EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Danosa Caribbean, Inc.
Peticionaria
v. Certiorari
Negociado de Asistencia 2012 TSPR 105 Contributiva y Consultas Especializadas 185 DPR ____
Recurridos
Número del Caso: CC-2011-526
Fecha: 22 de junio de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Abogada de la Parte Peticionaria:
Lcda. Margarita Carrillo Iturrino
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Luis R. Román Negrón Procurador General
Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas Procuradora General Auxiliar
Materia: Contribuciones – Dos productos derivados del petróleo exentos del pago de IVU; Arbitrios
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Danosa Caribbean, Inc. Peticionaria Certiorari CC-2011-526 v.
Negociado de Asistencia Contributiva y Consultas Especializadas Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada señora Fiol Matta.
En San Juan, Puerto Rico, a 22 de junio de 2012.
Nos corresponde determinar si un producto
para la impermeabilización de techos compuesto
mayormente por una sustancia derivada del
petróleo está exento del pago del Impuesto sobre
Ventas y Uso (IVU) establecido por la Ley Núm.
117 del 4 de julio de 2006, conocida como la Ley
de Justicia Contributiva. Como veremos, la
solución adecuada de esta controversia requiere
un ejercicio integral de interpretación
estatutaria que no puede limitarse al examen
aislado de las diversas secciones de las leyes y
reglamentos aplicables. CC-2011-526 2
I
La peticionaria Danosa Caribbean, Inc. (Danosa) se
dedica a la manufactura de productos derivados del petróleo,
particularmente, pero no exclusivamente, el asfalto. Los
productos principales manufacturados por la peticionaria son
impermeabilizantes de techo. El 27 de febrero de 2007,
Danosa solicitó al Departamento de Hacienda una exención del
pago del Impuesto sobre Ventas y Uso (IVU), alegando que la
Ley Núm. 117 excluía los productos derivados del petróleo
del concepto de propiedad mueble tangible sujeto al IVU.
Dado que la sustancia principal empleada en sus productos
terminados es el asfalto, un derivado del petróleo, Danosa
sostiene que ello le exime automáticamente del pago del IVU.
Por su parte, el Negociado de Asistencia Contributiva y
Consultas Especiales del Departamento de Hacienda denegó la
petición de Danosa, expresando que los productos
manufacturados por la peticionaria “no se identificaban como
productos derivados del petróleo”.1 La agencia basó su
determinación en una lectura complementaria de la sección
2005 del Código de Rentas Internas de 1994, vigente al
momento, y el Reglamento Núm. 7249 del Departamento de
Hacienda. Acto seguido, Danosa apeló a la Secretaría de
Procedimiento Adjudicativo de dicha agencia. Por su parte,
el organismo apelativo administrativo concluyó que “no es
ostensible que los productos manufacturados por Danosa 1 Sentencia del Tribunal de Apelaciones, a la pág. 2. CC-2011-526 3
fueran identificados en el comercio como productos de
petróleo; que se mercadeaban como producto de
impermeabilización; que ninguno de los nombres comerciales
de los productos se identificaban como productos de
petróleo”, por lo que no estaban incluidos entre las
exenciones al IVU.2
Inconforme con la determinación de la agencia, Danosa
recurrió al Tribunal de Apelaciones, que confirmó la
decisión recurrida. Según el foro intermedio, la regla
general en cuanto al IVU es que éste aplicará a todas las
transacciones comerciales, a menos que caiga dentro de una
de las excepciones establecidas. De igual forma, el tribunal
enfatizó que los artículos derivados del petróleo excluidos
del IVU estatutariamente tenían en común la característica
de ser combustibles. En particular, el foro apelativo
observó que el esquema estatutario contributivo vigente se
basaba en la regla general que los productos que pagaran
arbitrios estarían excluidos del IVU, y viceversa. Por
tanto, recurrió a la parte del Código de Rentas Internas que
gobierna el cobro de arbitrios, según quedó enmendado por la
Ley Núm. 117. El Tribunal de Apelaciones se percató que esas
secciones del Código sobre arbitrios incluían la gasolina,
el combustible de aviación, el “gas oil” o “diesel oil” y
otros productos derivados del petróleo. Es decir, que para
evitar la doble tributación, el legislador excluyó del IVU 2 Id, a la pág. 3. CC-2011-526 4
aquellos productos que pagaban arbitrios, mientras que
excluyó del pago de arbitrios aquellos productos
susceptibles del IVU. Dado que los productos de Danosa
estaban excluidos del pago de arbitrios, el Tribunal de
Apelaciones resolvió que éstos estaban incluidos en el
concepto de propiedad mueble tangible sujeto al IVU.
En cuanto a la alegación de Danosa de que el Reglamento
aprobado por el Departamento de Hacienda añadió de manera
ultra vires el requisito de que los productos eximidos del
IVU tenían que ser comúnmente identificados como derivados
del petróleo, en aparente contradicción con la Ley Núm. 117,
el Tribunal de Apelaciones resolvió que la agencia no
incorporó requisito adicional alguno, sino que recurrió a la
sección vigente del Código de Rentas Internas sobre el cobro
de arbitrios que expresamente excluía como productos sujetos
al pago de arbitrios aquellos derivados del petróleo “que
luego de terminados no se identifican como productos de
petróleo gravados por este Subtítulo”.3 Es decir, que el
Reglamento de la agencia adoptó el lenguaje inclusivo de la
sección sobre el pago de arbitrios para que correspondiera
con los requisitos de la exención al pago del IVU. De esa
forma, como el Reglamento era compatible con la totalidad
del Código de Rentas Internas según quedó enmendado por la
Ley Núm. 117, el Tribunal de Apelaciones resolvió que el
3 (Énfasis suplido) Id, a la pág. 7, citando la sección 2010 del Código de Rentas Internas de 1994. CC-2011-526 5
Reglamento era válido y, por tanto, los productos de Danosa
estaban sujetos al pago del IVU.
Danosa recurrió ante este Tribunal y presentó varios
argumentos. En primer lugar, sostiene que la Ley Núm. 117
únicamente establece como requisito para quedar eximido del
pago del IVU que el producto manufacturado sea un derivado
del petróleo u otra mezcla de hidrocarburos. Por tanto,
entiende que una vez se determina que la composición química
de un producto lo clasifica como mayormente derivado del
petróleo, ello es suficiente para quedar excluido de la
definición de propiedad mueble tangible sujeta al IVU.4 Como
la ley del IVU no impone otro requisito, Danosa alega que el
Departamento de Hacienda actuó ultra vires al requerir,
además de la composición química, que el producto se
identifique comúnmente como derivado del petróleo. Insiste
en que ante esa contradicción, el Reglamento debe ceder a la
voluntad legislativa. En la alternativa, Danosa argumenta
que el criterio reglamentario es vago y arbitrario y que las
etiquetas comerciales de sus productos evidencian que éstos
4 En su petición de certiorari, Danosa explica con detalle el proceso de manufactura de sus productos, así como la naturaleza física y química de éstos. En particular, nos ofrece como ejemplo varios de sus productos cuya composición química oscila entre 49.3% y 79.7% de asfalto (bitumen) y otros productos derivado del petróleo como el polímero EBE (SBS), nafta, butadieno, poliéster, entre otros. Petición de certiorari, a la pág. 4. Por eso nos solicita que ignoremos el ejemplo utilizado en el Reglamento del Departamento de Hacienda en cuanto al asfalto utilizado en la construcción de carretera, pues dicho producto solamente tiene un 7% de asfalto. Id, n. 20. CC-2011-526 6
son derivados del petróleo, cumpliendo así el requisito
reglamentario.5
El 21 de octubre de 2011 expedimos el auto de
certiorari y solicitamos al Procurador General que, en su
alegato, diera particular atención a lo planteado por la
peticionaria en cuanto a la validez de la sección del
Reglamento que incorporó el requisito previamente aludido, a
la luz de la Ley Núm. 117. En su comparecencia, el
Procurador General adelanta varios argumentos que son
altamente ilustradores. En primer lugar, cuestiona el
estándar de revisión de “evidencia sustancial” propuesto por
Danosa, pues dicho estándar aplica en los procesos
adjudicativos, mientras que el ataque de la peticionaria a
la validez del reglamento requiere un estándar que mida el
ejercicio de la facultad legislativa de la agencia. Lo que
procede, por tanto, es determinar si el reglamento es
arbitrario o caprichoso, o si se excede de lo autorizado por
la legislatura.
De igual forma, el Procurador General nos invita a que
analicemos el esquema contributivo del IVU en su totalidad,
haciendo referencia constante tanto a la política pública
que lo apoya como a las demás secciones del Código de Rentas
Internas que lo complementan. Es decir, que no estudiemos
únicamente las secciones del Código relacionadas con el IVU,
sino que hagamos una lectura integral del Código en su 5 Apéndice petición de certiorari, a la pág. 28. CC-2011-526 7
totalidad, particularmente la parte referente a los
arbitrios. De esa lectura integrada, el Procurador deriva
varias conclusiones: (1) que el elemento común para la
exención del pago del IVU a productos derivados del petróleo
es que sirvan como combustibles; (2) que el diseño
legislativo de incluir ciertos productos en el pago de
arbitrios mientras se excluyen del IVU es evitar la doble
tributación y (3) que el requisito de que el producto
eximido se identifique comúnmente como derivado del petróleo
se incluyó en el Reglamento del Departamento de Hacienda
precisamente porque estos productos así identificados están
sujetos al pago de arbitrios.
II
Antes de aprobarse la Ley Núm. 117 del 4 de agosto de
2006, la mayoría de los productos vendidos en Puerto Rico
estaban sujetos al pago de arbitrios generales, entre estos
la gasolina y otros combustibles derivados del petróleo. El
tema del pago de contribuciones producto de la venta de
estos productos derivados del petróleo ha sido una constante
en nuestro ordenamiento tributario. Mediante la Ley Núm. 2
de 20 de enero de 1956,6 se estableció un impuesto sobre
artículos de uso y consumo en Puerto Rico que incluyó la
gasolina y otros combustibles como el “gas oil” y el “diesel
6 Ley de Impuesto Sobre Artículos de Uso y Consumo de Puerto Rico. CC-2011-526 8
oil”.7 Igualmente presente han estado las exenciones al pago
de contribuciones de algunos de estos productos.8 En 1987,
se aprobó la Ley de Arbitrios de Puerto Rico que derogó la
Ley Núm. 2 y estableció un esquema tributario comprensivo.9
La sección 2.001 de esa Ley establecía:
Se impondrá, cobrará y pagará, a los tipos prescritos en las secciones 2.002 a 2.010, inclusive, de este Capítulo, un arbitrio sobre el azúcar, el cemento fabricado localmente o introducido en Puerto Rico, los cigarrillos, la gasolina, el combustible de aviación, el “gas oil” o “diesel oil”, el petróleo crudo, los productos parcialmente elaborados y terminados derivados del petróleo, así como sobre cualquier otra mezcla de hidrocarburos…10
Por otra parte, la Ley de Arbitrios de 1987 distinguía
entre aquellos productos identificados específicamente como
combustibles –gasolina, combustible de aviación, “gas oil” y
“diesel oil”-11 y otros derivados del petróleo.12 De igual
7 Id, artículos 30 y 37, respectivamente. 8 Véase, por ejemplo, el artículo 30(b) de la Ley Núm. 2, supra, que eximía del pago de este impuesto a gasolina que era utilizada por la Guardia Nacional o el gobierno federal, se exportaba fuera de la isla o se catalogaba como contaminada. 9 Ley Núm. 5 del 8 de octubre de 1987. 10 (Énfasis suplido) Id, sección 2.001. 11 Id, sección 2.005. 12 “Petróleo crudo, Productos Parcialmente Elaborados y Productos Terminados Derivados del Petróleo y Cualquier Otra Mezcla de Hidrocarburos”, Id, sección 2.006. Ahora bien, como veremos más adelante, el elemento común entre todos estos productos es que pueden ser utilizados como combustibles. CC-2011-526 9
forma, por razones de política pública la ley excluyó
algunos de estos productos del pago de arbitrios.13 Otros
productos, como el asfalto, el etano y butano, entre otros,
también fueron excluidos del pago de arbitrios, aunque con
efectos distintos de los que correspondían a los productos
mencionados en la sección 2.006.14 Es decir, no se trató de
igual forma a todos los derivados del petróleo, pues la
exclusión total respondía más a cuestiones de política
pública que a la mera composición química de los productos.
El esquema contributivo cambió en 1994 con la
aprobación del Código de Rentas Internas, vigente al momento
de la controversia de autos.15 Este Código derogó la Ley de
Arbitrios de 1987 e incluyó un subtítulo dedicado
exclusivamente al tema de los arbitrios.16 De esta forma, el
cobro de arbitrios pasó a ser una parte de un esquema
contributivo más amplio cuyos diferentes componentes se
complementarían entre sí.
13 Véase Id, sección 2.006(b): productos utilizados por la Autoridad de Energía Eléctrica o el gobierno federal, productos para la exportación y productos a ser utilizados en refinerías o petroquímicas, entre otros. Como veremos, estas excepciones aplicarán a todo tipo de contribución, por lo que no les aplica la regla de que el producto que no paga arbitrios pagará el IVU, y viceversa. 14 Id, sección 2.008. 15 Ley Núm. 120 de 31 de octubre de 1994. 16 Subtítulo B. Como veremos, la Ley Núm. 117 enmendaría el Código de Rentas Internas e incorporaría las secciones relativas al IVU como Subtítulo BB, denotando así un vínculo inexorable entre el cobro de arbitrios y el pago del IVU. CC-2011-526 10
La sección 2005 del Código de Rentas Internas de 1994
estableció un arbitrio general sobre artículos vendidos en
Puerto Rico:
Se impondrá, cobrará y pagará a los tipos prescritos en la[s] secciones 2006 a 2015, inclusive, de este Subtítulo un arbitrio sobre el azúcar, las bebidas carbonatadas, el cemento fabricado localmente o introducido en Puerto Rico, los cigarrillos, la gasolina, el combustible de aviación, el “gas oil” o “diesel oil”, el petróleo crudo, los productos parcialmente elaborados y terminados derivados del petróleo, así como sobre cualquier otra mezcla de hidrocarburo, los vehículos de motor…La aplicación de este impuesto estará sujeta a las exenciones establecidas en el Capítulo III de este Subtítulo.17
Como se puede notar de lo anterior, el texto
estatutario original en cuanto a los arbitrios sobre la
gasolina y demás derivados del petróleo ha perdurado a
través del tiempo. Igualmente constantes han sido las
excepciones de todo tipo de tributación concedidas a algunos
productos de petróleo utilizados para ciertos fines
específicos, como la generación de electricidad por la
Autoridad de Energía Eléctrica y la exportación.18
Al igual que la Ley de Arbitrios de 1987, el Código de
Rentas Internas de 1994 dividió en dos secciones separadas,
17 (Énfasis suplido) Sección 2005 del Código de Rentas Internas de 1994. 18 Id, sección 2011(b). La Asamblea Legislativa también ha sido consistente en excluir de este listado de productos del petróleo algunas sustancias como el propano, butano, butileno, entre otros. Sección 2010(b). Estas secciones responden a la numeración original del estatuto. CC-2011-526 11
pero secuenciales, el trato contributivo correspondiente a
la gasolina y demás combustibles, y la de los otros
productos derivados del petróleo.19 Ahora bien, desde 1994
están excluidos del pago de arbitrios aquellos derivados del
petróleo y cualquier otra mezcla de hidrocarburos “que luego
de terminados no se identifican como productos de petróleo
gravados por este Subtítulo”.20 Es decir, fueron excluidos
del pago de arbitrios algunos productos que, a pesar de ser
derivados del petróleo por razones de su composición
química, no eran identificados como tal, por lo cual serían
tratados de manera distinta. Finalmente, cabe destacar que
tras varias enmiendas a las secciones 2005, 2010 y 2011 del
Código de Rentas Internas, el mandato legislativo se mantuvo
igual.21 Posteriormente, las secciones 2010 y 2011 del
Código de 1994 pasaron a ser las secciones 2009 y 2010,
respectivamente.
La Ley Núm. 117 de 4 de julio de 2006, conocida como la
Ley de la Justicia Contributiva, enmendó varias
disposiciones del Código de Rentas Internas de 1994 para,
19 Secciones 2010 y 2011 del Código de Rentas Internas de 1994. 20 (Énfasis suplido). Sección 2011(b)(5) de la numeración original, ahora sección 2010(c)(5). Además, dicha sección dispone que “[t]oda persona cubierta por esta exención deberá tener el reconocimiento y autorización previa del Secretario [de Hacienda]”. (Énfasis suplido) Id. 21 Véanse las Leyes Núm. 78 de 31 de mayo de 1998 y Núm. 200 de 30 de julio de 1999 que incorporaron otros productos eximidos del pago de arbitrios. Ninguno afectó el tipo de producto manufacturado por la peticionaria Danosa. CC-2011-526 12
entre otras cosas, crear un Impuesto sobre Ventas y Uso
(IVU). Por eso, las secciones relativas al IVU deben
analizarse e interpretarse como parte del Código de Rentas
Internas, según quedó enmendado, y no como un esquema
tributario aislado e independiente. Veamos ahora más de
cerca la Ley Núm. 117.
La Exposición de Motivos de la Ley, en lo pertinente,
lee como sigue:
El arbitrio general se sustituye por un IVU. Los productos que antes estaban sujetos al arbitrio general estarán sujetos al IVU. Se mantienen arbitrios sobre ciertos artículos que, por sus peculiaridades, requieren disposiciones separadas, estos son: los cigarrillos, la gasolina y otros combustibles, los vehículos y las bebidas alcohólicas. Las exenciones al IVU se limitan a medicamentos recetados y otras exenciones vinculadas con el desarrollo económico de Puerto Rico o inherentes a un sistema de IVU, entre ellas la materia prima para la manufactura, productos exportados y los combustibles comprados por la Autoridad de Energía Eléctrica para la producción de energía eléctrica. … Por otra parte, la asignación de los impuestos de venta sobre gasolina y otros combustibles … se mantienen.22
Según se desprende claramente de la Exposición de
Motivos, el objetivo perseguido por la Ley Núm. 117 era
crear un esquema contributivo que combinara el cobro de
arbitrios con el pago del IVU. De esa manera, la mayoría de
los productos vendidos en Puerto Rico, salvo algunos que
22 (Énfasis suplido) Exposición de Motivos de la Ley Núm. 117, a las págs. 2-3. CC-2011-526 13
quedaron excluidos totalmente por razones de política
pública, estaría sujeto a una de estas contribuciones. Para
ello, la Asamblea Legislativa atemperó el Subtítulo de
arbitrios (B) con el nuevo subtítulo del IVU (BB).
El artículo 16 de la Ley Núm. 117 enmendó varias
secciones del Subtítulo B del Código de Rentas Internas,
relativo al cobro de arbitrios. Entre las secciones que
versan sobre los productos derivados del petróleo, la
sección 2005 del Código de Rentas Internas quedó modificada
de la siguiente manera:
Se impondrá, cobrará y pagará, a los tipos establecidos en las secciones 2006 a 2010, inclusive, de este Subtítulo un arbitrio sobre el cemento fabricado localmente o introducido en Puerto Rico, productos plásticos, la introducción o fabricación de cigarrillos, la gasolina, el combustible de aviación, el “gas oil” o “diesel oil”, el petróleo crudo, los productos elaborados y terminados derivados de petróleo, así como sobre cualquier otra mezcla de hidrocarburos, y los vehículos de motor. El arbitrio fijado regirá si el artículo ha sido introducido, vendido, consumido, usado, traspasado o adquirido en Puerto Rico, y se pagará una sola vez, en el tipo y en la forma especificados en el Capítulo 6 de este Subtítulo. La aplicación del impuesto estará sujeto a las exenciones concedidas en el Capítulo 3 de este Subtítulo.
Por otra parte, la Ley Núm. 117 también enmendó las
secciones 2009 y 2010 (antes 2010 y 2011), las que atienden,
respectivamente y de manera más específica, el cobro de
arbitrios para la gasolina y otros combustibles, así como el
petróleo crudo y otros derivados del petróleo. La nueva
sección 2009 del Código de Rentas Internas atendió CC-2011-526 14
específicamente el caso de los “combustibles”, tales como la
gasolina, el combustible de aviación y el “gas oil” o
“diesel oil”.23 En particular, la sección 2009 enmendada
definió detalladamente qué constituía un combustible y
excluyó varios gases licuados como el propano, butano,
etano, etileno, butileno y cualquier mezcla de los mismos.24
Ahora bien, el artículo 16 de la Ley Núm. 117 añadió una
parte importante a la sección 2009: “Los artículos,
incluyendo la gasolina, el combustible de aviación y el “gas
oil” o “diesel oil” o cualquier otro combustible, sujeto a
las disposiciones de esta Sección, estarán exentos de los
impuestos de venta y uso establecidos en el Subtítulo BB”.25
De esa manera, a la gasolina y demás combustibles se les
aplicaría un arbitrio pero estarían excluidos del IVU para
evitar la doble tributación.
Por su parte, la sección 2010 enmendada atendió el
cobro de arbitrios al petróleo crudo y otros derivados de
petróleo que no cayeran bajo la clasificación de
combustibles de la sección 2009:26
Además de cualquier arbitrio fijado en este Subtítulo, se impondrá, cobrará y pagará un impuesto por el uso en Puerto Rico de petróleo crudo, de productos parcialmente elaborados o de
23 13 L.P.R.A. sec. 9010. 24 13 L.P.R.A. sec. 9010(b). 25 (Énfasis suplido) 13 L.P.R.A. sec. 9010(d). 26 Los productos de la peticionaria coinciden más con los productos identificados en esta sección. CC-2011-526 15
productos terminados derivados del petróleo y de cualquier otra mezcla de hidrocarburos a los tipos fijados en la siguiente tabla…27
Esta regla general de tributación a los productos
derivados del petróleo tendría ciertas exenciones:
(c) Exclusiones del gravamen - El impuesto fijado en esta sección no será aplicable al:
(1) Petróleo crudo, productos parcialmente elaborados, los productos terminados derivados del petróleo, ni a cualquier otra mezcla de hidrocarburos utilizado por la Autoridad de Energía Eléctrica para generación de electricidad.
(2) …
(3) …
(4) …
(5) Petróleo crudo, productos parcialmente elaborados, productos terminados derivados del petróleo o cualquier otra mezcla de hidrocarburos utilizada en la elaboración de artículos que luego de terminados no se identifican como productos de petróleo gravados por este Subtítulo. Toda persona cubierta por esta exención deberá tener el reconocimiento y autorización previa del Secretario [de Hacienda].
(6) …
(7) …
(8) …
(9) Los artículos, incluyendo el petróleo crudo, los productos parcialmente elaborados o los productos terminados derivados del petróleo y de cualquier otra mezcla de hidrocarburos, sujeto a las disposiciones de esta Sección 27 13 L.P.R.A. sec. 9011(a). CC-2011-526 16
estarán exentos de los impuestos de venta y uso establecidos en el Subtítulo BB.28
De lo anterior surgen con meridiana claridad dos
asuntos fundamentales. Primero, que la exclusión del pago de
arbitrios de los productos derivados del petróleo se limitó
a aquellos que no se identificaran como tal. Es decir, que
si el artículo en cuestión, a pesar de tener una composición
química que lo clasifica como un producto derivado del
petróleo, no se identifica como tal, estará excluido del
pago de arbitrios. En segundo lugar, y como consecuencia de
lo anterior, surge que los artículos que luego de terminados
no se identifican como productos derivados del petróleo no
estarán excluidos del pago del IVU. De esta manera, un
artículo manufacturado con productos derivados del petróleo
que no se identifica como tal estará excluido del arbitrio
pero estaría incluido en el IVU.
Tras modificar el esquema del cobro de arbitrios
dispuesto en el Subtítulo B, la Ley Núm. 117 introdujo un
nuevo Subtítulo BB para estructurar el cobro del impuesto
sobre ventas y uso. Por su importancia, reproducimos las
secciones relevantes a la controversia de autos:
Sección 2301(dd) – Partida Tributable
Propiedad mueble tangible, servicios tributables, derechos de admisión y transacciones combinadas.29
28 (Énfasis suplido) 13 L.P.R.A. 9011(c). CC-2011-526 17
Sección 2301(jj) – Propiedad mueble tangible
Incluye artículos o propiedad mueble que puede ser vista, pesada, medida o palpable, o es de cualquier forma perceptible a los sentidos, o que es susceptible de apropiación, incluyendo programas de computadoras y tarjetas prepagadas de llamadas, entre otros. El término “propiedad mueble tangible” excluye el dinero o el equivalente de dinero, acciones, bonos, notas, pagarés, hipotecas, seguros, valores u otras obligaciones; automóviles, propulsores, omnibuses y camiones; los intangibles; la gasolina, combustible de aviación, el “gas oil” o “diesel oil”, el petróleo crudo, los productos parcialmente elaborados y terminados derivados del petróleo, y cualquier otra mezcla de hidrocarburos; la electricidad generada por la Autoridad de Energía Eléctrica o cualquier otra entidad generadora de electricidad; y el agua suplida por la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados.30
Como puede notarse, al enmendar el Subtítulo B y añadir
el Subtítulo BB del Código de Rentas Internas de 1994, la
Asamblea Legislativa diseñó un sistema contributivo basado,
en parte, en una combinación de arbitrios y del IVU. Por eso
la legislatura utilizó un texto virtualmente idéntico para
la secciones 2005, 2010(a) y 2010(c) (Subtítulo B –
Arbitrios) y la sección 2301(jj) (Subtítulo BB – IVU). Por
un lado, la sección 2010(c) incluyó en el pago de arbitrios
los productos derivados del petróleo, excluyendo los que no
se identifican como tal. Por otro lado, esta sección excluyó
del pago del IVU a los productos que sí se identifican como
29 13 L.P.R.A. sec. 9091(dd). 30 (Énfasis suplido) 13 L.P.R.A. sec. 9091(jj). CC-2011-526 18
derivados del petróleo. En esa misma dirección, la sección
2301(jj) excluyó del pago del IVU los productos incluidos en
la sección 2005 y no excluidos por la sección 2010(c). De
esa manera se intentó precisar la combinación arbitrios-IVU
incluyendo en uno lo que se excluía del otro.
Por su parte, en el uso de sus amplios poderes de
reglamentación,31 el Secretario de Hacienda aprobó el
Reglamento Núm. 7249 de 14 de noviembre de 2006.32 Según el
preámbulo, “[e]ste Reglamento recoge las disposiciones del
Subtítulo BB del Código y otras disposiciones
complementarias del Código y provee, en el mayor grado de
detalle posible, explicaciones prácticas y ejemplos de
transacciones con el fin de dar certeza en cuanto a la
aplicación del IVU”.33 Es decir, que al adoptar el
Reglamento, se tomó en consideración tanto el Subtítulo BB
(IVU) como el Subtítulo B (Arbitrios), de manera que el
Reglamento canalizara la totalidad del esquema contributivo
establecido por el Código de Rentas Internas, según
enmendado por la Ley Núm. 117.
31 Este poder de reglamentación ha sido delegado consistentemente por la Asamblea Legislativa. Véase, por ejemplo, el artículo 78 de la Ley Núm. 2 de 20 de enero de 1956. En la Ley Núm. 117, ese poder está recogido en 13 L.P.R.A. secs. 9091b y 9093(a), entre otros. 32 Reglamento para Implantar las Disposiciones del Subtítulo BB – Impuesto sobre Ventas y Uso de la Ley Núm. 120 de 31 de octubre de 1994, según enmendada, conocida como “Código de Rentas Internas de Puerto Rico”. 33 (Énfasis suplido) Id, a la pág. 1. CC-2011-526 19
La sección 2301-1(jj)(2) del Reglamento Núm. 7249
excluye del pago del IVU:
[L]a gasolina, el combustible de aviación, el “gas oil” o “diesel oil”, el petróleo crudo, los productos parcialmente elaborados y terminados derivados del petróleo, y cualquier otra mezcla de hidrocarburos, tales como propano, butano, etano, propileno, butileno y cualquier mezcla de los mismos. Sin embargo, los productos parcialmente elaborados y productos terminados derivados del petróleo que luego de terminados comúnmente no se identifiquen como productos del petróleo, se considerarán propiedad mueble tangible.34
Según la peticionaria Danosa, esta última oración de la
sección 2301-1(jj)(2) del Reglamento es ultra vires pues
incorpora un elemento que no fue establecido por la
legislatura; entiéndase, que el producto derivado del
petróleo no se identifique comúnmente como tal. Si bien es
cierto que la sección 2301(jj) del Subtítulo BB del Código
de Rentas Internas no incluye ese elemento, no podemos
olvidar que la sección 2010(c)(5) del Subtítulo B sí lo
menciona. De esa forma, el Reglamento tomó en consideración
la totalidad del Código de Rentas Internas y logró
establecer con mayor precisión lo que la Asamblea
Legislativa quiso hacer: excluir del IVU únicamente aquellos
productos derivados del petróleo que pagan arbitrios y
aquellos cuya exclusión estuviese basada en consideraciones 34 (Énfasis suplido) Id, sección 2301(jj)(2). Acto seguido, el Reglamento ofrece como ejemplo de las exclusiones provistas por esta sección el asfalto utilizado en las carreteras: “El asfalto, aunque es un producto derivado del petróleo, se considerará propiedad mueble tangible, ya que éste luego de terminado no se identifica como producto de petróleo”. Id. CC-2011-526 20
de política pública. No podemos olvidar que el Reglamento
Núm. 7249 se fundamentó en la totalidad del Código de Rentas
Internas de 1994 y no únicamente en el Subtítulo BB. En ese
sentido, el Secretario podía incorporar a la sección 2301-
1(jj)(2) el texto estatutario utilizado en la sección
2010(c)(5) del Subtítulo B. De esta manera, además de evitar
la doble tributación, se impide que un producto quede
incorrectamente libre de toda contribución, salvo los casos
expresamente excluidos tanto del arbitrio como del IVU. Por
último, cabe destacar que el Código de Rentas Internas de
2011 mantuvo el esquema contributivo previamente
explicado.35
En cuanto al Reglamento Núm. 7249, no podemos perder de
perspectiva que éste debe conformarse a la totalidad del
Código de Rentas Internas, según quedó enmendado por la Ley
Núm. 117, y no únicamente al Subtítulo BB. Por eso, el
Reglamento incorporó el texto estatutario empleado en otras
35 Mediante la Ley Núm. 1 de 31 de enero de 2011, la Asamblea Legislativa aprobó un nuevo Código de Rentas Internas. El cobro de arbitrios está establecido por el Subtítulo C, mientras que el IVU se codifica en el Subtítulo D. En primer lugar, la sección 3020.01 del Código de 2011 mantiene el arbitrio a la gasolina, ciertos combustibles y los productos derivados del petróleo, manteniendo, para evitar la doble tributación, la exclusión de estos productos en cuanto el IVU. De igual forma, la sección 3020.07(i)(5) excluye del arbitrio los productos derivados del petróleo “que luego de terminados no se identifiquen como productos de petróleo gravados por este subtítulo. Toda persona cubierta por esta exención deberá tener el reconocimiento y autorización previa del Secretario”. De esa forma, al excluir estos productos del arbitrio general, se permite su tributación bajo el IVU. CC-2011-526 21
partes del Código, de manera que se pudiese aplicar
adecuadamente el esquema contributivo adoptado por la
Legislatura. Por tanto, es forzoso concluir que el
Reglamento no es ultra vires. De igual forma, no podemos
olvidar que en nuestro ordenamiento tributario, si bien se
aplicará una interpretación restrictiva en contra del Estado
y a favor del ciudadano cuando haya duda sobre el cobro de
una contribución, en el caso específico de exenciones,
excepciones y alivios contributivos, la norma interpretativa
es que “toda duda debe resolverse en contra de la existencia
de la exención”.36
En resumen, mediante las enmiendas introducidas por la
Ley Núm. 117, se adoptó un esquema contributivo que combinó
arbitrios con el Impuesto sobre Ventas y Uso. En particular,
se diseñó un sistema basado, primeramente, en la exclusión
de ciertos productos de toda carga contributiva y, en
segundo lugar, en evitar la doble tributación del resto de
los productos. Así, todo producto incluido en el pago de
arbitrios estaría excluido del IVU. En sentido contrario,
los productos excluidos del cobro de arbitrios estarán
sujetos al IVU.
En virtud de lo anterior, resolvemos que los productos
cuya composición química los clasifica como derivados del
36 Lever Bros. Export Corp. v. Alcalde de S.J., 140 D.P.R. 152, 161-162 (1996). Véase, además, Yiyi Motors v. E.L.A., 177 D.P.R. 230, 250-251 (2009) y B.B.C. Realty v. Secretario Hacienda, 166 D.P.R. 498, 508-512 (2005). CC-2011-526 22
petróleo pero que comúnmente no se identifican como tal,
estarán sujetos al pago del Impuesto sobre Ventas y Uso
establecido en el Código de Rentas Internas.
III
En el caso de autos, los productos manufacturados por
Danosa son, en términos de su composición química, derivados
del petróleo. No obstante, a juicio del Departamento de
Hacienda, estos productos terminados –utilizados mayormente
para sellar techos- no se identifican comúnmente como tal.
De ser así, no estarían excluidos del pago del IVU por
disposición de las secciones 2010(c)(5) y 2301(jj) del
Código de Rentas Internas y la sección 2301-1(jj)(2) del
Reglamento Núm. 7249. En cuanto a ello, la peticionaria
adelanta dos argumentos.
Expone, en primer lugar, que el criterio de “que luego
de terminados comúnmente no se identifiquen como productos
del petróleo” es vago y carece de parámetros. Por tanto, se
presta para una interpretación y aplicación arbitraria y
caprichosa. En la alternativa, sostiene que el que las
etiquetas de sus productos identifiquen a los mismos como
derivados del petróleo cumple la exigencia reglamentaria.
En cuanto al primer planteamiento, hay que hacer un
señalamiento de entrada. No podemos olvidar que el criterio
impugnado de “que luego de terminados no se identifiquen
como productos del petróleo” existe tanto estatutariamente CC-2011-526 23
en la sección 2010(c)(5) del Código de Rentas Internas de
1994 –sección 3020.07(i)(5) del Código de 2011- como
reglamentariamente en la sección 2301-1(jj)(2) del
Reglamento Núm. 7249. Por tanto, no podemos abordar el
asunto exclusivamente desde la óptica de impugnación de
reglamentos, pues se está cuestionando igualmente el diseño
legislativo.
En el contexto estatutario, “una ley es nula por
vaguedad si sus prohibiciones no están claramente
definidas”.37 Hemos resuelto que una ley adolece de vaguedad
si (1) una persona de inteligencia promedio no queda
debidamente advertida del acto u omisión que el estatuto
pretende prohibir o penalizar; (2) se presta a la aplicación
arbitraria y discriminatoria, y (3) interfiere con el
ejercicio de derechos fundamentales garantizados por la
Constitución.38 Ahora bien, la doctrina de vaguedad aplica a
estatutos de carácter punitivo que prohíben o penalizan. Ese
no es el caso ante nuestra consideración. La peticionaria
Danosa, al alegar que el criterio escogido por la Asamblea
Legislativa y, por consiguiente, por el Secretario de
Hacienda, es arbitrario, caprichoso y potencialmente
discriminatorio, está haciendo un planteamiento de debido
proceso de ley e igual protección de las leyes. En nuestro
37 Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, 122 D.P.R. 229, 239 (1988). 38 Id, a las págs. 240-241. CC-2011-526 24
ordenamiento, este tipo de impugnación de reglamentación
socioeconómica está sujeta a un análisis de racionalidad
mínima.39
Al precisar si una agencia ha excedido su autoridad en
el ámbito reglamentario, le corresponde al tribunal evaluar:
(1) si a la agencia se le delegó poder de reglamentación;
(2) si la actuación administrativa está autorizada por ley;
(3) si la reglamentación promulgada está dentro de los
poderes delegados; (4) si al aprobarse el reglamento se
cumplió con las normas procesales de la ley habilitadora de
la agencia y la L.P.A.U., y (5) si la reglamentación es
arbitraria o caprichosa.40 Es decir, en cuanto a la validez
de la reglamentación, aplicaremos un análisis de
razonabilidad. Ahora bien, en el contexto de un proceso de
revisión administrativa, el estándar aplicable es el de
evidencia sustancial en el marco de una amplia deferencia al
peritaje de la agencia. Evidentemente, el Departamento de
Hacienda es la agencia con el peritaje adecuado para atender
este tipo de controversia, por lo que los tribunales nos
abstendremos de interferir con sus determinaciones de hecho
salvo que éstas no tengan apoyo en la evidencia sustancial.
En el caso de autos, el Departamento de Hacienda
determinó que los productos de impermeabilización de techos
39 Pueblo Int’l. v. Srio. de Justicia, 122 D.P.R. 703 (1988), Op. Concurrente Negrón García, a las págs. 721-722. 40 Pérez v. Com. Rel. Trab. Serv. Pub., 158 D.P.R. 180 (2002). CC-2011-526 25
de Danosa no se identifican comúnmente como productos
derivados del petróleo. Además, al repasar el desarrollo
estatutario de las contribuciones impuestas sobre productos
derivados del petróleo, notamos un denominador común entre
los productos mencionados: todos son combustible o
sustancias relacionadas. Evidentemente, el producto
manufacturado por la peticionaria queda fuera de esa
definición. Pero lo que es más, ante el amplio grado de
deferencia que los tribunales le debemos a las
determinaciones de las agencias administrativas en estos
asuntos, no podemos concluir que la decisión de la agencia
sea irrazonable, arbitraria, caprichosa o discriminatoria.
Por el contrario, es perfectamente razonable que el
Departamento de Hacienda concluya que un sellador de techo
compuesto mayormente por asfalto no es un producto
comúnmente identificado como derivado del petróleo, para
propósitos de una ley que, al identificar los productos
derivados de petróleo, se refiere en todo caso a productos
que comparten la característica de ser combustibles u otros
relacionados. Se trata de una definición con un alto
contenido de política pública contributiva que venimos
llamados a respetar. Danosa no nos ha puesto en posición de
desviarnos de esa conclusión. El que las etiquetas de
algunos de los productos de Danosa se auto identifiquen como
derivados del petróleo no derrota la determinación de hecho
en contrario de la agencia. CC-2011-526 26
En virtud lo anterior, concluimos que el Tribunal de
Apelaciones no erró al confirmar la decisión de la agencia
de denegar la solicitud de Danosa de que se le eximiese del
pago del IVU. Por tanto, procede confirmar la decisión del
foro apelativo.
Se dictará sentencia de conformidad.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Danosa Caribbean, Inc. Certiorari Peticionaria
CC-2011-526
v.
Negociado de Asistencia Contributiva y Consultas Especializadas
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se confirma la sentencia del Tribunal de Apelaciones. Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez no intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo