EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Puma Energy Caribe, LLC
Peticionaria Certiorari v. 2019 TSPR 81 Tropigas de Puerto Rico, Inc., et als. 202 DPR ____ Recurridos
Número del Caso: CC-2018-65
Fecha: 30 de abril de 2019
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan – Caguas, Panel I
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. Carlos A. Dasta Meléndez Lcdo. Elías F. Sánchez Sifonte Lcdo. Rodolfo Carrión Vargas
Abogados de los recurridos:
Empresas Gas Company
Lcdo. Manuel Fernández Mejías
Tropigas de Puerto Rico, Inc.
Lcdo. Ramón Cotto Ojeda
Gas Ideal
Lcdo. Néstor M. Méndez Gómez Lcdo. José A. Alvarado Vázquez
Materia: Derecho Administrativo – El requisito de que una solicitud presentada ante la Administración de Servicio Público esté juramentada es un requisito de forma, que puede ser subsanado durante el trámite administrativo.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionaria
v. CC-2018-0065 Certiorari
Tropigas de Puerto Rico, Inc., et als.
Recurridos
El Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ emitió la Opinión del Tribunal.
San Juan, Puerto Rico, a 30 de abril de 2019.
En esta ocasión, nos corresponde resolver si la
omisión en juramentar una Solicitud de enmienda de
autorización presentada ante la Comisión de Servicio
Público funge como impedimento jurisdiccional para atender
la misma o si, por el contrario, constituye un mero error
de forma. Ello, tomando en consideración lo contenido en
el Art. 23 de la Ley de Servicio Público, infra.
Adelantamos que, en virtud de un análisis armonioso
de lo contenido en el precitado artículo y las Reglas de
Procedimiento Administrativo de la Comisión de Servicio
Público, infra, el requisito de juramentación antes
señalado es un mero error de forma, el cual puede ser CC-2018-0065 2
subsanado durante la tramitación de los procedimientos
ante ésta. Con eso en mente, procedamos a puntualizar el
contexto fáctico, procesal y jurídico en el cual se
desarrolla la presente controversia.
I
El 21 de mayo de 2015, Puma Energy, LLC (Puma o
peticionario) presentó ante la Comisión de Servicio
Público (CSP o Comisión) una Solicitud de enmienda a
autorización, sin estar juramentada. Ello, a los fines de
que se le permitiera construir una nueva planta
embotelladora, para añadir a su negocio la venta de gas
licuado. Puma acompañó con su solicitud varios documentos
que, a su entender, tendían a demostrar la necesidad y
conveniencia del servicio a prestar por ésta. Entre esos
documentos, se encontraban: dieciocho (18) endosos por
parte de compañías interesadas en los servicios de Puma y
una resolución corporativa autorizando al Sr. Víctor
Domínguez a representarla en todos los procedimientos
frente a la CSP. Igualmente, sometieron una declaración
jurada autorizando a su representación legal a gestionar
todos los trámites ante la Comisión y certificando que los
documentos que acompañaban la solicitud eran correctos y
verdaderos.
Siguiendo el trámite dispuesto para aprobar una
petición como la presente, se publicaron dos avisos
públicos informando la solicitud de Puma. En éstos, se les
notificó a las personas interesadas en intervenir u CC-2018-0065 3
oponerse el término que tenían para ello. Oportunamente,
comparecieron ante la CSP, para oponerse a la solicitud de
Puma: Tropigas, Gas Ideal, Empresas de Gas, Liquilux y
Santurce Gas (recurridos).
Consecuentemente, la Comisión celebró varias vistas
públicas, para fines de determinar la procedencia,
necesidad y conveniencia de la solicitud presentada por el
peticionario. Durante el trámite administrativo, la parte
peticionaria otorgó la correspondiente declaración jurada
para subsanar el error de forma de su solicitud, lo cual
fue permitido y aceptado por la Comisión.
Luego de varios incidentes procesales, el 22 de
noviembre de 2016, la CSP emitió una Resolución y Orden
mediante la cual autorizó la solicitud sometida por Puma.
Los recurridos solicitaron individualmente reconsideración
a la Comisión, las cuales declaró “no ha lugar”.
Inconformes con ese proceder, los recurridos
presentaron un recurso de revisión judicial ante el
Tribunal de Apelaciones. Arguyeron que la CSP actuó
erróneamente al conceder y autorizar la solicitud
presentada por el peticionario. Adujeron, en síntesis, que
la Comisión evaluó incorrectamente la solicitud, toda vez
que no se probó la necesidad y conveniencia del proyecto
propuesto por Puma. Asimismo, y en lo concerniente a la
controversia ante nos, sostuvieron que la Comisión erró al
determinar que la falta de juramentación de la solicitud
era un mero error de forma. CC-2018-0065 4
Evaluada la controversia, el foro apelativo
intermedio dictó sentencia, en la cual determinó que la
omisión de juramentar la Solicitud de enmienda a
autorización priva de jurisdicción a la CSP de poder
atender la misma. En esencia, sostuvo que evaluar la
referida solicitud sin cumplir con los requisitos del Art.
23 de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm.
109 de 28 de junio de 1962, (27 LPRA sec. 1110 (d)),
constituye una actuación ultra vires. Por tal motivo,
concluyó que esa omisión privaba de jurisdicción a la CSP
para considerar la solicitud presentada por Puma.
Así las cosas, Puma recurre ante nos mediante recurso
de certiorari para que revoquemos el dictamen emitido por
el foro apelativo intermedio. A esos efectos, señala que
el Tribunal de Apelaciones cometió los siguientes errores:
Erró el Tribunal de Apelaciones al concluir que la falta de juramento en una solicitud de autorización presentada a la Comisión de Servicio Público para enmendar una franquicia de gas existente priva de jurisdicción a la agencia para iniciar el trámite correspondiente.
Erró [el] Tribunal de Apelaciones al determinar que la Comisión de Servicio Público no tiene autoridad para considerar el juramento de la solicitud prestado por el peticionario durante el proceso administrativo y, por consiguiente, erró al determinar que la agencia actuó “ultra vires” y que la decisión administrativa es nula.
Erró el Tribunal de Apelaciones al no sostener una interpretación razonable de la Comisión de Servicio Público sobre la ley y los reglamentos que le corresponde poner en vigor referente al trámite de solicitudes de autorización con las que brega día a día. CC-2018-0065 5
Por los errores antes mencionados estar sumamente
entrelazados, se discutirán de manera conjunta.
Expedido, el 23 de febrero de 2018, el recurso de
certiorari y con el beneficio de los alegatos de las
partes, procedemos a resolver.
II
A.
La Comisión de Servicio Público fue creada por virtud
de la Ley de Servicio Público de Puerto Rico (Ley de
Servicio Público), Ley Núm. 109 de 28 de junio de 1962, 27
LPRA secs. 1001 et seq., con el propósito de proteger a la
comunidad en general, mediante la reglamentación y
fiscalización de aquellas compañías que provean servicios
públicos. Ello, toda vez que éstas, en no pocas ocasiones,
tienden a crear externalidades que afectan el interés
público. Véanse, Depto. Justicia v. Jiménez, 199 DPR 293
(2017); Viajes Gallardo v. Clavell, 131 DPR 275, 284–285
(1992).
Para fines de lograr el objetivo antes señalado, la
Ley de Servicio Público, supra, reconoce en su Art. 36, 27
LPRA sec. 1123, la facultad de la Comisión para adoptar
aquellas reglas necesarias y propias para el ejercicio de
sus facultades y/o para el desempeño de sus deberes.
A la luz de lo antes señalado, resulta menester
recordar que los reglamentos adoptados por las agencias
administrativas, en virtud de sus leyes orgánicas, sirven CC-2018-0065 6
para darle contorno y contenido a esas facultades
delegadas por la Asamblea Legislativa. Buono Correa v.
Srio. Rec. Naturales, 177 DPR 415, 450 (2009); J. A.
Echevarría Vargas, Derecho Administrativo Puertorriqueño,
4ta ed., San Juan, Situm, 2017, págs. 91-92. Es decir, las
leyes habilitadoras de las agencias sirven para establecer
las pautas generales que éstas pretenden alcanzar mediante
la delegación de varias facultades legales, mientras que
los reglamentos tienen como fin complementar con
especificidad esa delegación de autoridad. Íd. pág. 92.
B.
En lo pertinente a la controversia ante nos, y como
eje medular de la misma, el Art. 23 de la Ley de Servicio
Público, supra, 27 LPRA sec. 1110, dicta el procedimiento
a seguir para presentar una solicitud de autorización ante
la CSP.1 En esencia, ese artículo provee el marco
conceptual para presentar una solicitud de autorización a
la Comisión. En ese sentido, delinea detalladamente el
contenido con el cual deben contar esas solicitudes. Íd.
Asimismo, el inciso (d) de ese artículo establecía que
toda solicitud para autorización presentada ante la CSP
1Las solicitudes de autorización sirven para que la Comisión de Servicio Público (CSP o Comisión) evalúe y determine la procedencia de proyectos y ciertos negocios llevados a cabo por las compañías sujetas a la jurisdicción de ésta. CC-2018-0065 7
debía constar por escrito y bajo juramento. 27 LPRA sec.
1110 (d) (ed. 2017).2
Ahora bien, ciertamente, ese artículo no puede leerse
en un vacío, sino que hay que interpretarlo en conjunto
con otras partes pertinentes de la ley que complementan el
mismo, con el fin de obtener un resultado sensato, lógico
y razonable. Rosado Molina v. ELA, 195 DPR 581, 589-590
(2016); Art. 14 del Código Civil, 31 LPRA sec. 14. Véase,
2Adviértase que el requisito relacionado a que las solicitudes presentadas ante la CSP estén juramentadas fue eliminado por virtud de la Ley de Transformación Administrativa de la Comisión de Servicio Público, Ley Núm. 75 de 6 de agosto de 2017 (27 LPRA sec. 1110 (ed. 2017 & Supl. 2018)). En el nuevo lenguaje del Art. 23, la precitada ley deja a la discreción de la Comisión, por medio de su reglamentación, los requisitos con que deben cumplir las solicitudes presentadas ante la CSP. A tales efectos, el artículo mencionado lee como sigue:
Toda solicitud para autorización de la Comisión será presentada por escrito en la Comisión, en un Centro de Servicios Integrados (CSI) o a través de la página cibernética oficial del Gobierno de Puerto Rico para la integración de los permisos, se hará en la forma y contendrá la información que la Comisión exija por reglamento. Íd. (énfasis suplido).
Según se desprende de lo anterior, la Ley de Transformación Administrativa de la Comisión de Servicio Público, supra, elimina del lenguaje de la Ley de Servicio Público, supra, lo referente al requisito de juramentación de las solicitudes. Ahora bien, a todas luces, esa misma enmienda aún deja a la discreción de la Comisión la potestad de que ésta, por medio de reglamentación, disponga la forma en que se presentarán esas solicitudes. Por tal motivo, aunque ciertamente el requisito de juramentar las solicitudes fue eliminado del lenguaje de la Ley de Servicio Público, supra, aún permanece válidamente contenido en las Reglas de Procedimiento Administrativo de la Comisión de Servicio Público, Reglamento Núm. 7076 de la Comisión de Servicio Público de 21 de diciembre de 2005, por lo que persiste la necesidad de delimitar el alcance del mismo. CC-2018-0065 8
además, Mun. San Juan v. Banco Gub. Fomento, 140 DPR 873
(1996); cf. Pueblo v. Zayas Rodríguez, 147 DPR 530 (1999).
En primer término, el mismo inciso (c) del Art. 23 de
la Ley de Servicio Público, supra, refiere al lector a los
incisos (e) y (f), supra, de la solicitud no cumplir con
los requisitos del inciso (d), 27 LPRA sec. 1110 (d),
dentro de los cuales se encuentra que la solicitud
presentada esté debidamente juramentada. Al examinar el
inciso (f), se puede razonablemente concluir que el mismo
provee para que la CSP le permita a la parte solicitante
una oportunidad para justificar o corregir cualquier
defecto en su solicitud, ya sea para asuntos de contenido
o de forma. 27 LPRA sec. 1110 (f). Ello, toda vez que su
lenguaje es sumamente amplio y abarcador al disponer para
que la CSP provea al solicitante una oportunidad razonable
para contestar cualquier notificación respecto a un
defecto en su solicitud. Es decir, resulta diáfano que la
misma ley contempla situaciones en las cuales el
solicitante no cumpla cabalmente con lo dispuesto en ese
artículo. A esos efectos, provee para que la CSP pueda
remediar esos defectos, con tal de poder atender,
propiamente, las solicitudes presentadas ante ésta. De
igual modo, el Art. 74 de la precitada ley, actual Art.
89, sostiene lo siguiente:
Las disposiciones de esta ley deben ser interpretadas en el sentido de permitir a la Comisión el uso amplio de sus poderes mediante la formulación de normas que puedan enfrentarse a condiciones cambiantes y hacer CC-2018-0065 9
mejor uso de la experiencia adquirida siempre que ello sea en beneficio del interés público. 27 LPRA sec. 1001 nota.
Por otra parte, y para brindar mayor sentido al
artículo en controversia, resulta conveniente analizar
las partes pertinentes de las Reglas de Procedimiento
Administrativo de la Comisión de Servicio Público,
Reglamento Núm. 7076 de la Comisión de Servicio Público
de 21 de diciembre de 2005, aplicable al caso de autos.
Éste contiene varios artículos que arrojan luz a la
controversia que hoy consideramos. Veamos.
Emulando lo establecido en el Art. 23(d) de la Ley
de Servicio Público, supra, el Art. II, Sec. 3.07 de las
precitadas reglas requiere, igualmente, que las
solicitudes presentadas ante la CSP estén debidamente
juramentadas. Ahora bien, la Sec. 41.01 del Art. X de
esas reglas sostiene que todas éstas no serán
interpretadas en el sentido de extender o limitar la
jurisdicción y los poderes de la Comisión. Reglas de
Público, supra, Art. X, Sec. 41.01. Como corolario de lo
anterior, la Sec. 40.01 del precitado artículo establece
lo siguiente:
Los errores de forma en las órdenes u otras partes del expediente y los que aparezcan en las mismas por inadvertencia u omisión, podrán corregirse por la Comisión en cualquier tiempo, a su propia iniciativa, o a moción de cualquier parte, previa notificación, si ésta se ordenare por la Comisión. Íd. sec. 40.01. CC-2018-0065 10
De igual modo, la Sec. 40.04 de ese mismo artículo
sostiene que “[d]urante el transcurso de un procedimiento
administrativo, la Comisión hará caso omiso de cualquier
error o defecto en el mismo que no afecte los derechos
sustanciales de las partes”. Íd. sec. 40.04. Nótese,
además, que este procedimiento es de tal flexiblidad que
la Sec. 40.02 establece que “[d]urante la tramitación de
un Recurso de Revisión o certiorari, podrán corregirse
dichos errores [de forma] antes de elevar el expediente
administrativo al Tribunal de Apelaciones y
posteriormente, sólo podrán corregirse previo al
correspondiente permiso de dicho tribunal”. Íd. sec.
40.02.
Como se desprende de lo anterior, tanto la Ley de
Servicio Público, supra, como las Reglas de Procedimiento
Administrativo de la Comisión de Servicio Público, supra,
contemplan soluciones a situaciones en las cuales la
parte solicitante omite cierta formalidad en el trámite
de una solicitud. Es decir, esas mismas fuentes de ley
proveen para que se puedan subsanar esos errores, previo
a que se lleve a cabo cualquier determinación. Lo
anterior, en gran medida responde a la flexibilidad e
informalidad que distingue a los procedimientos
administrativos. Cruz Parrilla v. Depto. Vivienda, 184
DPR 393, 402 (2012); Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 733
(2005).
C. CC-2018-0065 11
Las interpretaciones que las agencias
administrativas lleven a cabo en relación a sus
reglamentos son evaluadas a la luz de los criterios de
razonabilidad y consistencia. D. Fernández Quiñones,
Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, 3ra ed., Forum, 2013, sec. 9.5,
pág. 726. Ello, respaldado por el hecho de que,
generalmente, las decisiones de las agencias son
merecedoras de considerable deferencia judicial.
Echevarría Vargas, op. cit., pág. 324. Ahora bien, lo
anterior no equivale a que esa deferencia sirva como
escudo que impida la revisión judicial, puesto que ésta
se pone a un lado cuando la determinación o acción de la
agencia administrativa es arbitraria, ilegal o
irrazonable. DACo v. Toys R Us, 191 DPR 760 (2014)
(Sentencia). Es decir, “las conclusiones e
interpretaciones de los organismos administrativos
especializados merecen gran consideración y respeto y que
su revisión judicial se limita a determinar si la agencia
actuó arbitraria o ilegalmente o en forma tan irrazonable
que su actuación constituyó un abuso de discreción.” San
Vicente v. Policía de P.R., 142 DPR 1, 6 (1996); Otero v.
Toyota, supra; Echevarría Vargas, op. cit., pág. 325.
III
La controversia ante nos versa sobre el requisito de
juramentación a las solicitudes presentadas ante la CSP.
Ello, según emana del Art. 23 de la Ley de Servicio CC-2018-0065 12
Público, supra. En ese sentido, nos corresponde resolver
si incurrir en tal error de forma priva a la Comisión de
poder actuar en torno a las solicitudes que se presenten
ante ésta.
En cuanto a los hechos particulares del presente
caso, Puma, ciertamente, presentó una Solicitud de
enmienda a autorización ante la CSP sin estar
juramentada. No obstante, la CSP correctamente determinó
que ese requisito era un mero error de forma, mas no uno
jurisdiccional. A tales efectos, autorizó la solicitud
presentada por Puma. Ante ese cuadro, los recurridos
acudieron al Tribunal de Apelaciones sosteniendo, en
síntesis, que la omisión en juramentar la solicitud
privaba a la CSP de atender la misma y que actuar a pesar
de esa omisión, constituía una actuación ultra vires.
Examinado detenidamente el expediente, se desprende
con meridiana claridad que Puma rectificó, de manera
diligente, los errores que cometió en la presentación de
la solicitud en cuestión. Ello, pues, el 7 de marzo de
2016, otorgaron una declaración jurada, con el fin de
subsanar la omisión de juramentación de su solicitud.3
Según expresado anteriormente, tanto la Ley de
exigen que las solicitudes presentadas ante la CSP estén
juramentadas. De igual modo, esas fuentes de derecho
3Véase, Apéndice del certiorari, pág. 1950. CC-2018-0065 13
contemplan métodos flexibles para atender la omisión de
juramentar una solicitud. En otras palabras, esos cuerpos
normativos proveen para poder enmendar aquellos errores
que no sean perjudiciales a las partes en los
procedimientos.
En virtud de lo anterior, resolvemos que el
requisito de que las solicitudes sometidas ante la
consideración de la Comisión estén juramentadas es un
requisito de forma, el cual no acarrea que se le prive de
jurisdicción a la CSP para que actúe en torno a cierta
solicitud, siempre y cuando, sea subsanado durante el
trámite administrativo. Ciertamente, ni la Ley de
Servicio Público, supra, ni las Reglas de Procedimiento
disponen expresamente que ese requisito sea de carácter
jurisdiccional. De igual forma, en virtud de lo esbozado
en esta Opinión, ese requisito no puede fungir como punta
de lanza para desvirtuar las características que
distinguen a los procedimientos administrativos. Máxime,
cuando fue la propia Comisión quien llevó a cabo la
determinación de que tal omisión constituía un mero error
de forma a la luz de las normas discutidas en esta
Opinión.
Ahora bien, adviértase que lo anterior es cierto,
siempre y cuando, tal omisión no desemboque en afectar
los derechos sustanciales de las partes. En este caso en
particular, tal preocupación es inexistente, toda vez que CC-2018-0065 14
las partes acudieron oportunamente y participaron
activamente en todas las etapas del proceso
administrativo.
IV
Por los fundamentos antes expuestos, concluimos que
erró el Tribunal de Apelaciones al revocar la Resolución
y Orden de la Comisión al determinar que la juramentación
en las solicitudes presentadas ante la CSP es un
requisito que priva a la Comisión de jurisdicción para
atender las mismas. Ello, toda vez que, a la luz de lo
expuesto en esta Opinión, el requisito de juramentación
es uno de forma, mas no jurisdiccional, y el error de
forma se corrigió. Por tal razón, revocamos la sentencia
recurrida y se reinstala en CC-2018-0065 15
su totalidad la Resolución y Orden de la Comisión de
Servicio Público.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionaria CC-2018-0065 Certiorari v.
SENTENCIA
Por los fundamentos antes expuestos, concluimos que erró el Tribunal de Apelaciones al revocar la Resolución y Orden de la Comisión al determinar que la juramentación en las solicitudes presentadas ante la CSP es un requisito que priva a la Comisión de jurisdicción para atender las mismas. Ello, toda vez que, a la luz de lo expuesto en esta Opinión, el requisito de juramentación es uno de forma, mas no jurisdiccional, y el error de forma se corrigió. Por tal razón, se revoca la sentencia recurrida y se reinstala en su totalidad la Resolución y Orden de la Comisión de Servicio Público.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Colón Pérez disiente sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Rivera García no intervino.
José Ignacio Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo