En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
T-JAC, INC. (WAL-MART CAGUAS) Recurridos Certiorari
V. 99TSPR54
CAGUAS CENTRUM LIMITED PARTNERSHIP, S.E. MANLEY BERENSON ASSOCIATES PUERTO RICO Recurridos
JUNTA DE PLANIFICACION Peticionaria --------------------------------- T-JAC, INC. (WAL-MART CAGUAS) Peticionaria
V.
CAGUAS CENTRUM LIMITED PARTNERSHIP, S.E. Recurridos
JUNTA DE PLANIFICACION Recurrida
Número del Caso: CC-98-9 cons CC-98-33
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcda. Wanda Ortiz Rivera (Junta de Planificación)
Lcdo. Juan R. Marchand Quintero Lcda. Ana L. Toledo(T-JAC, Inc.)
Abogados de la Parte Recurrida: Lcda. Leonor Porrata Doria
Abogados de la Parte Interventora:
Agencia Recurrida: Junta de Planificación
Juez del Tribunal de Primera Instancia:
Tribunal de circuito de Apelaciones:
Juez Ponente:
Fecha: 4/12/1999
Materia:
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
T-JAC, Inc. (Wal-Mart Caguas)
Peticionarios-Recurridos
Caguas Centrum Limited Partnership, S.E. CC-98-9 Certiorari Manley Berenson Associates Cons. CC-98-33 Puerto Rico
Interventores-Recurrentes
Junta de Planificación
Recurrida-Peticionaria
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor Andréu García
San Juan, Puerto Rico, a 12 de abril de 1999
Los peticionarios T-JAC, INC., (Wal-Mart Caguas) y
Junta de Planificación de Puerto Rico, cuyos casos han
sido consolidados, recurren de la sentencia del Tribunal
de Circuito de Apelaciones (Circuito Regional de Caguas,
Humacao y Guayama) dictada el 19 de mayo de 1997 y
notificada el 23 de mayo de 1997. En dicha sentencia el
mencionado foro apelativo revocó una resolución de la
Junta de Planificación, fechada 6 de diciembre de 1995,
que autorizó una consulta de ubicación de un desarrollo
extenso para la construcción de un edificio cuyo uso
sería dedicado a ventas al detal de una tienda Wal-Mart.
Caguas Centrum Limited Partnership, S.E., solicitó
reconsideración la cual fue denegada. Examinemos los
hechos que dan
lugar al presente recurso. CC-98-9 y CC-98-33 2
I
La Junta de Planificación aprobó mediante resolución de
2 de marzo de 1988, una consulta de ubicación para un
proyecto industrial liviano en el Barrio Bairoa de Caguas en
una finca de 29.20 cuerdas. Según surge de las
determinaciones de hechos de la resolución mencionada, ese
predio está comprendido en su mayoría dentro de un Distrito
R-1 (Distrito Residencial de Baja Densidad Poblacional) y una
pequeña porción al sureste en un Distrito I-1 (Industrial
Liviano) en el Mapa de Zonificación de Caguas. Utilizando
parámetros de un Distrito I-1, se aprobó la formación de
veintiocho (28) solares con cabidas fluctuantes entre los
2,000 y 4,000 metros cuadrados que serían vendidos para el
establecimiento de usos de almacén, taller de reparación y
otros usos industriales livianos. Consideró la Junta que la
sección 46.01 del Reglamento de Planificación Número 4 la
faculta para considerar proyectos de desarrollo para
industrias livianas en Distritos R-1 y que la Ley Número 75
de 24 de junio de 1975, según enmendada, conocida como Ley
Orgánica de la Junta de Planificación, 23 L.P.R.A. sec. 62 et
seq., en su artículo 14, le confiere a ese organismo
autoridad para autorizar el uso de terrenos, con sujeción a
las normas y requisitos consignados en la ley, dentro de los
límites territoriales del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico. La Administración de Reglamentos y Permisos (ARPE) CC-98-9 y CC-98-33 2
aprobó un plano de desarrollo y el correspondiente permiso de
urbanización para el proyecto industrial liviano.
El 8 de marzo de 1991, la Junta autorizó una enmienda a
la consulta de ubicación a los fines de agrupar varios de los
28 solares aprobados originalmente, en 8 solares cuyas
cabidas fluctuarían entre 3,100 y 57,540 metros cuadrados.
Se expresó en la resolución al efecto, que estos solares
serían utilizados para los usos originalmente aprobados por
la Junta de Planificación y se cumplirían con todas las demás
condiciones requeridas en la consulta. Las demás
disposiciones de la resolución anterior continuarían
vigentes, incluyendo los parámetros de zonificación I-1 a
base de los cuales se aprobó originalmente la referida
consulta. ARPE autorizó un plano de desarrollo preliminar
alterno en consonancia con la consulta de ubicación enmendada
y el 9 de julio de 1991 aprobó un anteproyecto de
construcción de un proyecto de comercio y almacén de
distribución al por mayor en el predio de 57,539.97 metros
cuadrados que correspondía al solar número 8 y que Wal-Mart
Puerto Rico, Inc., había adquirido el 29 de junio de 1991.
El anteproyecto es la forma preliminar de un plano de
construcción de obras así como de estructuras, que se somete
a ARPE para determinar si cumple con las leyes y reglamentos
aplicables. Reglamento de Planificación Núm. 4, infra, Sec. 2
(Definiciones). CC-98-9 y CC-98-33 2
Conforme a dicha aprobación se autorizó preliminarmente
la construcción de un edificio de una planta con un área de
estacionamiento de 981 vehículos y la provisión de un área
para carga y descarga con capacidad para más de diez (10)
furgones, entre otros. El establecimiento en cuestión estaba
destinado a ser utilizado como un “Sam’s Wholesale Club”.
Sin embargo, el 21 de febrero de 1991, la Junta de
Planificación había aprobado una resolución interpretativa de
lo que significa o se define como comercio al detal y al por
mayor. Por tanto, el 2 de marzo de 1994, ARPE concluyó que
dentro de los parámetros de los Distritos I-1 no estaban
permitidas las ventas al detal y que aunque la parte
peticionaria planteaba que su tipo de negocio era uno de
venta al por mayor, tanto el número de estacionamientos como
de cajas registradoras eran indicativos de un establecimiento
de venta al detal el cual no estaba permitido en una
zonificación industrial. A tenor con lo antes expresado, el
2 de marzo de 1994, ARPE revocó el anteproyecto de
construcción previamente aprobado.
La parte proponente presentó una moción de
reconsideración la cual fue denegada por resolución el 22 de
abril de 1994; en la misma ARPE tomó conocimiento oficial de
otra solicitud de Wal-Mart para establecer un establecimiento
“Sam’s Wholesale Club” en Bayamón donde lo que se solicitaba
era un permiso de construcción para un comercio al detal. El CC-98-9 y CC-98-33 2
Administrador de ARPE consideró que era incompatible la
presentación de dos conceptos de ventas diametralmente
opuestos para un mismo uso.
Así las cosas, el 10 de noviembre de 1994, T-JAC, INC.,
solicitó ante la Junta de Planificación otra enmienda a la
consulta de ubicación, para cambiar el proyecto de desarrollo
industrial liviano previamente aprobado a uno comercial. El
nuevo proyecto propuesto estaría ubicado en el solar número 8
y consistiría en el establecimiento de una tienda por
departamentos Wal-Mart de ventas al detal. Constaría de un
edificio de 150,000 pies cuadrados y 1005 espacios de
estacionamientos en un área de 14.63 cuerdas que ubican en
un Distrito R-1, con una inversión de tres millones
($3,000,000.00) de dólares.
La Junta de Planificación ordenó la celebración de vista
pública para discutir la enmienda a la consulta de
ubicación, esta vez para considerar el mencionado proyecto
comercial, cuya vista fue celebrada el 11 de abril de 1995.
Luego de escuchar los planteamientos de la parte proponente,
los opositores al proyecto y público en general, la Junta
autorizó la ubicación del proyecto mediante resolución de 6
de diciembre de 1995. Luego de varios incidentes procesales,
los interventores Caguas Centrum Limited Partnership, S.E., y
otros, presentaron un recurso ante el Tribunal de Circuito de CC-98-9 y CC-98-33 2
Apelaciones1 señalando como errores el haber concluido los
procedimientos como una enmienda a la consulta de ubicación
original 87-46-1210 JPU; el no determinar la procedencia de
la variación ni sobre las circunstancias especiales o
excepcionales que motivaron la autorización de la consulta y
el no evaluar el caso de acuerdo a las disposiciones de la
Ley de Política Pública Ambiental. El Tribunal de Circuito
de Apelaciones acogió el planteamiento de los allí
peticionarios y revocó la resolución de la Junta.
Inconformes los peticionarios T-JAC, INC., y la Junta de
Planificación acuden ante nos señalando que incidió el
Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que la Junta
de Planificación no tenía la facultad para aprobar la
consulta como una enmienda a la consulta original; al
concluir que la Junta no podía aprobar la consulta de
ubicación al amparo de la sección 97 del Reglamento de
Planificación sin expresamente conceder una variación al uso
o en su defecto rezonificar el distrito; y al concluir que
procedía requerir una Declaración de Impacto Ambiental (DIA).
Examinados los autos originales y las posiciones de las
partes en conjunto con la totalidad del expediente
administrativo, resolvemos.
1 El 6 de marzo de 1996 los recurrentes presentaron recurso de revisión ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Caguas. De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 9.004 (a) de la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 1994, según enmendada, se refirió el caso al Tribunal de Circuito de Apelaciones. CC-98-9 y CC-98-33 2
II
Es norma de derecho claramente establecida que los
tribunales apelativos han de conceder gran consideración y
deferencia a las decisiones administrativas en vista de la
vasta experiencia y conocimiento especializado de la agencia
por lo que la revisión judicial está limitada a determinar si
la actuación administrativa fue razonable y cónsona con el
propósito legislativo o si por el contrario fue irrazonable,
ilegal o si medió abuso de discreción. Véase, Rivera Rentas
v. A & C Development Corp., Op. de 26 de noviembre de 1997,
144 D.P.R. ___ (1997), 97 J.T.S. 143 a la pág. 344; Agosto
v. Fondo del Seguro del Estado, Op. de 8 de marzo de 1993,
132 D.P.R. 866, 879 (1993). La Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme en su sección 4.5 delimita el alcance
de la revisión judicial de las decisiones administrativas al
establecer que las determinaciones de hecho de las decisiones
de las agencias serán sostenidas por el Tribunal si se basan
en evidencia sustancial que obre en el expediente
administrativo; no obstante, las cuestiones de derecho que no
involucren interpretaciones efectuadas dentro del ámbito de
especialización de la agencia son revisables en toda su
extensión. Véase, 3 L.P.R.A. SEC. 2175; Rivera Rentas v. A
& C Development Corp., supra, a la pág.344; Miranda v.
Comisión Estatal de Elecciones, op. de 25 de octubre de 1996,
141 D.P.R. ___ (1996), 96 J.T.S. 137 a la pág. 236. Cuando CC-98-9 y CC-98-33 2
la interpretación que del estatuto hace la agencia produce
resultados inconsistentes o contrarios al propósito de la ley
ésta no puede prevalecer. Associated Insurance Agencies,
Inc. v. Comisionado de Seguros de P.R., Op. de 26 de
noviembre de 1997, 144 D.P.R. ___ (1997), 97 J.T.S. 142 a
la pág. 332.
Las agencias administrativas están obligadas a observar
estrictamente las reglas que ellas mismas promulgan. García
Cabán v. U.P.R., 120 D.P.R. 167, 175, (1987). Una vez se ha
adoptado una norma la agencia administrativa debe cumplirla y
aplicarla en la manera en que está concebida, sirviendo
siempre a los propósitos, objetivos y política pública que la
forjaron. La agencia reguladora debe velar que los
requisitos estatutarios establecidos en su reglamento sean
cumplidos. Montoto v. Pelayo Lorié, Op. de 11 de marzo de
1998, 145 D.P.R.___ (1998), 98 J.T.S. 25 a la pág. 660.
El Reglamento de Planificación Número 4, conocido como
Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, (en adelante
Reglamento de Planificación Núm. 4) en su edición revisada de
16 de septiembre de 1992, 23 R.P.R. sec. 650.1638 (1997), fue
adoptado al amparo de la Ley Orgánica de la Junta de
Planificación de Puerto Rico, 23 L.P.R.A. sec. 62 et seq.,y
tiene como propósito guiar y controlar el uso y desarrollo de
los terrenos con el fin de contribuir a la seguridad, el
orden, la convivencia, la solidez económica y el bienestar CC-98-9 y CC-98-33 2
general de los actuales y futuros habitantes. La
zonificación constituye el mecanismo mediante el cual se
establecerán o fijarán los usos adecuados para todos los
terrenos del país e islas adyacentes que le pertenecen.
Reglamento de Planificación Núm. 4, supra, secs. 1.00-1.03.
Es un instrumento para clasificar y designar terrenos en
zonas y distritos y se establecen, para cada zona y distrito,
las normas esenciales sobre cómo y dónde deben ubicarse las
múltiples actividades sociales y económicas de Puerto Rico y
disposiciones específicas sobre el uso o propósito de los
terrenos y las obras y estructuras a permitirse. Reglamento
de Planificación Núm. 4, supra, Sec. 2 (Definiciones); Id,
Introducción.
A su vez, el “Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico”
(PUT), con fecha de vigencia de 30 de octubre de 1995, en su
sección 2.02 establece como política pública el intensificar
los usos comerciales y de servicios, tanto públicos como
privados, teniendo como criterio, entre otros, el requerir
que los proyectos comerciales y de servicios se ubiquen en
terrenos identificados y destinados para usos comerciales y
de servicio. Véase, 23 R.P.R. sec. 650.824 (2)
III
El ordenamiento descrito anteriormente no impide la
variación de una determinación hecha en un momento dado bajo
ciertas circunstancias cuando han cambiado los factores que CC-98-9 y CC-98-33 2
la produjeron. Dicho ordenamiento establece mecanismos para
evitar que una reglamentación existente se convierta en un
instrumento inflexible que impida amoldarse a situaciones
extraordinarias. Asoc. de Res. de Baldrich, Inc. v. Junta de
Planificación, 118 D.P.R. 759, 767 (1987). Entre éstos se
encuentran, sin limitarse a, las variaciones y el mecanismo
de cambio de zonificación.
La variación de uso es un permiso para dedicar una
propiedad a un uso prohibido por las restricciones impuestas
por el Reglamento de Planificación en una zona o distrito y
que sólo se concede, vía excepción, para evitar perjuicios a
una propiedad cuando se demuestre que, debido a
circunstancias extraordinarias, la aplicación estricta de esa
reglamentación equivaldría a una confiscación de la
propiedad. Reglamento de Planificación Núm. 4 secs. 2.0,
98.0; Asoc. de Res. Baldrich, Inc. v. J.P. de P.R., a supra
la pág. 768, Asoc., C.D. Octubre v. J.A.C.L., 116 D.P.R. 326,
332 (1985). Por ser un mecanismo de excepción las
variaciones han de ser concedidas en casos realmente
extraordinarios y meritorios, sujetas a requisitos de ley.
Fuertes v. ARPE, Op. de 17 de diciembre de 1993, 134 D.P.R.
___ (1993), 93 J.T.S. 165, a la pág. 11387; La variación
debe ser solicitada por formulario al efecto por su dueño o
representante autorizado (Reglamento de Planificación Núm. 4,
supra, sec. 98.01); se debe establecer que ninguno de los CC-98-9 y CC-98-33 2
usos permitidos en el distrito en cuestión es factible para
esa propiedad desde el punto de vista físico o económico,
tomando en consideración, entre otros criterios, los costos
de adaptar la propiedad a los usos permitidos y los
beneficios a ser derivados con el permiso de uso; que el uso
propuesto es compatible con los propósitos del distrito,
vecindario o propiedad. (Reglamento de Planificación Núm. 4,
supra, sec. 98.05). En cuanto a las variaciones de uso es
necesaria la celebración de una vista pública. (Reglamento
de Planificación Núm. 4, supra, sec. 98.04) Asoc. de Res. de
Parkside, Inc. v. Junta, Op. de 6 de noviembre de 1995, 139
D.P.R. ___ (1995), 95 J.T.S. 149 a la pág. 243. Esta
variación de uso también está limitada por la norma de la
auto inflicción del daño, es decir, cuando el promovente,
conociendo las limitaciones impuestas por los requisitos de
zonificación, se coloca voluntariamente en una posición que
le causa un perjuicio irrazonable. Asoc. de Res. de Baldrich
v. Junta, supra, a la pág. 772; Asoc. C.D. Octubre v. Junta,
supra, a la pág. 334; Fuertes v. ARPE, supra, a la pág.
11388.
La Junta está facultada tanto para preparar y adoptar
mapas de zonificación como para considerar y entender en las
solicitudes de enmiendas a los mismos. 23 L.P.R.A. 62j(5);
Reglamento de Planificación Núm. 4, supra, sec. 4.04. Cuando
ejerce esa autoridad se ha establecido que ejercita una CC-98-9 y CC-98-33 2
función cuasi legislativa, ya que no adjudica una
controversia sino que establece una reglamentación. 23
L.P.R.A. sec. 63d; Luan Investment Corp. v. Román, 125
D.P.R.533, 546 (1990). Se podrán considerar cambios a la
zonificación de determinado sector o solar por petición de
alguna persona, funcionario, organismo o a iniciativa propia
de la Junta de Planificación. Reglamento de Planificación
Núm. 4, supra, Sec. 4.04.
En el caso de autos ninguno de estos mecanismos se
utilizó. La Junta no se pronunció acerca de las condiciones
necesarias para asegurar el cumplimiento de los criterios
establecidos para autorizar variaciones ni especificó la
naturaleza y extensión de las mismas. No se estableció que
ninguno de los usos permitidos en ese distrito fuesen
factibles desde el punto de vista físico y económico, ni se
acreditaron las circunstancias especiales y excepcionales que
podrían motivar su autorización. Tampoco se utilizó el
mecanismo de cambio de zonificación a pesar de que la
convocatoria a vistas públicas de la Junta de Planificación
fue con el propósito de considerar una enmienda a la consulta
de ubicación y una propuesta enmienda al mapa de zonificación
de Caguas para la reclasificación de los terrenos objeto de
la consulta de un Distrito R-1 a uno C-4.
IV CC-98-9 y CC-98-33 2
Estamos ante un distrito clasificado en su mayoría como
distrito residencial de baja densidad poblacional, con una
pequeña porción demarcada como industrial liviano. Sin
embargo, la Junta autorizó en 1988, vía consulta de
ubicación, la construcción del proyecto industrial liviano
como si todo el terreno tuviera esa misma clasificación.
Luego se autorizó en 1991, vía enmienda a consulta de
ubicación, la reagrupación de varios de los solares
indicándose que serían utilizados para la construcción de
proyectos enmarcados dentro del los mismos parámetros de
industrial liviano. No obstante, a pesar de que ya ARPE
había denegado el permiso para el anteproyecto de la
construcción de un “Sam’s Wholesale Club”, por su uso no
estar permitido en la clasificación de los solares en
cuestión, poco después la Junta accede al permiso, vía
enmienda la consulta de ubicación, para establecer un negocio
Wal-Mart de comercio al detal.
Cuando Wal-Mart compra los terrenos en el 1991 sabía que
los mismos estaban clasificados como D-1, autorizados para un
proyecto industrial liviano. Wal-Mart se expuso a una
situación donde se auto infligió el perjuicio. Aunque surge
de los autos que ARPE había cursado comunicación al
proponente donde se establecía que un establecimiento de
ventas al por mayor estaba permitido en un distrito
industrial liviano, razón por la cual aserta Wal-Mart que CC-98-9 y CC-98-33 2
compró el mencionado terreno, no es menos cierto que el
proyecto contemplado es uno de ventas al detal el cual no
está permitido en dicho distrito.
La "consulta de ubicación" es el vehículo
administrativo procesal para que la Junta de Planificación
evalúe, pase juicio y tome la determinación que estime
pertinente sobre propuestos usos de terrenos que no son
permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable
en áreas zonificadas pero que las disposiciones
reglamentarias proveen para que se consideren. Misión
Industrial de Puerto Rico, Inc. y otros v. Junta de
Planificación y otros, Op. de 30 de junio de 1998,
___D.P.R.___,(1998), 98 J.T.S. 79, a la pág. 1155. Esta
consulta se identifica como pública o privada dependiendo de
quien la origine, e incluye los proyectos de desarrollo
extenso a considerarse bajo las disposiciones de las
secciones 95.00, 96.00 y 97.00 del Reglamento de
Planificación Núm. 4, supra, Sec. 2.00, (Definiciones.) En
el ejercicio de esta facultad, la Junta de Planificación
tiene gran discreción pero ciertamente no es un cheque en
blanco, ya que está sujeta a las normas y requisitos
consignados en la ley. En el ejercicio de tal discreción la
Junta no puede obviar su propios estatutos en cuanto a usos
de terrenos. CC-98-9 y CC-98-33 2
Los factores a considerar por la Junta como elementos de
juicio para estudiar, tramitar y resolver las consultas de
ubicación son, entre otros, aquellos cuya consideración
dispone la Ley Orgánica de la Junta de Planificación (Ley
Núm. 75 de 24 de junio de 1975, según enmendada), Ley de
Municipios Autónomos (Ley 81 de 30 de agosto de 1991, según
enmendada), Plan de Desarrollo Integral, Objetivos y
Políticas Públicas del Plan de Usos de Terrenos de Puerto
Rico, Planes de Usos de Terrenos (incluyendo Mapas de
Extensión Urbana), Mapas de Zonificación, Mapas de Zonas
susceptibles a Inundaciones, Planes de Ordenación Territorial
adoptados por la Junta de Planificación, Planes Regionales
Adoptados por la Junta, Reglamento de Planificación y otra
reglamentación aplicable, Programa de Inversiones de Cuatro
Años, localización específica del proyecto, usos existentes
en el sector, situación de la infraestructura física y social
del lugar, rasgos topográficos, condición de inundabilidad,
condición del subsuelo, densidad poblacional, grado de
contaminación del ambiente, distancia entre los terrenos y
las áreas construidas, importancia agrícola, ambiental o
turística de los terrenos y otras condiciones sociales,
económicas y físicas análogas. Reglamento para
Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación,
infra, sec. 7.01. CC-98-9 y CC-98-33 2
La Junta de Planificación también posee la facultad de
considerar enmiendas a consultas ya aprobadas. La sección
7.02 del Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la
Junta de Planificación, (en adelante Reglamento de
Adjudicación), Reglamento Núm. 5244 de 31 de mayo de 1995, 23
R.P.R. sec. 650.235 (1997), sobre Consideración a Enmiendas a
Consultas, dispone que de surgir la necesidad de hacer
cambios a un proyecto que alteren la consulta aprobada
vigente, se someterá una solicitud de enmienda que explique
en detalle la naturaleza de la enmienda y la razón para la
misma así como toda la documentación pertinente y necesaria
para que la Junta pueda tomar la determinación
correspondiente. La solicitud y documentación se radicará en
original e igual número de copias que una consulta nueva.
Dependiendo de la naturaleza y magnitud del cambio propuesto,
una vez evaluado la Junta podrá requerir la radicación de una
nueva consulta y el cobro correspondiente.
Al aprobar la consulta del 2 de marzo de 1988, la Junta
estableció que se utilizarían los parámetros aplicables de un
distrito de zonificación I-1, esto es, de uso industrial
liviano. Cuando aprobó la primera enmienda a la consulta
reafirmó que los parámetros de zonificación industrial
livianos permanecían intactos.
En los distritos de zonificación I-1 sólo se permiten
ministerialmente los usos industriales livianos enumerados en CC-98-9 y CC-98-33 2
la sub-sección 27.01 y siguientes del Reglamento de
Planificación Núm.4; ninguno de los allí contemplados
constituyen usos comerciales como el propuesto.
La Junta puede, sin embargo, evaluar estos proyectos que
contemplan un uso de terrenos no permitido ministerialmente
utilizando el mecanismo de la consulta de ubicación,
independientemente del distrito donde se propongan, pero
limitada por las normas y requisitos reglamentarios.
La Resolución JP-94-255, Enmienda Nunc Pro Tunc, de 15
de abril de 1994, especifica la información que deben
contener las consultas de ubicación para la evaluación de
proyectos comerciales. En ésta se enfatiza que el criterio
principal en el proceso adjudicativo lo será el uso de los
terrenos.
Los proyectos de desarrollo extenso serán evaluados
conforme a las disposiciones de las secciones 95.00, 96.00 y
97.00 del citado Reglamento Núm. 4, supra, y comprende, entre
otros, “el desarrollo de facilidades comerciales,
industriales, institucionales, o recreativas que excedan
veinte mil (20,000) pies cuadrados de construcción o en
terrenos que excedan cuatro mil (4,000) metros cuadrados.”
La sección 95 contiene los criterios generales a
considerarse en los proyectos de desarrollos extensos. Se
establece que la determinación que se tome sobre una
propuesta de un proyecto de desarrollo extenso descansará en CC-98-9 y CC-98-33 2
la evaluación de varios factores a ser presentados por la
parte interesada, entre éstos, “conformidad del uso propuesto
y su intensidad con el Plan de Uso de Terrenos hasta donde
este haya sido adoptado o aprobado.” Reglamento Núm. 4,
supra, sec. 95.03. La sección 96 delega en ARPE los
desarrollos extensos que cumplen con la reglamentación
vigente, limitado por ciertos requisitos. La sección 97 se
refiere a desarrollos extensos evaluados por la Junta de
Planificación y son aquellos cuyos propuestos usos de
terrenos no están permitidos por la reglamentación aplicable.
Se dispone en la sección 97.01 que se podrá someter a la
Junta cualquiera de los tipos de proyectos que se indican en
esta sección, solos o combinados, “independientemente del
distrito en que se propongan”. Los peticionarios han
interpretado que para los proyectos de desarrollos extensos
regulados por la sección 97.0 no hay que cumplir con los
requisitos de la sección 98 y demás disposiciones
reglamentarias, en vista del citado lenguaje de la regla al
efecto de que se le someterán los proyectos
"independientemente del distrito en que se propongan".
Aunque la regla faculta a la Junta de Planificación para
considerar estos proyectos independientemente del distrito,
ello no exime a la Junta de observar los procedimientos
establecidos y promulgados por esa misma agencia para la
consideración y aprobación de tales proyectos. Dicha CC-98-9 y CC-98-33 2
disposición ha de ser considerada en conjunto con el total
del cuerpo reglamentario. La sección 97.03 establece que el
uso propuesto ha de estar conforme con el “Plan de Usos de
Terrenos” hasta donde este haya sido estudiado o adoptado. La
sección 4.01 del Reglamento de Adjudicación, supra, establece
que cuando una consulta conlleve la variación de las
disposiciones reglamentarias vigentes, se requiere la
presentación de una solicitud de variación debidamente
fundamentada. Si lo que se interesa es la consideración de
una excepción, deberá evidenciarse el cumplimiento de las
condiciones establecidas por la Junta para ello. Véase 23
R.P.R. 650. 229 (1997), Misión Industrial de Puerto Rico,
Inc. v. Junta de Planificación, supra, a la pág. 1155. Si la
consulta conlleva un cambio de zonificación tiene que
satisfacer los requisitos establecidos. Véase Reglamento de
Planificación Núm. 4, supra, sec. 4.06, Montoto v. Pelayo
Lorié, supra, a la pág. 662. La sección 4.01 del Reglamento
de Adjudicación, supra, exige cumplir con los requisitos
vigentes para cada consulta al momento de su radicación.
En el presente caso no ha sido estudiado ni adoptado un
Plan de Uso para la región por lo que rige el Plan de Usos de
Terrenos de Puerto Rico, supra, el cual persigue desarrollar
industrias en lugares demarcados para esos fines por estar
estratégicamente ubicados por sus características y por los
servicios con que cuenta. El uso propuesto en este caso no CC-98-9 y CC-98-33 2
armoniza con el permiso concedido originalmente para el uso
de los terrenos, toda vez que desde el 1988 éstos fueron
contemplados para uso industrial.
V
Por otro lado, la aprobación de una consulta por la
Junta tiene una vigencia de doce (12) meses a partir de la
fecha de notificación de la misma si se trata de una consulta
privada como en este caso, período que podrá ser modificado
en beneficio del interés público, previa determinación de la
Junta. Luego de autorizada y de advenir final y firme, el
proponente deberá presentar el proyecto ante ARPE para la
próxima etapa correspondiente, dentro de la vigencia de la
consulta. Una vez radicado, corresponde a ARPE solicitar
toda la información necesaria para la aprobación de la
referida etapa, independientemente que el término establecido
por la Junta haya expirado, ya que ARPE está facultada para
continuar el proceso ante su consideración hasta su etapa
final. De vencer la vigencia de una aprobación o permiso de
ARPE en un caso aprobado por la Junta de Planificación
mediante consulta de ubicación, estando también vencida la
vigencia de la aprobación a dicha consulta, el proponente
deberá solicitar y obtener nuevamente la aprobación del
proyecto por la Junta como requisito para poder continuar con
el trámite en ARPE. La aprobación de enmiendas a la consulta
no modificará la vigencia de la consulta original a menos que CC-98-9 y CC-98-33 2
se indique de otro modo en la resolución aprobando la
enmienda. Reglamento de Adjudicación, supra, sección 10.00.
Pero la consulta ha de estar vigente para poder ser objeto de
enmienda. Id, sec. 7.02.
El 9 de febrero de 1995, Wal-Mart solicitó ante ARPE una
prórroga de un año al permiso de urbanización número 91-46-F-
869-KPCU, expedido el 20 de febrero de 1992 por un término de
tres años. El permiso prorrogado consistía en una
urbanización industrial en un predio de terreno con cabida de
28.6446 cuerdas a ser segregado en ocho lotes con cabidas
entre 3,095 y 57,539 metros cuadrados. La prórroga estaba
sujeta a que el proyectista sometiera una certificación
indicativa de que el proyecto continuaba conforme a las leyes
y reglamentos aplicables y que de no iniciarse la
construcción de las obras dentro del período de un año, el
caso quedaría archivado. El lenguaje del mencionado permiso
indica que la prórroga se concedió a los fines del proyecto
industrial que se había aprobado mediante enmienda a la
consulta de ubicación del 8 de marzo de 1991. El 6 de
diciembre de 1995 la Junta autorizó, mediante enmienda a la
consulta original, el mencionado proyecto comercial Wal-Mart.
Esa enmienda no fue efectiva dado que la consulta de
ubicación no estaba vigente. El estatuto claramente indica
que la vigencia de la consulta de ubicación es de un año, a
menos que se indique de otro modo, y que la aprobación de CC-98-9 y CC-98-33 2
enmiendas a una consulta de ubicación no modificará la
vigencia de la consulta. En ninguna de las enmiendas se
alteró la vigencia de la consulta original que databa del
1988. ARPE estaba facultada para continuar el proceso hasta
su etapa final, pero el mismo se refería a un proyecto
industrial y a ningún otro.
Por este otro motivo y la naturaleza y magnitud de los
cambios propuestos a la consulta original, de haber estado la
misma vigente, se requería la radicación de una nueva
consulta.
No erró, por tanto, el Tribunal de Circuito de
Apelaciones al así concluirlo.
VI
Dicho foro concluyó, además, que el proyecto propuesto
habría de afectar significativamente el ambiente por lo que
no era suficiente la Declaración de Impacto Ambiental no
Significativa (DIA-N) emitida por la Junta de Planificación y
avalada por la Junta de Calidad Ambiental. Concluyó, además,
que era necesario la preparación de una Declaración de
Impacto Ambiental (DIA), lo cual presupone un estudio
ambiental más específico y abarcador.
La Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada,
mejor conocida como la Ley de Política Pública Ambiental, 12
L.P.R.A. secs. 1121 et seq., se creó en consonancia con el
mandato constitucional de la más eficaz conservación, CC-98-9 y CC-98-33 2
desarrollo y aprovechamiento de los recursos naturales.
Véase, Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,
Art. VI, sec. 19. El Legislador le impuso a la Junta de
Calidad Ambiental la responsabilidad de implantar las
disposiciones de esta ley y de fiscalizar el cumplimiento de
la misma. Véase 12 L.P.R.A. sec. 1129; Misión Industrial de
P.R. v. Junta de Calidad Ambiental, Op. de 29 de junio de
1998, 98 J.T.S. 77. García Oyola v. Junta de Calidad
Ambiental, Op. de 21 de febrero de 1997, 142 D.P.R. ___
(1997), 97 J.T.S. 25 a la pág. 663. CC-98-9 y CC-98-33 2
El artículo 4 (c) de la Ley de Política Pública Ambiental, supra,
establece que toda agencia o instrumentalidad gubernamental que proponga
una actividad tiene que determinar, antes de realizarla, si su acción o
decisión afectará significativamente la calidad del medio ambiente. Si
la agencia proponente determina inicialmente, de acuerdo parámetros
establecidos, que la actividad no tendrá un impacto ambiental
significativo, deberá preparar una Declaración de Impacto Ambiental No
Significativo, (DIA-N). Esta es un documento contentivo de un análisis
ambiental que señala las razones por las cuales se determina o apoya una
determinación de que la acción propuesta no afectará significativamente
el ambiente, y de comentarios y endosos de cualquier otra agencia que
haya evaluado la acción propuesta. Reglamento Núm. 3106 de 1 de junio de
1984 sobre Declaración de Impacto Ambiental (Reglamento DIA, en adelante)
secs. 2.1 (k), 4.2. La Junta de Calidad Ambiental emitirá sus
comentarios y determinará si el contenido de la declaración no
significativa es adecuado en términos de cumplir con el espíritu y la
letra del Art. 4(c) de la Ley de Política Pública Ambiental. En sus
comentarios podrá imponer las medidas de protección al ambiente que
estime necesarias y razonables. Reglamento DIA, supra, secs. 4.3.2,
4.3.3, 4.3.4. Por otro lado, la Junta tiene facultad cuando así lo
determine, para requerirle a la agencia proponente la preparación y
emisión de una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), que es un proceso
que analiza una propuesta acción gubernamental desde el punto de vista de
su efecto sobre el ambiente y los riesgos a la salud pública, según
dispuesto por la Ley de Política Pública Ambiental y que culmina con un
Documento de Viabilidad Ambiental, Reglamento DIA, supra, sec. 2.1 (h).
Este documento es uno más extenso y abarcador que el DIA-N. Véase
Reglamento DIA, supra, sec. 5.0 y siguientes.
Surge de la totalidad del expediente que la Junta de Planificación
evaluó el proyecto desde el punto de vista ambiental y determinó que el CC-98-9 y CC-98-33 2
mismo no causaría un impacto ambiental adverso siempre y cuando se
cumpliesen con las recomendaciones establecidas en la resolución de 6 de
diciembre de 1995. La Junta de Calidad Ambiental, por su parte, evaluó
el referido documento y la información sometida2 y en comunicación de 2
de agosto de 1995, declaró haber analizado el documento ambiental
sometido y determinó que la Junta de Planificación había cumplido con la
fase de evaluar el posible impacto ambiental de la acción propuesta de
acuerdo a la Ley de Política Pública Ambiental, concluyendo que se había
cumplido con la reglamentación ambiental aplicable al efecto. En dicha
comunicación, la Junta emitió unas recomendaciones para la etapa de
construcción y operación del proyecto, de lo cual se observa que el
documento fue debidamente estudiado por la entidad ambiental. El
expediente ante nos contiene evidencia sustancial para sostener la
determinación de la Junta, órgano administrativo especializado. No es
irrazonable la determinación a la que llegaron las agencias concernidas.
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al requerir una DIA.
No obstante, de someter una nueva consulta de ubicación a tenor con
nuestros pronunciamientos de hoy, competerá a las agencias
gubernamentales concernidas el evaluar los posibles cambios ocurridos en
el área y actuar conforme a los mismos.
Por los fundamentos antes expuestos se dictará sentencia modificando
la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones a los fines de dejar
sin efecto aquella parte de la misma que exige la preparación y
2 Los endosos de las agencias gubernamentales concernidas, esto es, Departamento de Recurso Naturales, Autoridad de Carreteras, Autoridad de Energía Eléctrica, Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, los cuales fueron actualizados en 1995 a base del análisis de la tienda Wal-Mart, un estudio hidrológico- hidráulico preparado en diciembre de 1988 por el Ing. Herminio Álamo Morales para el proyecto original “Halais Industrial Park”, el permiso Número 89LP50105 de 25 de octubre de 1989 del Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos y una carta de 29 de marzo de 1995 de dicha entidad extendiendo la vigencia del referido permiso para la canalización de la quebrada localizada en el predio. CC-98-9 y CC-98-33 2
presentación de una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), y así
modificada, se confirmará la misma en todas sus partes.
José A. Andréu García Juez Presidente CC-98-9 y CC-98-33 2
Caguas Centrum Limited Partnership, S.E. CC-98-9 Certiorari Manely Berenson Assciates Cons. CC-98-33 Puerto Rico
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se dicta sentencia modificando aquella dictada por el Tribunal de Circuito de Apelaciones el 19 de mayo de 1997, en el caso T-JAC, Inc. (Wal-Mart Caguas) v. Junta de Planificación de Puerto Rico, Caso Número KLAA 96-00360, a los fines de dejar sin efecto aquella parte de la misma que exige la preparación y presentación de una Declaración de Impacto Ambiental (DIA). Así modificada, se confirma la misma en todas sus partes.
Lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Negrón García concurre en el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Rebollo López se inhibió.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo CC-98-9 y CC-98-33 2