EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Recurrido
v.
Liborio R. Caro Muñiz y su Certiorari esposa Rita Caro Caro, ambos por sí y en representación de 2012 TSPR 64 la Sociedad Legal de Gananciales compuesta por 185 DPR ____ ambos; Asamblea Municipal de Rincón, representada por su Presidente Israel González Cardona; Municipio de Rincón, representado por su Alcalde Carlos D. López Bonilla; Sutano(a) de Tal
Peticionarios
Número del Caso: CC-2011-117
Fecha: 3 de abril de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Aguadilla, Panel IX
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Harry N. Padilla Martínez
Oficina del Procurador General
Lcdo. Luis R. Román Negrón Procurador General
Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas Procuradora General Auxiliar
Materia: Sentencia Declaratoria, Pago Indebido de Fondos Públicos, Cobro de Dinero
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2011-0117
Liborio R. Caro Muñiz y su esposa Rita Caro Caro, ambos por sí y en representación de la Sociedad Legal de Gananciales compuesta por ambos; Asamblea Municipal de Rincón, representada por su Presidente Israel González Cardona; Municipio de Rincón, representado por su Alcalde Carlos D. López Bonilla; Sutano(a) de Tal
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 3 de abril de 2012.
El 14 de diciembre de 2010 el Tribunal de Apelaciones
confirmó la sentencia del Tribunal de Primera Instancia
que declaró con lugar la demanda sobre sentencia
declaratoria, pago indebido de fondos públicos y cobro de
dinero que presentó el Estado Libre Asociado de Puerto
Rico (E.L.A.) contra el entonces alcalde de Rincón,
Liborio R. Caro Muñiz, su esposa, la Sra. Sonia Rita Caro
Caro y la sociedad legal de gananciales que ambos componen
(peticionarios). Insatisfechos con ese proceder, estos
acuden ante nos para solicitar la revisión de la sentencia
que emitió el Tribunal de Apelaciones. En esencia, aducen CC-2011-0117 2
que el foro apelativo intermedio erró al confirmar la
sentencia del Tribunal de Primera Instancia que ordenó el
pago de $86,291.80 desembolsados por el Municipio de
Rincón. En su argumentación, los peticionarios nos
requieren que apliquemos a los hechos de este caso nuestro
más reciente precedente, E.L.A. v. Crespo Torres, 180
D.P.R. 776 (2011).
Evaluada la controversia, determinamos que el foro
apelativo intermedio erró al confirmar la sentencia del
Tribunal de Primera Instancia. Revocamos.
I
El Sr. Liborio R. Caro Muñiz fungió como alcalde del
Municipio de Rincón de 1993 a 2000. Durante su incumbencia,
la Legislatura Municipal de ese municipio aprobó el 29 de
abril de 1997 la Resolución Núm. 20, Serie 1996-97.
Mediante esa resolución, se le otorgó al señor Caro Muñiz
un aumento de sueldo por la suma de $1,600 mensuales
efectivo al 1 de julio de 1997. Con el aumento concedido,
el sueldo del entonces alcalde incrementó de $2,400 a
$4,000 mensuales.
Al igual que ocurrió en varios municipios, la concesión
del aumento al señor Caro Muñiz se basó en la
interpretación inicial que hizo la Oficina del Comisionado
de Asuntos Municipales (O.C.A.M) del recién aprobado Art.
3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81-1991,
21 L.P.R.A. sec. 4001 et seq. En esa interpretación, la
O.C.A.M. informó que era innecesario que las asambleas
municipales aprobaran un reglamento para regir su CC-2011-0117 3
procedimiento, antes de conceder un aumento. A su vez, la
O.C.A.M. razonó que no era obligatorio que las asambleas
municipales evaluaran los siete criterios contenidos en el
artículo mencionado para conceder un aumento, pues su
consideración recaía en su sana discreción. Indicó que el
único criterio necesario para evaluar el aumento salarial
era su razonabilidad.
Sin embargo, meses después, la O.C.A.M. modificó su
interpretación original del Art. 3.012, supra. El 11 de
junio de 2002, mediante el Memorando Circular Núm. 2002-11,
la O.C.A.M. opinó que previo a la concesión de un aumento a
un alcalde, debía aprobarse el reglamento que exige el Art.
3.012, supra. De la misma forma, añadió que las
legislaturas municipales debían evaluar, obligatoriamente,
los siete criterios contenidos en el artículo antes de
otorgar un aumento salarial a un alcalde. La O.C.A.M.
ratificó esa nueva interpretación en otro memorando
circular.
Durante todo ese proceso, las diferencias en
interpretación entre la O.C.A.M. y la Oficina del Contralor
sobre el Art. 3.012, supra, no se hicieron esperar. A raíz
de ello, la Comisión Conjunta de la Cámara de
Representantes sobre Informes Especiales del Contralor citó
al Departamento de Justicia para que se expresara. Tras un
análisis del artículo y de su historial legislativo, el
Departamento de Justicia concluyó que las legislaturas
municipales debían evaluar minuciosamente cada uno de los
siete requisitos que enumera el Art. 3.012 de la Ley de CC-2011-0117 4
Municipios Autónomos, supra. No obstante, aclaró que, si
bien era cierto que entre los requisitos se exigía que se
analizaran los informes de auditoría de los municipios,
ignorarlos no viciaba automáticamente de nulidad los
aumentos concedidos. Serían válidos siempre que se
consideraran mecanismos alternos que demostraran la
situación financiera real del municipio con suficientes
garantías de confiabilidad.
Luego de recibir el informe de auditoría que realizara
la Oficina del Contralor sobre las operaciones fiscales del
municipio, el 20 de mayo de 2004 el Gobierno de Puerto Rico
presentó demanda de sentencia declaratoria, pago indebido
de fondos públicos y cobro de dinero contra los
peticionarios, la Legislatura Municipal y el Municipio de
Rincón. En ella, el Estado alegó que el 1 de septiembre de
2000 la Oficina del Contralor de Puerto Rico emitió el
Informe de Auditoría Núm. M-01-10 en que se detallaron las
operaciones fiscales del Municipio de Rincón para el
periodo comprendido entre el 1 de enero de 1995 y el 31 de
diciembre de 1998. Añadió que del estudio surgió que la
Legislatura Municipal de Rincón aprobó el aumento del señor
Caro Muñiz sin apegarse a los requisitos que esboza la Ley
de Municipios Autónomos, supra.
En específico, del Informe de la Oficina del Contralor
surge que la Legislatura Municipal otorgó el aumento sin
antes aprobar un reglamento para regir el procedimiento de
evaluación, determinación y adjudicación de sueldo como
exige el Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 CC-2011-0117 5
L.P.R.A. sec. 4112. El Estado añadió que la Legislatura
Municipal tampoco consideró los estados financieros del
municipio, que al momento de concederse el aumento
reflejaban un atraso de dos años en su preparación y un
déficit presupuestario de $34,350 en los fondos
operacionales. De la misma forma, la Legislatura Municipal
nunca ofreció evidencia a la Oficina del Contralor de que
consideró los siete requisitos que dispone la sección
referida para conceder aumentos a los alcaldes.
Por ello, el E.L.A. solicitó que se declarara nula,
ilegal y contraria a derecho la Resolución Núm. 20 que
otorgó al señor Caro Muñiz el aumento de sueldo de $1,600
mensuales. Asimismo, requirió que se declarara ilegal el
pago de $86,291.80 por concepto de ese aumento, y se
condenara a los peticionarios a su restitución, junto a
cualquier otra suma que se haya cobrado, más intereses,
gastos, costas y honorarios de abogados.
Después de varios incidentes procesales,1 el Tribunal
de Primera Instancia celebró una vista en que las partes
acordaron que la controversia se resolvería por la vía
sumaria. El 15 de marzo de 2010 el E.L.A. presentó su
moción al respecto. Luego de un análisis del derecho
correspondiente, el 15 de junio de 2010 el foro primario
1 Entre esos trámites estuvo la solicitud del Municipio de Rincón y su Asamblea Municipal de que se desestimara la causa de acción en su contra. Arguyeron que no eran partes indispensables en el pleito y no deseaban litigar ni intervenir en él. Luego de evaluar la solicitud, el foro primario desestimó la causa de acción contra el municipio y la Asamblea Municipal. CC-2011-0117 6
declaró nula, ilegal y contraria a derecho la Resolución
Núm. 20 de 19 de abril de 1997. A su vez, dispuso que el
pago de los $86,291.80 fue uso ilegal de fondos públicos,
por lo que condenó a los peticionarios a su rembolso.
En su sentencia, el foro primario razonó que la
inexistencia de un reglamento previo a la evaluación,
determinación y adjudicación del sueldo del alcalde, no
invalida, ipso facto, el aumento otorgado al señor Caro
Muñiz. Sin embargo, entendió que como tampoco se
consideraron los siete criterios contenidos en el Art.
3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, el aumento
era ilegal. Por último, resolvió que el Municipio de Rincón
nunca solicitó una consulta a la O.C.A.M. directamente
sobre el alcance del Art. 3.012, supra. Añadió que aunque
la interpretación inicial de la O.C.A.M. sobre el Art.
3.012 fue errónea, esa oficina carece de facultad para
dispensar motu proprio a los municipios del cumplimiento de
la ley.
Inconformes con esa determinación, los peticionarios
acudieron al Tribunal de Apelaciones. El 17 de diciembre de
2010 ese foro confirmó la sentencia recurrida. Razonó que
la Resolución Núm. 20 que aprobó la Asamblea Municipal es
nula, ilegal y contraria a derecho, ya que se incumplió con
lo dispuesto en el Art. 3.012 de la Ley de Municipios
Autónomos, supra. A su vez, añadió que el Informe de
Auditoría que emitió la Oficina del Contralor reflejó un
déficit presupuestario municipal que la Asamblea Municipal
no consideró al momento de conceder el aumento. Por ello, CC-2011-0117 7
entendió el Tribunal de Apelaciones que el foro primario
concluyó correctamente que procedía la devolución del
dinero que se hizo por concepto de ese aumento.
Insatisfechos todavía, los peticionarios acuden ante
nos. Señalan que el Tribunal de Apelaciones erró al
confirmar la sentencia del Tribunal de Primera Instancia
que ordenó el pago de $86,291.80 desembolsados por el
Municipio de Rincón. El 16 de junio de 2011 expedimos el
auto. Con la comparecencia de ambas partes, procedemos a
resolver.
II
La Ley Núm. 36-1995, enmendó gran parte de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, con la intención de lograr una
implantación adecuada de la reforma municipal que
respondiera a las necesidades fiscales que la motivaron y
contribuyera al desarrollo de administraciones municipales
eficientes y efectivas. Véase, Exposición de Motivos de la
Ley Núm. 36, supra. Cónsono con esa política pública, el
legislador añadió a la Ley de Municipios Autónomos el Art.
3.012 supra. En ese artículo, se delimitaron los criterios
a tomarse en consideración para otorgar aumentos de sueldo
a los alcaldes.
El artículo expresado dispone que:
La Legislatura Municipal aprobará, con el voto de dos terceras partes de los miembros del cuerpo, el reglamento que regirá los procedimientos de evaluación, determinación y adjudicación, del sueldo del alcalde.
Al considerar aumentos de salarios para el alcalde, la Legislatura tomará en consideración, CC-2011-0117 8
entre otros, que dicho cuerpo encuentre necesarios, los siguientes criterios:
(1) El presupuesto del municipio y la situación fiscal de los ingresos y gastos reflejados en los informes de auditoría o single audit. (2) La población y el aumento en los servicios a la comunidad. (3) El cumplimiento con los controles fiscales y administrativos establecidos por O.C.A.M., la Oficina del Contralor y el gobierno federal. (4) La complejidad de las funciones y responsabilidades del Primer Ejecutivo. (5) El costo de vida, información que deberá suplir la Junta de Planificación a solicitud de la Legislatura Municipal. (6) La habilidad de atraer capital y desarrollo económico al respectivo municipio. (7) Tomar en cuenta los sueldos devengados por los miembros de la Asamblea Legislativa y los Secretarios del Gabinete Constitucional. Art. 3.012, supra.
En E.L.A. v. Crespo Torres, 180 D.P.R. 776, 788 (2011),
señalamos que la intención del legislador al establecer los
criterios del Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos,
supra, fue disponer “unas guías generales para la
consideración de las legislaturas municipales al aprobar
los aumentos de sueldo de los alcaldes”. Fundamentamos
nuestra conclusión en que esa interpretación era cónsona
“con la entonces recién aprobada reforma municipal, la
cual,… tuvo el propósito de conceder mayor autonomía a los
municipios”. Íd., pág. 789. Explicamos que “puesto que la
Ley de Municipios Autónomos establece que su texto se
interpretará de manera liberal y en armonía con la buena
práctica de la política fiscal, debemos concluir que… la
legislatura municipal debe cumplir con los criterios guías CC-2011-0117 9
que establece la ley”. Íd. Sin embargo, determinamos que a
pesar de que las asambleas municipales deben apegarse a los
criterios mencionados, estos deben entenderse como unas
guías mínimas y no como una lista taxativa. Íd.
De la misma forma, expusimos que aunque la O.C.A.M. es
la oficina que “tiene la responsabilidad principal de
asesorar y aprobar reglamentación con el propósito de
asegurar la aplicación de los procedimientos contables
generalmente aceptados, el cumplimiento con las normas de
la Oficina del Contralor de Puerto Rico y la corrección de
prácticas que constituyen fuente de señalamientos
administrativos y contables”, sus opiniones, al igual que
las del Secretario de Justicia, no tienen carácter
vinculante, sino persuasivo para los municipios. E.L.A. v.
Crespo Torres, supra, págs. 791-792. Véase, además, E.L.A.
v. S.L.G. Negrón-Rodríguez, res. el 27 de enero de 2012,
2012 T.S.P.R. 18, 2011 J.T.S. __, 184 D.P.R. __ (2012). Así
las cosas, concluimos que es ilegal la otorgación de un
aumento de sueldo sin antes aprobarse un reglamento que
rija su evaluación, determinación y adjudicación. E.L.A. v.
Crespo Torres, supra, págs. 791-792.
Un análisis de los hechos ante nuestra consideración
demuestra que el aumento concedido al señor Caro Muñiz no
se ciñó al proceso estatuido en el Art. 3.012 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra. La Legislatura Municipal de
Rincón acató la interpretación errada que ofreció la
O.C.A.M. a varios municipios sobre el procedimiento para
otorgar aumentos y a base de ella, concedió el del señor CC-2011-0117 10
Caro Muñiz. Por ello, nunca otorgó un reglamento antes de
conceder el aumento.
Asimismo, en cuanto a la evaluación de los siete
criterios contenidos en el Art. 3.012, supra, surge de la
Resolución Núm. 20 que la Legislatura Municipal de Rincón
tomó en consideración la población y el aumento en los
servicios a la comunidad, así como la complejidad de las
funciones y responsabilidades del alcalde. Además, la
Legislatura Municipal razonó que desde el 1993 hasta el
1997, fecha en que se aprobó el aumento, el salario del
alcalde no había sido incrementado, contrario a otros
funcionarios públicos a quienes sí se les aumentó su
sueldo. También, evaluó el salario del entonces alcalde de
Rincón con el de otros primeros ejecutivos municipales.
Como vemos, la Legislatura Municipal no consideró: (1) el
presupuesto del municipio y la situación fiscal de los
ingresos y gastos reflejados en los informes de auditoría o
single audit; (2) el cumplimiento con los controles
fiscales y administrativos establecidos por O.C.A.M., la
Oficina del Contralor y el gobierno federal; (3) el costo
de vida, información que deberá suplir la Junta de
Planificación a solicitud de la Legislatura Municipal;(4)
la habilidad de atraer capital y desarrollo económico al
respectivo municipio; ni (5) los sueldos devengados por los
miembros de la Asamblea Legislativa y los Secretarios del
Gabinete Constitucional.
Por último, en E.L.A. v. Crespo Torres, supra, pág.
790, señalamos que “[e]l art. 3.012, supra, parece otorgar CC-2011-0117 11
flexibilidad a la legislatura municipal para evaluar cuáles
son los aspectos más importantes en cada municipio y otorga
deferencia al juicio que en el pasado ha tenido cada
legislatura municipal al cumplir con tan ardua encomienda”.
Añadimos que aunque “el historial legislativo es claro al
señalar que, la legislatura municipal debe otorgar una gran
importancia al costo de la vida”, “los criterios expuestos
en la ley no impiden que la legislatura municipal pueda
utilizar otros factores que le ayuden en su evaluación”.
Íd. En fin, ultimamos que la determinación de si la
legislatura municipal cumplió con los criterios para
otorgar un aumento “requiere un análisis de razonabilidad”.
Íd.
Un estudio de los factores que ponderó la Legislatura
Municipal de Rincón en la Resolución Núm. 20 de 29 de abril
de 1997, a todas luces nos obliga a concluir que su
evaluación para conceder el aumento al señor Caro Muñiz fue
irrazonable. Como posteriormente señaló la Oficina del
Contralor en su informe, la Legislatura Municipal de Rincón
no consideró los estados financieros del municipio que
operacionales del municipio.
Evaluado el proceso por el que se aumentó el sueldo del
señor Caro Muñiz, determinamos que la Legislatura Municipal
de Rincón se apartó del Art. 3.012 de la Ley de Municipios
Autónomos, supra. La Legislatura Municipal de Rincón acató
la interpretación errada de la O.C.A.M. a varios municipios CC-2011-0117 12
sobre el procedimiento para otorgar aumentos y a base de
ella, concedió el del señor Caro Muñiz. No aprobó un
reglamento para regir el procedimiento de evaluación,
determinación y adjudicación del sueldo del alcalde.
Tampoco tomó en consideración como guías los siete
criterios esbozados en el Art. 3.012, supra. Por
consiguiente, el aumento de sueldo conferido al señor Caro
Muñiz fue ilegal.
III
Nos incumbe ahora determinar si le corresponde al señor
Caro Muñiz devolver las sumas de dinero que recibió por
concepto del aumento de sueldo indebidamente otorgado. Como
en E.L.A. v. Crespo Torres, supra, el pago que se realizó
al señor Caro Muñiz fue “en la confianza y con la creencia
de que se estaba cumpliendo con una obligación válida”.
Íd., pág. 793. En otras palabras, la creencia general era
que el alcalde tenía derecho a recibir el correspondiente
aumento conforme la interpretación inicial que la O.C.A.M.
realizó del Art. 3.012, supra. Íd. Sin embargo, en E.L.A.
v. Crespo Torres, supra, determinamos que la retribución
producto de un aumento concedido a un alcalde sin
conformarse al proceso que exige el Art. 3.012 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, es ilegal. Se trata, pues, del
cobro de lo indebido. Íd., pág. 793.
Como es sabido, el Art. 1795 del Código Civil de Puerto
Rico, 31 L.P.R.A. 5121, esboza la doctrina del cobro de lo
indebido. En particular, el artículo ordena que “cuando se
reciba alguna cosa que no había derecho a cobrar, y por CC-2011-0117 13
error ha sido indebidamente entregada, surge la obligación
de restituirla”. Íd. Hasta el año pasado, nuestro
ordenamiento jurídico distinguía entre el error de hecho y
el error de derecho para propósitos de la restitución en
casos de cobro de lo indebido. Sin embargo, abandonamos esa
postura en E.L.A. v. Crespo Torres, supra. Allí, acogimos
la norma moderna desarrollada en la jurisdicción española
que desde hace más de medio siglo abandonó la distinción
entre el error de hecho y el de derecho para propósitos de
la restitución. Ahora bien, esta nueva norma, dispusimos,
sería aplicada prospectivamente. Por esa razón, no la
empleamos en E.L.A. v. Crespo Torres, supra.
Una lectura de los hechos de este caso demuestra que el
aumento concedido al señor Caro Muñiz no ocurrió con
posterioridad a nuestra decisión en E.L.A. v. Crespo
Torres, supra. Por consiguiente, no podemos aplicarle a la
causa de epígrafe la nueva norma pautada en el sentido de
que procede la restitución de lo que fue ilegalmente
pagado, ya sea por error de hecho o de derecho. Así las
cosas, evaluemos la controversia ante nos a la luz de la
antigua doctrina que sí distinguía entre ambos tipos de
errores.
En Sepúlveda v. Depto. de Salud, 145 D.P.R. 560, 565-
566 (1998), explicamos que la obligación de restitución que
impone el Art. 1795 del Código Civil, supra, no nace de la
voluntad contractual, sino más bien cuasicontractual.
Reiteramos que para que operara la doctrina, era necesaria
la concurrencia de tres requisitos. Estos son que CC-2011-0117 14
(1) se produzca un pago con la intención de extinguir una obligación; (2) que el pago realizado no tenga una justa causa, es decir, que no exista obligación jurídica entre el que paga y el que cobra, o si la obligación existe, que sea por una cuantía menor a la pagada y (3) que el pago haya sido hecho por error y no por mera liberalidad o por cualquier otro concepto.
Desde los inicios del desarrollo de esta figura en
nuestra jurisdicción, adoptamos la norma de que solo el
error de hecho y no el de derecho, daba lugar a la
obligación de restituir. Íd., pág. 567. Véase, además,
Arandes v. Báez, 20 D.P.R. 388 (1914). Explicamos que el
error de derecho consistía en
aquel en el que incurre quien actúa sin ajustarse a lo dispuesto en una norma jurídica vigente. En el contexto del cobro de lo indebido comete error de derecho quien realiza un pago bajo la creencia de que el mismo le es exigible en derecho, bien por desconocimiento de la norma que lo descarga del pago, bien por una interpretación errónea del derecho aplicable.
Sepúlveda v. Depto. de Salud, supra, pág. 568.
Precisamente, en Cartagena v. E.L.A., 116 D.P.R. 254,
257 (1985), resolvimos que una actuación basada en la
interpretación errónea de una ley o reglamento constituye
un error de derecho. Véase, además, Sepúlveda v. Depto. de
Salud, supra, pág. 568, n. 9.
Por el contrario, sobre el error de hecho señalamos en
Sepúlveda v. Depto. de Salud, supra, pág. 568, que
se refiere a quien obra a base de unos hechos que no son los verdaderos. También debemos entender que se cometió un error de hecho cuando, aun conociendo los hechos verdaderos, se produce una equivocación meramente formal o de trámite; es decir, cuando se comete lo que popularmente se ha denominado un “error humano”. CC-2011-0117 15
Al igual que ocurrió en E.L.A. v. Crespo Torres,
supra, y en E.L.A. v. S.L.G. Negrón-Rodríguez, supra, al
aprobarse el aumento salarial al señor Caro Muñiz, la
Legislatura Municipal de Rincón confió en la interpretación
que hasta el momento había hecho la O.C.A.M. sobre el
procedimiento estatuido en el Art. 3.012, supra. Por
consiguiente, “no se trató de un error de trámite de una
agencia sino de una interpretación equivocada sobre un
artículo de la Ley de Municipios Autónomos”. E.L.A. v.
Crespo Torres, supra, pág. 797. En otras palabras, “[a]l
conceder los aumentos confiando en la interpretación
errónea del derecho aplicable brindada por la O.C.A.M., el
pago hecho al Sr. [Caro Muñiz] es considerado como un error
de derecho”. E.L.A. v. S.L.G. Negrón-Rodríguez, supra.
La disidencia se queja de que esta Sentencia envía un
mensaje de corrupción que quedará impune. De nuevo, por
tercera vez, le aclaramos a la disidencia que su lamento no
es producto de nuestros dictámenes, sino de la norma de
error de Derecho que regía cuando se otorgaron los aumentos
de sueldo que han sido atacados en los casos que han
llegado a este Tribunal. Por eso, para evitar que la
situación que nos ocupa vuelva a suceder, dejamos esa norma
sin efecto de manera prospectiva en E.L.A. v. Crespo
Torres, supra. La disidencia se opuso entonces a cambiar la
norma jurisprudencial. De haber prevalecido la disidencia,
entonces sí que la corrupción de la que se queja hoy,
habría quedado impune para siempre. CC-2011-0117 16
En vista de que bajo la doctrina antigua sobre cobro
de lo indebido que aplicamos a estos hechos no procede la
restitución cuando el error es de derecho, el señor Caro
Muñiz no tiene que restituir los $86,291.80 que recibió por
concepto del aumento de sueldo.
IV
Por los fundamentos antes expuestos se revoca la
determinación del Tribunal de Apelaciones que confirmó al
Tribunal de Primera Instancia. Aunque el aumento del señor
caro Muñiz fue ilegal, no procede la devolución del dinero
que recibió, conforme pautamos en E.L.A. v. Crespo Torres,
supra.
Lo acordó y ordena el Tribunal, y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor
Hernández Denton emite una opinión disidente a la cual se
une la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez. La Jueza
Asociada señora Fiol Matta disiente sin opinión escrita.
Larissa Ortiz Modestti Secretaria del Tribunal Supremo Interina EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2011-117
Liborio R. Caro Muñiz, et al.
Peticionario
Opinión Disidente emitida por el Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON a la cual se une la Juez Asociada señora RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.
Por tercera vez, una mayoría de este Tribunal
insiste en una interpretación que deja en los
bolsillos de un ex alcalde los beneficios de un
aumento salarial ilegal, en detrimento del buen
manejo de los fondos públicos. Nuevamente, por
entender que la inexistencia del reglamento exigido
por el Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos,
Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec.
4112, impedía la aprobación del aumento de sueldo en
controversia y que toda interpretación ulterior hecha
por el Tribunal sobre la doctrina de error de derecho
era innecesaria, nos vemos obligados a disentir.
I.
El 29 de abril de 1997, la Legislatura Municipal
de Rincón aprobó la Resolución Núm. 20, Serie 1996- CC-2011-0117 2
97, para aumentar el salario del entonces Alcalde, Hon.
Liborio R. Caro Muñiz, por la suma de $1,600 mensuales. Al
momento de aprobar este aumento, el Municipio de Rincón no
contaba con un reglamento que regulara dicho proceso.
Posteriormente, la Oficina del Contralor emitió el
Informe de Auditoría Núm. M-01-10 sobre las operaciones
fiscales de dicho Municipio. Concluyó que la Legislatura
Municipal de Rincón aprobó el referido aumento de salario
sin observar las exigencias del Art. 3.012 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra. En particular, encontró que la
Legislatura Municipal otorgó el aumento sin tener un
determinación y adjudicación de sueldo. Asimismo, determinó
que la Legislatura Municipal tampoco consideró los estados
financieros del Municipio, que para la fecha de aprobarse el
aumento reflejaban un atraso de dos años en su preparación y
un déficit presupuestario en los fondos operacionales.
Además, la Legislatura Municipal no evidenció haber
considerado los siete requisitos que dispone el referido
artículo para aprobar aumentos salariales a los alcaldes. Ni
siquiera solicitó la información relacionada con dichos
criterios.
Consecuentemente, el Estado Libre Asociado de Puerto
Rico (E.L.A.) presentó una demanda contra el señor Caro
Muñiz, su esposa, la Sra. Sonia Rita Caro Caro y la sociedad
legal de gananciales habida entre ellos. Solicitó que se
decretara nula, ilegal y contraria a derecho la concesión del aumento
de sueldo en controversia. Por consiguiente, peticionó que se CC-2011-0117 3 declarara que el referido aumento constituyó un pago
indebido e ilegal de fondos públicos y se ordenara la
devolución de la cantidad cobrada: $86,291.80. Asimismo,
solicitó que se impusiera a los demandados el pago de
intereses, gastos, costas y honorarios de abogado.
El Tribunal de Primera Instancia declaró con lugar la
demanda. Inconformes, los demandados acudieron ante el
Tribunal de Apelaciones, el cual confirmó al foro primario.
Todavía insatisfechos, los demandados acudieron ante nos.
Una mayoría de este Tribunal revoca a los foros
inferiores y concluye que, aunque el aumento del señor Caro
Muñiz fue ilegal, no procede la devolución del dinero que
recibió. No estamos de acuerdo.
II.
El Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, supra,
dispone lo siguiente:
La Legislatura Municipal aprobará, con el voto de dos terceras partes de los miembros del cuerpo, el reglamento que regirá los procedimientos de evaluación, determinación, y adjudicación, del sueldo del Alcalde.
Al considerar aumentos de salarios para el alcalde, la Legislatura tomará en consideración, entre otros, que dicho cuerpo encuentre necesarios, los siguientes criterios:
1. El presupuesto del municipio y la situación fiscal de los ingresos y gastos reflejados en los informes de auditoría o single audit.
2. La población y el aumento en los servicios a la comunidad.
3. El cumplimiento con los controles fiscales y administrativos establecidos por O.C.A.M., la Oficina del Contralor y el gobierno federal.
4. La complejidad de las funciones y responsabilidades del Primer Ejecutivo. CC-2011-0117 4 5. El costo de vida, información que deberá suplir la Junta de Planificación a solicitud de la Legislatura Municipal.
6. La habilidad de atraer capital y desarrollo económico al respectivo Municipio.
7. Tomar en cuenta los sueldos devengados por los miembros de la Asamblea Legislativa y los Secretarios del Gabinete Constitucional. Íd. (Énfasis suplido).
Como puede apreciarse, el Art. 3.012 antes citado impone
dos requisitos a la legislatura municipal para poder aprobar
cualquier aumento de salario a un alcalde: (1) aprobar un
reglamento que regule dicho proceso y (2) tomar en
consideración, como mínimo, los siete criterios enumerados,
al momento de aprobar el aumento. Por consiguiente,
cualquier aumento salarial contrario a la obligación expresa
que este artículo impone a la legislatura municipal es
ilegal, por provenir de una actuación ultra vires.
Como hemos señalado anteriormente, este artículo se
incluyó en la Ley de Municipios Autónomos, mediante la
aprobación de la Ley Núm. 36 de 13 de abril de 1995. 1995
Leyes de Puerto Rico 194. Al respecto, el Informe de la
Comisión de Asuntos Municipales del 26 de agosto de 1993
sobre el Informe Sustitutivo del P. de la C. 627, 12ma
Asamblea Legislativa, 2da Sesión Ordinaria, que luego se
convirtió en la Ley Núm. 36 de 1995, supra, expresó que el
texto propuesto sobre el Art. 3.012 buscaba que la
legislatura municipal tuviera unas guías para establecer un
salario justo de acuerdo a las circunstancias económicas de
los municipios y las capacidades del alcalde. Íd., págs. 7–
9. En particular, expresó: CC-2011-0117 5 La disparidad en los sueldos de los Alcaldes responde a la falta de guías y criterios uniformes que puedan aplicarse por la Asamblea Municipal para determinar el aumento de salario del Primer Ejecutivo. La importancia de las disposiciones que se introducen en la medida sustitutiva permiten que la Asamblea Municipal evalúe la capacidad fiscal del municipio para compensar adecuadamente al Alcalde tomando en consideración el presupuesto, la población, la complejidad de las funciones, las responsabilidades del Primer Ejecutivo y el costo de vida. Este último, es un dato indispensable que deberá suplir la Junta de Planificación a las Asambleas. Íd., pág. 9. (Énfasis suplido).
III.
En este caso, la Resolución que dio lugar al aumento en
cuestión se aprobó sin que existiera un reglamento para
regir el procedimiento de evaluación, determinación y
adjudicación de sueldo. Asimismo, la Legislatura Municipal
no presentó evidencia de que consideró los siete requisitos
que dispone el referido artículo para aprobar aumentos
salariales a los alcaldes. Incluso, la Oficina del Contralor
encontró que la Legislatura Municipal tampoco consideró los
estados financieros del Municipio, que para la fecha de
aprobarse el aumento reflejaban un atraso de dos años en su
preparación y un déficit presupuestario en fondos
operacionales. Ante este cuadro fáctico, una mayoría de este
Tribunal resuelve que el aumento salarial concedido al señor
Caro Muñiz fue ilegal e irrazonable.
Sin embargo, tal y como ocurrió en E.L.A. v. Crespo
Torres, 180 D.P.R. 776 (2011), y en E.L.A. v. S.L.G. Negrón-
Rodríguez, res. el 27 de enero de 2012, 2012 T.S.P.R. 18, 184
D.P.R. __ (2012) (Sentencia), una mayoría de este Tribunal
resuelve que la doctrina de error de derecho vigente al momento de
aprobarse el aumento de salario en cuestión no conllevaba la CC-2011-0117 6 restitución del dinero cobrado indebidamente. De esta manera,
una mayoría de este Tribunal impide la devolución de los
pagos ilegales.
Nos vemos obligados a disentir, por las mismas razones
expresadas en E.L.A. v. Crespo Torres, supra, y reiteradas en
E.L.A. v. S.L.G. Negrón-Rodríguez, supra. Como expusimos
anteriormente, existe una disposición clara y precisa sobre
el procedimiento que el Municipio de Rincón debió seguir para
aumentar el salario del entonces Alcalde. En específico, el
citado Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, supra,
exige, entre otras cosas, la existencia de un reglamento que
rija el procedimiento de evaluación, determinación y
adjudicación de sueldo de un Alcalde. La Legislatura
Municipal de Rincón aprobó el aumento de sueldo al señor Caro
Muñiz sin contar con un reglamento para ello. Por ende,
entendemos que este Alto Foro debió resolver, sin más, que el
aumento salarial concedido al señor Caro Muñiz era inválido y
que procedía la restitución de los fondos públicos cobrados
ilegalmente. Así pues, al igual que en E.L.A. v. Crespo
Torres, supra, la doctrina de error de derecho no aplica al
caso de autos.
En E.L.A. v. Crespo Torres, supra, págs. 800-805,
expresamos nuestra preocupación sobre la ambigüedad de la
norma pautada por la posición mayoritaria, debido a que
actualmente existen múltiples casos sobre esta controversia
ante los tribunales del país. En específico, nos preguntamos:
“¿Podrán alegar con éxito esos otros alcaldes que también
fueron víctimas de una confusión genuina o un error de CC-2011-0117 7 Derecho?”. Íd., pág. 804. El ex alcalde de Villalba, Hon.
Bernardo Negrón Montalvo, ya lo logró, por lo que no tuvo que
restituir al erario público $53,200 que recibió ilegalmente.
E.L.A. v. S.L.G. Negrón-Rodríguez, supra. También lo logró
el señor Caro Muñiz quien no tuvo que devolver los $86,291.80
que disfrutó mediante su aumento de sueldo aprobado
ilegalmente. Nos preguntamos una vez más: ¿Cuántos otros
pagos realizados en abierta violación de la ley no tendrán
que ser restituidos bajo la protección del análisis jurídico
de este Tribunal? En efecto, el mensaje que en última
instancia comunica este Tribunal es que este tipo de acto
claramente ilegal y que es uno de corrupción de las
maltrechas arcas municipales quedará impune. Por tercera vez,
una mayoría de este Tribunal permite que un ex alcalde
disfrute del dinero recibido mediante un aumento de sueldo
claramente ilegal por haber sido aprobado por una legislatura
municipal que ignoró las exigencias de la ley, que no
consideró que los estados financieros del Municipio
reflejaban un déficit presupuestario y sin ni siquiera
solicitar información sobre los siete factores que la ley
exige considerar para aumentar el salario a los alcaldes.
Federico Hernández Denton Juez Presidente