Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
Apelación THE 20/22 ACT SOCIETY procedente del INC.; WILLIAM SMITH; Tribunal de Primera LEWIS HUTCHINS, Instancia, Sala ARTHUR PETRIE, ROBERT KLAN202100555 Superior de San DIAMOND Y WILLIAM Juan BRANUM Civil núm.: Apelantes SJ2020CV03259
v. Sobre: Interdicto DEPARTAMENTO DE Permanente y DESARROLLO Sentencia ECONÓMICO Y Declaratoria COMERCIO; HONORABLE MANUEL LABOY EN SU CAPACIDAD OFICIAL COMO SECRETARIO DE DESARROLLO ECONÓMICO Y COMERCIO
Apelados Panel integrado por su presidenta, la Jueza Birriel Cardona, la Jueza Álvarez Esnard y el Juez Rodríguez Flores1
Rodríguez Flores, juez ponente.
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2023.
La parte apelante, The 20/22 Act Society, Inc. y varios
poseedores de decretos al amparo de la Ley para Incentivar el
traslado de Individuos Inversionistas a Puerto Rico o el Código de
Incentivos para Puerto Rico, infra, presentaron este recurso de
apelación el 23 de julio de 2021. Solicitan que revoquemos la
Sentencia emitida el 26 de mayo de 2021, y notificada el 27 de mayo
de 2021, por el Tribunal de Primera Instancia (TPI) Sala de San
Juan. Mediante el referido dictamen, dicho foro desestimó la
demanda sobre interdicto permanente y sentencia declaratoria en la
que la parte apelante impugnó la constitucionalidad de la sección
1Mediante Orden Administrativa TA-2022-001 el Juez Rodríguez Flores sustituyó al Juez Vázquez Santisteban.
Número Identificador SEN2023________________ KLAN202100555 2
89 de la Ley Núm. 40-2020. Dicha sección impone a los poseedores
de los decretos el pago de $5,000.00 al momento de presentar el
informe anual ante la Oficina de Exención del Departamento de
Desarrollo Económico y Comercio (DDEC).
Con el beneficio de la comparecencia de la parte apelada,
DDEC, procedemos a atender el asunto ante nuestra atención.
I.
La corporación apelante, The 20/22 Act Society, Inc. reúne
algunos individuos residentes inversionistas2 (en conjunto, The
20/22 Act Society) que son tenedores de decretos de exoneración
contributiva al amparo de la Ley para Incentivar el Traslado de
Individuos Inversionistas en Puerto Rico (Ley Núm. 22-2012) o el
Código de Incentivos de Puerto Rico (Ley Núm. 60-2019).3 El 18 de
junio de 2020, instaron una demanda sobre interdicto permanente
y sentencia declaratoria en contra del Departamento de Desarrollo
Económico y Comercio (DDEC). En ésta, impugnaron la
constitucionalidad de la sección 89 de la Ley Núm. 40-20204 y
solicitaron que se detuviera el cobro de los $5,000.00 que dicha
sección exige a los individuos residentes inversionistas por concepto
de derechos de presentación del informe anual.
La sección establece que el monto de cinco mil dólares se
distribuirá en $300.00 para nutrir un Fondo Especial administrado
por el DDEC, y los restantes $4,700.00 para ser depositados en el
Fondo General del Gobierno de Puerto Rico. Conforme el párrafo 11
2 Los codemandantes, señores William Smith, Lewis Hutchins, Robert Diamond y William Branum. 3 La Ley Núm. 22-2012 exime del pago de contribuciones en Puerto Rico el ingreso
pasivo devengado por los tenedores del decreto con respecto a sus inversiones. Además, en el caso de las ganancias de capital a largo plazo, exime del pago de contribuciones sobre las ganancias reconocidas, luego de advenir residentes de Puerto Rico y por el periodo que dure la exención contributiva. La Ley Núm. 60- 2019 consolidó una multitud de incentivos económicos y contributivos otorgados por el Gobierno de Puerto Rico y, respecto a la Ley 22-2012, estableció una fecha límite para solicitar un decreto de exención contributiva al amparo de dicha ley anterior. 4 La sección 89 de la Ley Núm. 40-2020 enmendó los apartados (a) y (b) y añadió
un apartado (d) en la Sección 6020.10 de la Ley Núm. 60-2019 (Código de Incentivos de Puerto Rico). KLAN202100555 3
de la demanda, antes de la aprobación de la sección 89 de la Ley
Núm. 40-2020, no se había exigido pago alguno para presentar el
informe anual, ya que los $300.00 implantados por el DDEC tenían
fines puramente administrativos.5 The 20/22 Act Society alegó que
la exigencia de $4,700.00 adicionales a la cantidad original pagada
por derechos anuales procura la imposición de una contribución y
su cobro al momento de rendir el informe anual. Por ello, entiende
que la sección 89 de la Ley Núm. 40-2020 violenta la garantía
constitucional que prohíbe el menoscabo de las obligaciones
contractuales establecida en el Art. II, Sec. 7 de la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
El 31 de agosto de 2020, el Gobierno de Puerto Rico, en
representación del DDEC, presentó una Moción de Desestimación, al
amparo de la Regla 10.2 (5) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V,
R. 10.2 (5), fundamentada en que la demanda deja de exponer una
reclamación que justifique la concesión de algún remedio. Ello, por
incumplir con los requisitos necesarios para la expedición de un
injunction y/o una sentencia declaratoria. A tales efectos, el DDEC
planteó que: (1) el daño alegado era económico y cuantificable, por
lo cual no era un daño irreparable; (2) la Ley Núm. 40-2020 cumplía
con el principio de neutralidad fiscal requerido por la Junta de
Supervisión Fiscal, que pretendía que cada alivio contributivo
estuviera acompañado de medidas que aumentaran los ingresos o
redujeran los gastos en proporción a los alivios; y (3) el pago por la
presentación de un informe anual no era un impuesto o
contribución - que se impone a base de un porcentaje de ingreso o
actividad económica - sino un cargo o una cantidad fija que se
establece sobre un grupo particular de personas sujetas a la
reglamentación. El DDEC afirmó que, por motivo de no tratarse de
5 Apéndice del recurso, pág. 5. KLAN202100555 4
un impuesto o contribución, el pago establecido en la sección 89 de
la Ley Núm. 40-2020 no violenta la cláusula constitucional que
prohíbe el menoscabo de las obligaciones contractuales, sino que
solamente contempla el aumento del costo de los derechos de
presentación del informe anual requerido por ley a los tenedores del
decreto.
En la alternativa, el DDEC sostuvo que, de constituir un
menoscabo de obligaciones contractuales, se debía sostener la
validez constitucional de la modificación, puesto que ésta cumple
con el criterio de razonabilidad y es necesaria para adelantar el
interés gubernamental de establecer un balance entre las medidas
de regulación y recaudo, y los alivios contributivos propuestos por
la legislación.
En su Oposición a Moción de Desestimación, The 20/22 Act
Society arguyó que los decretos concedidos al palio de las
mencionadas leyes establecen un contrato entre el Estado y el
concesionario del decreto, por lo cual, el pago adicional de $4,700.00
constituye un cambio sustancial que desafía dicho acuerdo, así
como una imposición contributiva sobre la propia actividad exenta.
Durante la vista argumentativa del 23 de septiembre de 2020,
las partes tuvieron la oportunidad de exponer sus respectivas
posiciones en torno a las mociones presentadas ante la
consideración del TPI.
El 26 de mayo de 2021, notificada el 27 de mayo de 2021, el
TPI dictó la Sentencia apelada. En su dictamen, el TPI formuló las
siguientes determinaciones de hechos:
1. La Ley para Incentivar el Traslado de Individuos Inversionistas a Puerto Rico, Ley Núm. 22 fue aprobada el 17 de enero de 2012.
2. La parte codemandante The 20/22 Act Society Inc. es una corporación doméstica debidamente creada al amparo de las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. La corporación demandante reúne a varios KLAN202100555 5
beneficiarios de decretos contributivos de la Ley Núm. 22-2012, según enmendada, en Puerto Rico.
3. Los demandantes alegan ser tenedores de decretos bajo la Ley Núm. 22-2012.
4. La Ley Núm. 22-2012 exime totalmente del pago de contribuciones en Puerto Rico el ingreso pasivo devengado por los tenedores del decreto con respecto a sus inversiones. Además, en el caso de las ganancias de capital a largo plazo, exime del pago de contribuciones sobre las ganancias reconocidas, luego de advenir residentes de Puerto Rico y por el periodo que dure la exención contributiva. Véanse los Arts. 4 y 5 de la Ley Núm. 22-2012, 13 LPRA secs. 10852-53.
5. El Art. 3 (a) de la Ley Núm. 22-2012 establece que “[l]os decretos bajo esta Ley se considerarán un contrato entre el concesionario y el Gobierno de Puerto Rico, y dicho contrato será considerado ley entre las partes”. Además, dispone que “[e]l decreto será efectivo durante el periodo de efectividad de los beneficios concedidos en esta Ley, pero nunca luego de 31 de diciembre de 2035, salvo que con anterioridad al vencimiento de dicho período el decreto sea revocado”.
6. El Departamento de Desarrollo Económico y Comercio de Puerto Rico fue la agencia encargada, y actualmente sigue siendo, de implementar la Ley Núm. 22-2012 y la encargada de atender, procesar y conceder los decretos de exención contributiva al palio de dicho estatuto.
7. La Ley Núm. 241-2014 enmendó la Ley Núm. 22- 2012 para, entre otras cosas, requerirle a los tenedores de decretos bajo dicha ley la presentación de un informe anual y, de esta forma, facilitar la evaluación y fiscalización de los decretos otorgados. Véase el Art. 6 de la Ley Núm. 22-2012, 13 LPRA sec. 10854.
8. La presentación de los informes anuales requiere el pago de derechos por presentación.
9. Con el fin de consolidar una multitud de incentivos económicos y contributivos otorgados por el Gobierno de Puerto Rico, el 1 de julio de 2019 se promulgó el Código de Incentivos. Entre otras cosas, el Código de Incentivos enmendó la Ley Núm. 22-2012 a los efectos de establecer la fecha de 31 de diciembre de 2019 como último día para solicitar un decreto de exención contributiva bajo la Ley Núm. 22-2012. Véase el Art. 12 de la Ley Núm. 22-2012, según enmendado por la Sección 6070.19 de la Ley Núm. 60-2019. Véase, además, la Sección 6070.72 del Código de Incentivos (“toda solicitud de incentivos y beneficios contributivos que esté debidamente presentada y pendiente al 31 de diciembre de 2019 será procesada al amparo de la ley anterior bajo la cual fue presentada”).
10. En la sección 1000.04(b) del Código de Incentivos Contributivos de Puerto Rico, se expresa que “[l]os KLAN202100555 6
Decretos de exención contributiva constituyen un contrato entre el Gobierno de Puerto Rico, el Negocio Exento y sus accionistas. Los términos y las condiciones que se acuerden en el contrato se honrarán durante la vigencia del Decreto de exención contributiva sujeto a que el Concesionario esté en cumplimiento con los términos y condiciones del mismo”.
11. El 16 de abril de 2020 se aprobó la Ley Núm. 40- 2020, la cual enmendó varias secciones del Código de Incentivos. En lo pertinente al caso de epígrafe, la Sección 89 de la Ley Núm. 40-2020 enmendó la Sección 6020.10 del Código de Incentivos para, entre otras cosas, aumentar el costo de los derechos de presentación de los informes anuales requeridos a los tenedores de los decretos por Ley Núm. 22-2012 de trecientos dólares ($300.00) a cinco mil dólares ($5,000.00). El cargo de cinco mil dólares ($5,000.00) asociado a la presentación de informes anuales también aplica a los tenedores de decreto de exención contributiva como Individuo Residente Inversionista bajo el propio Código de Incentivos.6
En las conclusiones de derecho, el TPI distinguió la definición
de cargo versus impuesto. A continuación, razonó que el pago de
$5,000.00 por concepto de derechos de presentación del informe
anual exigido a los poseedores de decretos bajo la Ley Núm. 22-2012
es un cargo, porque solamente aplica a un grupo limitado de
personas por motivo de estar sujetos a una reglamentación; no un
impuesto, porque no se le exige a la ciudadanía en general. En lo
concerniente al referido cargo, el TPI añadió que el Artículo 6 de la
Ley Núm. 22-20127 notificaba a los poseedores de los decretos
emitidos a su amparo el requisito de pagar los derechos de
presentación del informe anual. Afirmó que dicho artículo también
advierte que la cuantía y el proceso de pago estarían sujetos a la
discreción del Secretario del DDEC. Por consiguiente, indicó que el
poseedor de un decreto ha sido informado de la imposición de un
cargo o derecho asociado a la presentación del informe anual al
momento de rendir el informe.
6 (Nota al calce omitida). Véase, Sentencia. Apéndice del recurso, págs. 103-123. 7 13 LPRA sec. 10854. KLAN202100555 7
El TPI puntualizó que la protección de la garantía
contractuales no es absoluta, ya que debe armonizarse con el poder
de reglamentación del Estado en beneficio del interés público. Por
ello, indicó que el Tribunal Supremo ha reiterado que no todo
menoscabo de una obligación contractual es inconstitucional.
En ese contexto, explicó que, conforme los términos del propio
estatuto, los decretos suscritos al palio la Ley Núm. 22-2012 son
contratos entre el Estado y una parte privada, por lo cual, éstos se
analizan mediante un escrutinio de razonabilidad, en el que se toma
en cuenta el interés público promovido y la extensión del menoscabo
contractual. Explicó que los decretos de la Ley Núm. 22-2012 no
establecen la cuantía específica a pagar por concepto de derechos
de presentación del informe anual. Tampoco contienen una
prohibición a los efectos de que el Estado no pueda requerir el pago
de un cargo o derecho a la presentación del informe anual. Por
consiguiente, cualquier modificación al importe del pago para el
decreto no afectaba, alteraba o menoscababa las obligaciones
contractuales que surgían del decreto.
El TPI precisó que la sección 89 de la Ley Núm. 40-2020 lo
que hizo fue fijar en $5,000.00 la cuantía del pago y su desglose.
Entonces, evaluó la medida bajo el crisol de la protección
contractuales, y tras aplicar el escrutinio de razonabilidad, coligió
que dicha medida era una razonable que busca adelantar el interés
apremiante, legítimo y significativo de regular los beneficios que
representan los decretos concedidos al amparo de la Ley Núm. 12-
2012, con el fin de lograr la neutralidad fiscal. Consecuentemente,
sostuvo la constitucionalidad de la sección 89 de la Ley Núm. 40-
2020. KLAN202100555 8
Por lo tanto, concluyó que, aun tomando como ciertos los
hechos de la demanda e interpretarlos de la manera más favorable
a The 20-22 Act Society, no era posible conceder remedio alguno.
Así pues, determinó que no procedía expedir el injunction solicitado
para impedir el cobro del cargo de $5,000.00. En virtud de ello,
desestimó la demanda por dejar de exponer una reclamación que
justificara la concesión de un remedio.
Inconforme con dicha determinación, el 23 de julio de 2021,
The 20/22 Act Society incoó la presente apelación, en la que indica
que el foro sentenciador incurrió en los siguientes señalamientos de
error:
1. ERRÓ EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (TPI) AL DESESTIMAR LA DEMANDA DE MARRAS CUANDO AL DAR POR CIERTAS LAS ALEGACIONES FÁCTICAS BIEN FORMULADAS SE ADUJO UNA CAUSA DE ACCIÓN VÁLIDA DE VIOLACIÓN A LA CLÁUSULA DE MENOSCABO DE OBLIGACIONES CONTRACTUALES BAJO LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y LA DE PUERTO RICO.
2. ERRÓ EL TPI AL APLICAR UN ESTÁNDAR ADJUDICATIVO FORÁNEO A LAS MOCIONES DE DESESTIMACIÓN.
3. ERRÓ EL TPI AL DESESTIMAR LA DEMANDA DE AUTOS Y RESOLVER COMO CUESTIÓN DE HECHO Y DERECHO QUE EXISTÍA UNA JUSTIFICACIÓN PARA LA APROBACIÓN DE LA LEGISLACIÓN IMPUGNADA E INCIDIR SOBRE LAS OBLIGACIONES CONTRACTUALES ENTRE EL ESTADO Y LOS DEMANDANTES.
4. ERRÓ EL HONORABLE FORO A QUO AL RESOLVER QUE NO SE VIOLENTÓ LA CLÁUSULA DE MENOSCABO DE OBLIGACIONES CONTRACTUALES CON LA IMPOSICIÓN DE UN CARGO A TODO POSEEDOR DE UN DECRETO BAJO LAS LEYES NÚMS. 20-2012 Y 22-2012.
5. ERRÓ EL TPI AL RESOLVER QUE LA IMPOSICIÓN ECONÓMICA DE LA LEY NÚM. 40- 2020 ES UNA CUOTA Y NO UNA CONTRIBUCIÓN. KLAN202100555 9
6. ERRÓ EL TPI AL RESOLVER QUE NO PROCEDE LA EXPEDICIÓN DE UN INTERDICTO PERMANENTE.
El 2 de septiembre de 2021, el DDEC presentó un Escrito en
Cumplimiento de Resolución, en el que expuso las razones por las
cuales debemos confirmar el dictamen apelado.
Luego de revisar los escritos de las partes y los documentos
que obran en el expediente, estamos en posición de resolver.
II.
A. Ley Núm. 22-2012
La Ley Núm. 22-2012, conocida como la Ley para Incentivar
el Traslado de Individuos Inversionistas a Puerto Rico, 13 LPRA sec.
10851 et seq., fue creada a los fines de conceder exención
contributiva con respecto al ingreso, producto de inversiones,
devengado por individuos que advengan residentes de Puerto Rico,
no más tarde del año que finaliza el 31 de diciembre de 2035.8 El
referido estatuto define “Individuo Residente Inversionista” como:
un individuo residente, según se define en la Sección 1010.01(a)(30) del Código, que no haya sido residente de Puerto Rico durante los últimos quince (15) años anteriores a la fecha de vigencia de esta ley y que advenga residente de Puerto Rico no más tarde del año contributivo que finaliza el 31 de diciembre de 2035.9
A su vez, dispone que “[l]os decretos bajo esta Ley se
considerarán un contrato entre el concesionario y el Gobierno de
Puerto Rico, y dicho contrato será considerado ley entre las
partes.”.10
En lo que atañe a las cuestiones planteadas ante nuestra
consideración, el Art. 6 de Ley Núm. 22-2012, 13 LPRA sec. 10854,
establece que:
8 Exposición de Motivos de la Ley para Incentivar el Traslado de Individuos Inversionistas a Puerto Rico, Ley Núm. 22-2012, 13 LPRA sec. 10851. 9 Íd., Art. 2 (13 LPRA sec. 10851). 10 Íd. KLAN202100555 10
Todo Individuo Residente Inversionista que posea un decreto concedido bajo esta Ley, radicará anualmente un informe autenticado, en la Oficina de Exención, con copia al Secretario de Hacienda, treinta (30) días luego de haber radicado la planilla de contribución sobre ingresos ante el Departamento de Hacienda, incluyendo cualquier prórroga. ........ Los derechos serán pagados mediante la forma que establezca el Secretario.11
B. Ley Núm. 60-2019
La Ley Núm. 60-2019, conocida como el Código de Incentivos
de Puerto Rico, 13 LPRA sec. 45001 et seq., (en adelante Código de
Incentivos) fue promulgada con el propósito de promover actividades
para fomentar el crecimiento de la economía de Puerto Rico a través
de la inversión, la exportación y la creación de empleos.12
Particularmente, la sección 1020.01(a)(20) dispone que el concepto
“Decreto” se entenderá de la siguiente manera:
Significa la concesión, mediante contrato, que emita el Secretario del DDEC permitiendo a un Negocio Elegible, gozar de los incentivos y/o créditos contributivos correspondientes a dicho Negocio Elegible, sujeto a que cumplan con los requisitos y la reglamentación aplicable, ya sea bajo este Código o Leyes de Incentivos Anteriores.13
Asimismo, la precitada sección, en el sub-inciso 43, provee un
amplio listado de todos los estatutos que estarán comprendidos
dentro de la frase “Leyes de Incentivos Anteriores”. Uno de estos
estatutos es la Ley Núm. 22-2012, según enmendada, supra.14
Posteriormente, la Asamblea Legislativa aprueba la Ley 40-
2020. Mediante la Sección 89 de esta Ley fue enmendada la Sección
6020.10 del Código de Incentivos, para establecer, en lo pertinente,
lo siguiente:
(d) La radicación de los informes anuales requeridos para Negocios Exentos bajo la Sección 2021.01 de este Código, o bajo la Ley 22-2012, según enmendada, conocida como la “Ley Para Incentivar el Traslado de Individuos Inversionistas a Puerto
11 Íd., Art. 6 (13 LPRA sec. 10854). 12 Véase: Exposición de Motivos, Código de Incentivos de Puerto Rico, Ley Núm. 60-2019, 13 LPRA sec. 45001. 13 13 LPRA sec.45012(a)(20). 14 13 LPRA Sec. 45012 (a)(43). KLAN202100555 11
Rico”, estará sujeta a un cargo anual de cinco mil (5,000) dólares, de los cuales trescientos (300) dólares serán pagaderos a favor del Secretario de Hacienda y nutrirán un Fondo Especial administrado por el DDEC, y cuatro mil setescientos (4,700) dólares serán pagaderos a favor del Secretario de Hacienda que serán destinados al Fondo General del Gobierno de Puerto Rico.15
C. Menoscabo de Obligaciones Contractuales
El Artículo II, Sección 7, de la Constitución del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, prohíbe la aprobación de leyes que
menoscaben las obligaciones contractuales.16 Dicha garantía
constitucional limita la intervención del gobierno con las
obligaciones contractuales entre partes privadas y las contraídas
por el Estado. Su propósito es asegurar la estabilidad de las
relaciones contractuales. Ahora bien, su protección no es absoluta,
ya que la misma debe ser armonizada con el poder de
reglamentación del Estado en beneficio del interés público.17
Nuestro Tribunal ha expresado reiteradamente que no todo
menoscabo de una obligación contractual es contrario a la
Constitución.18 El análisis de esta cláusula constitucional depende
de si el contrato que se modifica es entre entes privados o es uno en
el que el Estado es parte.
Los contratos privados se analizan mediante un escrutinio de
razonabilidad en el que se toma en cuenta cuán sustancial es el
interés público promovido y la extensión del menoscabo
contractual.19 El primer paso es determinar si existe una relación
contractual, y si su modificación representa un menoscabo
sustancial o severo.20 Si se determina que existe un menoscabo
15 13 LPRA secc. 48530 (Énfasis suplido). 16 1 LPRA Art. 2, Sec. 7. 17 Domínguez Castro v. E.L.A. 178 DPR 1, 79-85. (2010); AMPR v. Sist. Retiro-
Maestros IV, 190 DPR 854, 868-871 (2014); Con. Tit. Acquamarina, et al. v. Triple- S, 210 DPR ___ (2022), 2022 TSPR 103, 11-12; Aut. Puertos PR v. Total Petroleum et al., 210 DPR ___, (2022), 2022 TSPR 89, 6-7. 18 Íd. 19 Íd. 20 Íd. KLAN202100555 12
severo, entonces es necesario evaluar, si la intervención
gubernamental responde a un interés legítimo y si está
racionalmente relacionada con la consecución de ese objetivo.21
Un escrutinio más cuidadoso es aplicado cuando el Estado es
parte de la relación contractual, debido a que podría actuar para su
propio beneficio.22 Al evaluar la necesidad y razonabilidad de una
ley, procede conferir alguna deferencia al criterio de la Asamblea
Legislativa.23 A mayor severidad del menoscabo, mayor rigor debe
tener el foro judicial en el análisis de la legislación impugnada.24 No
obstante, la validez será sostenida, si el menoscabo surge como
consecuencia de una modificación razonable y necesaria dirigida a
adelantar un interés público.25
Particularmente, en Domínguez Castro et al. v. ELA, 178 DPR
1, (2010), nuestro más alto foro logró un análisis abarcador de la
doctrina vigente en materia de menoscabo de obligaciones
contractuales, y nos señaló que:
[A]l auscultar la validez de una ley a la luz de la cláusula de menoscabo de obligaciones contractuales el criterio aplicable es el de razonabilidad. ........ Por tanto, la función del foro judicial al evaluar la validez de una legislación según la cláusula del menoscabo de obligaciones contractuales consiste en establecer un balance entre el poder del Estado (“police power”) para salvaguardar el bienestar y la seguridad de la ciudadanía y el interés de proteger las relaciones contractuales.26
Por consiguiente, al auscultar la validez de una ley a la luz de
la cláusula de menoscabo de obligaciones contractuales el criterio
aplicable es el de razonabilidad. La razonabilidad de la legislación se
21 Íd. 22 Íd. 23 Íd. 24 Íd. 25 Íd. 26 Domínguez Castro v. E.L.A., supra, pág.81. KLAN202100555 13
determinará tomando en consideración la sustancialidad del interés
público promovido y la dimensión del menoscabo ocasionado.27
Por lo tanto, la cláusula constitucional contra el menoscabo
de obligaciones contractuales se activa “cuando la modificación
afecta los términos o condiciones esenciales del contrato que
principalmente dieron motivo a la celebración de éste de modo que
frustren las expectativas razonables de las partes”.28
D. Moción de Desestimación
La Regla 10.2 de Procedimiento Civil establece que previo a
realizar una alegación responsiva es permitido que el demandado
presente una moción de desestimación.29 La precitada regla dispone
que tal solicitud deberá ser presentada en una moción debidamente
fundamentada en alguna de las siguientes defensas:
(1) falta de jurisdicción sobre la materia; (2) falta de jurisdicción sobre la persona; (3) insuficiencia en el emplazamiento; (4) insuficiencia del diligenciamiento; (5) dejar de exponer una reclamación que justifique la concesión de un remedio; (6) dejar de acumular una parte indispensable.30
Nuestro más alto foro ha intimado que, al considerar una
moción de desestimación, las alegaciones contenidas en la demanda
deberán interpretarse en conjunto y de la manera más favorable
para el demandante.31 De ahí que, al evaluar una moción al amparo
del inciso cinco antes mencionado, “el tribunal tomará como ciertos
todos los hechos bien alegados en la demanda y que hayan sido
aseverados de manera clara, concluyente y que de su faz no den
margen a dudas”.32
Por ello, le corresponde al tribunal auscultar bajo un análisis de
favorabilidad hacia el demandante, si la demanda contiene
27 Íd. 28 Íd., pág. 83. (Énfasis suplido). 29 Conde Cruz v. Resto Rodríguez, 205 DPR 1043 (2020). 30 32 LPRA Ap. V, R. 10.2. (Énfasis nuestro). 31 Rivera v. Jaume, 157 DPR 562, 584 (2002). 32 Aut. Tierras v. Moreno & Ruiz Dev. Corp., 174 DPR 409, 428 (2008). KLAN202100555 14
alegaciones suficientes para formar una reclamación válida.33 Dicho
de otro modo, no procederá desestimar la demanda, salvo que, aun
concediendo toda duda a favor del demandante este no tiene
derecho a remedio alguno, bajo los hechos que pueda probar.34
E. Injunction Permanente
El injunction es un mandamiento judicial reglamentado por la
Regla 57 de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, R. 57, y por los Arts.
675 al 687 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA secs. 3521-
3533. Éste “pretende prohibir u ordenar la ejecución de un acto,
para evitar que se causen perjuicios inminentes o daños
irreparables a alguna persona, cuando no hay otro remedio en ley
adecuado.”35
Como se sabe, la Regla 57 de Procedimiento Civil, supra,
contempla tres tipos de injunction, a saber: el entredicho provisional,
el injunction preliminar y el injunction permanente. Con respecto a
los criterios a ponderar en atención al injunction permanente,
nuestro Tribunal ha establecido los siguientes: (1) si el demandante
ha prevalecido en un juicio en sus méritos; (2) si el demandante
posee algún remedio adecuado en ley; (3) el interés público
implicado; y (4) el balance de equidades.36 Entiéndase que, la
concesión o denegación de un injunction precisa que su
promovente demuestre la existencia de un daño irreparable y la
ausencia de un remedio adecuado en ley para atenderlo.37
Sin embargo, el Código de Enjuiciamiento Civil dispone que el
recurso extraordinario de injunction no se podrá utilizar para
impedir los efectos de una ley que es constitucionalmente válida. Es
33 Íd. 34 Véase: Consejo de Titulares v. Gómez Estremera et al., 184 DPR 407, 423 (2012); Torres v. Torres et al., 179 DPR 481, 502 (2010); Pressure Vessels PR v. Empire Gas PR, 137 DPR 497, 505 (1994). 35 Mun. Fajardo v. Srio. Justicia et al., 187 DPR 245, 255 (2012). 36 Aut. Tierras v. Moreno & Ruiz Dev. Corp., supra, pág. 428. 37 Asoc. Vec. v. Caparra v. Asoc. Fom. Educ., 173 DPR 304, 319-320 (2008).
(Énfasis suplido). KLAN202100555 15
decir, como norma general, el remedio extraordinario del injunction
no puede concederse para impedir la aplicación u observancia de
cualquier ley de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, o para
impedir el cumplimento de cualquier actuación autorizada por ley
de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, de un funcionario
público, de una corporación pública, o de una agencia pública, o de
cualquier empleado o funcionario de dicha corporación o agencia, a
menos que se hubiera determinado por sentencia final, firme
inapelable e irrevisable que dicha ley o actuación autorizada por ley
es inconstitucional o inválida.38
La concesión del remedio descansará en la sana discreción
judicial, que se ejercerá al considerar tanto los intereses como las
necesidades de las partes involucradas en el caso. Este debe
expedirse con mesura y únicamente ante una demostración de clara
e inequívoca violación de un derecho. En atención a ello, la
determinación del tribunal no se revocará en apelación, a menos que
se demuestre que el foro abusó de su facultad.39
III.
The 20/22 Act Society solicita que revisemos la Sentencia
apelada, alegando que erró el foro primario al desestimar la
demanda aun cuando existía una causa de acción válida de
violación a la cláusula de menoscabo de obligaciones
contractuales40; al establecer que había justificación para aprobar
la legislación que impugna, debido a que incide en la obligación
contractual entre las partes41; y al disponer que la imposición
económica de la Ley Núm. 40-2020 es un cargo y no una
contribución o impuesto.42
38 Art. 678 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA sec. 3254. 39 Next Step Medical Co. v. Bromedicon, Inc., supra, pág. 487. 40 Alegato del apelante, pág. 7-10. 41 Íd. 42 Íd., pág. 16-18. KLAN202100555 16
En específico, arguye que, previo a la aprobación de la Ley
Núm. 40-2020, supra, a ninguno de los concesionarios de los
decretos bajo la Ley Núm. 22-2012, supra, se le había impuesto una
contribución por la mera tenencia del decreto.43 Detalla que, el pago
de los trescientos dólares ($300.00) anuales era para fines
administrativos de manejo de informes anuales. Entiende que la
diferencia de los cuatro mil setecientos dólares ($4,700) es una
contribución que se impone sobre la existencia del mismo decreto,
pues condiciona su vigencia a que se realice el pago, por lo cual, si
la contribución no se paga, el decreto pierde vigencia.44 A su juicio,
lo anterior constituye un cambio sustancial a su relación
contractual con el Estado.45 Por consiguiente, sostiene que la
sección 89 de la Ley Núm. 40-2020 menoscaba la obligación
contractual entre partes. Así, indica que el TPI debió, al menos,
expedir un injunction preliminar para vindicar sus derechos
constitucionales y no descartar las alegaciones sin celebrar una
vista en la que el DDEC demostrara el interés legítimo que justifica
la interferencia con derechos constitucionales protegidos.46
El DDEC, en cambio, sostiene que las alegaciones de The
20/22 Act Society se apoyan en alegaciones conclusorias e
insuficientes para mantener viva una reclamación al amparo de la
garantía constitucional que prohíbe el menoscabo de obligaciones
contractuales.47 En particular, expuso que The 20/22 Act Society
no rebatió el hecho de que los informes anuales son un mecanismo
de fiscalización que se ejerce a la luz de la política pública de
desarrollo económico.48 Dada la ausencia de posibilidades de
prevalecer en el reclamo de inconstitucionalidad, y en vista de que
43 Íd., pág. 17. 44 Íd. 45 Íd., pág. 14. 46 Íd., págs. 22-23. 47 Alegato del apelado, págs. 17-23. 48 Íd., pág. 23. KLAN202100555 17
el recurso de injuction no puede utilizarse para paralizar la ejecución
de una ley que no ha sido declarada inconstitucional, el DDEC
señala que el TPI actuó correctamente al denegar la expedición del
remedio extraordinario.49
Surge de la Sentencia apelada que el TPI evaluó si el cargo
anual de $5,000.00 del apartado (d) de la sección 89 de la Ley
Núm.40-2020 constituye un impuesto o contribución y si éste
menoscabó el acuerdo entre los tenedores de decretos al palio de la
Ley Núm. 22-2012 y el Estado. El TPI resolvió que el cargo anual de
$5,000,00 no es un impuesto y, a su vez, que el importe a pagarse
no forma parte de los decretos bajo la Ley Núm. 22-2012. Por tanto,
descartó la interpretación de que la aprobación de la aludida sección
89 menoscabó la obligación contractual entre las partes en disputa,
sostuvo la constitucionalidad de la sección 89 de la Ley Núm. 40-
2020 y denegó expedir el injunction solicitado. Coincidimos con tal
apreciación.
La sección 89 de la Ley Núm. 40-2020 estableció el cargo de
$5,000.00 a los negocios exentos con decretos vigentes bajo la Ley
Núm. 22-2012 y cualquiera que se haya otorgado o se otorgue a
individuos residentes inversionistas bajo el Código de Incentivos.
Este cargo a dichos decretos es adicional al requisito de aportación
anual mínima que deben realizar al momento de radicar su informe
anual bajo la Sección 6020.10 (b) del Código de Incentivos.
El referido cargo de $5,000.00 es un cargo o derecho (fee). El
Tribunal Supremo de Puerto Rico ha resuelto que una contribución
no es equivalente a un derecho. Esso Standard Oil v. A.P.P.R., 95
DPR 772, 785-786 (1968). Las contribuciones se imponen contra
las ganancias netas con el propósito de generar rentas para atender
la función de la cosa pública en general, de cada cual conforme a su
49 Íd., págs. 24-25. KLAN202100555 18
capacidad y a cada cual conforme a su necesidad; mientras que un
cargo o derecho (fee) tiene como finalidad producir ingresos
específicos en función de una actividad específica, con propósito
principal de restituir recursos. Íd. Además, el cargo solamente
aplica a un grupo limitado de personas por motivo de estar sujetos
a una reglamentación; no se le exige a la ciudadanía en general.
Por otro lado, el Artículo 6 de la Ley Núm. 22-201250 notifica
a los poseedores de los decretos emitidos a su amparo el requisito
de pagar los derechos de presentación del informe anual. El
mencionado artículo también advierte que la cuantía y el proceso de
pago estarían sujetos a la discreción del Secretario del DDEC. De
tal forma, el poseedor de un decreto tiene conocimiento de la
imposición de un cargo o derecho asociado a la presentación del
informe anual al momento de rendir el informe.
Ahora bien, el decreto suscrito bajo la Ley Núm. 22-2012 no
especifica la cuantía a pagar por concepto de derechos de
presentación del informe anual. Es la sección 89 de la Ley Núm.
40-2020 la que estableció el importe que corresponde pagar a los
individuos residentes inversionistas por derechos de presentación
del informe anual. Este cambio no menoscabó el contrato de decreto
entre los concesionarios y el DDEC, puesto que el decreto continúa
íntegro. Aun así, tras igualmente evaluar la referida sección a la luz
de la garantía constitucional que prohíbe el menoscabo de las
obligaciones contractuales, concluimos que ésta es razonable y
adelanta el interés apremiante y legítimo de regular los beneficios
que representan los decretos concedidos al amparo de la Ley Núm.
12-2012, con el propósito de lograr la neutralidad fiscal. Así pues,
el cargo de $5,000.00 no resulta desproporcional al considerar los
50 13 LPRA sec. 10854. KLAN202100555 19
beneficios contributivos que representan los decretos de la Ley Núm.
22-2012.
Como se ha dicho, cuando se trata de cuestionar la validez
constitucional de una ley bajo la cláusula del menoscabo de
obligaciones contractuales, y una de las partes sea el Gobierno,
hemos reiterado que “se aplica un escrutinio más cuidadoso” y se le
debe dar deferencia a la Asamblea Legislativa respecto a la
necesidad y razonabilidad de la medida.
El cargo que establece la enmienda no constituye un
menoscabo a la obligación contractual de los decretos de la ley Núm.
22-2012, toda vez que éste no afecta los términos o condiciones
esenciales de dichos acuerdos. La enmienda establecida por la Ley
Núm. 40-2020 es similar a la enmienda que efectúa la Asamblea
Legislativa en su ejercicio de poder de Estado bajo la Ley Núm. 241-
2014, que enmendó la Ley Núm. 22-2012 para requerirle a los
tenedores de decretos bajo dicha ley la presentación de un informe
anual y, de esta forma, facilitar la evaluación y fiscalización de los
decretos otorgados. Ello, sin alterar lo establecido por escrito en los
decretos entre las partes. Asimismo, colegimos que la medida en
controversia es razonable y necesaria para adelantar el interés
público de lograr la neutralidad fiscal.
En fin, al igual que el foro apelado, sostenemos la
constitucionalidad de la sección 89 de la Ley Núm. 40-2020. A la
par, y tras evaluar las alegaciones de la demanda de la manera más
favorable a The 20/22 Act Society, colegimos que no procedía
expedir el injunction solicitado para impedir el cobro del cargo de
$5,000.00 que la referida sección exige a los poseedores de decretos
al palio de la Ley Núm. 22-2012 o la Ley Núm. 60-2019.
Consecuentemente, concluimos que no erró el TPI al emitir su
dictamen y desestimar la demanda al amparo de la Regla 10.2 de KLAN202100555 20
Procedimiento Civil, supra. Así pues, procede confirmar la Sentencia
apelada.
IV.
Por los fundamentos antes expuestos, confirmamos la
Sentencia apelada.
Notifíquese.
Lo acuerda y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones