ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL IV
COMITÉ DIÁLOGO Revisión Judicial AMBIENTAL de Determinación Administrativa Recurrente procedente de la Oficina de v. KLRA202400334 Gerencia de Permisos (OGPe) Oficina de Gerencia de del Permisos (OGPe) Departamento de Desarrollo Clean Flexible Energy, LLC Económico (Parte Proponente) (DDEC) Recurridos Número de Caso: 2023-507196- CUB-009853
Sobre: Consulta de Ubicación 2023- 507196-CUB- 009853
Determinación de cumplimiento ambiental para Evaluación Ambiental 2023- 507196-DEA- 013159 Panel integrado por su presidenta, la Jueza Cintrón Cintrón, la Jueza Rivera Marchand y el Juez Rodríguez Flores.
Rodríguez Flores, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 25 de octubre de 2024.
El 24 de junio de 2024, el Comité Diálogo Ambiental, Inc.,
(Comité Ambiental) instó el recurso de revisión judicial de epígrafe.
Solicita que revoquemos una Resolución emitida el 21 de mayo de
2024, y notificada el 23 de mayo de 2024, por la Junta Adjudicativa
de la Oficina de Gerencia de Permisos (OGPe) del Departamento de
Desarrollo Económico y Comercio (DDEC), que aprobó la consulta
de ubicación número 2023-507196-CUB-009853 para el Proyecto
Salinas Solar Fase I, conforme a la recomendación del Oficial
Número Identificador SEN2024________________ KLRA202400334 2 Examinador de la OGPe y sujeto al cumplimiento de todos los
requisitos de infraestructura efectuados por las agencias
pertinentes.1
Por su parte, la OGPe presentó una Oposición a Revisión
Administrativa el 19 de julio de 2024, y Clean Flexible Energy, LLC
(Clean Flexible Energy) también radicó una Oposición a Recurso de
Revisión Judicial el 24 de julio de 2024.
Posteriormente, el 11 de septiembre de 2024, la Autoridad de
Energía Eléctrica (AEE) presentó un Alegato de Amicus Curiae de la
Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico.
Examinados los escritos a la luz del derecho aplicable, y por
los fundamentos que expondremos a continuación, confirmamos la
Resolución recurrida y autorizamos Alegato de Amicus Curiae de la
Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico presentado por la AEE.
I.
El 21 de septiembre de 2023, Clean Flexible Energy radicó
una consulta de ubicación ante la OGPe bajo el caso número 2023-
507196-CUB-009853 como parte del proceso de planificación del
proyecto propuesto, y según requerido por el Reglamento Conjunto
2023.2 Dicho proyecto estaría dirigido a la instalación de un sistema
solar fotovoltaico con capacidad de generación de 120 megavatios
(MV) de energía, un sistema de almacenamiento de 100 MV y la
constitución de una servidumbre para una línea de interconexión a
una subestación privada, en un terreno con una cabida de 560.56
cuerdas, con el propósito de servir como recurso de energía
renovable a la red eléctrica de Puerto Rico. Particularmente, estaría
localizado en las Carreteras PR-53, PR-3 y PR-706, Km 2.3, Barrio
1 Resolución, Apéndice del recurso, págs. 265-271; Notificación, Íd., págs. 272- 273. 2 Informe de Vista Pública, Íd., págs. 240-241 (se toma conocimiento judicial de
este hecho); Reglamento Conjunto, Reglamento Núm. 9473, Junta de Planificación, 16 de junio de 2023, 9473.pdf (gobierno.pr). KLRA202400334 3
Aguirre del Municipio de Salinas; y en el Barrio Jobos del Municipio
Guayama.3
Luego de varios trámites administrativos, el 21 de diciembre
de 2023, el Comité Ambiental presentó una Moción de Intervención
y Solicitud de Vistas Públicas dentro del trámite de la consulta de
ubicación, por la cual alegó que tenía un interés ambiental y
comunitario con relación al desarrollo del proyecto.4 El 28 de
diciembre de 2023, la OGPe autorizó dicha intervención.5
El 20 de febrero de 2024, la División de Cumplimiento
Ambiental de la OGPe emitió una Determinación de Cumplimiento
Ambiental para Evaluación Ambiental bajo el caso número 2023-
507196-DEA-013159, mediante la cual aprobó el documento de
evaluación ambiental del proyecto propuesto.6
Posteriormente, la Junta Adjudicativa de la OGPe celebró una
vista pública los días 19 y 23 de abril de 2024 por medios
tecnológicos, en virtud de la Regla 2.1.10 del Reglamento Conjunto
2023, respecto a la consulta de ubicación presentada por Clean
Flexible Energy.7
El 2 de mayo de 2024, el Oficinal Examinador de la OGPe, el
señor Miguel Mihaljevich, emitió un Informe de Vista Pública, donde
incluyó determinaciones de hecho, conclusiones de derecho y
recomendaciones sobre el proyecto de energía en cuestión.8
Se desprende de dicho informe que el terreno sobre el cual se
desea realizar el proyecto está clasificado como Suelo Rústico
Especialmente Protegido-Agrícola (SREP-A), según el Plan de Uso de
3 Resolución, Íd., pág. 265. 4 Moción de Intervención y Solicitud de Vistas Públicas, Apéndice de la oposición al
recurso presentada por OGPe, págs. 190-199. 5 Resolución sobre Solicitud de Intervención, Íd., págs. 200-208. 6 Determinación de Cumplimiento Ambiental para Evaluación Ambiental, Apéndice
del recurso, págs. 157-163. 7 Informe de Vista Pública, Íd., pág. 234 (se toma conocimiento judicial de este
hecho); Reglamento Conjunto 2023, supra, págs. 33-38. 8 Informe de Vista Pública, Apéndice del recurso, págs. 234-264. KLRA202400334 4 Terrenos (PUT) de Puerto Rico,9 lo cual equivale a Agrícola
Productivo (A-P), según el Mapa de Calificación de Suelos del
Municipio de Salinas, o Agrícola Mecanizable (A-1), conforme al
Mapa de Calificación de Suelos del Municipio de Guayama. Solo una
pequeña porción del terreno está clasificada como Suelo Rústico
Común (SRC), y el terreno propuesto radica en una zona no
inundable (Zona X) con excepción de dos pequeñas áreas en el
sureste y sur del proyecto, las cuales radican en zona inundable
(Zona A) fuera del Cauce Mayor.10
Sin embargo, el predio propuesto para el proyecto “no está
siendo utilizado para un uso productivo por el dueño”.11 Además, el
Departamento de Agricultura, a través de los miembros del Comité
de Energía, no objetó al desarrollo del proyecto en dicho terreno
porque entendió que era necesario establecer fuentes alternas de
energía ante las fluctuaciones inestables del sistema energético de
la zona sur de Puerto Rico.12
Mediante el informe de la vista pública, el Oficial Examinador
también expresó que el proyecto reunió favorablemente los criterios
de evaluación para una consulta de ubicación dado a las siguientes
razones:
a) El Proyecto Propuesto es conforme con los planes territoriales de los Municipios de Salinas, a través del Consorcio, y Guayama al calificar los terrenos como A-P, dentro de los cuales se permite el desarrollo de proyectos de energía renovable. Además, el Proyecto Propuesto viabiliza el uso dual de la propiedad para el desarrollo de propuestas agrícolas, toda vez que es posible armonizar la producción de energía renovable con usos agrícolas. Esto pues, la instalación de paneles solares sobre el terreno no representa un daño irreversible a los terrenos agrícolas.
9 Junta de Planificación, “Plan de Uso de Terrenos: Guías de Ordenación del Territorio” (Plan de Uso), 19 de noviembre de 2015, pág. 124, *Memorial del Plan de Uso de Terrenos (pr.gov) (última visita, 8 de octubre de 2024). 10 Informe de Vista Pública, Apéndice del recurso, pág. 237. 11 Íd., pág. 237. 12 Íd., págs. 237-238; 241. KLRA202400334 5
b) La infraestructura necesaria para atender las necesidades del Proyecto existe o se puede proveer.
c) El uso del Proyecto Propuesto es viable, aceptable y conveniente. El Proyecto cuenta con el capital privado necesario para su construcción y operación; no tendrá impactos significativos al medioambiente; no impacta recursos culturales ni naturales protegidos, y considera las medidas de mitigación necesarias para su implementación.
d) El Proyecto Propuesto no requiere un cambio de calificación directo, toda vez que se presenta a tenor con las disposiciones del Capítulo 9.4.1. del Reglamento Conjunto 2023 el cual requiere que se lleve a cabo una consulta de ubicación para proyecto de energía renovable cuya capacidad sea mayor de un 1MV.
e) El Proyecto Propuesto propone acciones que atienden necesidades de la comunidad donde ubica el Proyecto Propuesto y de todo Puerto Rico ya que responde a la necesidad de crear un sistema eléctrico resiliente y robusto para la Isla.
La mayor objeción al proyecto por parte de los participantes está basada en la calificación agrícola que ostenta el predio. No obstante, el uso propuesto es uno contemplado por el Reglamento Conjunto. Igualmente, la preocupación sobre la posibilidad de inundabilidad fue atendida como parte de los propuestos la cual se deberá concretar a través del permiso de construcción que en su día se emita para la realización del proyecto presentado.
De la prueba presentada quedó establecido que la ubicación y desarrollo de la obra propuesta no presenta peligro a la salud, la seguridad de las personas o del medio ambiente pero si beneficiara a la ciudadanía en general ante una mejora en la provisión de energía requerida por ésta.
Así las cosas, el Proyecto Propuesto es cónsono con la política pública energética que tiene como eje central la diversificación de fuentes de energía renovable y promover el desarrollo económico de la Isla, la política publica ambiental y la política pública de uso de terrenos adoptadas por el Gobierno de Puerto Rico. . . . .13
Luego de ello, la Junta Adjudicativa de la OGPe emitió una
Resolución el 21 de mayo de 2024, notificada el 23 de mayo de 2024,
13 Íd., págs. 261-262. KLRA202400334 6 por la que aprobó la consulta de ubicación número 2023-507196-
CUB-009853 para el Proyecto Salinas Solar Fase I, conforme a la
recomendación del Oficial Examinador de la OGPe y sujeto al
cumplimiento de todos los requisitos de infraestructura efectuados
por las agencias pertinentes. Además, formó parte de dicha
resolución el informe de la vista pública.
Inconforme con dicha determinación, el Comité Ambiental
acudió ante esta Curia el 24 de junio de 2024, y señaló que la OGPe
cometió los siguientes errores:
PRIMER ERROR: ERRÓ LA JUNTA ADJUDICATIVA DE LA OGPE AL CONCLUIR ARBITRARIAMENTE QUE EL USO PROPUESTO ESTÁ CONTEMPLADO EN EL REGLAMENTO CONJUNTO Y AL NO CONSIDERAR EL IMPACTO DEL PROYECTO SOBRE TERRENOS DE ALTO VALOR AGRÍCOLA.
SEGUNDO ERROR: ERRÓ LA JUNTA ADJUDICATIVA DE LA OGPE AL CONSIDERAR EL IMPACTO DEL PROYECTO SOBRE LAS COMUNIDADES CERCANAS A DONDE UBICARÍA EL PROYECTO.
TERCER ERROR: ERRÓ LA OGPE AL NO CONSIDERAR LOS IMPACTOS SIGNIFICATIVOS Y NO MITIGADOS DEL PROYECTO Y NO EXIGIR LA PRESENTACIÓN DE UNA DECLARACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL.
En síntesis, alegó que la OGPe aprobó la consulta de
ubicación en controversia a pesar de que la instalación de placas
solares es incompatible con la clasificación SREP-A dispuesta en el
Plan de Uso de Terrenos o A-P, según el Mapa de Calificación de
Suelos del Municipio de Salinas, y que dicha entidad administrativa
no consideró los posibles impactos al terreno, medioambiente y a la
comunidad vecina. Sostuvo también que el municipio de Salinas o
el Consorcio Cayey, Coamo, Villalba, Salinas no endosaron el
proyecto en controversia; y que la no objeción del Departamento de
Agricultura no subsanó los errores de la OGPe al autorizar un
supuesto uso industrial en terrenos agrícolas. Por último, planteó
que la OGPe debió haber solicitado la presentación de una
declaración de impacto ambiental. KLRA202400334 7
Por otro lado, la OGPe presentó una Oposición a Revisión
Administrativa el 19 de julio de 2024. En primer lugar, reiteró las
recomendaciones del Oficial Examinador. Segundo, sostuvo que no
era necesaria una declaración de impacto, pues era suficiente con
la presentación de una evaluación ambiental. Por último, expresó
que el Departamento de Agricultura presentó una carta donde no
objetó el desarrollo del proyecto en el predio porque entendió que
era necesario establecer fuentes alternas de energía ante las
fluctuaciones inestables del sistema energético de la zona sur de
Puerto Rico; y enfatizó que la actividad agrícola no se vería
impactada.
Clean Flexible Energy radicó una Oposición a Recurso de
Revisión Judicial el 24 de julio de 2024. En síntesis, alegó que el uso
del proyecto de energía renovable es permitido dentro del distrito A-
P, y que las agencias concernidas evaluaron el impacto sobre los
terrenos agrícolas y concluyeron que no era significativo. Sostuvo
también que el Departamento de Agricultura endosó el proyecto por
lo cual dicha determinación merece deferencia, y no era necesaria la
preparación de una declaración de impacto ambiental ante la
ausencia de un impacto significativo y la presentación de una
evaluación ambiental.
El 11 de septiembre de 2024, la AEE presentó una Moción
para Comparecer como Amicus Curiae y un Alegato de Amicus Curiae
de la Autoridad de Energía Eléctrica de Puerto Rico. Mediante el
alegato, la AEE indicó que el proyecto de Clean Flexible Energy
adelantaría significativamente la política pública energética de
Puerto Rico establecida mediante la Ley de Política Pública de
Diversificación Energética por medio de la Energía Renovable
Sostenible y Alterna en Puerto Rico, Ley Núm. 82 del 19 de julio de KLRA202400334 8 2010 (Ley 82-2010), según enmendada.14 Sostuvo que esta ley
requiere que la AEE, el único proveedor de energía eléctrica en
Puerto Rico, distribuya el 40% de energía renovable para el año
2025. Indicó también que luego de publicar solicitudes de
propuestas para cumplir con lo anterior, Clean Flexible Energy
presentó la suya, la cual constituiría un 21% de la capacidad total
de generación de energía y almacenamiento en baterías bajo el
primer tramo de proyectos de energía renovable.
Por último, Clean Flexible Energy presentó una Urgente
Moción en Auxilio de Jurisdicción el 17 de septiembre de 2024 por la
cual solicitó que se adjudicara el recurso de epígrafe con la mayor
celeridad posible para evitar que el proyecto en controversia se
continúe dilatando y la controversia se torne académica.
II.
A.
Es norma firmemente establecida que los tribunales
apelativos le deben conceder deferencia a las decisiones de las
agencias administrativas. Lo anterior pues estas cuentan con
experiencia y conocimiento especializado sobre asuntos ante su
consideración. 15
Como resultado, los dictámenes de una agencia
administrativa gozan de presunción de legalidad y corrección.16 Por
lo tanto, las decisiones son respetadas mientras no se demuestre
que dicha presunción de legalidad no sea superada o invalidada con
evidencia suficiente.17 En cuanto a las determinaciones de hecho
que realiza una agencia, estas deben sostenerse si se fundamentan
en evidencia sustancial que surja de la totalidad del expediente
14 Ley Núm. 82-2010, 12 LPRA secs. 8121 et seq. 15 Capó Cruz v. Junta de Planificación, 204 DPR 581, 591 (2020); Torres Rivera v.
Pol. de PR, 196 DPR 606, 627 (2016). 16 Capó Cruz v. Junta de Planificación, supra, pág. 591; Torres Rivera v. Pol. de PR,
supra, pág. 627. 17 Batista, Nobbe v. JTA. Directores, 185 DPR 206, 216 (2012). KLRA202400334 9
administrativo.18 Se ha definido la prueba sustancial como “aquella
prueba relevante que ‘una mente razonable podría aceptar como
adecuada para sostener una conclusión’”.19 Este criterio busca
“evitar la sustitución del criterio del organismo administrativo en
materia especializada por el criterio del tribunal revisor”.20
Por otro lado, las determinaciones de derecho pueden ser
revisables en todos sus aspectos por los tribunales.21 Nuevamente,
la revisión judicial no debe servir para sustituir el criterio o la
interpretación de la agencia administrativa de forma automática.22
Los tribunales pueden descartar ese criterio, no obstante, cuando
“no se pueda hallar fundamento racional que explique o justifique
el dictamen administrativo”.23 Por lo tanto, cuando un tribunal llega
a un resultado diferente al de la agencia administrativa, éste debe
determinar si la divergencia es a consecuencia de un ejercicio
razonable y fundamentado de la discreción administrativa, ya sea
por la pericia, por consideraciones de política pública o en la
apreciación de la prueba.24 En otras palabras, el criterio para seguir
al momento de pasar juicio sobre la determinación del foro
administrativo es la razonabilidad de la actuación de la agencia.25
Por lo tanto, la deferencia concedida a las agencias
administrativas únicamente cederá cuando: (1) la determinación
administrativa no esté basada en evidencia sustancial; (2) el
organismo administrativo haya errado en la aplicación o
18 Capó Cruz v. Junta de Planificación, supra, pág. 591; Rolón Martínez v. Caldero
López, 201 DPR 26, 35-36 (2018). 19 Capó Cruz v. Junta de Planificación, supra, pág. 591 (citando a Rebollo v. Yiyi
Motors, 161 DPR 69, 76-77 (2004)). 20 Oficina de Ética Gubernamental v. Martínez Giraud, 210 DPR 79, 90 (2022)
(citando a Torres Rivera v. Pol. de PR, supra, pág. 627). 21 Art. 4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de
Puerto Rico (LPAU), Ley Núm. 38 del 30 de junio de 2017, según enmendada, 3 LPRA sec. 9675; Capó Cruz v. Junta de Planificación, supra, pág. 591; Torres Rivera v. Pol. de PR, supra, pág. 626. 22 Capó Cruz v. Junta de Planificación, supra, pág. 591; Rebollo v. Yiyi Motors,
supra, pág. 77. 23 Rolón Martínez v. Caldero López, supra, pág. 36. 24 Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 729 (2005). 25 Oficina de Ética Gubernamental v. Martínez Giraud, supra, pág. 89; Torres Rivera
v. Pol. de Puerto Rico, supra, pág. 626. KLRA202400334 10 interpretación de las leyes o los reglamentos que se le ha
encomendado administrar; (3) cuando el organismo administrativo
actúe arbitraria, irrazonable o ilegalmente, al realizar
determinaciones carentes de una base racional; o, (4) cuando la
actuación administrativa lesione derechos constitucionales
fundamentales.26
B.
Por otro lado, la Ley de Política Pública Ambiental de Puerto
Rico, Ley Núm. 416 del 22 de septiembre de 2004 (Ley Núm. 416-
2004), según enmendada, establece como política pública lograr un
desarrollo sustentable en virtud de los siguientes cuatro objetivos:
1) la más efectiva protección del ambiente y los recursos naturales;
2) el uso más prudente y eficiente de los recursos naturales para
beneficio de toda la ciudadanía; 3) un progreso social que reconozca
las necesidades de todos; y 4) el logro y mantenimiento de altos y
estables niveles de crecimiento económico y empleos.27
Igualmente, la Ley de Política Pública Energética de Puerto
Rico, Ley Núm. 17 del 11 de abril de 2019 (Ley Núm. 17-2019), según
enmendada, establece que el sistema eléctrico de Puerto Rico debe
ser uno confiable y accesible, y existe en nuestra jurisdicción una
política pública para reducir emisiones de gases de efecto
invernadero y evitar otros efectos de cambio climático.28 De hecho,
nuestro gobierno acepta que para poder mejorar más todavía la
calidad de vida de la ciudadanía y promover el desarrollo económico
de la isla, “se necesitarán nuevas instalaciones de sistemas de
energía solar y líneas eléctricas asociadas a dichas instalaciones de
26 Super Asphalt Pavement, Corp. v. Autoridad para el Financiamiento de la Insfraestructura de Puerto Rico, 206 DPR 803, 819 (2021) (citando a Torres Rivera v. Pol. de Puerto Rico, supra, pág. 628). 27 Art. 3 (C) de la Ley Núm. 416-2004, 12 LPRA sec. 8001. 28 Ley Núm. 17-2019, 22 LPRA secs. 1141 et seq. (Exposición de Motivos); Íd., sec.
1141d. KLRA202400334 11
energía solar y aquella infraestructura eléctrica necesaria para la
operación e interconexión segura del sistema fotovoltaico”.29
A esos efectos, el Negociado de Energía de Puerto Rico (NEPR)
es la entidad encargada de regular el mercado de energía en la isla
contando con poderes, deberes, y recursos financieros y técnicos
para asegurar el cumplimiento con la política pública energética.30
Por otro lado, la División de Evaluación de Cumplimiento
Ambiental de la OGPe se encarga de obtener documentos
ambientales con recomendaciones de las recomendaciones las
agencias concernidas a cada proyecto para luego emitirle al Director
Ejecutivo.31 Dicha agencia también se encarga de evaluar, conceder
o denegar determinaciones finales, permisos y cualquier trámite
necesario o que incida de forma alguna en la operación del negocio
en Puerto Rico.32 En particular, la Junta Adjudicativa de la OGPe
trabaja con celebrar vistas, evaluar y adjudicar solicitudes de
carácter discrecional, entre otras funciones.33
Uno de los procedimientos discrecionales expuestos en el
Reglamento Conjunto 2023 es la consulta de ubicación y terrenos.34
Según el Artículo 1.5 (26) de la Ley Núm. 161-2009, el concepto
“discrecional”:
[d]escribe una determinación que conlleva juicio subjetivo por parte de la Junta Adjudicativa, del Secretario Auxiliar o un Municipio Autónomo con Jerarquía de la I a la V sobre la forma en que se conduce o propone una actividad o acción. Éstos utilizan su conocimiento especializado, discreción y juicio para llegar a su determinación, ya que esta determinación considera otros asuntos además del uso de estándares fijos o medidas objetivas. El Secretario Auxiliar o el Municipio Autónomo con Jerarquía de la I a la V, puede utilizar juicios subjetivos discrecionales al decidir si
29 Reglamento Conjunto 2023, supra, págs. 627-628. 30 Art. 1.5 (3)(a) de la Ley Núm. 17-2019, supra, sec. 1141d. 31 Art. 4 (B)(3) de la Ley Núm. 416-2004, supra, sec. 8001a. 32 Arts. 2.1 & 2.5 de la Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de Puerto Rico,
Ley Núm. 161 del 1 de diciembre de 2009 (Ley Núm. 161-2009), según enmendada, 23 LPRA secs. 9012, 9012d. 33 Art. 6.3 de la Ley Núm. 161-2009, Íd., sec. 9016g. 34 Sec. 2.2.3.1 del Reglamento Conjunto 2023, supra, pág. 44. KLRA202400334 12 una actividad debe ser realizada o cómo debe realizarse.35
Asimismo, la consulta de ubicación es definida como aquel:
procedimiento ante la Oficina de Gerencia de Permisos o los Municipios Autónomos con Jerarquía de la I a la V, a los cuales se le haya delegado dicha facultad por medio del Convenio de Transferencia, para que evalúen, pasen juicio y tomen la determinación que estimen pertinente sobre propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente y que no pueden considerarse mediante otro mecanismo. En áreas no calificadas incluye propuestos usos de terrenos que por su naturaleza y complejidad requieran un grado mayor de análisis.36
Precisamente, a través de una consulta de ubicación se toma
una determinación final de carácter discrecional, que nunca podrá
ser considerada como un permiso, sobre:
a. propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas calificadas, pero que las disposiciones reglamentarias o legales proveen para que sean consideradas por la Junta Adjudicativa de la OGPe o Municipio Autónomo con Jerarquía de la I a la V;
b. proyectos en los que se propone una densidad o intensidad mayor a la que permite el distrito en que ubica y no cumplen con el uso permitido en el distrito;
c. proyectos en los que se propone un desarrollo en un solar con mayor o menos cabida a la establecida y que no pueda considerarse mediante una variación en construcción;
d. propuestos usos de terrenos de carácter regional que estén en conformidad con las facultades que retiene la Junta de Planificación, bajo las disposiciones de la Ley Núm. 81, supra, y el Reglamento sobre los Planes de Ordenación Municipal y la Transferencia y Administración de Facultades (Reglamento de Planificación Núm. 24);
e. propuestos usos de terrenos que por su naturaleza o intensidad requieren una ubicación especial o particular para atender situaciones especiales, tales como proyectos industriales pesados como procesamiento de material de corteza terrestre, estaciones de trasbordo o de disposición final de desperdicios sólidos, entre otros, pero que en ningún caso se consideran proyectos suprarregionales;
35 Art. 1.5 (26) de la Ley Núm. 161-2009, supra, sec. 9011. 36 Art. 1.5 (14), Íd., sec. 9011. KLRA202400334 13
f. propuestos usos de terrenos en áreas no calificadas que no han sido contemplados en los Reglamentos de Planificación; y
g. toda mejora pública no inscrita en el Programa de Inversiones de Cuatro Años (PICA), excepto las transacciones públicas y aquéllas que se declaran exentas mediante resolución por la Junta de Planificación.37
Otra instancia en la cual se debe recurrir a un proceso de
consulta de ubicación es cuando se trata de instalaciones solares
fotovoltaicas, que serían instaladas sobre el terreno, y cuya
capacidad sea mayor de un megavatio (1MV).38
En general, la determinación que se tome sobre una consulta
de ubicación debe descansar en la evaluación de factores que
presente y demuestre la parte interesada en el caso, incluyendo los
siguientes factores:
a. El proyecto deberá estar conforme con el Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico o el Plan de Ordenación Territorial Principio Rectores, Metas y Objetivos establecidos en el Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico aplicables a municipios que no cuenten con un Plan Territorial aprobado. b. Que exista o se pueda proveer la infraestructura necesaria para atender las necesidades del proyecto propuesto y para mitigar sus efectos directos e indirectos. c. La viabilidad, aceptabilidad y conveniencia del uso propuesto. d. La cabida del predio deberá exceder el máximo permitido para un cambio de calificación directo. e. Cómo se atienden las necesidades de la comunidad donde ubica el proyecto propuesto y cómo el mismo responde al interés público.39
C.
Por otra parte, los terrenos clasificados como Suelo Rústico
Protegido Agrícola (SREP-A) bajo el Plan de Uso de Terrenos (PUT)
son equivalentes a la clasificación de distrito Agrícola-Productivo (A-
P), anteriormente clasificada como Agrícola Mecanizable (A-1).40 En
particular, los terrenos A-P son:
37 Reglamento Conjunto 2023, supra, pág. 806. 38 Sec. 9.4.1.3 (2), Íd., pág. 628. 39 Sec. 2.2.3.3, Íd., pág. 45. 40 Plan de Uso, supra, pág. 124. KLRA202400334 14 no urbanos ni desarrollados, llanos o semillanos, mecanizables, con Instalaciones de riego o disponibilidad para ello, o que por su condición natural no requiera riego; además incluye aquellos que puedan mejorarse de forma tal que los hagan aptos para uso agrícola productivo y con capacidad agrícola de las Clases I al IV, según el catastro de suelos.41
Además, están “compuesto[s] por terrenos cuya continuidad
en uso agrícola se declara de importancia para la Isla, y que pueden
encontrarse en inactividad agrícola, sin que ello menoscabe su alto
potencial agropecuario”.42 Uno de los usos permitidos de este tipo
de terreno son los proyectos de energía renovable.43
D.
Según descrito anteriormente, la OGPe se encarga de obtener
documentos ambientales con recomendaciones de las agencias
concernidas a cada proyecto para luego emitirle las
recomendaciones al Director Ejecutivo.
La determinación de cumplimiento ambiental es la que realiza
el Director de la OGPe o la Junta Adjudicativa de dicha entidad
administrativa, como parte de una decisión final, por la cual certifica
que la Agencia Proponente cumplió con los requisitos sustantivos y
procesales del Artículo 4(B)(3) de la Ley Núm. 416-2004 y con los
reglamentos aplicables;44 a saber:
3. Incluir en toda recomendación o informe sobre una propuesta de legislación y emitir, antes de efectuar cualquier acción o promulgar cualquier decisión gubernamental que afecte significativamente la calidad del medioambiente, una declaración escrita y detallada sobre: a) El impacto ambiental de la legislación propuesta, de la acción a efectuarse o de la decisión a promulgarse; b) cualesquiera efectos adversos al medioambiente que no podrán evitarse si se aprobase y aplicase la propuesta legislación, si se efectuase la acción o promulgase la decisión gubernamental de que se trate[;]
41 Íd., págs. 124-125. 42 Sección 6.1.19.1 (a) del Reglamento Conjunto 2023, supra, pág. 437. 43 Íd., págs. 437-438; Resolución Núm. JPI-41-01-2023, Apéndice de la oposición
al recurso presentado por Clean Flexible Energy, págs. 423-425. 44 Reglamento Conjunto 2023, supra, pág. 813. KLRA202400334 15
c) alternativas a la legislación propuesta, o a la acción o decisión gubernamental en cuestión; d) la relación entre usos locales a corto plazo del medioambiente y la conservación y mejoramiento de la productividad a largo plazo; y, e) cualquier compromiso irrevocable o irreparable de los recursos naturales que estarían envueltos en la legislación propuesta, si la misma se implementase; en la acción gubernamental, si se efectuase; o en la decisión, si se promulgase.45
Por otra parte, la declaración de impacto ambiental (DIA) es
un documento ambiental presentado ante la OGPe, quien se debe
encargar de referir dicho documento a la División de Cumplimiento
Ambiental de dicha entidad gubernamental cuando se ha
determinado que la acción propuesta conllevaría un impacto
significativo sobre el ambiente, según definido por el Reglamento
Conjunto 2023.46 Asimismo, el impacto ambiental significativo es
aquel efecto sustancial de una acción propuesta sobre uno o varios
elementos del ambiente incluyendo un recurso natural o la calidad
de vida; o que pueda sacrificar los usos beneficiosos del ambiente a
largo plazo a favor de los usos a corto plazo o viceversa.47
Particularmente, la División de Evaluación de Cumplimiento
Ambiental (DECA) debe evaluar la DIA, en virtud de los criterios que
se disponen en el Reglamento para el Proceso de Evaluación
Ambiental, Reglamento Núm. 8858, Junta de Calidad Ambiental,
págs. 28-29, y remitirle a la Junta Adjudicativa de la OGPe sus
recomendaciones dentro de un término que no exceda de sesenta
(60) días contados desde la fecha de radicación de la solicitud.48
Luego de ello, la Junta Adjudicativa debe realizar la determinación
de cumplimiento ambiental, la cual será considerada un
componente de la determinación final sobre la acción propuesta.49
45 Art. 4 (B) (3) de la Ley Núm. 416-2004, supra, sec. 8001a. 46 Reglamento Conjunto 2023, supra, pág. 810. 47 Íd., pág. 832. 48 Sec. 2.6.5.3, Íd., pág. 78. 49 Íd. KLRA202400334 16 III.
En el presente caso, el Comité Ambiental solicita que
revoquemos la Resolución recurrida, pues arguye que la Junta
Adjudicativa de la OGPe erró al concluir que el Reglamento Conjunto
2023 contempla el uso de placas solares sobre el terreno propuesto,
al no considerar el alegado impacto del proyecto de energía
renovable de Clean Flexible Energy sobre los terrenos agrícola y las
comunidades cercanas, e incidió al no exigir una declaración de
impacto ambiental.
Con relación al primer y segundo señalamiento de error, el
Comité Ambiental alegó que la Junta Adjudicativa de la OGPe erró
al aprobar la consulta de ubicación a pesar de que la instalación de
placas solares es incompatible con la clasificación del terreno
propuesto como SREP-A, según dispuesto por el Plan de Uso de
Terrenos o A-P, en virtud del Mapa de Calificación de Suelos del
Municipio de Salinas; y al supuestamente no considerar el impacto
del terreno y la comunidad vecina. No tiene razón.
Según dispuesto anteriormente, los terrenos con clasificación
SREP-A o A-P, previamente clasificados como A-1, tienen
continuidad de uso agrícola de importancia para la isla e incluso se
pueden encontrar en inactividad agrícola, sin que ello menoscabe su
alto potencial agropecuario; es decir, agricultura y ganado. Uno de
los usos permisibles sobre este terreno son los proyectos de energía
renovable, lo cual es cónsono con la política pública de establecer
un sistema eléctrico confiable y accesible, y de disminuir los
impactos de cambio climático.
Sin embargo, cuando se trata de instalaciones solares
fotovoltaicas, que sean instaladas sobre el terreno, y cuya capacidad
sea mayor de un megavatio (1MV), se debe recurrir al procedimiento
de una consulta de ubicación. Este procedimiento es discrecional
por lo que conlleva un juicio subjetivo por parte de la Junta KLRA202400334 17
Adjudicativa de la OGPe o Municipios Autónomos con Jerarquía de
la I a la V. Los criterios que deben tomar para alcanzar una
determinación sobre una consulta de ubicación son que 1) el
proyecto debe ser conforme al Plan de Usos de Terrenos o el Plan de
Ordenación Territorial Principio Rectores, Metas y Objetivos; 2) que
exista o se pueda proveer la infraestructura necesaria para atender
las necesidades del proyecto propuesto y para mitigar sus efectos
directos e indirectos; 3) la viabilidad, aceptabilidad y conveniencia
del uso propuesto; 4) la cabida del predio debe exceder el máximo
permitido para un cambio de calificación directo; y 5) cómo se
atienden las necesidades de la comunidad donde ubica el proyecto
propuesto y cómo el mismo responde al interés público.
Del expediente del caso de epígrafe se desprende que el Oficial
Examinador de la OGPe determinó que el proyecto cumplió
favorablemente con todos los criterios anteriormente establecidos.
Respecto al primer requisito sostuvo que el uso propuesto de
desarrollar el proyecto de energía renovable en el terreno es
permisible en los terrenos con clasificación A-P; la instalación de
paneles solares sobre dicho terreno no representa un daño
irreversible a los terrenos agrícolas; y el proyecto viabiliza el uso dual
de agricultura y ganado.
Asimismo, durante dicha vista celebrada el 19 de abril de
2024, el ingeniero y proyectista Pedro M. García Campos testificó
que el proyecto propuesto “viabiliza el uso dual de la propiedad para
el desarrollo de propuestas agrícolas, toda vez que es posible
armonizar la producción de energía renovable con usos agrícolas”.50
Enfatizó también que el análisis de potencial agrícola reflejó que los
suelos encontrados en el predio propuesto favorecen las actividades
de pastoreo, promoviendo así el uso agropecuario en el predio a
50 Informe de Vista Pública, Apéndice de recurso, pág. 247. KLRA202400334 18 través de ganado ovino.51 Cónsono con lo anterior, el Oficial
Examinador determinó que, dicho predio no está localizado
dentro de una reserva agrícola delimitada,52 y que conforme al
documento ambiental aprobado, “los terrenos evaluados
evidencia[ron] haber sido perturbados y utilizados para usos
agrícolas y poseen una baja biodiversidad”.53 Incluso como parte
del análisis de potencial agrícola realizado por el Servicio de
Conservación de Recursos Naturales del Departamento de
Agricultura Federal, el predio en cuestión cae dentro de la
Asociación Jacana-Amelia Fraternidad, y los suelos bajo esta
asociación “tienen limitaciones para uso agrícola por su
pendiente moderada, susceptibilidad a la erosión, poca
precipitación, y un alto potencial de contracción y
expansión”.54
Respecto al segundo, tercer y cuarto requerimiento, el Oficial
Examinador de la OGPe resolvió que la infraestructura necesaria
para atender las necesidades del proyecto existe o se puede proveer;
el uso del proyecto propuesto no solo es viable, aceptable y
conveniente, sino que no tendrá impactos significativos al
medioambiente, recursos culturales, recursos naturales
protegidos; consideró las medidas de mitigación necesarias para
su implementación; y que el proyecto no requiere cambio de
calificación.
En cuanto al último y quinto factor, se desprende del informe
de la vista pública que el proyecto en cuestión propone acciones que
atienden necesidades de la comunidad donde ubica el mismo y de
todo Puerto Rico ya que es en respuesta a la necesidad de crear un
sistema eléctrico resiliente y robusto para la Isla. Resolvió el Oficial
51 Íd., pág. 260. 52 Íd. 53 Íd., pág. 243 (Énfasis y subrayado suplido). 54 Íd., pág. 260 (Énfasis suplido). KLRA202400334 19
Examinador que el uso propuesto es uno contemplado en el
Reglamento Conjunto 2023 y que “la preocupación sobre al [sic]
alegada posibilidad de inundabilidad fue atendida como parte de los
propuestos la cual se deberá concretar a través del permiso de
construcción que en su día se emita para la realización del proyecto
presentado”.55
En resumen, el Oficial Examinador determinó que el predio
propuesto para el despliegue del sistema fotovoltaico no está siendo
utilizado para un uso productivo por el dueño, y que el uso
propuesto es cónsono con la política pública energética que tiene
como eje la diversificación de fuentes de energía renovable y
promover el desarrollo económico de la Isla, al igual que la política
pública ambiental y de uso de terrenos. Por lo tanto, la Junta
Adjudicativa de la OGPe no erró al aprobar la consulta de ubicación.
Respecto al tercer señalamiento de error, el Comité Ambiental
alegó que la Junta Adjudicativa de OGPe erró al no exigir la
presentación de una declaración de impacto ambiental. No obstante,
no le asiste razón.
Como se expuso en la sección anterior, la determinación de
cumplimiento ambiental es la que realiza el Director de la OGPe o la
Junta Adjudicativa de dicha entidad administrativa, como parte de
una decisión final, por la cual certifica que la Agencia Proponente
cumplió con los requisitos sustantivos y procesales del Artículo
4(B)(3) de la Ley Núm. 416-2004.56 Conforme a los requisitos que
debe evaluar la OGPe para la determinación de cumplimiento
ambiental, previo a efectuar cualquier acción o decisión
gubernamental que afecte significativamente la calidad del
medioambiente, se encuentra emitir una declaración escrita y
detallada sobre 1) el impacto ambiental de la acción a efectuarse o
55 Íd., pág. 262. 56 Art. 4 (B) (3) de la Ley Núm. 416-2004, supra, sec. 8001a. KLRA202400334 20 la decisión a promulgarse; 2) cualesquiera efectos adversos al
medioambiente que no podrán evitarse; 3) alternativas a la acción o
decisión gubernamental en cuestión; 4) la relación entre usos locales
a corto plazo del medioambiente y la conservación y mejoramiento
de la productividad a largo plazo; y 5) cualquier compromiso
irrevocable o irreparable de los recursos naturales que estarían
envueltos.
Por otra parte, la declaración de impacto ambiental es un
documento ambiental presentado ante la OGPe, quien se debe
encargar de referir dicho documento a la División de Cumplimiento
determinado que acción propuesta debe conllevar un impacto
significativo sobre el ambiente. A esos efectos, el impacto
ambiental significativo es aquel efecto sustancial de una acción
propuesta sobre uno o varios elementos del ambiente incluyendo un
recurso natural o la calidad de vida; o que pueda sacrificar los usos
beneficiosos del ambiente a largo plazo a favor de los usos a corto
plazo o viceversa.
Según se desprende del expediente del caso de epígrafe, la
División de Cumplimiento Ambiental de la OGPe emitió una
determinación de cumplimiento ambiental el 20 de febrero de 2024
para Evaluación Ambiental bajo el caso número 2023-507196-DEA-
013159 mediante la cual aprobó el documento de evaluación
ambiental del proyecto de Clean Flexible Energy. Además, el Oficial
Examinador resolvió que el proyecto propuesto por Clean Flexible
Energy no tendrá un impacto significativo sobre los recursos
naturales ni a los culturales; asunto que debe estar presente para
que se le refiera la declaración de impacto ambiental a la División
de Cumplimiento Ambiental de la OGPe.
Adviértase también que con el proyecto propuesto se estaría
utilizando un predio en desuso y que no constituye reserva agrícola KLRA202400334 21
para el desarrollo de un proyecto de energía y para funciones
agropecuarias; es decir, usos que son permitidos por terrenos
clasificados como A-P. Es decir, el proyecto viabilizaría el uso del
terreno en cuestión aun cuando el predio ya había sido perturbado
y actualmente posee limitaciones para uso agrícola por su pendiente
moderada, susceptibilidad a la erosión, poca precipitación, y un alto
potencial de contracción y expansión. Además, el Departamento de
Agricultura expresó que era necesario establecer fuentes alternas de
energía debido a las fluctuaciones inestables del sistema energético
de la zona sur de Puerto Rico. Por lo tanto, OGPe no erró al no
requerir una declaración de impacto ambiental.
A la luz de lo expuesto, concluimos que el Comité Ambiental
no logró rebatir las determinaciones de hechos y conclusiones de
derecho del Oficial Examinador, las cuales fueron acogidas e
incorporadas por la Junta Adjudicativa de la OGPe mediante la
Resolución recurrida. Por lo ende, la Junta Adjudicativa de la OGPe
no cometió los errores señalados por el Comité Ambiental, el
dictamen recurrido es correcto en derecho y, consecuentemente,
corresponde confirmar la Resolución recurrida.
IV.
En virtud de lo anterior, confirmamos la Resolución recurrida.
Notifíquese.
Lo acuerda y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones