EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Centro Médico del Turabo, Inc. D/B/A Grupo HIMA San Pablo
Peticionarios Certiorari
v. 2011 TSPR 35
Departamento de Salud del Estado Libre 181 DPR ____ Asociado de Puerto Rico,etc.
Recurridos Número del Caso: CC- 2009 - 463 cons. CC- 2009 - 458
Fecha: 16 de marzo de 2011
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Bayamón Panel VII
Juez Ponente: Hon. Carmen A. Pesante Martínez
CC- 2009 - 463 Abogadas de la Parte Peticionaria
Lcda. Janitza M. García Marrero Lcda. Giselle López Soler Lcda. Heidi L. Rodríguez Benítez
Oficina del Procurador General
Lcda. Va lerie Díaz Aponte Procura dora General Auxiliar
Lcda. Karla Z. Pacheco Álvarez Procuradora General Auxiliar
CC- 2009 - 468 Oficina del Procurador General
Lcda. María C. Umpierre Marchand Procuradora General Auxiliar
Abogadas de la Parte Recurrida:
Lcda. Janitza M. García Marrero Lcda. Giselle López Soler Lcda. Heidi L. Rodríguez Benítez
Materia: Impugnación del Reglamento núm. 117 - A del Secretario de Salud, Reglamento 7634 del 17 de diciembre de 2008
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Peticionarios
v. CC-2009-463 Certiorari
Departamento de Salud del Cons. CC-2009-468 Estado Libre Asociado de Puerto Rico, etc.
Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON
San Juan, Puerto Rico, a 16 de marzo de 2011.
El presente caso requiere que nos expresemos
por primera vez sobre el procedimiento de
aprobación de reglamentos con vigencia inmediata
dispuesto en la Sec. 2.13 de la Ley Núm. 170 de 12
de agosto de 1988, según enmendada, conocida como
la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico (L.P.A.U.), 3
L.P.R.A. sec. 2133. En específico, debemos
determinar si el Departamento de Salud y el
Gobernador cumplieron con los requisitos del
referido estatuto al aprobar el Reglamento Núm.
117-A de 2008. Por entender que ambos incumplieron
con los requisitos allí dispuestos al no CC-2009-463 y CC-2009-468 2
fundamentar detalladamente las circunstancias que exigían
la utilización del procedimiento de aprobación de
reglamentos de emergencia, revocamos la sentencia del
Tribunal de Apelaciones que decidió lo contrario.
I.
En noviembre de 2008, el Secretario de Salud aprobó el
Reglamento Núm. 117-A, Reglamento Núm. 7634 de 17 de
diciembre de 2008, para enmendar el Reglamento Núm. 117 del
Departamento de Salud que regula el licenciamiento,
operación y mantenimiento de los hospitales en Puerto Rico.
Reglamento Núm. 6921 del Departamento de Salud de 21 de
diciembre de 2004. El Reglamento 117-A busca delimitar el
procedimiento para que los pacientes o sus responsables
presten su consentimiento informado a toda intervención
médica luego recibir la correspondiente orientación. Dicho
Reglamento prohíbe que se incluyan cláusulas legales de
selección de foro dentro de los formularios de
consentimiento informado, restricciones de cualquier tipo
al derecho del paciente terminal a recibir consultoría
espiritual y, además, ordena el establecimiento de comités
de asuntos ético-hospitalarios.
Posteriormente, el Gobernador firmó una Certificación
en la que indicó que, de conformidad con lo dispuesto en la
Sec. 2.13 de la L.P.A.U., supra, el interés público
requería la inmediata puesta en vigor del Reglamento 117-A,
bajo el procedimiento de emergencia. El 17 de diciembre de
2008, el Secretario de Salud presentó el Reglamento 117-A y CC-2009-463 y CC-2009-468 3
la Certificación del Gobernador ante el Departamento de
Estado, donde se le asignó el número 7634.
El 4 de febrero de 2009, el Centro Médico del Turabo,
Inc. h/n/c Grupo HIMA San Pablo (HIMA), presentó una acción
de nulidad al amparo del Art. 2.7 de la L.P.A.U., 3
L.P.R.A. 2127, e impugnó el procedimiento de aprobación del
Reglamento 7634. Alegó, en síntesis, que el reglamento es
nulo ab initio porque el Departamento de Estado no hizo el
aviso público dentro de los 25 días a partir de su
presentación, según dispone la Sec. 2.8(d) de la L.P.A.U.,
3 L.P.R.A. 2128. Sostuvo que, al no habérsele notificado el
reglamento que desde entonces venía obligado a seguir, el
término para impugnarlo estaba suspendido. Adujo, además,
que no se podía emplear el procedimiento de aprobación de
reglamentos de vigencia inmediata al amparo de la Sec. 2.13
de la L.P.A.U., supra, porque la Certificación emitida por
el Gobernador no consignaba suficientes circunstancias que
justificaran su uso.
El Departamento de Salud compareció por conducto de la
Oficina de la Procuradora General y alegó, en esencia, que
el requisito de publicación dispuesto en la Sec. 2.8 de la
L.P.A.U., supra, contrario a lo que sostiene HIMA, se
refiere a la publicación que ha de hacerse luego de que se
complete el trámite ordinario de aprobación de reglamentos
según lo dispone el Art. 2.13 de la L.P.A.U., supra.
Sostuvo que en vista del cambio de gobierno y el receso
navideño, aún estaba a tiempo de comenzar a cumplir con los CC-2009-463 y CC-2009-468 4
requisitos de aprobación de reglamentos presentados al
amparo del procedimiento expedito de vigencia inmediata.
El Tribunal de Apelaciones resolvió que se cumplieron
los requisitos de aprobación de reglamentos sin previa
publicación, por lo que no le asistía la razón a HIMA en
cuanto a que el Reglamento 7634 es nulo ab initio o que el
término para impugnarlo esté suspendido. Determinó, además,
que no contaba con los elementos para evaluar si la
situación justificaba el uso del procedimiento de vigencia
sin publicación, pues el Departamento de Salud todavía no
había realizado el proceso de publicación y comentarios
exigido por las Secs. 2.1-2.3 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A.
secs. 2121-2123 y que, debido a que HIMA estaba obligado a
cumplir con el Reglamento sin poder, hasta ese momento,
participar del procedimiento de aprobación, suspendería su
vigencia hasta tanto se completara el procedimiento
ordinario de aprobación.
Inconforme, HIMA acudió ante nos mediante el recurso
de certiorari CC-2009-463 y alegó que el Tribunal de
Apelaciones erró al no haber evaluado la procedencia en
este caso del uso del procedimiento de vigencia inmediata
dispuesto en la Sec. 2.13 de la L.P.A.U., supra, al
resolver que no es necesario publicar el reglamento hasta
tanto se complete el procedimiento preterido y al suspender
la vigencia del reglamento en vez de decretar su nulidad
absoluta. Por su parte, el Departamento de Salud acudió
ante nos mediante el recurso de certiorari CC-2009-468 y CC-2009-463 y CC-2009-468 5
alega, como único señalamiento de error, que erró el foro
apelativo intermedio al decretar la suspensión del
reglamento en cuestión, a pesar de que un reglamento
aprobado en virtud de la Sec. 2.13 de L.P.A.U., supra,
tiene vigencia inmediata, una vez se presenta ante el
Departamento de Estado.1
Examinados ambos recursos, ordenamos su consolidación
y acordamos expedir. Con el beneficio de la comparecencia
de ambas partes, procedemos a resolver.
II.
Como es sabido, la L.P.A.U. requiere que las agencias
administrativas observen ciertos requisitos mínimos al
aprobar las llamadas reglas “legislativas”. Centro Unido
Detallistas v. Com. Serv. Púb., res. el 11 de julio de
2008, 2008 T.S.P.R. 116. Esto es, al aprobar ese conjunto
de normas de contenido sustantivo que complementan la ley,
crean derechos, imponen obligaciones y establecen un patrón
de conducta. Íd. En específico, la L.P.A.U. exige que se
1 El caso de autos representa la tercera vez que HIMA comparece ante nos para tratar de impedir que se le prohíba, por parte de nuestras agencias de salud pública, la inclusión de cláusulas legales de selección de foro en los documentos que se presentan a los pacientes como parte del proceso de consentimiento informado. No obstante, esa práctica ha sido válidamente prohibida en nuestro ordenamiento. Véase Reglamento Núm. 7617 del 21 de noviembre de 2008 de la Oficina de la Procuradora del Paciente de Puerto Rico. Véase además, Centro Médico del Turabo, Inc., D/B/A Grupo HIMA San Pablo v. Oficina de la Procuradora del Paciente, KLRA0800659, resuelto el 8 de septiembre de 2008. Denegamos expedir el Certiorari en dicho recurso el 17 de abril de 2009, CC-2008-965; Centro Médico del Turabo, Inc. D/B/A Grupo HIMA San Pablo, KLRA200900191, resuelto el 26 de agosto de 2009. Denegamos expedir el Certiorari en ese recurso, CC-2009-827, el 13 de abril de 2010. CC-2009-463 y CC-2009-468 6
cumpla con los requisitos de notificación, participación
ciudadana, presentación y publicación. Mun. de San Juan v.
J.C.A., 152 D.P.R. 673, 690-691 (2000).
Primeramente, la L.P.A.U. exige que cuando una agencia
se proponga adoptar, enmendar o derogar una regla o
reglamento debe cumplir con un requisito de notificación
mediante la publicación de un aviso en el que se detalle el
propósito de la reglamentación propuesta, la fuente legal
que la autoriza y la forma en la que se podrán someter
comentarios o solicitar la celebración de una vista. 3
L.P.R.A. secs. 2121-2123.
Luego de dicha etapa inicial, comienza un proceso de
participación ciudadana dentro del cual la agencia confiere
al menos 30 días para que las personas sometan sus
comentarios y propuestas por escrito o soliciten la
celebración de vistas. 3 L.P.R.A. sec. 2122. La agencia
podrá celebrar vistas de forma discrecional, a menos que
por ley se le requiera. 3 L.P.R.A. sec. 2123. Es imperativo
que la agencia también mantenga un expediente disponible al
público con todo lo relativo al procedimiento de adopción,
enmienda o derogación de la regla o reglamento en cuestión.
3 L.P.R.A. sec. 2126. Esta etapa es esencial, pues la
participación ciudadana trae ante la consideración de la
agencia perspectivas distintas sobre el alcance y
aplicación de las reglas que pretende aprobar D. Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento CC-2009-463 y CC-2009-468 7
Administrativo Uniforme, Forum, Bogotá, 2da ed., 2001,
págs. 114-115.
La Sec. 2.8(a) de la L.P.A.U. dispone que, luego de
que culmine el proceso de participación ciudadana, toda
agencia que haya aprobado un reglamento debe cumplir con un
procedimiento de presentación de éste ante el Departamento
de Estado. 3 L.P.R.A. sec. 2128. Asimismo, establece que,
como regla general, los reglamentos entrarán en vigor a los
treinta (30) días de su presentación ante dicho
departamento. No obstante, acto seguido, la Sec. 2.8(a)
detalla tres excepciones: (1) que por ley se disponga otra
fecha de vigencia; (2) que mediante el propio reglamento se
disponga otra fecha, siempre que la ley lo autorice y (3)
que se trate de un reglamento de emergencia, o sea, de
vigencia sin previa publicación según lo dispuesto en la
Sec. 2.13 del referido estatuto, 3 L.P.R.A. sec. 2133. Íd.
Por último, es preciso que se cumpla con un
procedimiento de publicación del reglamento. A estos
efectos, el inciso (b) de la Sec. 2.8 de la L.P.A.U.
dispone que, “el Secretario [de Estado] publicará en dos
(2) periódicos de circulación general una síntesis del
contenido de cada reglamento radicado, con expresión de su
número, fecha de vigencia y agencia que lo aprobó. Esta
publicación se llevará a efecto dentro de los veinticinco
(25) días siguientes a la fecha de su radicación”. 3
L.P.R.A. sec. 2128. El fin de esta norma es cumplir con el
requisito de notificación, elemento indispensable para CC-2009-463 y CC-2009-468 8
validar la reglamentación y darle virtualidad al principio
básico, consignado en el Art. 2 del Código Civil de Puerto
Rico de que la ignorancia de la ley no es excusa para su
incumplimiento. D. Fernández Quiñones, op. cit., págs. 116-
117.
Según se desprende de lo anterior, el propósito de los
procedimientos de notificación, participación ciudadana,
presentación y publicación es garantizarle a los ciudadanos
que serán notificados y tendrán una oportunidad de que se
consideren sus puntos de vista antes de que se adopte una
norma que impacte sus derechos y les imponga obligaciones.
No obstante, la L.P.A.U. contiene un mecanismo
mediante el cual una agencia podrá, en casos excepcionales,
aprobar un reglamento de vigencia inmediata sin tener que
cumplir con la totalidad de los requisitos antes descritos.
En concreto, la Sec. 2.13 de la L.P.A.U., supra, dispone
que cuando el Gobernador certifique que los intereses
públicos exigen que el reglamento entre en vigor
inmediatamente, pues existe una emergencia o cualquier otra
circunstancia que lo justifique, el secretario de la
agencia someterá ante el Departamento de Estado la referida
certificación y el reglamento en cuestión.
La sección en cuestión exige, sin embargo, que la
agencia cumpla posteriormente con los procedimientos de
notificación y participación ciudadana y someta cualquier
enmienda o modificación al Departamento de Estado. En lo
pertinente, establece que: CC-2009-463 y CC-2009-468 9
[u]na vez así radicado el reglamento, o la enmienda al mismo, la agencia dará cumplimiento a lo dispuesto en las Secciones 2.1, 2.2, 2.3 de esta ley, y, de determinar modificaciones o enmiendas al reglamento radicado al amparo de esta sección, radicará las mismas en la oficina del Secretario de Estado, y se le dará cumplimiento a lo dispuesto en la Sección 2.8 de esta ley. Ley 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada por la Ley Núm. 43 de 6 de agosto de 1989, 1989 Leyes de Puerto Rico 161-162.
Por último, cabe señalar que la Sec. 2.7 de la L.P.A.U.
preceptúa una “acción de nulidad” o “acción de impugnación”
con el fin de uniformar la revisión judicial de las
acciones tomadas por las agencias al promulgar sus
reglamentos. Centro Unido Detallistas v. Com. Serv.
Púb.,supra, pág. 9. Como una agencia no tiene discreción
para apartarse del procedimiento establecido en la
L.P.A.U., es preciso evaluar qué requisitos de dicha ley
son de ineludible cumplimiento para así poder evaluar si se
produjo un incumplimiento sustancial de la ley. Íd. A tenor
con ello, la referida sección establece que las reglas o
reglamentos que se aprueben en contravención a la propia
L.P.A.U. serán nulos. 3 L.P.R.A. sec. 2127. A esos efectos,
dispone que cualquier persona podrá impugnar de su faz una
regla o reglamento inválido mediante un recurso interpuesto
en el Tribunal de Apelaciones dentro de los 30 días
siguientes a la fecha de su vigencia. Íd.
III.
Desafortunadamente, la L.P.A.U. guarda silencio sobre lo
que constituye una “emergencia” o una “circunstancia”
particular que exija que se obvie el trámite ordinario de CC-2009-463 y CC-2009-468 10
aprobación de reglamentos y se emplee la Sec. 2.13. Tampoco
nos hemos expresado al respecto. No obstante, hemos
interpretado el término “emergencia” en otros contextos,
por lo que resulta conveniente reseñar dicha
jurisprudencia.
En Meléndez v. Valdejully, 120 D.P.R. 1
(1987),interpretamos el término emergencia dispuesto en el
Art. 4 de la Ley 21 de 31 de mayo de 1985, conocida como la
Ley Uniforme para la Revisión y Modificación de Tarifas. En
dicho caso, dispusimos, entre otras cosas, que “el concepto
„emergencia‟ no necesariamente se limita a una
circunstancia imprevista, sino que comprende un suceso o
combinación y acumulación de circunstancias que exigen
inmediata actuación. „Emergencia‟ es sinónimo de
„urgencia‟, „prisa‟”. Meléndez v. Valdejully, pág. 32
(citas omitidas). Allí también aplicamos los criterios
esbozados en Potomac Elec.Power v. Public Service Comission
of Dist. Of Col., 457 A.2d 776 (D.C. App. 1983) para
determinar si una agencia que provee servicios básicos se
encuentra ante una situación de emergencia, a saber:
(1) si existe una amenaza actual o claramente inminente de que la agencia será incapaz de continuar llevando a cabo su gestión de servicio público, y (2) una amenaza actual o claramente inminente de que la Agencia será incapaz de obtener fondos necesarios para financiar la construcción de plantas nuevas o de reemplazo necesarias. Meléndez v. Valdejully, pág. 33.
Posteriormente, en Hatton v. Mun. de Ponce, 134 D.P.R.
1001 (1994) nos expresamos sobre la procedencia de la CC-2009-463 y CC-2009-468 11
utilización por parte de un municipio del mecanismo de
adquisición de bienes en situaciones de emergencia.
Específicamente, interpretamos el concepto de emergencia
dispuesto en la Sec. 7.03 de la entonces vigente Ley
Orgánica de los Municipios de Puerto Rico. 21 L.P.R.A. sec.
3203 (Sup. 1986). A tenor con aquella sección, que
autorizaba al alcalde a utilizar un mecanismo especial de
adquisición de bienes en casos de emergencia, se requería
“un suceso o combinación ocasional de circunstancias que
exija inmediata acción”. Íd. Al aplicar la definición
provista en la ley a los hechos específicos de aquel caso,
resolvimos que no procedía emplear el mecanismo de
adquisición de emergencia, ya que el tipo de equipo que se
pretendió adquirir no podía ser adquirido de forma
inmediata sino que debía ser confeccionado a la medida. En
vista de ello, estimamos que si había que esperar varios
meses en lo que se fabricaba el equipo, no se justificaba
que se hubiese obviado el procedimiento ordinario de
adquisición de bienes mediante subasta pública.
Años más tarde, en R&B Power, Inc. v. E.L.A., 170
D.P.R. 606 (2007), otro caso sobre adquisición de bienes en
situaciones de emergencia, interpretamos el concepto de
“estado de emergencia” dispuesto en la Ley Núm. 92 de 31 de
marzo de 2004, que enmendó la Ley Orgánica de la AAA.
Mediante la Ley Núm. 92 se autorizó a la
Junta de Directores [de la AAA] a eximir del requisito de „subasta pública y licitación para la adjudicación de contratos de construcción y compras u otros contratos CC-2009-463 y CC-2009-468 12
cuando por situación de emergencia se estime que es necesario y conveniente a los fines de proteger la vida o la salud… o para evitar incumplimientos ambientales que pudieran dar lugar a la imposición de multas…. R& B Power, Inc. v. E.L.A., supra, pág. 612.
En virtud de dicha autorización la Junta de Directores
de la AAA utilizó un requerimiento de propuestas para
adquirir vehículos con el fin de reemplazar parte de su
flota y evitar multas federales por incumplimientos con
leyes ambientales. Resolvimos que el uso de dicho método
para adquirir los bienes fue legítimo y que, de impugnarse
la adjudicación de la buena pro, los tribunales tendrían la
facultad de revisar la declaración del estado de emergencia
en sí. Advertimos, además, que se trataba allí de una
facultad extraordinaria y que “sólo la escrupulosa adhesión
a lo que constituye una emergencia evitará el despilfarro
de fondos públicos”. Íd., pág. 625 (Citando a Hatton v.
Mun. de Ponce, supra). Expresamos también que la
flexibilidad que da la sección allí en controversia “no
puede convertirse en patente de corso” ni “puede
convertirse en la norma y así servir de subterfugio para
soslayar el mecanismo normal”. Íd.
Unos meses después, en Acevedo Vilá v. C.E.E., 172
D.P.R. 971 (2007), analizamos el concepto de “situación
extraordinaria” dispuesto en el Reglamento para el Control
de Gastos de Difusión Pública del Gobierno para el
Referéndum de 10 de julio de 2005 como excepción a la
prohibición de difundir anuncios gubernamentales durante CC-2009-463 y CC-2009-468 13
una veda electoral dispuesta en el Art. 8.001 de la Ley
Electoral, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, según
enmendada, 16 L.P.R.A. sec. 3001 et seq. Dicho estatuto
prohíbe la difusión de anuncios gubernamentales durante el
periodo de veda electoral y, a modo de excepción, permite
que se solicite una autorización previa a la Comisión
Estatal de Elecciones en casos de interés público, urgencia
o emergencia. 16 L.P.R.A. 3351. El reglamento en cuestión,
por su parte, definía „urgencia o emergencia‟ como una:
[s]ituación de carácter súbito o imprevisto, ocasionada por actos del hombre o de la naturaleza, que requiere la inmediata divulgación de información por parte de una agencia, según el ámbito de sus deberes y funciones, a los fines de proteger la vida, la propiedad o los derechos de la ciudadanía. Sec. 1.4(16).
No obstante, el referido reglamento permitía que se
difundieran anuncios gubernamentales ante „situaciones
extraordinarias‟ sin autorización previa, siempre y cuando
se solicitara dentro de las 48 horas siguientes a la
transmisión. Al analizar si la situación fiscal que
atravesaba Puerto Rico en aquel momento justificó la
difusión del mensaje del ex Gobernador sin solicitar
autorización previa expresamos que, si bien en el contexto
administrativo el concepto de „emergencia‟ no
necesariamente se limita a una circunstancia imprevista,
sino que comprende un suceso o combinación y acumulación de
circunstancias que exigen inmediata actuación, Meléndez v.
Valdejully, 120 D.P.R. 1 (1987), dicha situación no es
suficiente para fundamentar la legalidad de acogerse al CC-2009-463 y CC-2009-468 14
mecanismo de autorización posterior a la difusión del
mensaje. Acevedo Vilá v. C.E.E., supra, 992.
En cuanto al concepto de „situación extraordinaria‟ que,
de configurarse, sí permitía utilizar el mecanismo de
autorización posterior expresamos que, además de tratarse
de una emergencia, es una situación en la que “existe una
inminente lesión al interés público, de modo que una demora
en la expresión gubernamental ofenda el sentido de la
justicia; ocasione daños irreparables; perjudique los
derechos constitucionales de la ciudadanía; derrote el
orden de la ley e incida indefectiblemente sobre la sana
convivencia social”. Íd., pág. 24.
Por último, en San Gerónimo Caribe Project v. A.R.Pe.,
res. el 31 de julio de 2008, 2008 T.S.P.R. 130,
interpretamos la Sec. 3.17 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec.
2167, sobre procedimientos adjudicativos de acción
inmediata. En lo pertinente, la Sec. 3.17 dispone que:
“[u]na agencia podrá usar procedimientos adjudicativos de
emergencia en una situación en que exista un peligro
inminente para la salud, seguridad y bienestar público o
que requiera acción inmediata de la agencia”. 3 L.P.R.A.
2167.
Al evaluar la procedencia de la revocación sumaria de
unos permisos de construcción mediante el procedimiento de
acción inmediata de la Sec. 3.17 de la L.P.A.U., expresamos
que no se justificaba el uso del mecanismo sumario para
revocar los permisos en controversia. Ello, pues una CC-2009-463 y CC-2009-468 15
emergencia “comprende un suceso o combinación y acumulación
de circunstancias que exigen inmediata actuación.
Emergencia es sinónimo de urgencia, necesidad, prisa”. San
Gerónimo Caribe Project v. A.R.Pe., supra, pág. 29 citando
a Meléndez v. Valdejully, supra, pág. 22-23 (1987).
Expresamos que:
[t]oda vez que el procedimiento de acción inmediata es una excepción que permite a las agencias desviarse del cauce ordinario que garantiza el derecho al debido proceso de ley, las circunstancias que invoque deben evaluarse cuidadosamente, tomando en cuenta que la situación de ser extraordinaria y realmente excepcional, que implique la existencia de un peligro inminente para la salud, la seguridad y el bienestar público. San Gerónimo Caribe Project v. A.R.Pe., supra, pág. 29.
Finalmente, expresamos que “para que la actuación
sumaria esté justificada debe estar en juego un interés
apremiante del estado que pudiera ser afectado por una
situación extraordinaria que no pueda protegerse mediante
los mecanismos ordinarios del andamiaje gubernamental. En
tales casos, el derecho a ser oído debe ceder”. Íd.
Expuesto lo anterior, resulta pertinente, a modo
ilustrativo, reseñar las disposiciones del Administrative
Procedure Act, 5 U.S.C.A. secs. 500 et seq (A.P.A.),
legislación análoga a nuestra L.P.A.U., que permiten la
vigencia inmediata de las reglas y reglamentos aprobados
por las agencias administrativas federales. Esto, pues
nuestra L.P.A.U. fue inspirada y recoge muchas de las
doctrinas de la A.P.A. Fundación Surfrider, Inc. v.
A.R.Pe., res. 17 de marzo de 2010, 2010 T.S.P.R. 37. CC-2009-463 y CC-2009-468 16
IV.
La A.P.A. es el estatuto federal que regula, entre otras
cosas, lo relativo a la aprobación y publicación de reglas
y reglamentos por parte de las agencias federales. En lo
pertinente, la Sec. 553 de la A.P.A. prescribe la forma en
que las agencias deben llevar a cabo los procedimientos
previos a la aprobación de reglas y reglamentos. Por lo
cual, regula lo relativo a la notificación de la propuesta
de reglamentación, a la participación ciudadana y a la
fecha de su entrada en vigor, entre otros asuntos.
La Sec. 553(b) de la A.P.A. exige que las agencias
notifiquen que se proponen adoptar cierta reglamentación
mediante la publicación de un aviso. A menos que una ley lo
exija, no se deberá notificar la propuesta de adoptar una
regla o reglamento ni se celebrarán vistas cuando se trate
de: (1) reglas interpretativas, declaraciones generales de
política pública, reglas de organización, procedimiento o
práctica interna de la agencia; o, (2) cuando la agencia
determina por justa causa (“Good Cause”) –la cual deberá
incorporar junto a una breve declaración de las razones
para ello en el reglamente así promulgado- que la
notificación y el procedimiento público es impráctico,
innecesario o contrario al interés público. 5 U.S.C.A. sec.
553(b)(3).
El concepto de justa causa que exime del requisito de
notificación y participación ciudadana, por ser ello
impráctico, innecesario o contrario al orden público CC-2009-463 y CC-2009-468 17
contemplado en la A.P.A., se interpreta de forma
restrictiva. Kollet v. Harris, 619 F.2d 134 (1st Cir.
1980). Ello, pues el propósito de la notificación y de la
participación ciudadana es brindarle al público la
oportunidad de influir sobre la agencia durante la etapa de
formulación de reglas y reglamentos. Se exige pues, que las
agencias justifiquen mediante determinaciones de hecho y
derecho su incumplimiento con los requisitos de
notificación y participación ciudadana. Stein, Mitchel,
Mezines, Administrative Law, Sec. 15.05[6][b], Tomo 3
(2009). Un Reporte del Senado sobre esta cláusula de justa
causa expresó que “[it] is not an ‘escape clause’ which may
be arbitrarily exercised but requires legitimate grounds
supported in law and fact by the required finding”. Íd.,
citando el Reporte del Senado Núm. 79-752, 79no Congreso,
1ra Sesión (1946). (Énfasis suplido).
De lo anterior se desprende que si una agencia determina
que existe justa causa para obviar los requisitos de
notificación y participación ciudadana, podrá hacerlo
siempre y cuando lo justifique e incorpore las razones en
la regla o reglamento que se apruebe. Se desprende, además,
que si la agencia determina que también existe justa causa
para que la regla o reglamento entre en vigor
inmediatamente o en algún momento antes de los 30 días
luego de su publicación deberá incorporar las razones para
ello en el texto que se publique. CC-2009-463 y CC-2009-468 18
V.
En vista de que el presente caso ha sido traído como
una acción de nulidad bajo el procedimiento dispuesto en la
Sec. 2.7 de la L.P.A.U., supra, debemos delimitar el
término de treinta (30) días allí dispuesto, cuando se
trata de un reglamento de emergencia aprobado bajo la Sec.
2.13 del mismo estatuto. De un examen cuidadoso de la
L.P.A.U., encontramos que la aplicabilidad de la acción de
nulidad sobre reglamentos de emergencia es incierta.
Incluso, un análisis exhaustivo del historial legislativo
de la L.P.A.U. reafirma un vacío normativo al respecto.
Surge mayor incertidumbre ante el hecho de que la acción
reconocida por esta sección de la ley ni existe ni podría
existir bajo la A.P.A. federal. Véase W. Vázquez Irizarry,
Derecho Administrativo, 79 Rev. Jur. U.P.R. 647, 656-
658(2010).
Ello ocurre porque, como hemos señalado, la acción
para impugnar la validez de su faz de una regla o
reglamento por el incumplimiento con las disposiciones de
la L.P.A.U., debe iniciarse dentro de los treinta (30) días
siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o
reglamento. Tomada en contexto, esa sección de la ley tiene
como objetivo que una agencia se circunscriba a todos los
requisitos de la L.P.A.U., incluidos los de la Sec. 2.13,
supra, o de lo contrario enfrente una acción de nulidad.
En casos como el presente, cuando un reglamento ha
sido aprobado mediante el procedimiento de emergencia y la CC-2009-463 y CC-2009-468 19
agencia reglamentadora viene obligada a realizar el
procedimiento ordinario de publicación, comentarios y
vistas públicas, con posterioridad a la puesta en vigencia
del reglamento, no tendría sentido que la parte afectada
tenga que esperar a que se complete ese proceso para poder
impugnar la validez del reglamento. Ello, pondría a la
parte que impugna la validez del reglamento en la
desventajosa situación de tener que cumplir con él y, a la
vez, tener que participar del procedimiento ordinario para
exigirle a la agencia que cumpla con la ley. Por ende,
debemos concluir que, en casos como el de autos, el término
para llevar una acción de impugnación está suspendido. De
esta forma, se salvaguarda la potestad que le reconoce el
legislador a quien entiende que no se ha cumplido con los
requisitos para un reglamento adoptado bajo la Sec. 2.13,
supra, ya sea porque no se incluyó la certificación del
Gobernador, porque existen deficiencias en la certificación
o porque no se radicó en el Departamento de Estado.
Resolver lo contrario sobre este aspecto sería forzar
a quien inste la referida acción a presentarla
inmediatamente después de la presentación del reglamento
ante el Departamento de Estado, cuando todavía no se le ha
dado publicidad al reglamento, como ocurrió en el caso de
autos. Como ha expresado el Profesor Fernández Quiñones, la
acción de nulidad busca corregir los errores cometidos por
la agencia durante el trámite procesal de su aprobación.
Véase D. Fernández Quiñones, La Revisión Judicial de las CC-2009-463 y CC-2009-468 20
Decisiones Administrativas, 69 Rev. Jur. U.P.R. 1129, 1135
(2000). Sobre este mismo aspecto, Fernández Quiñones nos
explica que la Sec. 2.7 de la L.P.A.U. tiene como objetivo
que se hagan cumplir los “requisitos cuyo incumplimiento es
ineludible”. Fernández Quiñones, op cit., pág. 120. Entre
esos requisitos están “los requisitos de notificación de la
regla propuesta, concesión de oportunidad a la ciudadanía
de presentar sus escritos y publicación de la regla
adoptada”. Íd. en la pág. 121.
Por ende, para salvaguardar el debido proceso
preceptuado en la L.P.A.U., la acción de nulidad tiene que
estar disponible hasta 30 días después de que se complete
el procedimiento ordinario. De otra manera, la Sec. 2.7
que garantiza el cumplimiento con todas las disposiciones
de la L.P.A.U., no estaría disponible para conformar el
procedimiento ordinario a lo dispuesto en dicha ley. Así,
concluimos que en el presente caso la acción de nulidad fue
presentada oportunamente.
Habiendo considerado los asuntos concernientes al
término jurisdiccional para la impugnación del
procedimiento seguido por la agencia, procedemos a
considerar los fundamentos de la misma. Como cuestión de
umbral debemos determinar si se utilizó correctamente el
procedimiento de aprobación de reglamentos de vigencia
inmediata de la Sec. 2.13 de la L.P.A.U., supra.
De una simple lectura de la L.P.A.U. surge que el
procedimiento de aprobación de reglamentos dispuesto en la CC-2009-463 y CC-2009-468 21
sección en cuestión es excepcional. Ello, pues permite la
aprobación de normas legislativas sin notificar a la
ciudadanía y sin brindarle la oportunidad de expresarse
antes de que éstas entren en vigor. Lo anterior es
contrario al procedimiento ordinario de notificación y
participación ciudadana.
Según se desprende de la jurisprudencia reseñada, en la
que analizamos el concepto “emergencia” en distintos
contextos, la interpretación que se le ha dado ha variado
a lo largo del tiempo. Así, en Meléndez v. Valdejully,
supra, concebimos el concepto de “emergencia” como una
situación que exige acción inmediata. Luego de analizar
cuidadosamente dicha jurisprudencia, nos reiteramos, al
igual que lo hicimos en Acevedo Vilá v. C.E.E., supra, en
que, según discutiésemos en Meléndez v. Valdejully, supra,
en el ámbito administrativo, el concepto „emergencia‟ no
circunstancias que exigen actuación inmediata. Ello refleja
no sólo el entendimiento general que hemos tenido de dicho
término, sino que es también cónsono con la flexibilidad
que se pretende dar a las agencias para actuar ante
situaciones que exigen su intervención inmediata.
Contrario a lo que alega el Estado, entendemos que en
este caso el Departamento de Salud no cumplió con el
estándar requerido para aprobar un reglamento de
emergencia. No dudamos que el Departamento de Salud haya CC-2009-463 y CC-2009-468 22
determinado que se exigía su acción inmediata. Es
innegable, sin embargo, que la referida Certificación es en
extremo sucinta y carece de una explicación de las razones
específicas para el uso del mecanismo de emergencia para
aprobar el Reglamento 117-A. Al actuar de esa forma, el
Estado no explicó las razones para utilizar el trámite de
emergencia, suprimió innecesariamente la notificación a las
partes afectadas por la nueva reglamentación según las
exigencias del procedimiento ordinario de aprobación de
reglamentos, impidió la participación ciudadana y la
posibilidad de hacer enmiendas a la reglamentación tomando
en consideración dicho insumo, y más importante aún, dejó
fuera del expediente razones suficientes para poner a la
Rama Judicial en posición de evaluar efectivamente su
actuación, como evidentemente pudimos hacer en los casos
sobre distintos tipos de emergencia que discutiéramos
anteriormente.
HIMA sostiene que el hecho de que ni la agencia ni la
Certificación del Gobernador consignan en tantas palabras
las razones específicas por las cuales se empleó el método
de aprobación de reglamentos de emergencia torna el
Reglamento 117-A en nulo ab initio. Tiene razón. A pesar de
que la Sec. 2.13 de la L.P.A.U. provee un mecanismo
excepcional que se desvía del procedimiento ordinario de
aprobación de reglas y reglamentos, éste debe interpretarse
de forma restrictiva. Por ello, resolvemos que la agencia
que solicite al Primer Ejecutivo que suscriba la CC-2009-463 y CC-2009-468 23
Certificación requerida por dicha sección debe consignar en
el expediente del Reglamento las razones que justifican el
uso del mecanismo extraordinario, de forma tal que, tanto
el público que se vea afectado por el reglamento, como los
tribunales, estén en mejor posición de entender y revisar
las razones que tuvo el Estado para actuar de forma
inmediata.
Nuestra experiencia, en el ejercicio de la función
judicial revisora, ha sido que el uso y costumbre de los
Gobernadores es acoger en sus certificaciones las razones
expuestas por las agencias que justifican la preterición
del trámite administrativo ordinario. De esta forma, se
logra el objetivo de la mayor transparencia en dicho
proceso. La prudencia aconseja que el Poder Ejecutivo
continúe con esta práctica. Todo esto impedirá, a su vez,
que esta excepción se convierta en “patente de corso” y así
sirva de subterfugio para soslayar el mecanismo ordinario,
pues no deseamos que la excepción suplante la norma.
Por todo lo anterior declaramos nulo ab initio el
Reglamento adoptado por el Departamento de Salud. Resuelto
lo anterior, no es necesario atender lo relativo al
requisito de publicación por parte del Departamento de
Estado de un aviso público respecto a la vigencia de
reglamento. CC-2009-463 y CC-2009-468 24
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca la
Sentencia del Tribunal de Apelaciones. Se dictará Sentencia
de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Presidente EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Departamento de Salud del Cons. CC-2009-468 Estado Libre Asociado de Puerto Rico, etc.
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se declara nulo ab initio el Reglamento adoptado por el Departamento de Salud y se revoca la Sentencia del Tribunal de Apelaciones.
Así lo pronuncia y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo