Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL VIII
In Re: 10 Year Plan REVISIÓN Federally Funded ADMINISTRATIVA Competitive Process procedente del Negociado de Energía de Puerto Rico Genera PR, LLC KLRA202400630 Caso Núm.: Recurrente NEPR-MI-2022-0005
Negociado de Energía de Sobre: Determinación Puerto Rico de falsa representación; Recurrido notificación defectuosa; violación a debido proceso de ley
Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez Adames Soto y la Jueza Santiago Calderón.
Rivera Colón, Juez Rivera Colón
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 5 de diciembre de 2024.
Comparece ante nos, Genera PR, LLC (en delante, Genera o
recurrente), quien presenta recurso de revisión administrativa en
el que solicita la revisión de la “Resolution and Order” emitida el 17
de septiembre de 2024,1 por el Negociado de Energía de Puerto
Rico (en lo sucesivo, NEPR o recurrido). Mediante el aludido
dictamen, el NEPR concluyó que el retraso y el aumento de costos
en el proyecto se debió a las falsas representaciones hechas por
Genera, particularmente por su compromiso de reducir los costos y
terminar en una fecha anterior a la estimada por la Autoridad de
Energía Eléctrica (AEE). Ante ello, ordenó a Genera a completar el
proyecto para finales del segundo trimestre del 2026. Además, le
advirtió que, de no culminar el proyecto dentro de esta fecha, se le
impondrá una multa de $25,000.00 por cada día que el proyecto
permanezca incompleto.
1 Notificada ese mismo día.
Número Identificador
SEN2024 ___________ KLRA202400630 2
Examinada la solicitud de autos, la totalidad del expediente
y el estado de derecho aplicable, desestimamos el recurso mediante
los fundamentos que expondremos a continuación.
I.
El 23 de enero de 2023, el NEPR emitió una Resolución
mediante la cual aprobó el requerimiento de propuestas (RFP) de la
AEE para la adquisición de sistemas de generación de “peakers” de
emergencia en las plantas de Jobos, Daguao y Palo Seco, sujeto a
diversas condiciones.
Posteriormente, el 25 de mayo de 2023, Genera presentó un
memorando en el que propuso un enfoque y plan distinto para la
adquisición de los “peakers”, y aseguró que su propuesta sería más
eficiente que la hecha por la AEE.
Mediante escrito radicado el 16 de agosto de 2023, Genera
incluyó como Anejo A un informe describiendo el estado del
proceso de adquisición y recomendaciones para cambios en el
proceso de RFP. Específicamente, explicó que el costo del proyecto
sería significativamente menor al estimado por la AEE, y que el
tiempo para completarlo se reduciría entre 9 a 12 meses.
Considerando lo anterior, el 23 de agosto de 2023, el NEPR
emitió una Resolución y permitió que el proceso de RFP continuara
de la manera propuesta por Genera, según el Anejo A de la Moción
presentada el 16 de agosto de 2023. Por esta razón, el 8 de
noviembre de 2023, el NEPR emitió otra Resolución aprobando el
RFP presentado por Genera para la contratación de los servicios.
Así las cosas, y luego de considerar que había un retraso en
el proceso, el 30 de julio de 2024, el NEPR emitió Resolución por la
cual ordenó a Genera a presentar informes mensuales incluyendo
un estimado del tiempo necesario para completar el proyecto.
Adicionalmente, concedió al recurrente un término de 10 días para
informar cómo su enfoque ha reducido costos y acelerado la fecha KLRA202400630 3
de operación comercial (COD), en comparación con el RFP de la
AEE.
En cumplimiento con esta orden, el 9 de agosto de 2024,
Genera sometió una Moción distinguiendo su plan del propuesto
originalmente por la AEE. Entre otras cosas, enfatizó el potencial
de ahorros significativos en costos operativos.
Varios días después, el 19 de agosto de 2024, el recurrente
sometió su informe mensual y abordó sobre la información
requerida en la Resolución del 30 de julio de 2024. Respecto a los
costos y el calendario, manifestó que el estimado preliminar era de
$911,340,000.00, y que el COD se proyectaba para el primer y
cuarto trimestre del 2027.
Ante la información provista en el escrito que antecede, el 28
de agosto de 2024, el NEPR le concedió a Genera un término de 5
días para mostrar causa por la cual no debía imponérsele una
multa administrativa de $25,000.00. Lo anterior, debido a que el
NEPR entendió que el recurrente hizo falsas representaciones en el
proceso de RFP. Esto, en vista de que Genera representó que: (1)
el costo del proyecto sería mucho menor al estimado de
$613,541,936.38 que había hecho la AEE, y (2) la fecha de COD
propuesta por la AEE (primavera del año 2026) se reduciría entre 9
a 12 meses. No obstante, según la información provista por
Genera en su Moción del 19 de agosto de 2024, el estimado
preliminar era mayor al propuesto por la AEE y el COD se
proyectaba para el 2027. Además, el NEPR ordenó al recurrente a
proveer la siguiente información:
a) The basis for the representations made regarding cost savings and the COD timeline; b) A detailed explanation of the reasons for the discrepancies between the projected and actual costs and timelines; e) Any mitigating circumstances or evidence that Genera wishes to present in defense of its actions; and KLRA202400630 4
d) A clarification on whether the increased costs incurred under Genera's administration (any amount exceeding PREPA's original estimate) are expected to be recovered from the Federal Emergency Management Agency (“FEMA”) or any other sources.
Mediante escrito presentado el 5 de septiembre de 2024,
Genera arguyó que las discrepancias entre los resultados
proyectados y el estado actual del proceso se originaron por
factores externos que están fuera de su control. Por ejemplo,
adujo que el aumento de costos y el retraso del proyecto se debió a
las condiciones del mercado, por la crisis económica, cambios
regulatorios imprevistos e interrupciones en la cadena de
suministros. Adicionalmente, argumentó que el estimado y la
fecha de COD propuestos por la AEE nunca fueron validados y
eran inalcanzables.
Para complementar su escrito, el 12 de septiembre de 2024,
el recurrente presentó una Moción incluyendo anejos en los cuales
se detallaban aquellos factores que contribuyeron a que el proyecto
fuese atrasado.
En el ínterin, el 6 de septiembre de 2024, el NEPR concedió
un término a la AEE para que se expresara en cuanto al escrito del
5 de septiembre de 2024. En atención a lo cual, el 13 de
septiembre de 2024, la AEE compareció y sostuvo que las
afirmaciones por parte de Genera eran engañosas y no
representaban la realidad del proceso. En cuanto a que sus
estimados en cuanto al costo y tiempo no eran posibles, expuso
que la fecha de entrega la establecían los proponentes y que la
AEE tenía certeza de que las representaciones que estos hacían en
sus propuestas, toda vez que ellos pagaban una fianza y contaban
con el apoyo de los manufactureros. Además, explicó que una de
las razones principales para la demora del proyecto fueron las
decisiones que tomó Genera, entre ellas, cancelar el RFP original y
reconfigurar el proyecto de una manera más costosa y compleja. KLRA202400630 5
Evaluados los escritos presentados, el 17 de septiembre de
2024,2 el NEPR emitió una “Resolution and Order” mediante la
cual determinó que el retraso y el aumento de costos en el proyecto
se debió a las falsas representaciones hechas por Genera. Por esta
razón, ordenó al recurrente a completar el proyecto para finales del
segundo trimestre del 2026 y le advirtió que, de no culminar el
proyecto dentro de esta fecha, se le estaría imponiendo una multa
diaria de $25,000.00 por cada día que el proyecto permanezca
incompleto.
Aun cuando el NEPR no informó al recurrente sobre su
derecho a solicitar reconsideración y/o revisión judicial, el 7 de
octubre de 2024, Genera solicitó la reconsideración del dictamen y,
entre otros asuntos, sostuvo que se le violentó su debido proceso
de ley porque la determinación no le informó sobre su derecho a
solicitar reconsideración y/o revisión judicial.
Atendida su petición, el 11 de octubre de 2024, el NEPR
emitió una “Resolution” y declaró No Ha Lugar la solicitud de
reconsideración presentada por el recurrente.
Aun insatisfecho, Genera recurre ante este foro apelativo
intermedio, y señala la comisión de los siguientes errores, a saber:
Primer Error: Erró el Negociado de Energía al notificar la Resolución y Orden de 17 de septiembre de 2024, pues no incluyó las advertencias sobre el derecho de la parte afectada por la decisión administrativa de solicitar reconsideración ante la agencia, y de presentar un recurso de revisión judicial, y la forma y términos aplicables. Segundo Error: Erró el Negociado de Energía al notificar la Resolución de 11 de octubre de 2024, pues no incluyó las advertencias sobre el derecho de la parte afectada por la decisión administrativa de solicitar reconsideración ante la agencia, y de presentar un recurso de revisión judicial, y la forma y términos aplicables. Además, el NEPR tampoco discutió ni abordó los argumentos presentados por Genera en su Moción de Reconsideración. Tercer Error: Erró el Negociado de Energía al afectar derechos propietarios y de libertad de Genera sin un
2 Notificada en igual fecha. KLRA202400630 6
debido proceso de ley, al hacer una adjudicación de hechos falsas representaciones, sin la celebración de una vista evidenciaría en la que se pudiera escuchar prueba sobre las posturas opuestas de las partes. II.
-A-
Los tribunales tienen la responsabilidad de examinar su
propia jurisdicción, así como la del foro de donde procede el
recurso ante su consideración. Torres Alvarado v. Madera Atiles,
202 DPR 495, 500 (2019). La jurisdicción se refiere al “poder o la
autoridad que tiene un tribunal para considerar y decidir casos o
controversias que tiene ante sí”. R&B Power. Inc. v. Junta de
Subasta ASG, 2024 TSPR 24. Los tribunales deben ser celosos
guardianes de su jurisdicción y no tienen discreción para asumir
jurisdicción donde no la hay. Pueblo v. Ríos Nieves, 209 DPR 264,
273 (2022). En ese sentido, los foros judiciales tenemos el deber
ineludible de atender con preferencia los asuntos concernientes a
la jurisdicción. R&B Power. Inc. v. Junta de Subasta ASG, supra.
Esto, pues, “[u]na vez un tribunal determina que no tiene
jurisdicción para entender en el asunto presentado ante su
consideración, procede la desestimación inmediata del recurso”.
Pueblo v. Torres Medina, 211 DPR 950, 958 (2023).
Es norma reiterada que, para adjudicar un caso, los foros
judiciales de Puerto Rico deben tener jurisdicción sobre la materia,
así como sobre las partes litigiosas. FCPR v. ELA et al., 211 DPR
521, 530 (2023). La jurisdicción sobre la materia “se refiere a la
capacidad del tribunal para atender y resolver una controversia
sobre un aspecto legal”. J.A. Echevarría Vargas, Procedimiento
Civil Puertorriqueño, 1.ra ed., Colombia, 2010, pág. 25. Es el
Estado el único que puede, a través de sus leyes, privar a un
tribunal de jurisdicción sobre la materia, ya sea por disposición
expresa o por implicación necesaria. MCS Advantage v. Fossas KLRA202400630 7
Blanco et al., 211 DPR 135, 145 (2023). La falta de jurisdicción
sobre la materia da lugar a las consecuencias siguientes:
(1) no es susceptible de ser subsanada; (2) las partes no pueden voluntariamente conferírsela a un tribunal como tampoco puede éste arrogársela; (3) conlleva la nulidad de los dictámenes emitidos; (4) impone a los tribunales el ineludible deber de auscultar su propia jurisdicción; (5) impone a los tribunales apelativos el deber de examinar la jurisdicción del foro de donde procede el recurso, y (6) puede presentarse en cualquier etapa del procedimiento, a instancia de las partes o por el tribunal motu proprio. Beltrán Cintrón et al v. ELA et al, 204 DPR 89, 101-102 (2020).
Por otro lado, la Regla 83 del Reglamento del Tribunal de
Apelaciones, 4 LPRA Ap. XXII-B R. 83, nos otorga la facultad para
desestimar, muto proprio, cualquier recurso cuando, entre otras
circunstancias, este Tribunal de Apelaciones carezca de
jurisdicción para atender el mismo. A tenor, nos corresponde
evaluar la decisión cuya revisión se nos solicita, así como la etapa
del procedimiento en que es presentada, con el propósito de
determinar si es la más apropiada para intervenir. Torres Martínez
v. Torres Ghigliotty, 175 DPR 83, 97 (2008).
Esto, pues, la presentación prematura o tardía de un recurso
priva de jurisdicción al tribunal al cual se recurre. Pueblo v. Rivera
Ortiz, 209 DPR 402, 415 (2022). Lo determinante para concluir si
un recurso es prematuro o tardío es su fecha de presentación. Íd.
Un recurso es prematuro cuando se ha presentado con relación a
una determinación que se encuentra pendiente y no ha sido
resuelta. Yumac Home v. Empresas Massó, 194 DPR 96, 107
(2015). O sea, es aquel que se presenta en la secretaría de un
tribunal apelativo antes de que este adquiera jurisdicción. Pueblo
v. Ríos Nieves, supra, a la pág. 274. En cambio, un recurso tardío
es el que se presenta luego de transcurrido el término dispuesto en
ley para recurrir. Yumac Home v. Empresas Massó, supra, a la pág.
107. KLRA202400630 8
Ahora bien, las consecuencias de uno y otro son distintas.
La desestimación de un recurso tardío es final, y priva fatalmente a
la parte de presentarlo nuevamente. Pueblo v. Rivera Ortiz, supra, a
la pág. 415. En cambio, un recurso desestimado por prematuro
permite a la parte afectada presentarlo nuevamente en el momento
oportuno. Íd. Esto es, luego de que cuando el foro recurrido
resuelva lo que tenía ante su consideración. Yumac Home v.
Empresas Massó, supra, a la pág. 107.
En resumen, los asuntos jurisdiccionales son privilegiados y
deben cumplirse estrictamente porque, de lo contrario, el tribunal
revisor no tendrá jurisdicción sobre el asunto y desestimará la
reclamación sin entrar en los méritos de la controversia. R&B
Power. Inc. v. Junta de Subasta ASG, supra.
-B-
La Constitución de Puerto Rico establece que ninguna
persona será privada de su libertad o propiedad sin un debido
proceso de ley. Véase, Art. II, Sec. 7 Const. ELA, LPRA, Tomo 1;
Emdas. V y XIV, Const. EE. UU., LPRA, Tomo 1. Esa protección
constitucional se manifiesta en dos vertientes distintas, a saber: (1)
vertiente sustantiva, y (2) vertiente procesal. PVH Motor v. ASG,
209 DPR 122, 130 (2022). Esta última acepción “impone al Estado
la obligación de garantizar que la interferencia con los intereses de
libertad y propiedad del individuo se haga a través de un
procedimiento que sea justo y equitativo”. Rivera Rodríguez & Co.
v. Lee Stowell, etc., 133 DPR 881, 887-888 (1993).
En ese contexto, si el Estado atenta contra la libertad o
propiedad de una persona, deberá resguardar las siguientes
garantías: (1) notificación adecuada del proceso; (2) proceso ante
un juez imparcial; (3) oportunidad de ser oído; (4) derecho a
contrainterrogar a los testigos y examinar la evidencia presentada
en su contra; (5) tener asistencia de abogado, y (6) que la decisión KLRA202400630 9
se base en el expediente. Vázquez González v. Mun. de San Juan,
178 DPR 636, 643 (2010). De esta forma, el Estado cumple con
garantizar el debido proceso de ley en su modalidad procesal y, a
su vez, asegura que sus actuaciones sean justas e imparciales.
Díaz Carrasquillo v. García Padilla, 191 DPR 97, 111 (2014).
La dimensión procesal del debido proceso de ley se extiende,
no solo al ámbito judicial, sino también al administrativo. PVH
Motor v. ASG, supra, a la pág. 139. De este modo, las agencias
administrativas que ejercen una función adjudicativa, al interferir
con los intereses libertarios y propietarios de los individuos, deben
salvaguardar las garantías mínimas del debido proceso de ley. Íd.
En lo que nos concierne, nuestra Alta Curia ha dispuesto
que el requisito de notificación adecuada no constituye una mera
formalidad. St. James Sec. v. AEE, 2023 TSPR 149. Es norma
firmemente establecida que la notificación inadecuada de la
determinación final la agencia resguarda el derecho de las partes a
cuestionar dicha decisión en el foro judicial. Comisión Ciudadanos
v. G.P. Real Property, 173 DPR 998, 1014 (2008). Debido a esto,
nuestro Tribunal Supremo ha resuelto que una notificación
defectuosa no activa los términos para solicitar reconsideración o
acudir en revisión judicial. Horizon v. Jta. Revisora, RA Holdings,
191 DPR 228, 235 (2014). En otras palabras, una notificación
defectuosa priva de jurisdicción al foro revisor para entender en la
controversia y el recurso que se presente a tales efectos es
prematuro. PVH Motor v. ASG, supra, a la pág. 132. Ahora bien, la
tardanza en presentar el recurso apelativo se debe analizar
conforme la doctrina de incuria. Íd., a la pág. 60.
Con relación a lo anterior, conviene mencionar que, la
Sección 3.14 de la Ley 38-2017, 3 LPRA sec. 9654, mejor conocida
como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Gobierno de Puerto Rico, según enmendada (en adelante, LPAU) KLRA202400630 10
establece aquellas advertencias que debe contener toda Orden o
Resolución Final emitida por la agencia administrativa. En
términos literales, dispone lo siguiente:
La orden o resolución deberá incluir y exponer separadamente determinaciones de hecho si éstas no se han renunciado, conclusiones de derecho, que fundamentan la adjudicación, la disponibilidad del recurso de reconsideración o revisión según sea el caso. La orden o resolución deberá ser firmada por el jefe de la agencia o cualquier otro funcionario autorizado por ley. La orden o resolución advertirá el derecho de solicitar la reconsideración ante la agencia o de instar el recurso de revisión como cuestión de derecho en el Tribunal de Apelaciones, así como las partes que deberán ser notificadas del recurso de revisión, con expresión de los términos correspondientes. Cumplido este requisito comenzarán a correr dichos términos. (Énfasis Nuestro).
Como puede apreciarse, la agencia debe advertir a las partes
sobre la disponibilidad del recurso de reconsideración o revisión
judicial en todo procedimiento final, con el propósito de que estas
tengan la oportunidad de recurrir de la decisión, si es que así lo
estiman conveniente. Por lo tanto, si al notificar su determinación
final la agencia incumple con todas las advertencias que requiere
la LPAU, ello constituirá una notificación defectuosa.
Finalmente, resulta pertinente resaltar el hecho de que el
Art. 6.20 de la Ley Núm. 57-2014, 22 LPRA sec. 1054s, titulada
Ley de Transformación y ALIVIO Energético, según enmendada,
provee que:
Todos los procesos para los cuales esta Ley no provea disposiciones particulares, se regirán por la Ley 38- 2017, según enmendada, conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico”. En virtud de ello, la citada Ley 38-2017 gobernará los procedimientos para la adopción de reglamentos, los procedimientos adjudicativos, la revisión judicial, el procedimiento para la concesión de certificaciones, franquicias, querellas de usuarios y entre compañías de energía y los procedimientos para inspecciones. Disponiéndose que, debido a la necesidad de comenzar prontamente las operaciones del NEPR, se podrá utilizar el mecanismo establecido en la Sección 2.13 de la Ley 38-2017 para la adopción de los KLRA202400630 11
primeros reglamentos del NEPR, sin necesidad de que el Gobernador emita certificación alguna. Según lo dispuesto en dicha Ley, las decisiones y órdenes del NEPR estarán sujetas a la revisión del Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico. (Énfasis Suplido).
III.
Como es sabido, las cuestiones relativas a la jurisdicción del
tribunal deben resolverse con preferencia a cualesquiera otras.
Báez Figueroa v. Adm. Corrección, 209 DPR 288, 298 (2022). De
este modo, nos corresponde determinar, en primera instancia, si la
notificación de la Resolución recurrida cumple con las garantías
del debido proceso de ley o si, por el contrario, procede la
desestimación del recurso por falta de jurisdicción.
Según revela el tracto procesal discutido, el NEPR emitió una
“Resolution and Order” determinando que Genera realizó falsas
representaciones en el proceso de RFP ya que: (1) indicó que su
propuesta era más económica en comparación con el estimado que
había hecho la AEE, y (2) la fecha de COD propuesta por la AEE
(primavera del año 2026) se reduciría entre 9 a 12 meses. Empero,
luego resultó que el estimado preliminar era significativamente
mayor al propuesto por la AEE,3 y que el COD se proyectaba para
el primer y cuarto trimestre del 2027. Debido a esto, ordenó a
Genera a completar el proyecto para finales del segundo trimestre
del 2026 y le advirtió que, de no culminarlo dentro de esta fecha,
se le impondría una multa diaria de $25,000.00 por cada día que
el proyecto permanezca incompleto.
En su escrito, el recurrente argumenta que se le violentó su
debido proceso de ley, ya que la aludida “Resolution and Order” no
le advirtió sobre su derecho a solicitar reconsideración y/o revisión
judicial. Tiene razón.
3 El estimado de la AEE era de $613,541,936.38, mientras que el estimado preliminar de Genera resultó ser de $911,340,000.00. KLRA202400630 12
Cónsono con el derecho discutido en el acápite anterior, el
Art. 6.20 de la Ley Núm. 57-2014, supra, claramente dispone que
las decisiones y órdenes del NEPR estarán sujetas a la revisión del
Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico, y que los procedimientos
adjudicativos y de revisión judicial se regirán por las disposiciones
de la LPAU. Según señalamos, la Sección 3.14 de la Ley 38-2017,
supra, exige que toda Orden o Resolución final emitida por una
agencia incluya la siguiente información: (1) determinaciones de
hechos, (2) conclusiones de derecho, (3) advertencia del derecho de
solicitar reconsideración ante la agencia o de instar un recurso de
revisión ante el Tribunal de Apelaciones, y (4) la firma del jefe de la
agencia o cualquier otro funcionario autorizado por ley.
Tras un examen de la notificación del dictamen recurrido,
concluimos que esta es evidentemente insuficiente, inadecuada y
defectuosa por incumplir con los requisitos recabados en la
Sección 3.14 de la LPAU, supra. En su “Resolution and Order” el
NEPR incluyó: (1) determinaciones de hechos, (2) conclusiones de
derecho y (3) la firma del jefe de la agencia o cualquier otro
funcionario autorizado por ley. No obstante, no se le advirtió a
Genera sobre su derecho de solicitar reconsideración ante la
agencia o de instar un recurso de revisión ante este Tribunal
de Apelaciones. Tampoco se incluyó expresión alguna de los
términos dispuestos en ley para ello.
En fin, el tracto procesal del caso demuestra que estamos
ante una notificación defectuosa, por lo que carecemos de
jurisdicción para atender el presente recurso. Siendo ello así, nos
corresponde desestimar el caso por falta de jurisdicción, puesto
que, ante el hecho de que la decisión cuya revisión se nos solicita
no advierte sobre el derecho a solicitar reconsideración y/o
revisión judicial, según lo exige nuestro ordenamiento legal,
estamos ante la consideración un recurso prematuro. KLRA202400630 13
Recordemos que, una notificación defectuosa tiene el efecto
de que no comiencen a transcurrir los términos para solicitar
reconsideración y/o revisión judicial. Por ende, le corresponde al
NEPR notificar nuevamente su “Resolution and Order” e incluir las
debidas advertencias. Hasta tanto, la Resolución recurrida no
tendrá efecto legal alguno.
Aclaramos que lo aquí resuelto no impide que el recurrente
comparezca nuevamente ante este Foro una vez el NEPR notifique
correctamente su dictamen final, siempre y cuando lo haga dentro
del término jurisdiccional dispuesto para ello.
IV.
Por los fundamentos expuestos, los que hacemos formar
parte de este dictamen, desestimamos el recurso presentado por
Genera PR, LLC, por prematuro.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones