EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Directores Condominio Portofino Certiorari Demandantes-Recurridos 2008 TSPR 54 v. 173 DPR ____ P.D.C.M. Associates, S.E.
Demandados-Peticionarios
Número del Caso: CC-2007-431
Fecha: 2 de abril de 2008
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente: Hon. Dolores Rodríguez de Oronoz
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcda. Vionette Benítez Quiñones Lcdo. Ignacio Vidal Cerra
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Francisco de Jesús Schuck Lcdo. Carlos A. Rodríguez Vidal Lcda. Alicia Lamboy Mombille
Materia: Revisión Administrativa procedente de la Administración de Reglamentos y Permisos
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Directores Condominio Portofino
Demandantes-Recurridos
v. CC-2007-0431 Certiorari
P.D.C.M. Associates, S.E.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico a 2 de abril de 2008.
En el día de hoy reiteramos la norma
establecida en Lugo Rodríguez v. Junta de
Planificación, 150 D.P.R. 29 (2000), y aclaramos el
alcance de nuestros pronunciamientos en dicho caso
sobre quiénes son “parte” para fines de la
notificación de un recurso de reconsideración o
revisión judicial de una determinación
administrativa, así como la distinción entre un mero
participante y un participante activo. Al reiterar
la referida norma, resolvemos que la mera
designación o notificación a personas o entidades de
la determinación final de la agencia, no las
convierte automáticamente en “parte” para fines de CC-2007-431 3
los procedimientos posteriores de reconsideración y
revisión judicial, si éstas no cumplen con los demás
requisitos establecidos en Lugo Rodríguez, Id. De igual
forma, resolvemos que -por tratarse de un asunto revisable-
las agencias administrativas deben explicar, aunque sea de
forma breve y sucinta, cualquier designación de “parte” que
hagan al emitir sus determinaciones finales, cuando no se
trate del promovido, el promovente o un interventor
designado formalmente como tal durante el procedimiento.
Aclaramos además, que las personas notificadas de un
procedimiento administrativo por encontrarse en un radio
determinado del proyecto propuesto no se convierten
automáticamente en “parte” para fines de la notificación de
un recurso de revisión judicial. Más bien, antes de
designarle como “parte,” la agencia debe evaluar la
naturaleza de la participación de las personas y/o
entidades así notificadas para determinar si se trata de un
mero participante o un participante activo.
I
P.D.C.M Associates, S.E. (en adelante, PDCM) presentó
ante la Administración de Reglamentos y Permisos (en
adelante, ARPE) un anteproyecto para la construcción de un
proyecto residencial llamado Azure Torres I y II a ubicarse
en la calle Palm Circle del Municipio de Guaynabo. Luego de
los procedimientos administrativos de rigor, ARPE emitió
una resolución en la que autorizó el plano de desarrollo
preliminar y el anteproyecto de construcción presentado por
PDCM. Inconforme con la determinación de ARPE, la Junta de CC-2007-431 4
Directores del Condominio Portofino (en adelante,
Portofino) presentó una moción de reconsideración.
Portofino le notificó dicha moción a dieciséis (16)
personas y/o entidades. Posteriormente, ARPE emitió un
nuevo dictamen en el que reafirmó su decisión original.
En su dictamen, ARPE hizo alusión a una moción
presentada por PDCM cuestionando la jurisdicción de la
agencia para atender la moción de reconsideración instada
por Portofino, toda vez que la misma alegadamente no había
sido notificada a todas las “partes.” Sin embargo, ARPE
declinó adjudicar el asunto jurisdiccional aduciendo que ya
había tomado una determinación favorable a la parte que
solicitaba la desestimación, en este caso la propia PDCM.
Aún inconforme, Portofino presentó un recurso de
revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones. En su
escrito argumentó, inter alia, que ARPE incidió al
identificar como “parte” en el proceso administrativo a
treinta y siete (37) personas. Sostuvo que no todas las
personas a las que la agencia notificó su dictamen
participaron del mismo en calidad de “parte”.
Oportunamente, PDCM solicitó la desestimación del
recurso presentado, alegando que ARPE carecía de
jurisdicción para entender en la moción de reconsideración
presentada por Portofino, ya que la misma no había sido
notificada a todas las “partes” del proceso. A base de
ello, argumentó que el Tribunal de Apelaciones tampoco
tenía jurisdicción para atender el recurso de revisión de
la determinación administrativa. CC-2007-431 5
Luego de varios trámites procesales, el Tribunal de
Apelaciones emitió una resolución en la que le ordenó a
ARPE comparecer e identificar quiénes fueron “parte” en el
proceso administrativo. En su resolución, el tribunal
enfatizó que no toda persona que participa en un
procedimiento administrativo ante la agencia es “parte”
para propósitos de notificación de los trámites posteriores
a la resolución administrativa. Por ello, instruyó a ARPE
para que especificara la naturaleza de la participación en
el procedimiento administrativo de cada una de esas
personas y/o entidades.
En respuesta a la resolución del tribunal, ARPE
compareció y adujo que en su dictamen ya había identificado
las “partes” del caso. Además, sostuvo que el litigante
inconforme con la enumeración de las “partes” hecha en su
resolución original venía obligado a hacer el planteamiento
en la moción de reconsideración o en su recurso de revisión
judicial. Enfatizó que, de todos modos, éste tenía que
notificar su impugnación a todos los que estaban incluidos
en la enumeración realizada por ARPE. Por último, ARPE
argumentó que el Tribunal de Apelaciones debía desestimar
el recurso de revisión por falta de jurisdicción, debido a
que Portofino no notificó su moción de reconsideración a
todas las personas notificadas del dictamen administrativo.
El Tribunal de Apelaciones devolvió el caso a ARPE y
ordenó que la agencia administrativa notificara nuevamente
su decisión. De igual forma, instruyó a que en su
notificación ARPE expusiera la naturaleza de la CC-2007-431 6
participación de cada una de las treinta y siete (37)
personas y/o entidades a quienes notificó su dictamen.
Ello, según el tribunal, para poder ejercer su facultad de
revisión y evaluar, a la luz de Lugo Rodríguez v. J.P.,
Id., cuáles de las personas notificadas por la agencia son
“parte” a los fines de los trámites posteriores de
reconsideración y/o revisión judicial. Finalmente,
concluyó que los términos para solicitar revisión no
comenzarían a correr hasta que ARPE notifique su
determinación de forma consistente con lo resuelto por el
tribunal.
De la decisión del Tribunal de Apelaciones acude ante
nos PDCM y nos solicita que revoquemos el dictamen
recurrido. Señala como único error que el tribunal
ordenara a ARPE exponer la naturaleza de la participación
en el procedimiento administrativo de cada persona o
entidad notificada en su determinación final. En esencia,
sostiene que la simple designación como “parte” de todas
las personas notificadas en la orden de ARPE es suficiente
para identificar quiénes deben ser notificados de un
recurso de revisión judicial, sin que la agencia tenga que
explicar en qué consistió su participación. Argumenta que
tal requerimiento constituiría una interpretación holgada y
expansiva de Lugo Rodríguez v. J.P., Id.
Examinada la solicitud, acordamos expedir. Con el
beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos a
resolver. CC-2007-431 7
II
La controversia planteada requiere que definamos quién
es “parte” para fines de un procedimiento administrativo y
quién lo es para las etapas posteriores de reconsideración
y revisión judicial. La Sección 4.2 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme (en adelante,
L.P.A.U.), 3 L.P.R.A. Sec. 2172, dispone que una parte
adversamente afectada por una orden o resolución final de
una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos
por la agencia o por el organismo administrativo apelativo
correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión
ante el Tribunal de Apelaciones. Dicha solicitud debe ser
notificada tanto a la agencia como a todas las partes
dentro del término para solicitar la revisión judicial.
Lugo Rodríguez v. J.P., Id.
La Sección 1.3 de la L.P.A.U. define “parte” como toda
persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija
específicamente la acción de una agencia o que sea parte en
dicha acción, o que se le permita intervenir o participar
en la misma, o que haya radicado una petición para la
revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada
como parte en dicho procedimiento. 3 L.P.R.A. sec. 2102.
Por otro lado, el Profesor Demetrio Fernández opina que “es
parte aquel que puede demostrar el efecto adverso de la
acción administrativa o cómo la inacción del proceso
administrativo le puede causar menoscabo a sus derechos.”
D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de CC-2007-431 8
Procedimiento Administrativo Uniforme, Ed. Forum, 1993,
pág. 159.
En la jurisdicción federal, el Administrative Procedure
Act define “parte” de la siguiente forma:
“party” includes a person or agency named or admitted as a party, or properly seeking and entitled as of right to be admitted as a party, in an agency proceeding, and a person or agency admitted by an agency as a party for limited purposes. 5 U.S.C. Sec. 551(3).
Este Tribunal ha reconocido la dificultad que conlleva
precisar quién es parte en un procedimiento administrativo.
Véase por ejemplo, Const. I. Meléndez, S.E. v. Autoridad de
Carreteras, 146 D.P.R. 743, 749 (1998). No obstante, la
ley es clara al señalar que son “parte” el promovido, el
promovente, el interventor y aquel designado como tal.
Ahora bien, la controversia surge en cuanto a aquellos que
puedan reclamar ser “parte” pero que no se encuentren
dentro de las mencionadas categorías. Véase Lugo Rodríguez
v. J.P., supra, a las págs. 39-40. En vista de que la
notificación a la agencia y a todas las partes es de
carácter jurisdiccional, identificar adecuadamente a las
partes resulta indispensable para poder recurrir de una
determinación administrativa, ya sea mediante solicitud de
reconsideración o presentando un recurso de revisión
judicial. Const. I. Melendez S.E. v. Autoridad de
Carreteras, supra.
En Lugo Rodríguez, nos expresamos sobre quiénes son
“parte” para fines de la notificación de un recurso de
revisión judicial. En esa ocasión distinguimos el CC-2007-431 9
participante activo de un mero participante y concluimos
que el mero participante no es parte y, por tanto, no tiene
que ser notificado de un recurso de revisión judicial. Al
definir estos conceptos, sostuvimos que un mero
participante se limita a comparecer a la audiencia pública,
sin mayor intervención; o declara en la misma pero no
demuestra interés ulterior en el asunto; o únicamente suple
evidencia documental; o participa en calidad de amicus
curiae. Lugo Rodríguez v. J.P., Id. a la pág. 43.
En cuanto al participante activo, resolvimos que su
participación en el procedimiento administrativo ha de ser
más plena. En particular expresamos que:
[l]a persona ha de demostrar que tiene un interés reconocido en el dictamen de la agencia; comparece a la(s) vista(s) y presenta su posición oralmente y por escrito, y asume un rol activo en el proceso más allá de una mera participación como testigo o "amigo de la corte". Un participante activo es, pues, aquél que utiliza los remedios disponibles en aras de proteger su interés e interviene de forma tal en el proceso que resultaría injusto y arbitrario no considerarlo una "parte". Lugo Rodríguez v. J.P., Id. a las págs. 43- 44.
Al resumir la norma establecida en Lugo Rodríguez,
expresamos que son partes, a las cuales es necesario
notificar copia de un recurso de revisión judicial: (1) el
promovente; (2) el promovido; (3) el interventor; (4) aquel
que haya sido notificado de la determinación final de la
agencia administrativa; (5) aquel que haya sido reconocido
como "parte" en la disposición final administrativa; y (6)
aquel que participa activamente durante el procedimiento CC-2007-431 10
administrativo y cuyos derechos y obligaciones puedan verse
adversamente afectadas por la acción o inacción de la
agencia. (Énfasis suplido) Lugo Rodríguez, Id, a la pág.
44.
No obstante, aclaramos que no son "parte" a quienes
tenga que notificárseles copia de los recursos de revisión
judicial: (1) el mero participante; (2) el amicus curiae;
(3) aquel que comparece a la audiencia pública sin mayor
intervención; (4) aquel que únicamente declara en la vista,
sin demostrar ulterior interés; (5) aquel que se limita a
suplir evidencia documental; y (6) aquel que no demuestre
tener un interés que pueda verse adversamente afectado por
el dictamen de la agencia. Lugo Rodríguez v, J.P., Id.
III
En el caso de autos, ARPE alega –en esencia- que la
mera designación como “parte” de treinta y siete (37)
personas y/o entidades en su resolución final, es
suficiente para que esas personas y/o entidades sean
consideradas “parte” para fines de la notificación de un
recurso de revisión judicial. Por tal razón, se negó a
exponer la naturaleza de la participación de cada una de
ellas en el procedimiento administrativo.
La agencia justifica su negativa a describir la
naturaleza de la participación de cada una de las “partes”,
fundamentándose en lo resuelto por esta Curia en Lugo
Rodríguez. En particular, ARPE cita la enumeración que
hiciéramos en dicho caso sobre quiénes deben ser
considerados como “parte”, para fines de la notificación de CC-2007-431 11
un escrito de revisión judicial. En efecto, en nuestra
enumeración incluimos, inter alia, a “aquel que haya sido
notificado de la determinación final de la agencia
administrativa y aquel que haya sido reconocido como
"parte" en la disposición final administrativa”. Véase
Lugo Rodríguez v. J.P. Id.
No obstante, debemos reconocer que la interpretación
propuesta por ARPE sobre Lugo Rodríguez, tendría el efecto
de anular la norma establecida en ese mismo caso en cuanto
a la distinción entre un mero participante y un
participante activo. Según el razonamiento de la agencia,
el mero hecho de notificar su resolución final a una
persona o entidad o designarla como “parte” en su
resolución final, convierte a dicha persona y/o entidad en
“parte,” aun cuando de acuerdo a Lugo Rodríguez, ésta sea
un mero participante a quien no hay que notificar un
recurso de revisión judicial.
Tomamos conocimiento judicial que dicha interpretación
de Lugo Rodríguez está causando serios inconvenientes para
todos los que participan de procedimientos administrativos
en dicha agencia. El origen de tales inconvenientes es,
precisamente, que la agencia está notificando como “parte”
en su determinación final a un número considerable de
personas o entidades, incluyendo aquellas que están dentro
del radio de cien (100) metros del proyecto propuesto,
notificadas por disposición reglamentaria, sin hacer la
correspondiente distinción entre un mero participante y un
participante activo, según los criterios esbozados en Lugo CC-2007-431 12
Rodríguez. Al hacer dicha notificación, la agencia tampoco
explica su decisión de designar como “parte” para fines de
revisión judicial a determinadas personas y/o entidades.
Evidentemente, este tipo de notificación dificulta la
revisión judicial de la designación de “parte” hecha por la
agencia y hace el procedimiento muy oneroso para las
personas interesadas en solicitar revisión judicial.
Ante esta situación, es necesario que aclaremos
nuestros pronunciamientos en Lugo Rodríguez, al incluir
como “parte” para fines de la notificación de un recurso de
revisión judicial, inter alia, “a aquel que haya sido
“parte" en la disposición final administrativa.” Véase Lugo
Rodríguez v. J.P. Id. Además, debemos evaluar la situación
particular de las personas notificadas del procedimiento
administrativo por disposición reglamentaria al encontrarse
dentro de cien (100) metros del proyecto propuesto.
A
En su escrito, ARPE sostiene que no tiene que
fundamentar las designaciones de “parte” hechas en su
determinación final y que la mera notificación de sus
determinaciones finales convierte automáticamente en
“parte” para fines de un recurso de revisión a las personas
o entidades así notificadas. No le asiste la razón.
Veamos. CC-2007-431 13
La Sección 3.14 de la L.P.A.U., según enmendada,
dispone que la agencia deberá especificar en la
certificación de sus órdenes o resoluciones los nombres y
direcciones de las personas -naturales o jurídicas- a
quienes, en calidad de partes, les fue notificado el
dictamen, a los fines de que éstas puedan ejercer
efectivamente el derecho de revisión judicial conferido por
ley. 3 L.P.R.A. Sec. 2164. No obstante, tanto la
determinación final de la agencia, como la designación de
“parte” que en ella se pueda hacer, son revisables ante los
tribunales.
Anteriormente hemos expresado que para que este
Tribunal pueda cumplir con su obligación constitucional y
asegurar que el derecho a obtener la revisión judicial de
la decisión de una agencia sea efectivo, es imprescindible
exigir que ella esté fundamentada aunque sea de forma
sumaria. Véase L.P.C. & D. Inc. v. Autoridad de Carreteras
y Transportación, 149 D.P.R. 869, 877-878 (1999), citando a
RBR Construction v. Autoridad de Carreteras, res. el 22 de
diciembre de 1999, 149 D.P.R. 836 (1999). Ello responde al
entendido que si la parte adversamente afectada por la
determinación de una agencia desconoce los motivos para su
proceder, el trámite de la revisión judicial de la
determinación administrativa se convertiría en un ejercicio
fútil. Véase L.P.C. & D. Inc. v. Autoridad de Carreteras y
Transportación, Id.
La necesidad de que las agencias fundamenten sus
determinaciones, con el fin de que los tribunales podamos CC-2007-431 14
ejercer nuestra facultad revisora, se extiende también a
determinaciones administrativas en procedimientos
informales. En L.P.C. & D. Inc. v. Autoridad de Carreteras
y Transportación, Id., expresamos que en procedimientos
informales se exige que la agencia exponga una explicación
de las bases sobre las que descansa su decisión, de forma
tal que el tribunal tenga fundamentos para hacer su
determinación. Aun cuando no se exige determinaciones de
hechos y de derecho en la adjudicación de procedimientos
informales, deben mediar razones suficientes que pongan en
conocimiento a las partes y al tribunal de los fundamentos
que propiciaron tal decisión. (Énfasis Suplido) L.P.C. & D.
Inc. v. Autoridad de Carreteras y Transportación, Id. a la
pág. 878.1
En aquella ocasión resolvimos que la notificación de la
adjudicación de una subasta debe ser fundamentada, al menos
de forma sumaria y sucinta. L.P.C. & D. Inc. v. Autoridad
de Carreteras y Transportación, Id. Al requerir que se
incluyan los fundamentos en la notificación, nos aseguramos
de que los tribunales puedan revisar dichos fundamentos
para determinar si la decisión fue arbitraria, caprichosa o
irrazonable. Véase Punta de Arenas Concrete v. Junta de
Subastas, Municipio de Hormigueros, 153 D.P.R. 733, 742
(2001).
1 Para una discusión más detallada sobre la deseabilidad de extender esta norma a procedimientos administrativos informales, véase B. Schwartz, Administrative Law, 3ra ed., Ed. Little, Brown and Co., 1991, págs. 462-467. CC-2007-431 15
Debemos recordar que si bien la determinación final de
una agencia administrativa es un factor importante para
determinar quién es “parte” para fines de la notificación
de un escrito de revisión judicial,2 ello no debe ser
interpretado como un cheque en blanco para que la agencia
administrativa designe como “parte” -para fines de la
notificación de un recurso de revisión judicial- a personas
o entidades que no cumplen con los requisitos que para
tales designaciones esbozamos en Lugo Rodríguez. De hecho,
anteriormente hemos rehusado concederle el estatus de
“parte” a una persona o entidad por el mero hecho de ésta
haber sido notificada de la determinación final de la
agencia. Véase Rivera Ramos v. Morales Blas, 149 D.P.R. 672
(1999).3
Por tanto, al reiterar la norma establecida en Lugo
Rodríguez, aclaramos que al emitir sus determinaciones
finales y especificar los nombres y direcciones de las
partes, las agencias deberán explicar, aunque sea de forma
breve y sucinta, cualquier designación de “parte” que hagan
en dicha determinación final cuando no se trate del
promovido, el promovente o un interventor designado
2 Véase Constructora I. Melendez v. Junta de Subastas, Autoridad de Carreteras y Transportación, supra, donde nos expresamos a tales efectos. 3 En ese caso, la Junta de Planificación le había consultado a varias agencias y entidades durante el transcurso del procedimiento administrativo y le había notificado su resolución final a algunas de éstas. Sin embargo, este Tribunal expresó que la Junta de Planificación no estaba obligada a notificarles ya que las entidades consultadas por la Junta no están incluidas en la definición de parte contenida en la L.P.A.U., supra. CC-2007-431 16
formalmente como tal en los procedimientos. Es decir,
fuera de las tres categorías antes mencionadas, la agencia
deberá explicar brevemente cualquier designación de parte
hecha en su determinación final, pues la mera designación o
notificación a personas o entidades de dicha determinación,
no convierte a éstas automáticamente en “parte” para fines
de los procedimientos posteriores de reconsideración y
revisión judicial, si no cumplen con los demás requisitos
establecidos en Lugo Rodríguez.
La explicación o fundamentación breve que debe hacer la
agencia estará dirigida a demostrar que -con respecto a
esas personas- se cumplen los requisitos de “parte” para
fines de la notificación de un recurso de revisión
esbozados en Lugo Rodríguez, y estará guiada por la norma
reiterada por este Tribunal sobre la distinción entre un
mero participante y un participante activo.
Sin embargo, conviene señalar que nada de lo aquí
resuelto impide que la agencia envíe notificaciones de
cortesía a todas las personas que participaron en los
procedimientos, aun cuando se trate de meros participantes
que, por tanto, no deben ser considerados como “parte” para
fines de la notificación de un escrito de reconsideración y
revisión judicial. Ciertamente, aquellos que no estén
conformes con la designación de “parte” hecha por la
agencia, podrán pedir la reconsideración y/o revisión
judicial de dicha designación, pero sólo tendrán que
notificar a las “partes” así designadas por la agencia. CC-2007-431 17
Finalmente, es importante señalar que el lenguaje de la
sección 3.14 de la L.P.A.U. que citáramos anteriormente, es
producto de una enmienda introducida por la Asamblea
Legislativa luego de nuestra decisión en Lugo Rodríguez.4
En esencia, la enmienda requiere que las agencias
especifiquen los nombres y las direcciones de las personas
o entidades a quienes en calidad de “parte” les notifiquen
sus determinaciones, a fin de que éstas puedan ejercer
efectivamente el derecho a la revisión judicial. No
obstante, dicha enmienda no tuvo el efecto -como parece
interpretar ARPE- de convertir automáticamente en “parte”
para fines los procedimientos posteriores de
reconsideración y revisión judicial, a las personas
notificadas de la determinación administrativa por el mero
hecho de que sus nombres y direcciones estén incluidos en
tal determinación.
Por el contrario, la enmienda introducida revela que el
legislador quiso establecer un mayor grado de especificidad
en las determinaciones de las agencias, al punto de
requerir más exactitud en la identificación de las “partes”
para fines de la revisión judicial. A su vez y de
conformidad con lo señalado anteriormente, somos del
criterio que tal ejercicio presupone que la agencia
determine si se trata de meros participantes o
participantes activos según estos conceptos fueron
definidos en Lugo Rodríguez. Ello en vista de que en
4 La enmienda en cuestión fue introducida por la Asamblea Legislativa por medio de la aprobación de la Ley 331 del 16 de septiembre de 2004. CC-2007-431 18
muchas ocasiones, además de especificar los nombres y
direcciones de las “partes” así designadas en el
procedimiento administrativo -como podría ser el promovido,
el promovente o el interventor- las agencias también hacen
designaciones de “parte” en la propia determinación final.
Por tanto, el proceso de especificar los nombres y
direcciones de las personas naturales o jurídicas a
dictamen, -al que se hace referencia en la mencionada
enmienda a la ley- requiere que la agencia explique aunque
sea de forma breve su decisión de designar como “parte” en
su determinación final a personas o entidades que no habían
sido designadas formalmente como tal en los procedimientos.
Sin duda, tal requisito es cónsono con la mencionada
enmienda y con la intención legislativa de requerir mayor
especificidad en las determinaciones de las agencias
administrativas. Más aún, nuestra interpretación es
necesaria para garantizar que los ciudadanos puedan ejercer
efectivamente el derecho a la revisión judicial tal como lo
estableció la Asamblea Legislativa al enmendar la L.P.A.U.
De conformidad con lo anterior, en el caso de autos,
ARPE debe notificar nuevamente su determinación e incluir
una explicación breve y concisa sobre la naturaleza de la
participación de cada una de las “partes” así designadas y
notificadas en su determinación final. Sólo así podría el
Tribunal de Apelaciones determinar si, en efecto, las
designaciones de “parte” hechas por la agencia son
correctas o no, a la luz de los criterios establecidos en CC-2007-431 19
Lugo Rodríguez y de esa forma poder ejercer su facultad
revisora.
Pasemos ahora a examinar el asunto específico de las
personas que se encuentran dentro del radio de cien (100)
metros del proyecto propuesto y que ARPE considera “parte”
para fines de la notificación de un escrito de
reconsideración y revisión judicial.
B
En su determinación final, ARPE incluyó y notificó en
calidad de “parte” para fines de un recurso de revisión, a
varias personas y/o entidades que están dentro del radio de
cien (100) metros del lugar de ubicación del proyecto
propuesto, de acuerdo con la Notificación a Vecinos y
Certificación que presentó el promovente. Conforme a la
reglamentación vigente, esta notificación es un requisito
reglamentario con el cual el promovente debe cumplir para
que dichas personas puedan ejercer su derecho a participar
en el proceso administrativo. Sin embargo, esta
notificación no convierte a los ciudadanos notificados en
“parte” en dicho proceso. Para serlo, las personas
notificadas deberán cumplir con los criterios establecidos
en Lugo Rodríguez, por lo que, en este caso, ARPE erró al
no sustentar la designación de “parte” de estas personas
bajo dichos criterios.
No obstante, ARPE entiende que las personas que son
notificadas de los procedimientos administrativos en
cumplimiento con los requisitos reglamentarios de
notificación a vecinos, automáticamente se convierten en CC-2007-431 20
“parte” para fines de notificación de un recurso de
revisión judicial, independientemente de su grado de
participación en los procedimientos. Si bien es cierto que
es política pública propiciar una participación amplia en
los procedimientos administrativos de todo aquel que tenga
un interés que pueda ser afectado por la determinación
administrativa, esto no convierte a todo el que participa
en un procedimiento administrativo en “parte” para fines de
la revisión judicial de la acción administrativa. Así lo
establecimos en Lugo Rodríguez y hoy lo reiteramos.
En Lugo Rodríguez, expresamos que la ley es clara al
señalar que son “parte” el promovido, el promovente y el
interventor designado como tal en el procedimiento
administrativo. Sin embargo, la controversia surge en
cuanto a aquellos que puedan reclamar ser “parte” pero que
no se encuentren dentro de las mencionadas categorías.
Véase Lugo Rodríguez v. J.P., Id a las págs. 39-40.
Precisamente, para atender la situación de las personas y/o
entidades que no están dentro de las categorías antes
mencionadas y para poder determinar si éstas deben ser
designadas como “parte” para fines de la revisión judicial,
establecimos la distinción entre el mero participante y el
participante activo.
Por lo tanto, al designar como “parte” en su
determinación final a una persona o entidad que no sea el
promovente, el promovido o el interventor designado como
tal, la agencia administrativa deberá asegurarse que ésta
cumple con los requisitos esbozados en Lugo Rodríguez. Es CC-2007-431 21
decir, la agencia debe evaluar la naturaleza de la
participación de estas personas y/o entidades y determinar
si se trata de un mero participante o un participante
activo.
En el propio caso de Lugo Rodríguez, citando a Rivera
Ramos v. Morales Blas, supra, discutimos una situación
semejante a la de las personas que participan del proceso
administrativo en virtud de la notificación reglamentaria
por estar dentro del radio de cien (100) metros del
proyecto propuesto. En aquel caso, se trataba de un vecino
que se oponía al proyecto propuesto y que había participado
del procedimiento administrativo. Al evaluar si se trataba
de una “parte” expresamos:
Primeramente, al ser vecino del sector, entendimos que era obvio su interés en el pleito. En segundo lugar, al presentar una demanda de interdicto provisional y permanente solicitando la paralización de la obra, quedó demostrado su interés en formar parte del proceso. Lo anterior, unido a su comparecencia a las audiencias públicas para oponerse al proyecto propuesto, lo convirtieron en un participante activo y, por ende, en "parte", aun cuando no solicitó intervención formalmente. (Énfasis Suplido) Lugo Rodríguez v. J.P., supra, a la pág. 45.
Como se desprende de lo anterior, el Tribunal no
reconoció el estatus de “parte” de dicho ciudadano, para
fines de la notificación de la resolución final de la
agencia, por el mero hecho de ser vecino del lugar del
proyecto propuesto o por haber participado en el
procedimiento. Más bien, evaluó la naturaleza de la
participación del señor Morales Blas y, tras el
correspondiente análisis, determinó que había sido un CC-2007-431 22
participante activo, lo que lo hacía merecedor de la
designación de “parte.”
Igual curso de acción se impone en el caso de aquellos
que participan en el procedimiento administrativo en virtud
de una notificación reglamentaria por estar dentro del
radio de cien (100) metros del proyecto propuesto. Esa
notificación, de por sí, aunque les garantiza el derecho a
participar del procedimiento administrativo, no los hace
parte automáticamente para fines de la notificación de un
escrito de revisión. Antes de designarles como “parte”, la
agencia debe evaluar la naturaleza de su participación a
fin de determinar si se trata de un mero participante o un
participante activo a la luz de lo resuelto en Lugo
Rodríguez.5
Lo anterior no debe entenderse como una alteración a la
política pública de amplia participación de los ciudadanos
en los procedimientos administrativos. Más aún, la norma de
Lugo Rodríguez, a la luz de las aclaraciones mencionadas,
constituye una medida necesaria para mantener la referida
política pública y garantizar el derecho de los ciudadanos
a la revisión judicial de las determinaciones
administrativas. Así lo han hecho también otras
jurisdicciones al limitar la definición de “parte” para
fines de la revisión judicial, sin menoscabar la política
5 Esta norma es aplicable independientemente de que la notificación se haga en virtud del reglamento de ARPE o de otro reglamento. CC-2007-431 23
de amplia participación en los procedimientos
administrativos.6
En gran medida esto se ha logrado distinguiendo la
definición de “parte” para fines de la participación en el
procedimiento administrativo, de la definición de “parte”
para fines de la revisión judicial. Esta diferencia
conceptual se ha ido desarrollando con fuerza en la
doctrina de derecho administrativo en Estados Unidos.7 De
igual forma, la doctrina en Puerto Rico parece reconocer
esta diferencia conceptual. El profesor Demetrio Fernández
opina que “una parte puede carecer de legitimación activa
para participar en la revisión judicial, pero puede ser
considerada como “agraviada” e interesada en participar e
intervenir en el proceso administrativo. Véase D. Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, supra, a la pág. 145.
6 A modo ilustrativo, véase Myer Shark and K.W. Simons v. U.S. West Communications, 545 N.W. 2d 194 (1996), donde el Tribunal Supremo de Dakota del Norte distinguió entre la definición de “parte” para fines de la participación en los procedimientos administrativos y “parte” para la revisión judicial. En dicho caso la corte suprema de ese estado enumeró los requisitos que -a su entender- debe reunir cualquier parte que pretenda ser designada como tal para fines de la revision judicial y expresó: “Any person who is directly interested in the proceedings before an administrative agency who may be factually aggrieved by the decision of the agency, and who participates in the proceeding before such agency, is a “party” to any proceeding for the purposes of taking an appeal from the decision.” (Énfasis suplido) Myer Shark and K.W. Simons v. U.S. West Comminications, Id. 7 Véase el comentario número uno de los Model State Administrative Procedure Act, 1981 Act Sec. 1-102 (6)-(7) & 5-106, 15 U.L.A. 1, 11, 114 (1990). CC-2007-431 24
De esta forma se puede dar amplia oportunidad para
participar a todo el que esté interesado en los
procedimientos y que pueda ser afectado por la
determinación administrativa, sin hacer inmanejables o
demasiado onerosos los procedimientos posteriores de
reconsideración y revisión judicial. Es decir, se debe
reconocer de forma liberal el derecho de los ciudadanos a
participar en los procedimientos administrativos, pero
debemos estar claros que no cualquier tipo de participación
los convierte en “parte” para fines de la revisión
judicial. A tales efectos, antes de designar a alguien
como “parte” para fines de la revisión judicial, la agencia
debe evaluar la naturaleza de la participación de esa
persona o entidad en los procedimientos administrativos.
Según surge de los autos, algunas de las personas que
fueron notificadas del procedimiento que nos ocupa en
virtud de la disposición reglamentaria sobre notificación a
vecinos, ni si quiera aparecen registradas en la hoja de
asistencia de la vista celebrada por ARPE. Por tal razón,
es claro que éstas no tuvieron una participación activa en
el procedimiento, por lo que erró ARPE al incluirlos como
“parte” en la resolución final de la agencia. Con respecto
a los demás participantes, corresponde realizar el mismo
análisis a los fines de determinar el tipo de participación
que tuvieron ante la agencia administrativa y resolver de
una vez si se trata o no de “partes” para fines de la
revisión judicial. De ser así, se debe hacer constar la CC-2007-431 25
naturaleza de la participación de cada una de las “partes”
así designadas, conforme a lo resuelto en esta Opinión.
IV
Por los fundamentos que anteceden, se confirma la
sentencia del Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de
San Juan y se devuelve el caso a ARPE para que continúe con
los trámites ulteriores conforme a lo aquí resuelto.
Se dictará sentencia de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Presidente EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
vi. CC-2007-0431 Certiorari
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se confirma la sentencia del Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de San Juan y se devuelve el caso a ARPE para que continúe con los trámites ulteriores conforme a lo aquí resuelto.
Así lo pronuncia y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rebollo López concurre con el resultado sin opinión escrita. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez inhibida.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo