Oficina Del Comisionado De Seguros De Puerto Rico v. Point Guard Insurance Company, Inc.
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico Certiorari Recurrida 2020 TSPR 149 v. 205 DPR _____ Point Guard Insurance Company, Inc.
Peticionaria
Número del Caso: CC-2019-0479
Fecha: 4 de diciembre de 2020
Tribunal de Apelaciones:
Circuito Regional I de San Juan-Caguas
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. Juan J. Casillas Ayala Lcda. Ericka Celeste Montull Novoa
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. Antonio Quiñones Rivera Lcdo. Brenda N. Perez Fernandez
Materia: Derecho Constitucional - Libertad de expresión en foros públicos, Oficina del Comisionado de Seguros, gestiones de mercadeo de las aseguradoras
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico
Recurrida CC-2019-479 Certiorari v.
Point Guard Insurance Company, Inc.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
En San Juan, Puerto Rico a 4 de diciembre de 2020.
En el presente caso -- uno que evaluaremos en el
contexto del derecho a la libertad de expresión de
una persona jurídica -- nos corresponde determinar
si el Tribunal de Apelaciones erró al confirmar
cierta Resolución emitida por la Oficina del
Comisionado de Seguros. Mediante esta última, a su
vez, se confirmó determinada Orden de cese y desista
y la imposición de una multa administrativa a Point
Guard Insurance Company tras concluir que ésta actuó
en contravención de la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio de Vehículos de Motor,
infra; ello al alegadamente haber incurrido en una
de las conductas anticompetitivas en el proceso de
selección del seguro de responsabilidad obligatorio. CC-2019-479 2
En específico, se plantea aquí que la referida
compañía aseguradora intervino indebidamente en dicho
proceso al repartir material promocional sobre el seguro
que ofrece, en los “predios de una entidad autorizada” para
el cobro del mismo. Así pues, nos vemos en la obligación de
expresarnos en cuanto al alcance del concepto “predios de
una entidad autorizada”, según estatuido en la precitada
ley.
Adelantamos que, luego de un ponderado y cuidadoso
análisis de los hechos ante nuestra consideración, así como
del derecho aplicable a los mismos, Point Guard Insurance
Company realizó un ejercicio válido de su derecho a la
libertad de expresión que no debió ser sancionado. Veamos.
I.
Point Guard Insurance Company, Inc. (en adelante,
“Point Guard”) es una aseguradora autorizada por la Oficina
del Comisionado de Seguros para suscribir negocios de
seguros en Puerto Rico. Esta corporación ofrece el seguro
de responsabilidad obligatorio, según el mismo se define en
la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio para
Vehículos de Motor, infra (en adelante, “Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio”). Por su parte, el Comisionado
de Seguros es el encargado de administrar el Código de
Seguros de Puerto Rico así como el funcionario responsable
de velar por el cumplimiento con la precitada ley.
El 19 de mayo de 2017, el señor Fortunato Colón
Parrilla (en adelante, “señor Colón Parrilla”) -- agente CC-2019-479 3
investigador de la División de Conducta de Mercado de la
Oficina del Comisionado de Seguros -- observó que, cerca de
la puerta de la Colecturía de Rentas Internas del
Departamento de Hacienda ubicada en el Edificio Capital
Center en Hato Rey (en adelante, “la Colecturía”), se
encontraba una persona que repartía folletos promocionales
sobre determinado seguro que ofrecía Point Guard.1 Así las
cosas, y ante lo que éste consideró una conducta ilegal, el
señor Colón Parrilla tomó varias fotos como evidencia de
lo allí observado y anotó en el material promocional la
fecha, hora y lugar en que recibió el mismo.
Por los hechos anteriores, el 2 de febrero de 2018 el
entonces Comisionado de Seguros, señor Javier Rivera Ríos,
dictó una Orden en contra de Point Guard en la cual
concluyó que la referida aseguradora intervino
indebidamente en el proceso de selección de los asegurados
del seguro de responsabilidad obligatorio, incurriendo así
en una de las conductas anticompetitivas prohibidas por el
Artículo 9 de la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio, infra, y las cartas normativas adoptadas en
virtud de ésta. Lo anterior, pues conforme a lo observado
por el señor Colón Parrilla, el Comisionado de Seguros
razonó que Point Guard exhibió su nombre y logo y repartió
folletos promocionales de su seguro en los predios de la
1 “La Colecturía de Rentas Internas del Departamento de Hacienda ubicada en el Edificio Capital Center, número 239 de la Avda. Hostos, Hato Rey, Puerto Rico, es una entidad autorizada para el cobro del SRO. (Hecho Estipulado Núm. 3)”. Apéndice de certiorari, pág. 32. CC-2019-479 4
Colecturía -- entidad autorizada para el cobro del seguro
de responsabilidad obligatorio -- incitando así al público
consumidor a obtener el seguro ofrecido por la referida
corporación.
Consecuentemente, y sin notificación previa, el
Comisionado de Seguros ordenó a Point Guard cesar y
desistir de la práctica antes señalada y le impuso una
multa administrativa de veinticinco mil dólares ($25,000).
Además, se le apercibió que podía solicitar una vista
administrativa y, de así hacerlo, la multa quedaría sin
efecto alguno pero la orden de cese y desista permanecería.
De no solicitar vista, se le advirtió a Point Guard que
renunciaba a su derecho a ser oído por lo que la Orden
advendría final y firme.
Insatisfecha con la referida Orden, Point Guard
presentó una Impugnación de orden y/o solicitud
fundamentada para la celebración de vista. Allí, sostuvo
que la investigación realizada por la Oficina del
Comisionado de Seguros era incompleta pues no se identificó
a la persona que estaba repartiendo las promociones a
nombre de Point Guard. Asimismo, alegó que dicha Oficina
carecía de evidencia que demostrara que ésta intervino
indebidamente en el proceso de selección de los asegurados.
En atención al petitorio de la referida aseguradora,
la Oficina del Comisionado de Seguros señaló la celebración
de una vista administrativa. En la misma, dicha dependencia
gubernamental presentó el testimonio del señor Colón CC-2019-479 5
Parrilla, así como tres (3) fotos a color y material
promocional de la aseguradora.
En lo pertinente a la controversia que nos ocupa, el
señor Colón Parrilla testificó que la persona a la cual vio
entregando el material de Point Guard en la Colecturía de
Rentas Internas, ubicada en el Edificio Capital Center en
Hato Rey, estaba frente a la puerta de la Colecturía, en la
acera pública. Así, definió esta última como un área de
libre acceso y sin restricción alguna al público.
Finalizado el desfile de prueba, Point Guard presentó
una moción de non suit por entender que dicha agencia
gubernamental no contaba con evidencia suficiente que
sustentara la alegada violación. Además, esbozó varios
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico Certiorari Recurrida 2020 TSPR 149 v. 205 DPR _____ Point Guard Insurance Company, Inc.
Peticionaria
Número del Caso: CC-2019-0479
Fecha: 4 de diciembre de 2020
Tribunal de Apelaciones:
Circuito Regional I de San Juan-Caguas
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. Juan J. Casillas Ayala Lcda. Ericka Celeste Montull Novoa
Abogados de la parte recurrida:
Lcdo. Antonio Quiñones Rivera Lcdo. Brenda N. Perez Fernandez
Materia: Derecho Constitucional - Libertad de expresión en foros públicos, Oficina del Comisionado de Seguros, gestiones de mercadeo de las aseguradoras
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico
Recurrida CC-2019-479 Certiorari v.
Point Guard Insurance Company, Inc.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
En San Juan, Puerto Rico a 4 de diciembre de 2020.
En el presente caso -- uno que evaluaremos en el
contexto del derecho a la libertad de expresión de
una persona jurídica -- nos corresponde determinar
si el Tribunal de Apelaciones erró al confirmar
cierta Resolución emitida por la Oficina del
Comisionado de Seguros. Mediante esta última, a su
vez, se confirmó determinada Orden de cese y desista
y la imposición de una multa administrativa a Point
Guard Insurance Company tras concluir que ésta actuó
en contravención de la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio de Vehículos de Motor,
infra; ello al alegadamente haber incurrido en una
de las conductas anticompetitivas en el proceso de
selección del seguro de responsabilidad obligatorio. CC-2019-479 2
En específico, se plantea aquí que la referida
compañía aseguradora intervino indebidamente en dicho
proceso al repartir material promocional sobre el seguro
que ofrece, en los “predios de una entidad autorizada” para
el cobro del mismo. Así pues, nos vemos en la obligación de
expresarnos en cuanto al alcance del concepto “predios de
una entidad autorizada”, según estatuido en la precitada
ley.
Adelantamos que, luego de un ponderado y cuidadoso
análisis de los hechos ante nuestra consideración, así como
del derecho aplicable a los mismos, Point Guard Insurance
Company realizó un ejercicio válido de su derecho a la
libertad de expresión que no debió ser sancionado. Veamos.
I.
Point Guard Insurance Company, Inc. (en adelante,
“Point Guard”) es una aseguradora autorizada por la Oficina
del Comisionado de Seguros para suscribir negocios de
seguros en Puerto Rico. Esta corporación ofrece el seguro
de responsabilidad obligatorio, según el mismo se define en
la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio para
Vehículos de Motor, infra (en adelante, “Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio”). Por su parte, el Comisionado
de Seguros es el encargado de administrar el Código de
Seguros de Puerto Rico así como el funcionario responsable
de velar por el cumplimiento con la precitada ley.
El 19 de mayo de 2017, el señor Fortunato Colón
Parrilla (en adelante, “señor Colón Parrilla”) -- agente CC-2019-479 3
investigador de la División de Conducta de Mercado de la
Oficina del Comisionado de Seguros -- observó que, cerca de
la puerta de la Colecturía de Rentas Internas del
Departamento de Hacienda ubicada en el Edificio Capital
Center en Hato Rey (en adelante, “la Colecturía”), se
encontraba una persona que repartía folletos promocionales
sobre determinado seguro que ofrecía Point Guard.1 Así las
cosas, y ante lo que éste consideró una conducta ilegal, el
señor Colón Parrilla tomó varias fotos como evidencia de
lo allí observado y anotó en el material promocional la
fecha, hora y lugar en que recibió el mismo.
Por los hechos anteriores, el 2 de febrero de 2018 el
entonces Comisionado de Seguros, señor Javier Rivera Ríos,
dictó una Orden en contra de Point Guard en la cual
concluyó que la referida aseguradora intervino
indebidamente en el proceso de selección de los asegurados
del seguro de responsabilidad obligatorio, incurriendo así
en una de las conductas anticompetitivas prohibidas por el
Artículo 9 de la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio, infra, y las cartas normativas adoptadas en
virtud de ésta. Lo anterior, pues conforme a lo observado
por el señor Colón Parrilla, el Comisionado de Seguros
razonó que Point Guard exhibió su nombre y logo y repartió
folletos promocionales de su seguro en los predios de la
1 “La Colecturía de Rentas Internas del Departamento de Hacienda ubicada en el Edificio Capital Center, número 239 de la Avda. Hostos, Hato Rey, Puerto Rico, es una entidad autorizada para el cobro del SRO. (Hecho Estipulado Núm. 3)”. Apéndice de certiorari, pág. 32. CC-2019-479 4
Colecturía -- entidad autorizada para el cobro del seguro
de responsabilidad obligatorio -- incitando así al público
consumidor a obtener el seguro ofrecido por la referida
corporación.
Consecuentemente, y sin notificación previa, el
Comisionado de Seguros ordenó a Point Guard cesar y
desistir de la práctica antes señalada y le impuso una
multa administrativa de veinticinco mil dólares ($25,000).
Además, se le apercibió que podía solicitar una vista
administrativa y, de así hacerlo, la multa quedaría sin
efecto alguno pero la orden de cese y desista permanecería.
De no solicitar vista, se le advirtió a Point Guard que
renunciaba a su derecho a ser oído por lo que la Orden
advendría final y firme.
Insatisfecha con la referida Orden, Point Guard
presentó una Impugnación de orden y/o solicitud
fundamentada para la celebración de vista. Allí, sostuvo
que la investigación realizada por la Oficina del
Comisionado de Seguros era incompleta pues no se identificó
a la persona que estaba repartiendo las promociones a
nombre de Point Guard. Asimismo, alegó que dicha Oficina
carecía de evidencia que demostrara que ésta intervino
indebidamente en el proceso de selección de los asegurados.
En atención al petitorio de la referida aseguradora,
la Oficina del Comisionado de Seguros señaló la celebración
de una vista administrativa. En la misma, dicha dependencia
gubernamental presentó el testimonio del señor Colón CC-2019-479 5
Parrilla, así como tres (3) fotos a color y material
promocional de la aseguradora.
En lo pertinente a la controversia que nos ocupa, el
señor Colón Parrilla testificó que la persona a la cual vio
entregando el material de Point Guard en la Colecturía de
Rentas Internas, ubicada en el Edificio Capital Center en
Hato Rey, estaba frente a la puerta de la Colecturía, en la
acera pública. Así, definió esta última como un área de
libre acceso y sin restricción alguna al público.
Finalizado el desfile de prueba, Point Guard presentó
una moción de non suit por entender que dicha agencia
gubernamental no contaba con evidencia suficiente que
sustentara la alegada violación. Además, esbozó varios
señalamientos de error conforme a los cuales solicitó que
se dejara sin efecto la Orden dictada.
En primer lugar, la referida aseguradora arguyó que la
manera en que el Comisionado de Seguros condujo el proceso
que dio lugar a la Orden la colocó en un estado de
indefensión total -- pues este último no efectuó una
investigación suficiente -- ya que sólo realizó una
inspección de campo y no corroboró la identidad de la
persona que entregaba el material promocional el día de los
hechos. Asimismo, Point Guard adujo que el Comisionado de
Seguros incurrió en una violación a su debido proceso de
ley, pues ésta advino en conocimiento del proceso que dio
lugar a la imposición de la multa varios meses después de CC-2019-479 6
ocurridos los hechos, entiéndase a través de la Orden
dictada el 2 de febrero de 2018.
Por otra parte, Point Guard planteó que, conforme al
testimonio del investigador, así como las fotos presentadas
en evidencia, la persona que estaba entregando el material
promocional se encontraba en una acera pública -- la cual
constituía un bien de uso público -- por lo que no se
configuró una conducta anticompetitiva conforme prohíbe la
Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio, infra. Ello,
pues la precitada ley sólo prohibía las gestiones de
mercadeo o promoción dentro de los predios de las entidades
autorizadas para el cobro del seguro de responsabilidad
obligatorio y el lugar donde se encontraba dicha persona no
podía considerarse como “predio”. Igualmente, sostuvo que
el testimonio del señor Colón Parrilla demostró serias
contradicciones y falta de conocimiento sobre la Ley de
Seguro de Responsabilidad Obligatorio, infra, pero que, aun
así, este último testificó que la persona se encontraba en
la acera pública, que se podía caminar por ella libremente
y que no había portones ni barreras.
Por todo lo anterior, la mencionada aseguradora indicó
que el récord estaba huérfano de evidencia contundente que
demostrara que ésta intervino indebidamente en el proceso
de selección del seguro de responsabilidad obligatorio.
Habiendo el testigo admitido que la persona se encontraba
en la acera pública, Point Guard argumentó que no existía CC-2019-479 7
fundamento alguno que validara la Orden y, por ende, no
procedía la multa administrativa impuesta.
Aquilatada la prueba documental y testifical, el
Comisionado de Seguros realizó las siguientes
determinaciones de hechos:
1. […]
4. El 19 de mayo de 2017, el señor Colón Parrilla se dirigió a la Colecturía de Rentas Internas del Departamento de Hacienda ubicada en el Edificio Capital Center, en adelante “la EA”, donde observó a una persona, en adelante “la Persona”, con camisa y gorra con logo del Asegurador, repartiendo material promocional del SRO del Asegurador a las personas que entraban a la EA, incluyendo al señor Colón Parrilla.
5. El señor Colón Parrilla observó a la Persona en una columna de la estructura de la EA y frente a una de las puertas de la EA, entendiendo este que la Persona estaba ubicada en la acera pública, en la acera o en parte del edificio de la EA y que acera y acera pública no es lo mismo. El señor Colón Parrilla no vio a la Persona dentro de la EA. 6. El señor Colón Parrilla tomó tres (3) fotos a la Persona, de distintos ángulos; y anotó en el material promocional recibido, la hora, fecha y lugar. 7. El señor Colón Parrilla desconoce el nombre de la Persona; qué relación tiene con el Asegurador, si alguna; o si tiene relación con otra entidad o con algún competidor del Asegurador.
8. El señor Colón Parrilla no identificó a la Persona, ni hizo gestiones con el Asegurador, en fecha contemporánea a los hechos, porque no fue importante para él hacerlo; ni hizo gestiones para saber qué relación tenía con el Asegurador, si alguna. Infirió que, por la camisa y gorra utilizada, así como por el material que repartía, debía tener algún tipo de relación con el Asegurador.
9. El señor Colón Parrilla, que indicó no haber intervenido previamente con algún asegurador CC-2019-479 8
promocionando su SRO en una acera pública, no hizo una evaluación de lo que constituye acera, ni estudio sobre si el área donde observó a la persona era parte de la acera.
10. La ubicación donde se encontraba la Persona era de libre acceso y sin restricción alguna al público.
11. El señor Colón Parrilla ha recibido adiestramientos y ha tenido reuniones con su supervisor, sobre la Ley y las cartas normativas emitidas a su amparo, pero no ha recibido adiestramiento sobre la enmienda a la Ley relacionada a las gestiones de promoción en aceras y vías públicas. Apéndice de certiorari, págs. 32-33.
Así las cosas, y luego de evaluar los argumentos
esbozados por las partes y la normativa aplicable, el 15 de
octubre de 2018 la Oficina del Comisionado de Seguros dictó
la Resolución recurrida. En ella, concluyó que, cónsono con
sus poderes y mecanismos de investigación, la referida
agencia gubernamental efectuó la investigación que entendió
necesaria, utilizando el medio que estimó conveniente --
entiéndase, una inspección de campo -- a raíz de lo cual
emitió la mencionada Orden. Expresó que la misma se
consideraba el informe que contiene el resultado de la
investigación pues notificó los cargos en contra de la
aseguradora. Asimismo, razonó que le concedió a Point Guard
una adjudicación imparcial, la oportunidad de presentar
prueba en una vista, a confrontar la prueba presentada en
su contra y a que la decisión estuviera basada
exclusivamente en el expediente, por lo que se le garantizó
el debido proceso de ley. CC-2019-479 9
En cuanto al argumento de la ubicación de la persona
que estaba entregando el material promocional, el
Comisionado de Seguros entendió que, del testimonio del
señor Colón Parrilla -- el cual reconoció como
contradictorio -- así como de una revisión de las fotos
presentadas en evidencia, se desprende que estaba justo
frente a la puerta de la Colecturía, ubicándose en el área
comunal del edificio y no en la acera pública. En
consecuencia, concluyó que la aseguradora exhibió su nombre
y logo y repartió folletos promocionales de su seguro en
los predios de una entidad autorizada para el cobro del
seguro de responsabilidad obligatorio, interviniendo así
con el proceso de selección de los asegurados, lo cual -- a
su entender -- constituyó una violación al Artículo 9 de la
Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio, infra, y las
cartas normativas, infra. Ante ello, declaró no ha lugar la
moción de non suit y confirmó la Orden de cese y desista
así como la multa impuesta. Además, le apercibió a la
aseguradora respecto a su derecho a solicitar
reconsideración o, en la alternativa, a presentar un
recurso de revisión judicial.
Inconforme con la determinación del Comisionado de
Seguros, Point Guard presentó un recurso de revisión
judicial ante el Tribunal de Apelaciones. En el mismo,
adujo que el referido funcionario gubernamental erró al
confirmar la multa administrativa impuesta ya que la
persona que se encontraba repartiendo material promocional CC-2019-479 10
se encontraba en la acera pública según permite la Ley de
Seguro de Responsabilidad Obligatorio, infra, y las cartas
normativas, infra. Como segundo señalamiento de error,
arguyó que el Comisionado de Seguros erró al confirmar una
multa que le fue impuesta sin realizarse una investigación
a los fines de conocer si en efecto la persona repartiendo
el material era empleado de Point Guard.
Evaluados los alegatos de ambas partes, el 25 de abril
de 2019 el Tribunal de Apelaciones emitió una Sentencia
mediante la cual confirmó la Resolución de la agencia.2 El
foro apelativo intermedio entendió que, aunque el acceso a
la entrada de la Colecturía es libre, la misma formaba
parte de los predios de ésta ya que ello no se limitaba al
área interior.
Por otro lado, y en cuanto al segundo argumento de
Point Guard, el tribunal a quo razonó que el poder de la
agencia para investigar como también los mecanismos a
utilizar son amplios, entre los cuales se encuentran las
investigaciones de campo, mecanismo que utilizó la Oficina
del Comisionado de Seguros en el presente caso. Asimismo,
sostuvo que no le correspondía a la agencia administrativa
corroborar la identidad de la persona que realizaba la
promoción de Point Guard pues la norma prohibitiva era
2 El Panel del Tribunal de Apelaciones que atendió el recurso estuvo compuesto por la Juez Ortiz Flores y los Jueces Rodríguez Casillas y Salgado Schwarz. El Juez Salgado Schwarz emitió una opinión disidente en la cual concluyó que la Oficina del Comisionado de Seguros abusó de su discreción al determinar que Point Guard incurrió en una conducta anticompetitiva conforme se prohíbe en la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio, supra. CC-2019-479 11
clara al expresar que dicha conducta no se permitiría a
ningún asegurador participante, ni a sus agentes, gestores
o persona alguna en los predios de las colecturías. Para el
foro apelativo intermedio, la identificación de esta
persona mediante el uso de una gorra y camiseta con el logo
de la aseguradora, así como los folletos promocionales, fue
suficiente para determinar que actuaba en representación de
Point Guard.
Aún en desacuerdo, Point Guard acude ante nos mediante
petición de certiorari. En síntesis, ésta plantea los
mismos señalamientos de error que esbozó ante el Tribunal
de Apelaciones. Oportunamente, el Comisionado de Seguros
presentó su alegato en oposición.
Trabada así la controversia, expedido el recurso el 25
de octubre de 2019 y con el beneficio de la comparecencia
de ambas partes en el litigio, procedemos a exponer la
normativa aplicable a la misma.
II.
De entrada, precisa aclarar que en la ley aquí en
controversia, entiéndase la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio, según enmendada, infra, se
excluyeron las calles y aceras públicas de la prohibición a
las gestiones de mercadeo de las aseguradoras. Por ello, y
ante la ausencia de definición del concepto “predio de una
entidad autorizada” -- lo cual ha provocado la aplicación
arbitraria de la prohibición contenida en la precitada ley,
tanto por la Oficina del Comisionado de Seguros como por el CC-2019-479 12
Tribunal de Apelaciones -- nos vemos en la obligación de
aclarar ciertos aspectos de índole constitucional en cuanto
al derecho a la libertad de expresión y la doctrina de los
foros públicos.3
Como es sabido, el Artículo II, Sección 4, de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
consagra el derecho fundamental de los ciudadanos a la
libertad de expresión como uno de los valores de más alta
jerarquía constitucional, al disponer que “[n]o se aprobará
ley alguna que restrinja la libertad de palabra o de prensa
o el derecho del pueblo a reunirse en asamblea pacífica y a
pedir al gobierno la reparación de agravios”. CONST. ELA
3 La amplitud con la que se ha definido el concepto “predio” ha sido avalada por el Tribunal de Apelaciones no solo en el caso que nos ocupa, sino en otras tres ocasiones. Véanse, Comisionado de Seguros de Puerto Rico v. Cooperativa de Seguros Múltiples, 2016 WL 8376499 (concluyendo que el concepto predio es la totalidad del inmueble y no el área que comienza desde la puerta de entrada hacia el interior) ; Comisionado de Seguros de Puerto Rico v. Integrand Assurance Company, 2017 WL 3881776 (confirmando la determinación de la OCS tras razonar que las cartas normativas son claras al prohibir las gestiones de mercadeo en la totalidad de los predios de la entidad autorizada); Comisionado de Seguros v. Point Guard Insurance Company, 2017 WL 6887322 (confirmando la multa impuesta por la OCS tras concluir que las gestiones de mercadeo están prohibidas en todos los predios de la Colecturía). En particular, en el primero de estos tres casos, el foro apelativo intermedio expresó:
“[e]l usual significado de la palabra “predio” es cónsono con la primera acepción contenida en el Diccionario de la Real Academia Española. A saber: “Heredad, hacienda, tierra o posesión inmueble”. Por tanto, el planteamiento de la CSM de que el predio de la Colecturía está comprendido por el área que comienza desde la puerta de entrada hacia el interior, no es cónsono con el usual significado que se le reconoce a la palabra predio en Puerto Rico”. Comisionado de Seguros de Puerto Rico v. Cooperativa de Seguros Múltiples, supra.
Así pues, lo anterior es un claro indicio de que se trata de una controversia recurrente por lo que estamos obligados a expresarnos sobre la definición y el alcance del concepto “predios de una entidad autorizada”. CC-2019-479 13
art. II, § 4, LPRA, Tomo 1. Véase, ELA v. Northwestern
Selecta, 185 DPR 40 (2012); Vigoreaux Lorenzana v.
Quizno’s, 173 DPR 254 (2008); Muñiz v. Admor. Deporte
Hípico, 156 DPR 18 (2002). Nuestro ordenamiento jurídico
extiende la protección que otorga dicha garantía tanto a
personas naturales como a personas jurídicas. Véase, Asoc.
de Maestros v. Srio. de Educación, 156 DPR 754 (2002);
Colegio de Abogados v. Schneider, 112 DPR 540 (1982)
citando a First National Bank of Boston v. Belloti, 435 US
765 (1978). Véase además, Citizens United v. Federal
Election Com’n, 558 US 310 (2010).
Así pues, el derecho a la libertad de expresión abarca
“el ámbito general de la libertad de conciencia, de
pensamiento, de expresión, y las actividades propias para
ejercitar a plenitud dentro de la más dilatada libertad la
totalidad de esos derechos”. U.P.R. v. Laborde Torres, 180
DPR 253, 286 (2010); Muñiz v. Admor. Deporte Hípico, supra,
pág. 23 (citando a 4 Diario de Sesiones de la Convención
Constituyente 2564 (1951)). Es por ello que la referida
cláusula constitucional es raíz indiscutible de nuestro
sistema democrático de gobierno y, como tal, los tribunales
estamos llamados a la más cautelosa protección de ésta.
U.P.R. v. Laborde, supra, págs. 286-87; Vigoreaux Lorenzana
v. Quizno’s, supra, pág. 260; Asoc. de Maestros v. Srio. de
Educación, 156 DPR 754, 768 (2002); Mari Brás v. Casañas,
96 DPR 15, 20-21 (1968). CC-2019-479 14
Ahora bien, la referida garantía constitucional no es
un derecho absoluto pues puede subordinarse a otros
intereses cuando la necesidad y conveniencia pública lo
requieran. U.P.R. v. Laborde, supra; Asoc. de Maestros v.
Srio. de Educación, supra, pág. 768; Mari Brás v. Casañas,
supra. Por esa razón, hemos reiterado que el referido
derecho está sujeto a la imposición de limitaciones,
siempre y cuando las mismas sean interpretadas
restrictivamente, de manera que no abarquen más de lo
necesario. U.P.R. v. Laborde Torres, supra; Muñiz v. Admor.
Deporte Hípico, supra, pág. 24; Velázquez Pagán v. A.M.A.,
131 DPR 568, 577 (1992).
En esa dirección, conviene recordar aquí que la
precitada Sección 4 de nuestra Carta de Derechos tiene su
origen en los postulados de la Primera Enmienda de la
Constitución de Estados Unidos. CONST. EE.UU. enm. I. Véase,
U.P.R. v. Laborde Torres, supra, (citando a J. Trías Monge,
Historia Constitucional de Puerto Rico, San Juan, Ed.
U.P.R., 1982, T. 3, pág. 181). Consecuentemente, hemos
adoptado el análisis utilizado por la Corte Suprema de
Estados Unidos al momento de atender controversias que
involucren el derecho a la libertad de expresión,
entiéndase, la distinción entre la reglamentación
gubernamental del contenido de la expresión vis a vis la
reglamentación gubernamental del tiempo, lugar y manera de
la expresión. Íd. en la pág. 288; Muñiz v. Admor. Deporte
Hípico, supra, (citando a R. Serrano Geyls, Derecho CC-2019-479 15
Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan.
Ed. C. Abo. P.R., 1988, Vol. II, pág. 1278); Asoc. de
Maestros v. Srio. de Educación, supra, pág. 769.
Respecto a esto último, y con el fin de alcanzar un
balance entre el interés gubernamental y el derecho
constitucional de los ciudadanos a expresarse, se ha
instaurado un análisis tripartito en donde el grado de
expresión permitido depende del tipo de foro dónde se
realice. U.P.R. v. Laborde Torres, supra, pág. 291; Asoc.
de Maestros v. Srio. de Educación, supra, pág. 771. De esa
forma, se han reconocido tres foros de expresión, a saber:
(1) el foro público tradicional; (2) el foro público por
designación; y (3) el foro público no tradicional. U.N.T.S.
v. Srio. de Salud, 133 DPR 153, 162-63 (1993); Pacheco
Fraticelli v. Cintrón Antosanti, 122 DPR 229, 240-42
(1988). Véase, Perry Ed. Assn. V. Perry Local Educators’
Assn., 460 US 37 (1983).
Los foros públicos tradicionales son aquellos lugares
que, por uso y costumbre, han sido dedicados a la reunión
pacífica y el debate público tales como las calles, aceras
y parques. Coss v. U.P.R., 137 DPR 877, 887 (1995); Caquías
v. Asoc. Res. Mansiones de Río Piedras, 134 DPR 181, 187
(1993). Véase, además, Artículo 256 del Código Civil, 31
LPRA sec. 1025. En este foro, el Gobierno no puede prohibir
de manera absoluta el ejercicio de la libertad de palabra y
es de libre acceso al público en general, ya que “por
tiempo inmemorable se ha reservado para el uso del pueblo y CC-2019-479 16
para la reunión entre ciudadanos con el fin de cultivar la
comunicación y discutir asuntos de interés social”. Pacheco
Fraticelli v. Cintrón Antosanti, supra. Véase, además,
Watchtower Bible v. Mun. Dorado I, 192 DPR 73, 135 (2014);
U.P.R. v. Laborde Torres, supra, págs. 292-93.
En cuanto a lo anterior, la Corte Suprema federal ha
expresado que “[t]raditional public forum property occupies
a special position in terms of First Amendment protection
and will not lose its historically recognized character for
the reason that it abuts government property that has been
dedicated to a use other than as a forum for public
expression”. United States v. Grace, 461 US 171, 177
(1983). Véase, además, Boos v. Barry, 485 US 312 (1988).
Así, en las calles, parques y aceras se ha permitido la
expresión y, en cuanto a ellos, se ha aplicado el principio
de que “[a]quel que está legítimamente en una calle que el
Estado ha dejado abierta para el público lleva consigo allí
así como en cualquier otro lugar el derecho constitucional
a expresar sus puntos de vista de una manera ordenada”.
(Traducción suplida) Flower v. US, 407 US 197, 198-99
(1972); Prince v. Massachusetts, 321 US 158, 174 (1944);
Jamison v. Texas, 318 US 413, 416 (1943). ("But one who is
rightfully on a street which the state has left open to the
public carries with him there as elsewhere the
constitutional right to express his views in an orderly
fashion"). CC-2019-479 17
Así pues, y en lo relacionado a la controversia ante
nuestra consideración, el máximo foro federal ha rechazado
realizar una investigación fáctica particularizada para
determinar si en efecto se trata de un foro público. En
United States v. Grace, supra, correspondía expresarse en
torno a la constitucionalidad de una ley que disponía “[i]t
shall be unlawful to parade, stand, or move in processions
or assemblages in the Supreme Court Building or grounds, or
to display therein any flag, banner, or device designed or
adapted to bring into public notice any party,
organization, or movement.” 40 USC ant. sec. 13k. En cuanto
a lo que constituía court grounds, la referida ley
expresaba que se extendía a las cuatro calles que formaban
la cuadra donde se encontraba la Corte, lo cual no sólo
incluía dicho edificio, la plaza y sus jardines, sino
también las aceras. 40 USC ant. sec. 13p. Allí, se resolvió
que las aceras públicas que formaban el perímetro alrededor
de la Corte Suprema de Estados Unidos no eran diferentes a
cualquier otra acera pública, por lo que se consideraban
foros públicos a los fines de la protección de la Primera
Enmienda y, como consecuencia de ello, la referida
disposición de ley fue declarada inconstitucional. United
States v. Grace, supra, págs. 172 y 183-84.
Más adelante, en Boos v. Barry, supra, la Corte
Suprema Federal concluyó que las aceras circundantes a las
embajadas de la Unión Soviética y de Nicaragua en
Washington D.C., también eran foros públicos por lo que era CC-2019-479 18
inconstitucional de su faz una prohibición absoluta a
utilizar carteles o congregarse en repudio de los gobiernos
extranjeros a menos de quinientos (500) pies de dichas
embajadas. De forma similar, en Frisby v. Schultz, 487 US
474 (1988), se expresó que una calle pública no pierde su
clasificación como foro público tradicional por el simple
hecho de que pase a través de un vecindario o porque sea un
espacio angosto. Consecuentemente, la Corte Suprema
sentenció que “no particularized inquiry into the precise
nature of a specific street is necessary; all public
streets are held in the public trust and are properly
considered traditional public fora.” Íd. en la pág. 481.
Finalmente, y en lo pertinente al caso que nos ocupa,
precisa señalar brevemente que la expresión comercial está
sujeta a la protección de la precitada cláusula
constitucional, aunque en un grado menor que otras
categorías de expresión. Vigoreaux Lorenzana v. Quizno’s,
supra, pág. 270. Véase, además, Bd. Of Trustees v. Fox, 492
US 469 (1989); Central Hudson Gas & Electric Corp. v.
Public Service Comm’n, 447 US 557 (1980). Este tipo de
expresión propone una transacción comercial y no sólo sirve
al interés económico de quien la propone, sino que también
ayuda al posible consumidor -- y por tanto adelanta el
interés de la sociedad -- a tomar una decisión informada
respecto al producto o servicio de que se trate. City of
Cincinnati v. Discovery Network, Inc., 507 US 410, 439
(1993); Vigoreaux Lorenzana v. Quizno’s, supra, págs. 269- CC-2019-479 19
70; Central Hudson Gas & Electric Corp. v. Public Service
Comm’n, supra; Ohralik v. Ohio State Bar, 436 US 447, 456
(1978). Para que la expresión comercial esté protegida, la
misma debe referirse a una actividad lícita y no ser
engañosa. Bd. Of Trustees v. Fox, supra, págs. 475-80;
Central Hudson Gas & Electric Corp. v. Public Service
Comm’n, supra, págs. 564-66. De ser así, los tribunales
debemos determinar si la reglamentación persigue un interés
gubernamental sustancial; si dicha reglamentación está
directamente relacionada con ese interés; y si la misma no
es más abarcadora de lo necesario para alcanzarlo. Bd. Of
Trustees v. Fox, supra; Central Hudson Gas & Electric Corp.
v. Public Service Comm’n, supra, págs. 564-66.
III.
De otra parte, y por considerarlo en extremo
pertinente para la correcta disposición de las
controversias ante nuestra consideración, es menester
señalar que con la aprobación de la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio, Ley Núm. 253-1995, 26 LPRA
sec. 8051 et seq., se adoptó en Puerto Rico un sistema de
seguro de responsabilidad obligatorio para cubrir los daños
ocasionados a los vehículos a causa de accidentes de
tránsito. No obstante, con el fin de propiciar la creación
de un ambiente de competencia sana y equitativa, en el que
los consumidores pudieran seleccionar al asegurador de su
preferencia, la precitada ley fue enmendada en el año 2014.
Véase, Exposición de Motivos, Ley Núm. 246-2014. CC-2019-479 20
Así pues, a través de la Ley Núm. 245-2014 se añadió
el Artículo 9 a la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio, supra, el cual, en su versión original,
disponía que:
Incurrirá en incumplimiento con esta Ley cualquier aseguradora, la Asociación de Suscripción Conjunta o entidad autorizada para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio que de cualquier manera intervenga indebidamente en el proceso de selección del asegurado con el fin de favorecer a una aseguradora sobre otra, incluyendo a la Asociación de Suscripción Conjunta, provea información falsa sobre otro asegurador o sobre el proceso de selección, haga la selección por el asegurado o lleve a cabo cualquier otra acción que tenga como efecto intervenir indebidamente en el proceso de libre selección del asegurado en cuanto a su proveedor del seguro de responsabilidad obligatorio. Lo anterior no excluye que las aseguradoras y la Asociación de Suscripción Conjunta o cualquier representante de éstas, lleve a cabo gestiones de promoción y mercadeo relacionados a la venta del seguro obligatorio. 26 LPRA ant. sec. 8057a.
De conformidad con lo anterior, el 21 de mayo de 2015
la Oficina del Comisionado de Seguros promulgó la Carta
Normativa Núm. CN-2015-189-LR respecto a los procedimientos
de selección del seguro y la implementación de la Ley Núm.
245-2014, dirigida a todas las entidades autorizadas para
el cobro del seguro obligatorio y aseguradoras
participantes. En la parte V, inciso G del referido
documento, se establecía que entre una de las prácticas
prohibidas durante el proceso de selección se encontraba el
que una aseguradora procurara que la entidad autorizada
para el cobro del seguro publicara, divulgara o entregara
directa o indirectamente información o material CC-2019-479 21
publicitario, o que intentara influenciar a los
consumidores en la selección de un asegurador en
particular. Sin embargo, más adelante se aclaró que ello no
excluía que las aseguradoras llevaran a cabo gestiones de
promoción o mercadeo fuera de las facilidades y la
totalidad de los predios de una entidad autorizada.
Posteriormente, el Artículo 9 de la Ley del Seguro de
Responsabilidad Obligatorio, supra, fue enmendado mediante
la Ley Núm. 201-2015 para que rezara de la siguiente
manera:
Artículo 9. – Conductas anticompetitivas, procedimientos y penalidades.
(a) Conductas anticompetitivas: Constituirá una conducta anticompetitiva en el mercado del seguro de responsabilidad obligatorio cuando un asegurador participante del “Formulario de Selección”, incluyendo la Asociación de Suscripción Conjunta, incurra en alguna de las siguientes actuaciones:
(i)…
(v) Hacer gestiones de mercadeo, colocar publicidad, entregar o colocar promoción relacionada con un producto de seguro de responsabilidad obligatorio una aseguradora participante del “Formulario de Selección”, incluyendo la Asociación de Suscripción Conjunta, dentro de los predios de una entidad autorizada para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio o promover que se coloque dicha publicidad o promoción. Esta prohibición no impide que las aseguradoras lleven a cabo publicidad, promociones o gestiones de mercadeo fuera de los predios de la entidad autorizada para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio o en la vía y aceras públicas… (Énfasis suplido) 26 LPRA sec. 8057a.
En respuesta a la referida enmienda, la Oficina del
Comisionado de Seguros, el Departamento de Hacienda y el CC-2019-479 22
Departamento de Transportación y Obras Públicas emitieron,
en conjunto, la Carta Normativa Núm. CN-2016-212-AL, donde
se reafirmó que no se permitiría a ningún asegurador, ni
sus agentes gestores o persona alguna llevar a cabo dentro
de las facilidades y predios de las Colecturías de Rentas
Internas gestiones de promoción, mercadeo, solicitación y
ventas relacionadas con el seguro de responsabilidad
obligatorio. De igual forma, aclararon que la anterior
prohibición no impide que dichas actividades se lleven a
cabo fuera de los predios de la entidad autorizada o en la
vía y aceras públicas.
En esa dirección, cabe mencionar que, según
establecido en la precitada ley, aquella aseguradora que
incurra en alguna de las conductas identificadas como
anticompetitivas -- ya sea que ello se haya determinado
mediante un procedimiento de vista administrativa o
mediante proceso de investigación -- será sancionada por el
Comisionado de Seguros con una multa administrativa no
menor de veinticinco mil dólares ($25,000.00) por
actuación. 26 LPRA sec. 8057a(c)(1).
IV.
Establecido lo anterior, resulta indispensable
pormenorizar lo relativo al alcance de la revisión judicial
de las determinaciones de las agencias administrativas. A
esos fines, la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
(en adelante, “LPAU”), 3 LPRA sec. 9601 et seq., provee
para que una parte adversamente afectada por una orden o CC-2019-479 23
resolución final de una agencia, que haya agotado todos los
remedios provistos por ésta o por el organismo
administrativo apelativo correspondiente, pueda presentar
una solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones
dentro de un término de treinta (30) días contados a partir
de la notificación de la orden o resolución recurrida. Sec.
4.2 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9672.
No empece ello, en nuestro ordenamiento jurídico es
norma firmemente establecida que los tribunales apelativos
han de conceder gran deferencia a las decisiones de los
organismos administrativos. Asoc. FCIAS v. Caribe Specialty
II, 179 DPR 923, 940 (2010); Martínez Segarra v. Rosado
Santoni, 165 DPR 582, 589 (2005); Otero v. Toyota, 163 DPR
716, 727 (2005); Pacheco v. Estancias, 160 DPR 409, 431
(2003). Esto último debido a que dichas agencias cuentan
con el conocimiento especializado y la pericia sobre los
aspectos que les han sido delegados por ley. Batista de
Nobbe v. JTA. Directores, 185 DPR 206, 215 (2012); Hatillo
Cash & Carry v. A.R.Pe, 173 DPR 934, 959-60 (2008);
Maldonado v. Junta de Planificación, 171 DPR 46, 71 (2007).
Por ello, hemos expresado que las determinaciones de hechos
de las agencias tienen una presunción de legalidad y
corrección, por lo que la revisión judicial se circunscribe
a dilucidar si la actuación de la agencia es ilegal,
arbitraria o irrazonable. Rebollo v. Yiyi Motors, 161 DPR
69, 76 (2004); Mun. de San Juan v. J.C.A. 152 DPR 673, 688- CC-2019-479 24
89 (2000); Fuertes y otros v. A.R.Pe, 134 DPR 947, 953
(1993).
En ese sentido, la sección 4.5 de la LPAU dispone que
las determinaciones de hechos de las agencias serán
sostenidas por el tribunal revisor si se basan en evidencia
sustancial que obre en el expediente administrativo. 3 LPRA
sec. 9675. Evidencia sustancial se ha definido como
“aquella evidencia relevante que una mente razonable podría
aceptar como adecuada para sostener una conclusión”.
Batista de Nobbe v. JTA. Directores, supra, pág. 216;
Empresas Ferrer v. A.R.Pe, 172 DPR 254, 266 (2007); Otero
v. Toyota, supra, pág. 728. Es decir, a manera de excepción
los tribunales pueden intervenir con las determinaciones de
hechos de una agencia cuando no están sustentadas por el
expediente, ya que el foro judicial no debe sustituir su
criterio por el del foro administrativo si éste hizo una
interpretación razonable de los hechos. Batista de Nobbe v.
JTA Directores, supra; Hernández, Álvarez v. Centro Unido,
168 DPR 592, 615-16 (2006); Otero v. Toyota, supra, pág.
728.
No obstante, la precitada sección también establece
que las conclusiones de derecho serán revisables en todos
sus aspectos por el tribunal. 3 LPRA sec. 9675. De esta
forma, los foros judiciales podrán sustituir el criterio de
la agencia por el suyo solo cuando no encuentran una base
racional para explicar la decisión administrativa. Es
decir, no tenemos libertad absoluta para descartar CC-2019-479 25
libremente las conclusiones de la agencia. Empresas Ferrer
v. A.R.Pe, supra, pág. 266; P.C.M.E. v. J.C.A, 166 DPR 599,
616-17 (2005); Otero v. Toyota, supra, pág. 729.
En síntesis, la mencionada doctrina de la deferencia
cede cuando la actuación administrativa es irrazonable o
ilegal y ante interpretaciones administrativas que conducen
a injusticias. Asoc. FCIAS v. Caribe Specialty II, supra,
págs. 941-42; Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med. Corp., 150
DPR 70, 76 (2000); Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J.P., 147
DPR 750, 761 (1999). Aun cuando se reconoce que la
interpretación realizada por una agencia respecto a la ley
que administra y custodia merece gran deferencia, esto
último cede cuando dicha interpretación produce resultados
incompatibles o contrarios al propósito del estatuto
interpretado y a su política pública. Asoc. FCIAS v. Caribe
Specialty II, supra; Martínez Segarra v. Rosado Santoni,
supra; Pacheco v. Estancias, supra, pág. 433; Asoc. Vec. H.
San Jorge v. U. Med. Corp., supra, pág. 75. En el descargue
de nuestra función revisora, los tribunales apelativos
debemos “distinguir entre cuestiones de interpretación
estatutaria, en las que los tribunales son especialistas, y
cuestiones propias de la discreción o pericia
administrativa”. Rebollo v. Yiyi Motors, supra, pág. 78;
Reyes Salcedo v. Policía de Puerto Rico, 143 DPR 85, 97
(1997); Adorno Quiles v. Hernández, 126 DPR 191, 195
(1990).
V. CC-2019-479 26
Delimitado el alcance de la revisión judicial, resulta
menester estudiar con detenimiento las normas de
hermenéutica que los tribunales estamos llamados a aplicar
en el ejercicio de nuestra función adjudicativa. Como
principio cardinal de hermenéutica, el Artículo 14 del
Código Civil establece que “cuando la ley es clara [y]
libre de toda ambigüedad, su letra no debe ser
menospreciada bajo el pretexto de cumplir con su espíritu”.
31 LPRA sec. 14. Por consiguiente, el primer paso al
interpretar una ley es remitirnos al propio texto de ésta,
ya que cuando el legislador se ha expresado en un lenguaje
claro e inequívoco, dicho texto es la expresión por
excelencia de la intención legislativa. Rosa Molina v. ELA,
195 DPR 581 (2016); Cordero et al. v. A.R.Pe et al., 187
DPR 445, 456 (2012); Soc. Asist. Leg. v. Ciencias
Forenses, 179 D.P.R. 849, 862 (2010); CBS Outdoor v.
Billboard One, Inc. et al., 179 D.P.R. 391, 417 (2010). Es
decir, no es necesario indagar más allá de la ley para
cumplir con su propósito legislativo a menos que su texto
no sea claro. San Gerónimo Caribe Project v. Registradora,
189 DPR 849, 866 (2013); Cordero et al. v. A.R.Pe et al.,
supra, pág. 456; Asoc. FCIAS v. Caribe Specialty II, supra,
pág. 938. “En esos menesteres, debemos interpretar la ley
en su conjunto, y no por secciones separadas”. Rosado
Molina v. ELA, supra, pág. 590. Así pues, estamos obligados
a armonizar, en la medida de lo posible, todas las
disposiciones de la ley, en aras de obtener un resultado CC-2019-479 27
más sensato, lógico y razonable. San Gerónimo Caribe
Project v. Registradora, supra, pág. 869; Asoc. FCIAS v.
Caribe Specialty II, supra, pág. 940; Sucn. Álvarez Crespo
v. Pierluisi, 150 DPR 252, 276 (2000).
En lo que respecta al presente caso, es principio de
hermenéutica constitucional que, al analizar las leyes, los
tribunales nos esforcemos por lograr una interpretación
cónsona con el mantenimiento de la constitucionalidad de
las mismas. Rexach v. Ramírez Vélez, 162 DPR 149 (2004);
Nogueras v. Hernández Colón (I), 127 DPR 405, 412 (1990);
Milán Rodríguez v. Muñoz, 110 DPR 610, 618 (1981). De esta
forma, en nuestra jurisdicción los planteamientos
constitucionales no deben abordarse cuando un caso pueda
resolverse mediante una de las siguientes maneras: (1)
mediante un análisis estatutario válido; (2) en armonía con
los criterios de las partes y en consonancia con los
mejores fines de la justicia; (3) al existir una
interpretación razonable de la legislación que permita
soslayar la cuestión constitucional; y (4) porque la
controversia puede quedar resuelta definitivamente por
otros fundamentos. Domínguez Maldonado v. ELA, 137 DPR 954,
esc. 4 (1995). Véase, además, Milán Rodríguez v. Muñoz,
supra, pág. 619; Molina v. C.R.U.V., 114 DPR 295, 297
(1983). No obstante, dichas normas no implican que debamos
abdicar nuestro rol como árbitro final de la Constitución y
celoso guardián de los derechos constitucionales de los
ciudadanos y ciudadanas. CC-2019-479 28
Cónsono con lo anterior, en ocasiones los tribunales
nos enfrentamos a disposiciones estatutarias o
reglamentarias que requieren nuestra interpretación por
haber sido redactadas en términos vagos o ambiguos. Ahora
bien, vaguedad y ambigüedad no son sinónimos, por lo que
ello requiere que nos expresemos respecto a cuál es la
diferencia entre ambos y qué implicaciones tiene dicha
clasificación al momento de ejercer nuestra función
revisora.
Una expresión ambigua es aquella que es susceptible de
dos o más significados por lo que se requiere identificar,
precisamente, cuál de las posibles definiciones es la
correcta. Véase, Jorge Farinacci Fernós, Ambigüedades y
vaguedades en el derecho administrativo puertorriqueño, 51
Rev. Jur. UIPR 497, 498 (2017). Normalmente, la ambigüedad
es producto de imprecisión lingüística o gramatical y es a
través del contexto que podemos decidir cuál es el
significado correcto. Íd. en la pág. 499. De surgir alguna
ambigüedad en el texto de una disposición estatutaria o
reglamentaria, el tribunal debe asegurarse que la
interpretación que realice cumpla con los propósitos de su
adopción, por lo que debemos atribuirle un sentido que
asegure el resultado que la Asamblea Legislativa o la
agencia administrativa quiso obtener. Véase, Rosado Molina
v. ELA, supra, págs. 589-90; Cordero et al., v. A.R.Pe,
supra, pág. 456. Por ello, se rechazará una interpretación
literal y forzada que conduzca a un resultado que no pudo CC-2019-479 29
haber sido el contemplado. IFCO Recycling, Inc. v. Aut.
Desp. Sólidos, 184 DPR 712, 740 (2012); Asoc. Fcias. v.
Caribe Specialty II, supra, pág. 939; Otero de Ramos v.
Srio. de Hacienda, 156 DPR 876, 884 (2002).
Por el contrario, una ley adolece de vaguedad si sus
prohibiciones no están claramente definidas, por lo que una
persona de inteligencia promedio no queda debidamente
advertida del acto u omisión que el estatuto pretende
prohibir, lo que se presta para una aplicación arbitraria y
discriminatoria. Danosa Caribbean, Inc. v. Neg. Asist.
Contr., 185 DPR 1008, 1029 (2012); Pueblo v. APS Healthcare
of P.R., 175 DPR 368, 377-78 (2009); Pacheco Fraticelli v.
Cintrón Antosanti, supra, págs. 239-40. Para prevenir dicha
aplicación, éstas deben proveer normas claras para aquellas
personas encargadas de ponerlas en vigor. Muñiz v. Admdor.
Deporte Hípico, supra, pág. 34 (Hernández Denton, opinión
de conformidad); U.N.T.S. v. Srio. de Salud, supra, pág.
161; Velázquez Pagán v. A.M.A., supra, pág. 577; Vives
Vázquez v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 139, 145–146
(1973).
A esos fines, en el contexto administrativo, la
herramienta a utilizarse para resolver la ambigüedad
estatutaria usualmente es la interpretación. Farinacci
Fernós, supra, en la pág. 502. Recordemos que la Asamblea
Legislativa no actuó con suficiente precisión lingüística o
gramatical, u optó por el silencio, por lo que corresponde
utilizar herramientas de interpretación judicial para CC-2019-479 30
resolver la ambigüedad y dar el significado a la
disposición estatutaria en cuestión. Íd. en la pág. 503. En
algunas instancias, la agencia ya ha realizado una
interpretación respecto a la disposición ambigua, en cuyo
caso procede que apliquemos los principios de hermenéutica
aquí discutidos, así como los parámetros para la revisión
judicial esbozados en la sección anterior.
Por último, conviene señalar aquí que según el
Artículo 15 del Código Civil, “las palabras de una ley
deben ser generalmente entendidas en su más corriente y
usual significación, sin atender demasiado al rigor de las
reglas gramaticales, sino al uso general y popular de las
voces”. 31 LPRA sec. 15. Véase, Sucn. Toro v. Sucn. Toro,
11 DPR 391 (2004). Si el estatuto no contiene una
definición del término en controversia -- tal como ocurre
en el caso de autos con el término “predios” -- éste debe
entenderse en el sentido ordinario y usual que se le
asigna, tomando en consideración que la interpretación
judicial debe realizarse con fines socialmente útiles. Mun.
de San Sebastián v. QMC Telecom, 190 DPR 652, 669 (2014);
Sánchez Díaz v. ELA, 181 DPR 810, 825 (2011).
Es pues, a la luz de la normativa antes expuesta, que
procedemos a disponer del caso ante nos.
VI.
Como mencionamos anteriormente, en el presente caso,
Point Guard, en esencia, sostiene que el Tribunal de
Apelaciones erró al confirmar cierta Resolución del CC-2019-479 31
Comisionado de Seguros en la que se le imputa haber
incurrido en una de las conductas anticompetitivas
prohibidas por la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio, supra. En particular, el Comisionado de
Seguros sostiene que Point Guard violó la precitada ley al
repartir material promocional sobre el seguro que ofrece,
en los predios de una entidad autorizada para el cobro del
seguro de responsabilidad obligatorio. Le asiste la razón a
De entrada, es menester señalar que la conducta
realizada por la persona frente a la colecturía --
entiéndase la entrega de material promocional de Point
Guard -- constituye una expresión comercial relacionada a
una actividad lícita y no engañosa. En consecuencia, la
misma está protegida por la cláusula constitucional de la
libertad de expresión.
Ahora bien, como si lo anterior no fuera suficiente,
debemos recordar que las aceras públicas en nuestro país se
consideran foros públicos tradicionales y, como tal, ocupan
una posición especial en términos de la protección que
ofrece el Artículo II, Sección 4, de nuestra Constitución.
Las aceras públicas no pierden su clasificación como foro
público tradicional por el simple hecho de que transcurran
por una propiedad del gobierno que ha sido dedicada a otros
fines que no sean la expresión de los ciudadanos y
ciudadanas. Ello es el caso de la acera pública aquí en
controversia, la cual transcurre por el edificio de varias CC-2019-479 32
entidades y oficinas gubernamentales no dedicadas a la
expresión, entre ellas, la Colecturía de Rentas Internas.
Evidentemente, el hecho de que la enmienda realizada
en 2015 a la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio,
supra, haya aclarado que la prohibición a las gestiones de
mercadeo de las aseguradoras no tenía el alcance de
prohibir dicha conducta fuera de los predios de la entidad
autorizada o en la vía y aceras públicas, denota la
intención del legislador de preservar el derecho a la
expresión y, consecuentemente, salvaguardar la
constitucionalidad de la precitada ley.
Así pues, resolvemos que el término “predios” de una
entidad autorizada, conforme se establece en la Ley de
Seguro de Responsabilidad Obligatorio, supra, no incluye
las aceras o calles públicas que por dichas entidades
transcurran, independientemente de la distancia a la que se
encuentren y de si sólo tienen el propósito de servir a
determinada entidad o, en la alternativa, a varios
edificios. Tampoco es relevante que las personas que acudan
a la Colecturía utilicen dicho paso.
La anterior conclusión es el resultado más sensato,
lógico y razonable y, a su vez, es cónsona con nuestra
ineludible tarea de velar porque tanto las leyes
promulgadas por la Asamblea Legislativa, como también las
actuaciones de las agencias administrativas, sean conformes
a los imperativos constitucionales. CC-2019-479 33
Siendo ello así, somos del criterio que la
interpretación realizada por la Oficina del Comisionado de
Seguros -- la cual fue sostenida por el Tribunal de
Apelaciones -- en cuanto a lo que constituye el concepto
“predios” contemplado en la Ley de Seguro de
Responsabilidad Obligatorio, supra, así como en las cartas
normativas, incide sobre el derecho a la libertad de
expresión y no puede sostenerse. Recordemos que la doctrina
de la deferencia a los dictámenes administrativos cede
cuando dicho organismo ha actuado de manera arbitraria,
caprichosa o irrazonable. Tal es el caso de autos. Se
cometieron, pues, los errores señalados.
VII.
Por los fundamentos antes expuestos se revoca la
Sentencia del Tribunal de Apelaciones, así como la
Resolución de la Oficina del Comisionado de Seguros. En
consecuencia, se dejan sin efecto la Orden de cese y
desista y la multa administrativa aquí impuesta.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Ángel Colón Pérez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por las razones expuestas en la Opinión que
antecede, la cual se hace formar parte de la
presente Sentencia, se revoca la Sentencia del
Tribunal de Apelaciones, así como la Resolución de
la Oficina del Comisionado de Seguros. En
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el
Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado
señor Martínez Torres concurre con opinión escrita a
la que se unen la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez
y la Jueza Asociada señora Pabón Charneco. La
Jueza CC-2019-479 2
Presidenta Oronoz Rodríguez concurre con el resultado y
hace constar la siguiente expresión:
Concurro con el resultado al que llegó este Tribunal por entender que los foros inferiores erraron al penalizar a la aseguradora por una conducta que no está prohibida por ninguna Ley. Por el contrario, la conducta está permitida expresamente por el Art. 9 de la Ley del Seguro de Responsabilidad Obligatorio de Vehículos de Motor, Ley Núm. 153-1995, 26 LPRA sec. 8057a (Ley del Seguro Obligatorio). Ante ello, para llegar a esa determinación no era indispensable hacer un análisis constitucional al amparo del derecho a la libertad de expresión comercial. Ese análisis es innecesario para resolver la controversia ante los hechos específicos de este caso y, más aún, ninguna parte levantó ese argumento. Por lo tanto, no se justifica expresarnos sobre el particular.
Conforme a la doctrina de autolimitación judicial, hemos sostenido que “los tribunales no considerar[emos] el aspecto constitucional de una medida legislativa cuando se pueda atender el asunto mediante un análisis estatutario”. Brau, Linares v. ELA, 190 DPR 315, 337-338 (2014). Un estudio puramente estatutario —como el que también incluye el dictamen mayoritario— era suficiente para revelar, sin lugar a duda, la intención inequívoca del legislador de excluir a las vías y aceras públicas como espacios en los que se prohíbe repartir el material promocional en controversia. Ese análisis sustenta la intención expresa y sin ambages del legislador según consta en el Art. 9 de la Ley del Seguro Obligatorio, supra. Una vez se precisó que la persona representante de la aseguradora se encontraba en una acera pública, nuestro análisis se debió limitar a determinar si, al amparo de esa Ley, la conducta estaba prohibida.
Según Art. 9 de la Ley del Seguro Obligatorio, supra, constituirá conducta anticompetitiva, entre otras, que una aseguradora participante del Formulario de Selección realice ciertas gestiones de mercadeo y publicidad dentro de los predios de una entidad autorizada para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio. No obstante, ese CC-2019-479 3
artículo también dispone que esa “prohibición no impide que los aseguradores lleven a cabo publicidad, promociones o gestiones de mercadeo fuera de los predios de la entidad autorizada para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio o en la vía y aceras públicas”. Art. 9, Ley del Seguro Obligatorio, supra. (Énfasis suplido). En consecuencia, la aseguradora no incurrió en una conducta que la Ley del Seguro Obligatorio, supra, penalice. Los foros inferiores erraron al resolver lo contrario.
El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo no intervino.
José Ignacio Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida
v. CC-2019-0479 Point Guard Insurance Company, Inc.
Opinión Concurrente emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES, a la que se unen la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y la Jueza Asociada señora Pabón Charneco.
En San Juan, Puerto Rico, a 4 de diciembre de 2020.
La Oficina del Comisionado de Seguros le impuso
una multa de $25,000 a Point Guard Insurance Company
(“Point Guard”) por infringir el Artículo 9(a)(v) de
la Ley Núm. 253-1995, mejor conocida como la Ley del
Seguro de Responsabilidad Obligatorio para Vehículos
de Motor, infra. Nos corresponde determinar si el
Tribunal de Apelaciones erró al confirmar esa
resolución, tras concluir que Point Guard incurrió
en una conducta anticompetitiva al repartir material
promocional sobre el seguro que ofrece, en los
“predios de una entidad autorizada” para su cobro. CC-2019-0479 2
Estoy de acuerdo con la Opinión del Tribunal en cuanto
a que el término “predios de una entidad autorizada”, en
la Ley del Seguro de Responsabilidad Obligatorio para
Vehículos de Motor, infra, no incluye las aceras públicas.
Sin embargo, ya que entiendo que este asunto se puede
resolver mediante un análisis estatutario, sin tener que
entrar a un análisis constitucional, me veo en la
obligación de concurrir con el resultado al cual llega
este Tribunal.
El trasfondo fáctico y procesal de la controversia
está adecuadamente reseñado en la Opinión del Tribunal. En
resumen, la Oficina del Comisionado de Seguros emitió una
orden de cese y desista, e impuso una multa
administrativa, a Point Guard, aseguradora autorizada por
la Oficina del Comisionado de Seguros para suscribir
negocios de seguros en Puerto Rico. El comisionado
concluyó que la compañía aseguradora actuó en
contravención de la Ley del Seguro de Responsabilidad
Obligatorio para Vehículos de Motor, porque Point Guard
intervino supuestamente en el proceso individual de
selección de seguros, al repartir material promocional en
la acera pública. A juicio de la Oficina del Comisionado
de Seguros, la acera es parte de los predios de la
Colecturía de Rentas Internas. CC-2019-0479 3
Los hechos ocurrieron cuando el señor Fortunato Colón
Parrilla, agente investigador de la División de Conducta
de Mercado de la Oficina del Comisionado de Seguros,
observó que cerca de la puerta de la Colecturía de Rentas
Internas del Departamento de Hacienda ubicada en el
Edificio Capital Center en Hato Rey, una persona repartía
folletos promocionales de un seguro que ofrecía Point
Guard. El señor Colón Parilla testificó que la persona que
vio entregando el material de Point Guard en la Colecturía
estaba frente a la puerta de entrada, en la acera pública.
Esta era un área de libre acceso y sin restricción alguna
al público.
una moción de desestimación (“non-suit”), porque la
agencia supuestamente no contaba con evidencia suficiente
que sustentara la violación alegada. Esbozó varios
se dejara sin efecto la orden dictada. Entre estos planteó
que, conforme al testimonio del investigador, así como a
las fotos presentadas en evidencia, la persona que estaba
entregando el material promocional se encontraba en una
acera pública, por lo que no se configuró la conducta
anticompetitiva que la Ley de Seguro de Responsabilidad
Obligatorio prohíbe. Alegó que la ley solo prohíbe las
gestiones de mercadeo o promoción dentro de los predios de
las entidades autorizadas para el cobro del seguro de
responsabilidad obligatorio y la acera pública donde se CC-2019-0479 4
encontraba la persona no podía considerarse como predio de
la Colecturía. Sostuvo que el propio agente investigador
concluyó en su testimonio que la persona se encontraba en
Sin embargo, evaluada la prueba documental y
testifical, el Comisionado de Seguros concluyó que la
persona que repartía la publicidad de Point Guard estaba
justo frente a la puerta de la Colecturía. Por lo tanto,
concluyó que la aseguradora exhibió su nombre y logo, y
repartió folletos promocionales de su seguro, en los
predios de una entidad autorizada para el cobro del seguro
de responsabilidad obligatorio, interviniendo así con el
proceso de selección de los asegurados, lo cual constituyó
una violación del Artículo 9 de la Ley del Seguro de
Responsabilidad Obligatorio, infra, y las cartas
normativas, infra. Ante ello, declaró no ha lugar la
moción de desestimación y confirmó la orden de cese y
desista, así como la multa impuesta.
judicial ante el Tribunal de Apelaciones. Este último
confirmó a la agencia y razonó que, aunque el acceso a la
entrada de la Colecturía es libre, la acera frente a la
puerta de la Colecturía forma parte de sus predios, ya que
ese término no se circunscribe al área interior del local. CC-2019-0479 5
En desacuerdo, Point Guard acude ante nos mediante
certiorari.
Mediante la Ley del Seguro de Responsabilidad
Obligatorio, Ley Núm. 253-1995, 26 LPRA sec. 8051 et seq.,
se adoptó en Puerto Rico un sistema de seguro de
responsabilidad obligatorio para cubrir los daños
ocasionados a los vehículos de motor, a causa de
accidentes de tránsito. En 2014 la ley sufrió una enmienda
con el fin de propiciar la creación de un ambiente de
competencia sana y equitativa, en el que los consumidores
pudieran seleccionar al asegurador de su preferencia.
Véase, Exposición de Motivos, Ley Núm. 245-2014. Se añadió
entonces el Art. 9, que disponía:
Incurrirá en incumplimiento con esta Ley cualquier aseguradora, la Asociación de Suscripción Conjunta o entidad autorizada para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio que de cualquier manera intervenga indebidamente en el proceso de selección del asegurado con el fin de favorecer a una aseguradora sobre otra, incluyendo a la Asociación de Suscripción Conjunta, provea información falsa sobre otro asegurador o sobre el proceso de selección, haga la selección por el asegurado o lleve a cabo cualquier otra acción que tenga como efecto intervenir indebidamente en el proceso de libre selección del asegurado en cuanto a su proveedor del seguro de responsabilidad obligatorio. Lo anterior no excluye que las aseguradoras y la Asociación de Suscripción Conjunta o cualquier representante de éstas, lleve a cabo gestiones de promoción y mercadeo relacionados a la venta del seguro obligatorio. CC-2019-0479 6
Así, el 21 de mayo de 2015, la Oficina del
Comisionado de Seguros promulgó la Carta Normativa Núm.
CN-2015-189-LR, dirigida a todas las entidades autorizadas
para el cobro del seguro obligatorio y aseguradoras
participantes, para atender lo relacionado a los
procedimientos de selección del seguro y la implementación
de la Ley Núm. 245-2014, supra. El inciso G de la parte V,
estableció que “[n]ingún asegurador procurará que una
[entidad autorizada para el cobro del seguro de
responsabilidad obligatorio] publique, divulgue o entregue
directa o indirectamente información o material
publicitario … o intente influenciar o induzca a los
consumidores a la selección de un [seguro de
responsabilidad obligatorio] en particular”. Carta
Normativa Núm. CN-2015-189-LR, pág. 10. Sin embargo,
aclaró que ello “no excluye que los aseguradores del
[Seguro de Responsabilidad Obligatorio] … lleven a cabo
gestiones de promoción o mercadeo relacionadas a la venta
del seguro de responsabilidad obligatorio fuera de las
facilidades y la totalidad de los predios de una [entidad
autorizada]”. Id. Posteriormente, mediante la Ley Núm.
201-2015 se enmendó el Art. 9, como sigue:
Artículo 9. – Conductas anticompetitivas, procedimientos y penalidades. (a) Conductas anticompetitivas: Constituirá una conducta anticompetitiva en el mercado del seguro de responsabilidad obligatorio cuando un asegurador participante del “Formulario de Selección”, incluyendo la Asociación de CC-2019-0479 7
Suscripción Conjunta, incurra en alguna de las siguientes actuaciones: (i)… (v) Hacer gestiones de mercadeo, colocar publicidad, entregar o colocar promoción relacionada con un producto de seguro de responsabilidad obligatorio una aseguradora participante del “Formulario de Selección”, incluyendo la Asociación de Suscripción Conjunta, dentro de los predios de una entidad autorizada para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio o promover que se coloque dicha publicidad o promoción. Esta prohibición no impide que las aseguradoras lleven a cabo publicidad, promociones o gestiones de mercadeo fuera de los predios de la entidad autorizada para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio o en la vía y aceras públicas. (Énfasis suplido) Art. 9 de la Ley Núm. 253-1995, según enmendada, 26 LPRA sec. 8057a.
Como vemos, el legislador dispuso expresamente que la
prohibición a las gestiones de mercadeo de las
aseguradoras no tenía el alcance de prohibir esa conducta
fuera de los predios de la entidad autorizada o en “la vía
y aceras públicas”.
Asimismo, el 31 de diciembre de 2016, la Oficina del
Comisionado de Seguros, el Departamento de Hacienda y el
en conjunto, la Carta Normativa Núm. CN-2016-212-AL. Allí
se refirmó que no se permitiría a ningún asegurador, ni
sus agentes gestores o a persona alguna, llevar a cabo
gestiones de promoción, mercadeo, solicitación y ventas
dentro de las facilidades y predios de las Colecturías de
Rentas Internas. De igual forma, aclararon que la anterior CC-2019-0479 8
prohibición “no impide que los aseguradores lleven a cabo
publicidad, promociones o gestiones de mercadeo fuera de
los predios de la entidad autorizada para el cobro del
seguro de responsabilidad obligatorio o en la vía y aceras
públicas”. Carta Normativa Núm. CN-2016-212-AL, pág. 6.
Como menciona la Opinión del Tribunal,
“[e]videntemente, el hecho de que la enmienda realizada en
2015 a la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio,
intención del legislador…”. Véase, Opinión, pág. 34.
En efecto, cuando una ley es clara y libre de
ambigüedad, el texto comunica lo que la Asamblea
Legislativa quiso hacer. Véanse, Art. 14 del Código Civil
de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 14; Cordero Jiménez v. UPR,
188 DPR 129, 138 (2013); S.L.G. Rivera Carrasquillo v.
A.A.A., 177 DPR 345, 362 (2009). Por consiguiente, hemos
establecido que “el primer paso al interpretar un estatuto
es remitirnos al propio texto de la ley, puesto que cuando
el legislador se ha expresado en un lenguaje claro e
inequívoco, el propio texto de la ley es la expresión por
excelencia de la intención legislativa”. Cordero et al. v.
ARPe et al., 187 DPR 445, 456 (2012). En estos casos, no CC-2019-0479 9
hay necesidad de indagar más allá de la ley para cumplir
con su propósito. Rosa Molina v. ELA, 195 DPR 581, 589
(2016).
Cónsono con lo anterior y basándonos en la doctrina
de autolimitación judicial, hemos sostenido que un
tribunal tiene que hacer lo posible para evitar los
dictámenes precipitados o innecesarios en cuestiones
constitucionales y debe decidir esas cuestiones solo
cuando no pueda disponer de otra manera del caso ante su
consideración. Milán Rodríguez v. Muñoz, 110 DPR 610, 619
(1981). Al respecto, hemos expresado que “los tribunales
no considerarán el aspecto constitucional de una medida
legislativa cuando se pueda atender el asunto mediante un
análisis estatutario”. Brau, Linares v. ELA, 190 DPR 315,
337-38 (2014) (énfasis suplido). De esta forma, en nuestra
jurisdicción los planteamientos constitucionales no deben
abordarse cuando un caso puede resolverse mediante una de
las siguientes maneras: (1) mediante un análisis
estatutario válido; (2) en armonía con los criterios de
las partes y en consonancia con los mejores fines de la
justicia; (3) al existir una interpretación razonable de
la legislación que permita soslayar la cuestión
constitucional; y (4) porque la controversia puede quedar
resuelta definitivamente por otros fundamentos. Véase,
Domínguez Maldonado v. ELA, 137 DPR 954, esc. 4 (1995). CC-2019-0479 10
Como vemos, para la fecha de la publicación de la
carta normativa Núm. CN-2015-189-LR, la Asamblea
Legislativa no se había expresado todavía sobre la
divulgación del material en la vía o aceras públicas. Sin
embargo, tras la publicación de esa carta normativa, la
Asamblea Legislativa enmendó nuevamente la Ley de Seguro
de Responsabilidad Obligatorio, supra, mediante la Ley
Núm. 201-2015, supra. Allí, el legislador limitó la
prohibición a las aseguradoras y estableció expresamente
que en las vías y aceras publicas sí se puede repartir
material promocional del Seguro de Responsabilidad
Obligatorio. Se desprende que, incluso con el beneficio de
la carta normativa, el legislador decidió que era
importante expresar, mediante legislación, que la
prohibición excluye a las vías y aceras públicas.
Por lo tanto, según la ley, las aceras públicas nunca
pueden formar parte de “los predios de una entidad
autorizada”. Por consiguiente, si una persona está
repartiendo material promocional en la acera pública no
está violando la ley, aunque esté parada frente a la
puerta de la Colecturía de Rentas Internas. No se requiere
ulterior análisis. Por lo tanto, ante la admisión del
agente investigador de que la persona se encontraba en la
acera publica, no hay fundamento legal para sostener la
multa impuesta a Point Guard. Sencillamente, no hay ley
que penalice la conducta incurrida. CC-2019-0479 11
Por todo lo anterior, coincido con el resultado al
que llega el Tribunal. Sin embargo, como considero
innecesario el análisis constitucional que se hace en la
Opinión mayoritaria, concurro respetuosamente.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado
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