EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Ivette Declet Ríos
Recurrida Certiorari
v. 2009 TSPR 188
Departamento de Educación 177 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2008-1153
Fecha: 29 de diciembre de 2009
Tribunal de Apelaciones: Región Judicial de San Juan, Panel III
Juez Ponente: Hon. José A. Morales Rodríguez
Abogadas de la Parte Peticionaria:
Lcda. María T. Caballero García
Lcda. Marta Del P. Santiago Ramos
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Osvaldo Burgos Pérez
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del pr oceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servici o público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida
v. Certiorari CC-2008-1153 Departamento de Educación
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada señora Pabón Charneco
San Juan, Puerto Rico a 29 de diciembre de 2009.
El presente recurso nos permite determinar si
un Oficial Examinador del Departamento de Educación
tiene facultad para imponer honorarios de abogado
al Estado tras culminar el proceso adjudicativo
iniciado por una Querella instada. Resolvemos en
la negativa.
El peticionario, Gobierno de Puerto Rico, nos
solicita que revisemos una Sentencia del Tribunal
de Apelaciones que confirmó una determinación
administrativa que resultó de un procedimiento al
amparo del Reglamento del Procedimiento para la
Resolución de Querellas de Educación Especial
Mediante Vistas Administrativas, Reglamento Núm.
4493, Departamento de Estado, 8 de julio de 1991. CC-2008-1153 2
Mediante dicha Resolución, el foro administrativo concedió
a la recurrida, Ivette Declet Ríos, la suma de dos mil
trescientos cincuenta (2,350) dólares en concepto de
honorarios de abogado. A continuación, exponemos los
hechos que dieron génesis a la controversia traída ante
nuestra consideración.
I
El caso de autos tuvo su albor el 12 de septiembre de
2007 con la presentación de una Querella contra el
Departamento de Educación. La querellante Ivette Declet
Ríos, en adelante, la estudiante o la recurrida, está
registrada en el Programa de Educación Especial y estudia
en la Escuela José Berríos Berdecía del Distrito Escolar
de Barranquitas. La estudiante tiene varias afecciones las
cuales le afectan en su proceso de desarrollo y
aprendizaje. A tales efectos, requiere, inter alia,
acomodos y equipos de asistencia tecnológica, así como
otros servicios relacionados. Esto surge de una
Evaluación de Asistencia Tecnológica que le realizó el
Departamento de Educación a la estudiante el 30 de marzo
de 2005. Empero, habiendo transcurrido un periodo de dos
(2) años sin que la agencia hubiese adquirido los equipos
de asistencia tecnológica recomendados y afectándose los
servicios y el derecho a la educación de la estudiante,
ésta instó la Querella de autos solicitando los mismos. A
su vez, y a pesar de que la recurrida contaba con veintiún CC-2008-1153 3
(21) años de edad a la fecha de la presentación de la
Querella, no se habían comenzado ninguno de los procesos
de transición, supuestos a iniciar desde hacía varios
años. Cabe señalar que la recurrida reclamó en su
Querella la suma de tres mil quinientos (3,500) dólares en
concepto de honorarios de abogado.
El 9 de noviembre de 2007, se celebró la vista
administrativa. El Departamento de Educación aceptó las
alegaciones de la recurrida en cuanto a los servicios
solicitados en la Querella, servicios que admitió no
debían ser postergados. En consecuencia, las partes
allegaron a varios acuerdos recogidos en una Resolución
Parcial y Orden de 21 de diciembre de 2007.
Asimismo, se celebraron dos vistas de seguimiento el
14 de diciembre de 2007 y el 24 de enero de 2008 debido a
que varios de los acuerdos alcanzados previamente no
habían sido todavía cumplidos. Empero, el Departamento de
Educación evidenció que se estaban realizando las
gestiones por personal de la agencia para suplir el equipo
requerido. Ante lo anterior, el representante legal de la
recurrida se allanó a que se dictara Resolución en el caso
ordenando el cumplimiento de los asuntos que restaban por
resolverse. El Oficial Examinador emitió la
correspondiente Resolución.
Tras varios incidentes, el 15 de abril de 2008, el
Oficial Examinador emitió una Resolución Enmendada CC-2008-1153 4
concediendo a la recurrida la suma de dos mil trescientos
cincuenta (2,350) dólares en concepto de honorarios de
abogado en virtud de la autoridad que interpretó le
confería la Sección 1415 de la Ley Federal de Educación
Especial vigente, Ley Púb. Núm. 108-446, de 3 de diciembre
de 2004 (118 Stat. 2647), 20 U.S.C. sec. 1415(i)(3)(B),
conocida en inglés como Individuals with Disabilities
Education Improvement Act; la Ley Núm. 51 de 7 de junio de
1996, conocida como “Ley de Servicios Educativos
Integrales para Personas con Impedimentos”, 18 L.P.R.A.
sec. 1351 et seq., y el Reglamento para la Resolución de
Querellas de Educación Especial, supra. El Departamento de
Educación solicitó reconsideración, siendo denegado el
petitorio.
Inconforme, el Departamento de Educación instó
recurso de revisión administrativa ante el Tribunal de
Apelaciones. Arguyó la agencia ante el tribunal apelativo
intermedio que el único foro con autoridad para conceder
honorarios de abogado al palio del estatuto federal era un
tribunal. Evaluado el señalamiento, el Tribunal de
Apelaciones emitió la Sentencia recurrida. Mediante la
misma confirmó el dictamen administrativo.
Razonó el foro a quo, tras realizar un análisis del
estatuto federal, que la disposición sobre honorarios de
abogado dispuesta en el inciso (i) de la Sección 1415
validaba su concesión “in any action or proceeding brought CC-2008-1153 5
under this section”, lo cual debía incluir los
procedimientos administrativos. En particular apuntó
dicho tribunal:
El texto de la IDEIA no es un modelo de redacción. Está claro que la sec. 615 (i) (3) dispone que “the court, in its discretion, may award reasonable attorneys´ fees as part of the costs…” Pero esa parte del texto está precedida por la siguiente frase: “In general: In any action or proceeding brought under this section, the court…” Cuando vamos al texto a buscar lo que significa “under this section” notamos que la norma forma parte de la sección de la ley sobre “administrative procedures” que abarca desde los procesos administrativos de las agencias estatales hasta los procesos judiciales ante los tribunales federales como estatales. Por eso, el Oficial Examinador de esta causa ante nosotros, concluyó, con razón, en la Resolución impugnada que:
Si bien es cierto que el estatuto indica “Tribunales” (“courts”) no es menos cierto que la disposición que regula todo lo concerniente al asunto relacionado a los honorarios de abogado está bajo el inciso principal denominado Procedimientos Administra- tivos (“Administrative Procedures”), lo cual pudiera interpretarse que el Congreso no cierra la puerta a que dentro de un proceso administrativo se concedan los mismos, máximo cuando la parte prevaleciente puede ser una dentro de un procedimiento administrativo que no haya tenido que alcanzar los tribunales.
Insatisfecho, el Departamento de Educación instó
reconsideración, la cual fue denegada.
Inconforme, el Procurador General, en representación
del Departamento de Educación, acude ante nos señalando
que se cometió el siguiente error: CC-2008-1153 6
Erró el Tribunal de Apelaciones al concluir que el Juez Administrativo está facultado para imponer el pago de honorarios de abogado al Departamento de Educación debido a que:
• la Ley Federal IDEA dispone que el único foro con autoridad legal para conceder honorarios de abogado es el “tribunal”.
• este asunto no se ha resuelto en el caso Rosa Lydia Vélez v. Secretario del Departamento de Educación, KPE-80-1738 al cual pertenece la recurrida como miembro de la clase.
Vista la petición de certiorari, acordamos expedir.
Con el beneficio de la comparecencia de ambas partes,
procedemos a resolver sin ulterior trámite.
II
De umbral debemos apuntar que el peticionario nos
señala que el caso Vélez y otros v. Departamento de
Educación, KPE1980-1738(907), pleito de clase con relación
al cumplimiento por el Estado con las leyes federales y
estatales de educación especial, es vinculante para la
recurrida por ser miembro de la clase. A tales efectos,
en dicho caso se estipuló el estudio futuro por las partes
de la autoridad que tienen los oficiales examinadores para
otorgar honorarios en casos de educación especial.1 Por su
1 El peticionario hace referencia a la Sentencia por Estipulación de 14 de febrero de 2002 del caso Vélez y otros v. Departamento de Educación, KPE1980-1738(907):
“Durante el transcurso de la monitoría se estudiará la propuesta que someterá la representación de la clase en torno a la facultad de los jueces administrativos a conceder honorarios de abogado a una parte prevaleciente. El Departamento de Educación hará acopio de la información sobre este asunto, para establecer su posición al respecto. En caso de que las partes no arriben a un CC-2008-1153 7
parte, la recurrida apunta que no puede condicionarse la
controversia a tal estipulación, especialmente cuando el
estatuto federal concernido ya ha dispuesto sobre el
asunto.
Debemos acotar que el caso Vélez y otros v.
Departamento de Educación, supra, no está ante nuestra
consideración. Éste todavía se encuentra a nivel de
instancia. No obstante, debido a que las partes no pueden
acordar las facultades que tienen o no los oficiales
examinadores bajo las leyes federales y estatales de
educación especial, nos limitamos al análisis del primer
error señalado: si un Oficial Examinador del Departamento
de Educación tiene facultad para imponer honorarios de
abogado al Estado al culminar el proceso adjudicativo.
III
En Puerto Rico el derecho a la educación tiene rango
constitucional. A tales efectos, la Sección 5 de la Carta
de Derechos de nuestra Constitución establece que: “[t]oda
persona tiene derecho a una educación que propenda al
pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento
del respeto de los derechos del hombre y de las libertades
fundamentales”. Art. II, Sec. 5, Const. E.L.A., Tomo 1,
ed. 2008, pág. 292. El propósito principal de este
acuerdo sobre este particular someterán sus respectivas posiciones mediante memorandos de derecho para que el Tribunal resuelva si los jueces administrativos tienen la facultad o no para conceder honorarios de abogado a una parte prevaleciente como resultado de una querella.” CC-2008-1153 8
precepto “es definir las aspiraciones colectivas sobre la
educación y crear un sistema de enseñanza pública a
niveles primario y secundario exclusivamente[...] sujeto a
que el Estado tenga los recursos necesarios para su
implantación”. Asoc. Academias y Col. Cristianos v.
E.L.A., 135 D.P.R. 150, 168-169 (1994).
Respecto a las personas con impedimentos, el estado
moderno ha tomado medidas afirmativas a fin de
incorporarlos a la comunidad desde los años setenta.
Entre los cambios más notables se destacó el
reconocimiento de su derecho a recibir y reclamar
judicialmente educación remedial. Véase, Bonilla v.
Chardón, 118 D.P.R. 599, 605-06 (1987), citando a H.
Quiñones Echevarría, Educación para niños con
impedimentos: Análisis de legislación y jurisprudencia, 17
Rev. Jur. U.I. 365 (1983).
Con este escenario como norte, para los años setenta
la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 21 de 22 de
julio de 1977, conocida como "Ley del Programa de
Educación Especial". Al aprobarse el estatuto, la
Asamblea Legislativa utilizó como modelo la entonces
vigente Ley Federal de Educación Especial, Ley Púb. Núm.
94-142, de 29 de noviembre de 1975 (89 Stat. 773),
conocida en inglés como Education for All Handicapped
Children Act of 1975; Bonilla v. Chardón, supra. CC-2008-1153 9
Ambas leyes, la federal y la estatal, reconocían el
derecho de los niños y niñas con impedimentos físicos a
tener acceso al sistema de educación pública mediante un
plan de enseñanza individualizado que atendiera sus
necesidades. Rivera v. E.L.A., 121 D.P.R. 582, 589 (1988).
Los estatutos constituían parte de un ambicioso esfuerzo
de los gobiernos de Estados Unidos y de Puerto Rico para
promover la educación de niños con impedimentos. Íd.;
Board of Ed. Of Hendrick Hudson Central School Dist. v.
Rowley, 458 U.S. 176 (1982).
Posteriormente, y a tono con los cambios en el área
de educación especial, la Ley Núm. 21, supra, fue
derogada. La Asamblea Legislativa, cumpliendo con el
mandato constitucional, así como con las exigencias de los
estatutos federales, aprobó en su lugar la Ley Núm. 51,
supra.
De la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 51, supra,
se desprende que la Ley Núm. 21, supra, se elaboró
conteste con la legislación federal vigente en ese
momento. Empero, posterior a la aprobación de la Ley Núm.
21, supra, hubo innumerables enmiendas tanto en la
legislación federal como en la estatal que ameritaron
conformar dicha legislación. Véase, Exposición de
Motivos, Ley Núm. 51, supra, 1996 Leyes de Puerto Rico
151. CC-2008-1153 10
Por su parte, la Declaración de Política Pública del
estatuto, 18 L.P.R.A. sec. 1352, manifiesta que:
El Gobierno de Puerto Rico se reafirma en su compromiso de promover el derecho constitucional de toda persona a una educación gratuita que propenda al "pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del respeto de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales". Para el logro de este propósito se trabajará conjuntamente con la familia, ya que el desarrollo integral de la persona con impedimentos debe estar enmarcado en su contexto familiar.
Forma parte de esta política pública sobre las personas con impedimentos, hasta donde los recursos del Estado lo permitan, garantizar:
(1) Una educación pública, gratuita y apropiada, en el ambiente menos restrictivo posible, especialmente diseñada de acuerdo a las necesidades individuales de las personas con impedimentos y con todos los servicios relacionados indispensables para su desarrollo, según se establezca en su plan individualizado de servicios, y lo más cerca posible de las demás personas sin impedimentos. Esto aplica tanto a las escuelas públicas del Departamento de Educación como a las Escuelas de la Comunidad bajo la administración del Instituto de Reforma Educativa.
(2) Un proceso de identificación, localización, registro y una evaluación por un equipo multidisciplinario debidamente calificado de todas las personas con posibles impedimentos, dentro o fuera de la escuela, desde el nacimiento hasta los veintiún (21) años de edad inclusive.
(3) El diseño de un Programa Educativo Individualizado (PEI) que establezca las metas a largo y corto plazo, los servicios educativos y los servicios relacionados indispensables según lo determine el equipo multidisciplinario. CC-2008-1153 11
(4) La confidencialidad de toda información personal.
(5) Un sistema sencillo, rápido y justo de ventilación de querellas.
(6) La participación de los padres en la toma de decisiones en todo proceso relacionado con sus hijos.
(7) Una alta prioridad en los esfuerzos de carácter preventivo para reducir la incidencia de impedimentos en las personas.
(8) Actividades que promuevan la inclusión de las personas con impedimentos y de su familia a la comunidad.
En vista de lo anterior, la Ley Núm. 51, supra, y los
reglamentos relacionados responden a la obligación del
Estado de cumplir con la Ley Federal de Educación
Especial, supra, y sus reglamentos.2 Véase, Reglamento para
la Provisión de Servicios Educativos Integrales para
Personas con Impedimentos, Reglamento Núm. 5629,
Departamento de Estado, 19 de mayo de 1997; Reglamento
Núm. 4493, supra. El estatuto federal requiere, inter
alia, que los estados que se benefician de fondos
federales del Departamento de Educación establezcan
programas de educación especial pública, gratuita,
apropiada y que atiendan las necesidades especiales de
2 “[Individuals with Disabilities Education Act (IDEA)] leaves to the States the primary responsibility for developing and executing educational programs for handicapped children, but imposes significant requirements to be followed in the discharge of that responsibility.” (Énfasis suplido.) Schaffer v. Weast, 546 U.S. 49, 52 (2005); Board of Ed. of Hendrick Hudson Cent. Sch. Dist. v. Rowley, 458 U.S. 176 (1982). CC-2008-1153 12
cada estudiante.3 Puerto Rico se beneficia de dichos fondos
desde los años setenta y, por tanto, está obligado a
cumplir con ésta.
Por otro lado, en aquellos casos en los que el
derecho federal es aplicable a una controversia, los
tribunales estatales tienen jurisdicción concurrente con
los tribunales federales en ausencia de una reserva de
jurisdicción expresa por parte del Congreso federal o “la
existencia de una incompatibilidad insalvable entre la
reclamación al amparo de legislación federal y el hecho de
que un tribunal estatal adjudique la controversia”.
Roberts v. U.S.O. Council of P.R., 145 D.P.R. 58, 69
(1998); Acevedo v. Srio. Servicios Sociales, 112 D.P.R.
256, 259 (1982). La jurisdicción concurrente se extiende a
la Ley Federal de Educación Especial que expresamente
autoriza a la parte perjudicada por una decisión de una
agencia educativa local a acudir en revisión judicial a
los tribunales estatales o federales en defensa de sus
derechos. Ley Púb. Núm. 108-446, supra, 20 U.S.C. sec.
1415(i)(2). Véase, Bonilla v. Chardón, supra, pág. 608.
Véase además, M.C. Weber, Special Education Law and
Litigation Treatise, 3ra ed., Pennsylvania, Ed. LRP
Publications, 2008, pág. 21:3.
3 Ley Púb. Núm. 108-446, de 3 de diciembre de 2004 (118 Stat. 2647), 20 U.S.C. sec. 1401(31) (“The term “State” means each of the 50 States, the District of Columbia, the Commonwealth of Puerto Rico, and each of the outlying areas.”) CC-2008-1153 13
“Al ser ésta una causa de acción federal sobre la
cual ejercemos jurisdicción concurrente, estamos obligados
a seguir nuestras propias opiniones anteriores y las
decisiones del Tribunal Supremo de Estados Unidos”. Leyva
et al. v. Aristud et al., 132 D.P.R. 489, 500 n.5 (1993).
No obstante, debido a que este Foro estudia por primera
vez esta controversia y el Tribunal Supremo Federal no se
ha expresado sobre el asunto, resolvemos con el beneficio
de las interpretaciones que sobre este aspecto de la Ley
Federal de Educación Especial tribunales federales
inferiores y tribunales estatales han realizado, y cuyo
razonamiento nos es ilustrativo para resolver la presente
controversia. Así las cosas, nos disponemos a analizar el
estatuto federal concernido.
La Ley Federal de Educación Especial tiene entre sus
propósitos asegurar que los niños y las niñas con
impedimentos reciban una educación pública, apropiada,
gratuita y que atienda las necesidades especiales de cada
estudiante; asegurar que los derechos de los menores con
impedimentos y sus padres sean protegidos; y evaluar y
asegurar la efectividad de los esfuerzos para educarlos.
Ley Púb. Núm. 108-446, supra, 20 U.S.C. sec.
1400(d)(1),(2)y(4)(2004). Para ello provee una serie de
requisitos sustantivos y procesales. Cabe señalar que los
mecanismos creados por este estatuto son considerados de
los más abarcadores desarrollados por el Congreso de los CC-2008-1153 14
Estados Unidos. A.G. Osborne y otros, Special education
and the law: a guide for practitioners, California, Ed.
Corwin Press, 2003, pág. 167; A. Conte, Attorney Fee
Awards, 2da. Ed., Colorado, Shepard´s/McGraw-Hill, Inc.,
1993, Vol. 1, pág. 620. Entre los requerimientos
procesales, la ley incluye el derecho a una vista
administrativa (impartial due process hearing) presidida
por un oficial examinador imparcial y la posibilidad de
que la parte perjudicada por la decisión administrativa
acuda en revisión judicial a los tribunales. Ley Púb. Núm.
108-446, supra, 20 U.S.C. sec. 1415(f) y (i)(2).
Cónsono con los propósitos del estatuto y
reconociendo los gastos que conllevan estos
procedimientos, el Congreso de los Estados Unidos autorizó
expresamente desde 19864 la concesión de honorarios de
abogado a los padres de niños y niñas con impedimentos que
cumplen con los requisitos impuestos en la misma.5 Los
honorarios de abogado bajo el estatuto federal no tienen
el propósito de sancionar, sino de posibilitar que muchos
4 En 1986 el Congreso promulgó la Ley Púb. Núm. 99-372, de 5 de agosto de 1986 (100 Stat. 796), conocida en inglés como Handicapped Children´s Protection Act of 1986 para permitir, entre otros extremos, los honorarios de abogado. 5 En Puerto Rico no aplica el American Rule, norma federal concerniente a la imposición de honorarios de abogado por la que “como regla general y salvo disposición estatutaria en contrario, cada parte en un litigio será responsable de los honorarios de abogado en que incurra en la tramitación del mismo”. Corpak, Art Printing v. Ramallo Brothers, 125 D.P.R. 724, 728-29 (1990). Bajo tal norma, la conducta asumida por el litigante perdidoso no es considerada. Id. CC-2008-1153 15
padres y madres puedan vindicar los derechos de sus hijos
e hijas con impedimentos.6
IV
En la controversia ante nuestra consideración, el
Departamento de Educación reconoce que bajo el palio de la
Ley Federal de Educación Especial se pueden otorgar
honorarios de abogado a la parte prevaleciente en un
pleito judicial o administrativo. Empero, argumenta que su
imposición no es automática ni obligatoria y que el único
foro que puede conceder tales honorarios de abogado es el
tribunal, a su discreción, luego de demostrada su
procedencia y razonabilidad bajo la Sección 1415 de la Ley
Federal de Educación Especial, supra.
A contrario sensu, la recurrida arguye que los
Oficiales Examinadores tienen facultad para imponer
honorarios de abogado en virtud de las disposiciones de la
Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada,
conocida como “Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”, 3
L.P.R.A. sec. 2101 et seq., y la Ley Federal de Educación
Especial, supra. Arguye que si bien es cierto que el
estatuto federal autoriza a los “tribunales” a otorgar
honorarios de abogado, faculta su imposición “para
6 Los honorarios de abogado están disponibles bajo la Ley Federal de Educación Especial al padre o madre que prevalece sin requerir prueba de conducta de alguna clase por parte de los oficiales estatales. Ley Púb. Núm. 108-446, supra, 20 U.S.C. 1415(i)(3)(B). Véase, M.C. Weber, Special Education Law and Litigation Treatise, 3ra ed., Pennsylvania, Ed. LRP Publications, 2008, pág. 23:2. CC-2008-1153 16
cualquier acción o procedimiento” presentado bajo dicha
sección. Además, es su argumento que la disposición
concernida se encuentra bajo el inciso de “procedimientos
administrativos” y no es exceptuada expresamente como hace
para otros supuestos. A su vez, respecto a la alegada
autoridad del Oficial Examinador bajo la Ley Núm. 170,
supra, señala que ésta los faculta a imponer honorarios,
pero debe ser atemperada al criterio de “parte
prevaleciente” del estatuto federal, ya que en nuestra
jurisdicción no se puede imponer temeridad al Estado.
La controversia presentada en el caso de autos
requiere que analicemos el texto del estatuto federal para
dilucidar si el Oficial Examinador está autorizado a
otorgar honorarios de abogado bajo éste.7 En lo pertinente
la Ley Federal de Educación Especial indica que:
“In any action or proceeding brought under this section, the court, in its discretion, may award reasonable attorney´s fees as part of the costs–
(I) to a prevailing party who is the parent of a child with a disability”. 20 U.S.C. sec. 1415(i)(3)(B)(i)(I).
De la lectura del texto de la ley se desprende que
para ordenar el pago honorarios de abogado como parte de
las costas bajo el estatuto federal se requiere: (1) la
7 La Sección IX(c) del Reglamento del Procedimiento para la Resolución de Querellas de Educación Especial Mediante Vistas Administrativas, Reglamento Núm. 4493, Departamento de Estado, 8 de julio de 1991, autoriza al Oficial Examinador a emitir las decisiones finales de la agencia. CC-2008-1153 17
existencia de una acción o procedimiento instada bajo la
Sección 1415; (2) que los honorarios de abogado sean
otorgados a la parte prevaleciente, según dispuesto y
definido por dicha ley, y (3) que la cantidad a otorgarse
sea razonable y determinada conforme a dicha sección.
El primer requisito es de particular interés en el
caso de autos: los honorarios de abogado son otorgables
“[i]n any action or proceeding brought under this
section”. Por medio de ese lenguaje, el Congreso de los
Estados Unidos ha autorizado la concesión de honorarios de
abogado por trabajo realizado tanto en la vista
administrativa como ante los tribunales.8 No albergamos
duda al respecto. Véase, Schaffer v. Weast, 546 U.S. 49,
61 (2005). Véase además, Moore v. District of Columbia,
907 F.2d 165, 166 (D.C. Cir. 1990)(En Banc). Aunque en un
principio dicha frase ocasionó ciertas confusiones
respecto a su aplicabilidad al trabajo ejecutado en la
vista administrativa, ha sido paulatinamente reconocido
por las distintas cortes estatales y federales que incluye
los honorarios de abogado por el trabajo realizado en
ambos foros. M.C. Weber, op. cit., págs. 20:27, 23:2; M.
Schreck, Attorneys´ Fees for Administrative Proceedings
under the Education of the Handicapped Act: Of Carey,
8 La concesión de honorarios de abogado se encuentra limitada. Ésta no se extiende a los supuestos establecidos en la Sección 1415(i)(3)(D). La referida sección excluye, entre otros supuestos, la imposición de honorarios por reuniones para el diseño del Programa Educativo Individualizado, con excepción de algunas situaciones dispuestas por ley. CC-2008-1153 18
Crest Street and Congressional Intent, 60 Temp. L.Q. 599
(1987), págs. 630-31. La interpretación de que el
Congreso de los Estados Unidos distinguió entre ambos
foros y autorizó los honorarios por trabajo en las vistas
administrativas, cuenta con apoyo en el historial
legislativo y es consistente con el otorgamiento de
honorarios de abogado en otras acciones de derechos
civiles. Véase, Moore v. District of Columbia, supra,
pág. 168; T. Guernsey y otros, Special Education Law, 2da
ed., North Carolina, Ed. Carolina Academic Press, 2001,
pág. 225. Véase además, M.C. Weber, op. cit., págs. 23:5
y 23:9; D.A. Craig, Actions Founded on Statutory
Liability: Adopting a Limitations Period for Attorneys'
Fees Actions Brought Under the Individuals with
Disabilities Education Act, 79 Ind. L.J. 493 (2004); A.G.
Osbourne y otros, Commentary, Attorneys Fees Are Available
for Administrative Proceedings Under the EHA, 66 Educ. L.
Rep. 909, 918 (1991).
Empero, respecto a quién tiene la autoridad de
otorgar dichos honorarios, el texto de la ley es claro e
inequívoco: solamente los tribunales, en el uso de su
discreción, pueden otorgar honorarios de abogado
razonables. El historial legislativo reafirma el texto de
la ley:
The committee […] intends that section 2 should be interpreted consistent with fee provisions of statutes such as title VII of the Civil Rights CC-2008-1153 19
Act of 1964 which authorizes courts to award fees for time spent by counsel in mandatory administrative proceedings under those statutes. See New York Gaslight Club, Inc v. Carey, 447 U.S. 54 (1980), (compare Webb v. Board of Education for Dyer County, 53 U.S.L.W. 4473 (U.S. April 17, 1985) in which the court declined to award fees for work done at the administrative level because the statute under which the suit was brought did not require the exhaustion of administrative remedies prior to going to court).
The committee intends that S. 415 will allow the Court, but not the hearing officer, to award fees for time spent by counsel in mandatory EHA administrative proceedings. This is consistent with the committee´s position that handicapped children should be provided fee awards on a basis similar to other fee shifting statutes when securing the rights guaranteed to them by the EHA. (Énfasis suplido). S.Rep. No. 99-112, 99th Cong., 1st Sess., reimpreso en 1986 U.S.C.C.A.N. 1798, 1804(“Additional Views of Senators Hatch, Weicker, Stafford, Dole, Pell, Matsunaga, Simon, Kerry, Kennedy, Metzenbaum, Dodd and Grassley”).
En consecuencia, no podemos estar contestes con la
interpretación de la ley llevada a cabo por la recurrida y
que fuera acogida por el Oficial Examinador y el tribunal
apelativo. No se desprende de dicha frase ni del inciso en
el que fue establecida que el Oficial Examinador tenga la
facultad de otorgar honorarios de abogado, mas sí, que el
trabajo realizado durante dicha etapa sea posteriormente
considerado para el otorgamiento de honorarios de abogado.
Por tanto, rechazamos la interpretación del organismo
administrativo y del Tribunal de Apelaciones por resultar
en la delegación de una facultad no autorizada por el
estatuto concernido. CC-2008-1153 20
Respecto al argumento de la recurrida de que el
Oficial Examinador está facultado bajo la Ley Núm. 170,
supra, a imponer honorarios de abogado, tal autorización
se limita a la existencia de temeridad y no es aplicable
al caso de autos. Ley Núm. 170, supra, 3 L.P.R.A. sec.
2170a(c). Como bien señala el profesor Fernández Quiñones,
“[l]a referencia a las Reglas de Procedimiento Civil [en
la Ley Núm. 170, supra,] significa que la casuística
interpretativa de los alcances de la regla, y muy en
especial del concepto temeridad, es la fuente que regirá
la conducta de la agencia administrativa”.9 D. Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento
9 En nuestro ordenamiento jurídico procede la imposición de honorarios únicamente “en aquellos casos en que el tribunal entiende que la parte perdidosa, o su abogado, actuaron con temeridad o frivolidad” y de imponerse éstos no “tienen que necesariamente coincidir con los honorarios efectivamente pagados por la parte victoriosa a su representante legal”. Corpak, Art Printing v. Ramallo Brothers, 125 DPR 724, 736 y 738 (1990).
Cabe señalar que no es extraño a nuestro ordenamiento la imposición de honorarios de abogado a una parte sin que medie conducta temeraria por ésta cuando la ley estatal requiere su concesión. López Vicil v. ITT Intermedia, Inc., 143 D.P.R. 574 (1997). D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da. Ed., Colombia, Ed. Forum, 2001, pág. 100 (“Si el organismo [administrativo] resuelve controversias en el campo de la legislación social de horas y salarios, se verá precisado a aplicar las disposiciones referentes a honorarios de abogado según han sido interpretadas judicialmente. En esos casos el criterio de la temeridad no es relevante ya que las leyes exigen su imposición de manera mandatoria cuando prevalece el querellante”.). Véase respecto a la Ley federal de Educación Especial, P.A. Zirkel, The Remedial Authority of Hearing and Review Officers under the Individuals with Disabilities Education Act, 58 Admin. L. Rev. 401, 425 (2006)(“In the commentary accompanying the IDEA regulations, the administering agency has added a potential exception – in which state law so specifies. In the absence of such state law, H/ROs have consistently followed the judicial interpretation that attorney’s fees are within the court’s exclusive domain.”). CC-2008-1153 21
Administrativo Uniforme, 2da. Ed., Colombia, Ed. Forum,
2001, pág. 99.
No obstante, los padres y madres que prevalecen ante
el foro administrativo no quedan desprotegidos. La parte
prevaleciente ante dicho foro puede acudir a los
tribunales en una acción judicial independiente con el
propósito de reclamar honorarios de abogado. Esta
interpretación es conteste con los intereses que el
Congreso intenta proteger mediante dicha legislación, su
historial legislativo y la construcción judicial y
administrativa de ésta y estatutos similares. M. Schreck,
supra, págs. 652. En particular, la Ley Federal de
Educación Especial permite el reembolso de honorarios de
abogado “in any action or proceeding”, que es, a su vez,
el lenguaje utilizado en el Título VII de la Ley de
Derechos Civiles de 1964. Se desprende del Informe del
Senado, S.Rep. No. 99-112, 99th Cong., 1st Sess., supra, la
intención de que se interpretara la sección en
controversia según fuera previamente interpretada una
sección similar del Título VII de la Ley de Derechos
Civiles de 1964, 42 U.S.C. sec.2000e-5, en New York
Gaslight Club, Inc v. Carey, 447 U.S. 54 (1980).10 En
dicho caso el Tribunal Supremo Federal expresó que:
10 En New York Gaslight Club, Inc v. Carey, 447 U.S. 54, 60 (1980), la sección analizada expresaba que “In any action or proceeding under this title the court, in its discretion, may allow the prevailing party, other than the Commission or the United States, a reasonable attorney´s fee as part of the costs.” 42 U.S.C. sec. 2000e-5(k). CC-2008-1153 22
[i]t would be anomalous to award fees to the complainant who is unsuccessful or only partially successful in obtaining state or local remedies, but to deny an award to the complainant who is successful in fulfilling Congress' plan that federal policies be vindicated at the state or local level. Since it is clear that Congress intended to authorize fee awards for work done in administrative proceedings, we must conclude that § 706 (f)(1)'s authorization of a civil suit in federal court encompasses a suit solely to obtain an award of attorney's fees for legal work done in state and local proceedings.
De no ser así, no se lograría el objetivo que se
pretendía al autorizar la concesión de honorarios de
abogado: que los padres y madres puedan defender los
derechos de sus hijos e hijas con impedimentos sin estar
limitados por razones económicas. Además, debe señalarse
que tribunales federales y estatales, así como organismos
administrativos estatales han concurrido en este punto, en
esencia, que solamente los tribunales pueden otorgar
honorarios de abogado bajo dicha ley, incluso en aquellos
casos en los que los padres prevalecieron a nivel
administrativo.11 Véase, P.N. v. Seattle Sch. Dist. No. 1,
Jurisprudencia posterior a la Ley Púb. Núm. 99-372, supra, que interpreta la sección 1988 del Titulo VI de la Ley Derechos Civiles de 1964 confiere una interpretación distinta a un lenguaje similar. Particularmente, que la Sección 1988 no autoriza la concesión de honorarios de abogado, salvo instada una acción judicial para hacer valer los derechos civiles dispuestos en la referida ley. North Carolina Department of Transportation v. Crest Street Community Council, 479 U.S. 6 (1986). No obstante, el Congreso se basó en la interpretación de New York Gaslight Club, Inc v. Carey, supra, para darle significado a la referida frase por lo que éste evidencia la intención congresional.
11 En 1986, la subsección correspondiente establecía que: “(B) In any action or proceeding brought under this subsection, the court, in its discretion, may award reasonable attorneys´ fees as part of the costs CC-2008-1153 23
474 F.3d 1165 (9no Cir. 2007); J.H.R. v. East Brunswick
Bd. Of Educ., supra, pág. 776; Eggers v. Bullitt County
School Dist., 854 F.2d 892 (6to Cir. 1988); Duane M. v.
Orleans Parish Sch. Bd., 861 F.2d 115 (5to Cir.
1988); Mathern v. Campbell County Children´s Ctr., 674
F.Supp. 816 (D. Wyo. 1987). Véase además, M.C. Weber, op.
cit., pág. 23:9; R.M. Gerstein y otros, Education Law: An
Essential Guide for Attorneys, Teachers, Administrators,
Parents and Students, 2da ed., Arizona, Ed. Lawyers and
Judges Pub. Co. Inc., 2007, pág. 135; P.A. Zirkel, The
Remedial Authority of Hearing and Review Officers under
the Individuals with Disabilities Education Act, 58 Admin.
L. Rev. 401, 425 (2006); A.G. Osborne y otros, op. cit.,
pág. 168; T. Guernsey y otros, op.cit., pág. 227; M.
Schreck, supra, págs. 630-631.
Asimismo, aunque la ley y los reglamentos estatales
vigentes guardan silencio respecto a la concesión de
honorarios de abogado, tal omisión no afecta la concesión
to the parents or guardian of a handicapped child or youth who is the prevailing party.” Ley Púb. Núm. 99-372, supra.
A pesar de que la Sección 1415(i)(3)(B), en lo concerniente a la concesión de honorarios de abogado, ha sido enmendada por el Congreso de los Estados Unidos desde que fue promulgada en 1986, ha mantenido la misma redacción respecto a la función de los tribunales: “the court, in its discretion, may award reasonable attorney´s fees”. Véase, Ley Púb. Núm. 105-17, de 4 de junio de 1997 (111 Stat. 37); y la vigente Ley Púb. Núm. 108-446, de 3 de diciembre de 2004 (118 Stat. 2647), 20 U.S.C. 1415(i)(3)(B), conocida en inglés como “Individuals with Disabilities Education Improvement Act”. Por tanto, tal interpretación consistente por parte de los tribunales se presume, pues, sancionada. Román v. Superintendente de la Policía, 93 D.P.R. 685, 690 (1966). Véase además, Pierce v. Underwood, 487 U.S. 552, 567 (1988). CC-2008-1153 24
de dicho remedio, dispuesto en el derecho federal, por los
tribunales estatales. El Congreso Federal no ha dispuesto
reserva de jurisdicción expresa,12 ni existe una
incompatibilidad insalvable entre la reclamación al amparo
de legislación federal y el hecho de que un tribunal
estatal adjudique la controversia. Al contrario, de esta
forma se otorga un remedio completo a los niños y niñas
con impedimentos y sus padres. Véase, Bonilla v. Chardón,
supra, pág. 615. Véase además, W.R. v. School Board of
Osceola County, 726 So. 2d 801 (Fla. App. 1999); Doolittle
v. Meridian Joint Sch. Dist. No. 2, 919 P.2d 334, 343
(Idaho 1996); J.H.R. v. East Brunswick Bd. of Educ., 705
A.2d 766 (N.J. App. 1998); Lapp v. Reeder Pub. Sch. Dist.
12 Aunque no fue argüido en el caso de autos, en otras jurisdicciones se ha argumentado que solamente los tribunales federales pueden otorgar honorarios de abogado a la parte prevaleciente debido a que la subsección que le antecede, 20 U.S.C. sec. 1415(i)(3)(A), previamente 20 U.S.C. sec. 1415(e)(4)(1975), expresa que “The district courts of the United States shall have jurisdiction of actions brought under this section without regard to the amount in controversy”. Zipperer v. School Bd. Of Seminole County, 111 F.3d 847, 851 n.2 (11vo Cir. 1997). No obstante, dicho lenguaje no concede jurisdicción a los tribunales federales de forma expresa y exclusiva. Roberts v. U.S.O. Council of P.R., 145 D.P.R. 58 (1998). Véase además, Yellow Freight System, Inc. v. Donelly, 494 U.S. 820 (1990)(“The omission of any such provision is strong, and arguably sufficient, evidence that Congress had no such intent.”)
Además, la referida subsección, Sección 615(e)(4) de la Ley Púb. Núm. 94-142, de 29 de noviembre de 1975 (89 Stat.774), conocida en inglés como Education for All Handicapped Children Act of 1975, es anterior a la enmienda efectuada a la Ley Federal de Educación Especial por la cual se autoriza la concesión de honorarios de abogado, Ley Púb. Núm. 99-372, supra. Cabe señalar que no fue hasta 1980 que se eliminó el requisito de “amount in controversy” en casos con controversias federales, Ley Púb. Núm. 96-486, de 1 de diciembre de 1980 (94 Stat. 2369), conocida en inglés como Federal Question Jurisdictional Amendments Act of 1980, razón por la que se ha señalado que la Ley Federal de Educación Especial expresamente otorgó jurisdicción a los tribunales federales de distrito, a través de la referida subsección, eliminando el requisito de “amount in controversy” para estos casos en particular. J.H.R. v. East Brunswick Bd. of Educ., 705 A.2d 766, 776 (N.J. App. 1998). CC-2008-1153 25
No. 3, 491 N.W.2d 65, 71 (N.D. 1992). Pero véase, Zipperer
v. School Bd. Of Seminole County, 111 F.3d 847, 851 n.2
(11vo Cir. 1997). Concluimos, por tanto, que la
jurisdicción concurrente sobre el estatuto federal se
extiende a la concesión de honorarios de abogado.
Cónsono con lo anterior, los padres que prevalecen
ante el foro administrativo y para cuya determinación no
se acude en revisión judicial al tribunal apelativo,
pueden acudir a los tribunales, estatales o federales, en
una acción independiente con el único propósito de que se
le concedan los honorarios de abogado según lo dispuesto
en la Ley Federal de Educación Especial. De esta forma se
abona al propósito de las leyes federales y estatales, a
la política pública reconocida y se asegura el acceso a la
justicia tanto de los niños y niñas con impedimentos como
de sus padres y madres. Véase, P.N. v. Seattle Sch. Dist.
No. 1, 474 F.3d 1165 (9no Cir. 2007); Warner v.
Independent Sch. Dist. No. 625, 134 F.3d 1333 (8vo Cir.
1998); Angela L. V. Pasadena Indep. Sch. Dist., 918 F.2d
1188 (5to Cir. 1990); Moore v. District of Columbia,
supra,(en banc); J.H.R. v. East Brunswick Bd. Of Educ.,
supra, pág. 777. Véase además, M.C. Weber, op. cit., págs.
20:27 y 23:9; T. Guernsey y otros, op. cit., pág. 228; A.
Conte, op.cit., pág. 214.
Sin embargo, cabe recalcar que la parte prevaleciente
deberá presentar prueba suficiente de las cantidades CC-2008-1153 26
solicitadas por honorarios de abogado, especificando éstos
adecuadamente para que el tribunal pueda determinar la
razonabilidad de la cantidad a imponerse.
V
Resolvemos, por tanto, que el Oficial Examinador no
tiene autoridad bajo la Ley Federal de Educación Especial,
supra, ni la Ley Núm. 170, supra, para otorgar honorarios
de abogado por el trabajo realizado durante una vista
administrativa en virtud de ambos estatutos. No obstante,
el padre o madre de un niño o niña con impedimentos que es
parte prevaleciente según la Ley Federal de Educación
Especial podrá acudir tanto al Tribunal de Primera
Instancia o al Tribunal de Distrito Federal para que se le
otorguen los mismos.
Por los fundamentos antes expuestos, revocamos la
Sentencia recurrida. Se dictará Sentencia de conformidad.
Mildred G. Pabón Charneco Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida CC-2008-1153 Certiorari
v.
Departamento de Educación
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 29 de diciembre de 2009.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo