investigation Report for Proposed
Telecomunicactions Tower, preparado por el ingeniero Juan F. Mejías
López. El mismo establece que: “[t]he groundwater table (GWT) at
the site was encountered during drilling operation at a dept of about
twenty-three (23) feet below existing ground surface at the time of
drilling”15, lo cual derrota su argumento.
12 Anejo 2 del apéndice del alegato de la parte recurrida, págs. 25-30. 13 Anejo 3 del apéndice del alegato de la parte recurrida, págs. 31-32. 14 Anejo 4 del apéndice del alegato de la parte recurrida, págs. 33-35. 14 Anejo 7 del apéndice del alegato de la parte recurrida, págs. 82-85. 15 Anejo 8 del apéndice del alegato de la parte recurrida, pág. 96. KLRA202100457 20
Reiteramos que, quien cuestione lo resuelto por un organismo
administrativo tendrá el peso de demostrar con prueba clara
robusta y convincente que existe otra prueba que justifica derrotar
la presunción de corrección y regularidad que les asiste. OEG v.
Martínez Giraud, supra, pág. 89; Graciani Rodríguez v. Garage Isla
Verde, supra, pág. 128; González Segarra v. CFSE, supra, pág. 277.
En el presente caso los recurrentes no presentaron prueba para
sustentar sus alegaciones. A tales efectos, concluimos que la OGPe
no incidió al autorizar el permiso recurrido.
IV
Por los fundamentos que anteceden, se confirma la resolución
administrativa recurrida.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal. La Juez Rivera Marchand disiente por escrito.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
RAFAEL AGOSTO Revisión Judicial SANTIAGO; MIRIAM procedente del VELÁZQUEZ Departamento de VELÁZQUEZ y EVELYN Desarrollo Económico RODRÍGUEZ SANTIAGO y Comercio; Oficina de Recurrentes Gerencia de Permisos (OGPe) v. KLRA202100457 Sobre: Oposición a OFICINA DE GERENCIA Autorización de DE PERMISOS (OGPe) y Permiso de QMC TELECOM, LLC Construcción para (Concesionarios) Facilidades de Recurridos Telecomunicaciones
Caso Número: 2019-252363-PCOC- 001980 Panel integrado por su presidenta, la Juez Domínguez Irizarry, la Juez Rivera Marchand y el Juez Salgado Schwarz
VOTO DISIDENTE DE LA JUEZA RIVERA MARCHAND
Respetuosamente disiento de la determinación mayoritaria.
La Ley Número 89-2000 conocido como Ley sobre la
Telecomunicaciones, según enmendada (27 LPRA sec. 321 y ss)
propende a un balance de intereses, entre la regulación de la
construcción de torres de telecomunicaciones, la seguridad y los
derechos de los ciudadanos. Véase, además, Mun. de San Sebastián
v. QMC Telecom, 190 DPR 652, 666. De la Exposición de Motivos de
la Ley 89-2000 surge que, no se puede limitar ni menoscabar el
reclamo de personas y comunidades sobre la seguridad de sus
propiedades y su salud personal ante estos tipos de torres de
telecomunicaciones. Cónsono con lo anterior, el Tribunal Supremo
interpretó el alcance de la palabra “seguridad”. Dispuso y citamos:
“[p]or otro lado, al hablar de seguridad nos referimos
necesariamente al riesgo de un daño que en mayor o menor grado
sea real, pues nadie razonablemente busca protección de aquello
que no tiene la posibilidad de producirnos un perjuicio.” Mun. de
San Sebastián v. QMC Telecom, supra, pág. 683. Añádase a ello que,
del historial del estatuto surge y citamos: “Propósito. El art. 3 de la
Ley de Junio 6, 2000, Núm. 89, dispone (a) […](b) […](c) “La
proliferación de torres que albergan antenas en zonas urbanas o en
las cercanías de residencias crea desasosiego y temor por la
seguridad y vida de dichos titulares y requiere de legislación que
armonice los intereses comerciales con el de los titulares y requiere
de legislación que armonice los intereses comerciales con el de los
ciudadanos de modo que se logre una convivencia sana y una mejor
calidad de vida.[…]”. Lo antes, para evitar la proliferación de torres
en la Isla y salvaguardar la seguridad.
Dentro del contexto expuesto, en el referido estatuto especial
y su jurisprudencia interpretativa, reitero1 mi postura de que, los
permisos para torres de telecomunicaciones no son de fácil
verificación y constituidos por la vía ministerial. Nos encontramos
ante un permiso de naturaleza discrecional que, según dispone la
normativa expuesta, requiere de un análisis subjetivo, toda vez que,
exige realizar un balance entre los intereses de la comunidad donde
se ubicará la torre y el desarrollo de telecomunicaciones, en aras de
salvaguardar la seguridad de la comunidad. Ello, necesariamente
resulta ser una determinación más amplia e intrínseca, en
distinción a las consideraciones atinentes al permiso ministerial las
cuales son basadas en estándares objetivos de fácil verificación. A
esos efectos, para el permiso discrecional se hace necesario que se
consignen determinaciones de hecho y derecho. No hacerlo
propende a que se evada la revisión judicial y al acceso a la justicia,
trastocando así el fin de nuestro ordenamiento administrativo.
1 Véase además Recurso KLRA2021000084 cuyo Mandato fue expedido el 21 de
julio de 2021. KLRA202100457 3
Ciertamente coincidimos con la mayoría en que, los
reglamentos correspondientes a la materia incluyen referencia al
proceso discrecional cuando trata de vistas públicas para las
solicitudes de permisos que requieran variaciones, consultas de
ubicación, o por encontrarse en áreas ecológicamente sensitivas.
Ahora bien, al aplicar las reglas de hermenéutica legal, se desprende
que, lo antes no es una lista taxativa. De un análisis integrado de
los estatutos, reglamentos administrativos e intención legislativa de
las leyes especiales establecidas, en atención a la proliferación de
torres, resulta que la intención legislativa no impide que el proceso
de permisos de torres de telecomunicaciones sea atendido por la vía
discrecional.
La hermenéutica legal, al igual que las reglas que la rigen, se
utiliza no solamente en la interpretación de estatutos, sino también
en la de los contratos, testamentos, reglamentos administrativos y
cualquier otro documento. R. Elfren Bernier y J. Cuevas Segarra,
Aprobación e Interpretación de las Leyes en Puerto Rico, 2da ed. rev.,
San Juan, Pubs. JTS, 1987, Vol. I, pág. 241. (Énfasis suplido.)
Véase, además, IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, 184 DPR 717,
738 (2012). Al sumergirse a esta tarea, el Poder Judicial tiene como
norte que de todas las reglas de interpretación hay solo una que es
absolutamente invariable y esta es que “debe descubrirse y hacerse
cumplir la verdadera intención y deseo del poder legislativo.” IFCO
Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, supra, citando a Elfren Bernier y
Cuevas Segarra, op. cit., pág. 242.
Luego de un análisis sosegado del recurso, con particular
atención a la intención legislativa de la ley especial sobre la
construcción de torres de telecomunicaciones, soy de la opinión que,
nos encontramos ante un permiso de naturaleza discrecional que,
según dispone la normativa antes expuesta, requiere para su KLRA202100457 4
finalidad, la consignación de determinaciones de hecho y derecho.
Por ello, respetuosamente disiento.
MONSITA RIVERA MARCHAND JUEZA DE APELACIONES