Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL IX
Revisión Administrativa CE CARIBBEAN procedente de la EQUIPMENT, INC. Oficina de la Administración de Recurrente Servicios Generales del Gobierno de v. KLRA202300513 Puerto Rico
JUNTA REVISORA DE Sobre: Adquisición SUBASTAS DE LA de instalación de ADMINISTRACIÓN DE butacas para las SERVICIOS salas de eventos de GENERALES la Corporación del Centro de Bellas A.E. NOVA Artes Luis A. Ferré DISTRIBUTORS, INC. Caso Núm.: Recurridos JR-23-124 Subasta Núm. 23J-02855-R1
Panel integrado por su presidente, el juez Rodríguez Casillas, el juez Salgado Schwarz y el juez Ronda Del Toro.
Rodríguez Casillas, juez ponente.
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 18 de diciembre de 2023.
El 2 de octubre de 2023 la compañía CE Caribbean
Equipment (CE Caribbean o parte recurrente) acude ante nos para
impugnar la determinación de la Junta Revisora de Subastas de la
Administración de Servicios Generales del Gobierno de Puerto Rico
(Junta Revisora de ASG o parte recurrida), de la Subasta 23J-
02855-R1, Adquisición de instalación de butacas para las salas de
eventos de la Corporación del Centro de Bellas Artes Luis A. Ferré.
Allí, la Junta Revisora adjudicó la buena pro a A.E. Nova
Distributors, Inc. (AE Nova o parte recurrida).
El 13 de octubre de 2023, AE Nova presentó su alegato en
oposición.
Examinados los escritos de las partes, se confirma la
Resolución recurrida. Veamos.
Número Identificador RES2023 _______________ KLRA202300513 2
-I-
El 16 de febrero de 2023 la Junta de Subastas de la
Administración de Servicios Generales (Junta de Subastas ASG)
emitió una Invitación a Subasta Formal 23J-028556-R1 para la
Adquisición e instalación de butacas para las salas de eventos de la
Corporación del Centro de Bellas Artes Luis A. Ferré del Gobierno
de Puerto Rico (CBA).1 El aviso invitaba a todas las personas
naturales o jurídicas que cumplieran con los requisitos mínimos
para establecer un contrato con el Gobierno de Puerto Rico a
participar de la referida subasta.
La Junta de Subastas ASG detalló que llevaría a cabo una
reunión virtual pre subasta y una inspección ocular obligatoria de
las facilidades del CBA el 21 de febrero de 2023 a las 10:30 am y las
1:30 pm, respectivamente. Además, se indicó que la fecha límite
para entregar ofertas y el Acto de Apertura serían el 3 de marzo de
2023, a las 10:00 am y a las 3:00 pm respectivamente.
En el Pliego de Subasta Formal,2 la Junta de Subastas ASG
señaló —entre otras— que los licitadores debían presentar junto con
sus ofertas una muestra de tela, al igual que una copia fiel y exacta
de la garantía emitida por el manufacturero del producto y servicio.3
Esta última debía detallar de forma clara y precisa el período
especifico o términos aplicables a cada garantía, su vigencia, los
trámites requeridos para reclamar la garantía, entre otros. No
obstante, la Junta de Subastas ASG no especificó en dicho Pliego la
fecha en la cual realizaría el examen y análisis de las muestras.
Tampoco les notificó a las partes si en efecto se llevaría a cabo el
examen y análisis.
1 Véase, Aviso de Subasta, págs. 1-2 del Apéndice de la Recurrente. 2 Véase, Pliego de Subasta Formal Núm. 23J-02855-R1, págs. 3-32 del Apéndice
de la Recurrente. 3 Id., pág. 16 del Apéndice de la Recurrente. KLRA202300513 3 Así las cosas, el 21 de febrero de 2023 se llevó a cabo la
reunión virtual pre subasta a la cual asistieron 12 licitadores, entre
ellos, AE Nova y CE Caribbean. Tal y como se había señalado en el
aviso de subasta, en la tarde se llevó a cabo la inspección ocular
obligatoria de las facilidades del CBA
Al día siguiente —22 de febrero de 2023— la Junta de
Subastas ASG enmendó el Pliego de Subasta con el fin de modificar
la Tabla de Ofertar y para añadir el requisito de literatura y
fotografías de las butacas y gradas a ofertarse.4 De igual modo, el
23 de febrero de 2023, la Junta de Subastas ASG emitió una
segunda enmienda al Pliego de Subastas para cambiar la fecha
límite para la entrega de ofertas y el Acto de Apertura.5 De manera
que, la nueva fecha para la entrega de ofertas y Acto de Apertura
sería el 7 de marzo de 2023.
Llegado el 7 de marzo de 2023, AE Nova, CE Caribbean e
Integrated Design Solutions, Inc., presentaron sus respectivas
ofertas. En la tarde del mismo día, se celebró el Acto de Apertura de
los pliegos de subasta. Según surge del expediente, AE Nova ofreció
un precio para cada partida contenida ascendente a $917,179.02.6
Por otro lado, Integrated Design Solutions ofreció un precio total de
$840,303.60;7 no obstante, surge del expediente que Integrated
Design Solutions no ofertó en todos los renglones establecidos en el
Pliego de Subasta. Por su parte, CE Caribbean ofreció un precio total
de $1,165,303.60;8 sin embargo, CE Caribbean no incluyó en su
oferta copia fiel y exacta de la garantía del manufacturero de los
productos que ofreció. Tampoco informó de forma clara y detallada,
4 Véase, Enmienda Núm. 1, pág. 33 del Apéndice de la Recurrente. 5 Véase, Enmienda Núm. 2, pág. 34 del Apéndice de la Recurrente. 6 Véase, Oferta de AE Nova Distributors, Inc., pág. 145 del Apéndice de la Recurrente. 7 Véase, Resolución de Adjudicación de la Subasta Formal Núm. 23J-02855-R1,
pág. 359 del Apéndice de la Recurrente. 8 Véase, Oferta de CE Caribbean Equipment, Inc., pág. 36 del Apéndice de la
Recurrente. KLRA202300513 4
qué incluía o no incluía su garantía, cómo debía reclamarse y quién
estaría a cargo de la reparación o reemplazo del producto.
El 24 de marzo de 2023, la Junta de Subastas ASG emitió
Resolución de Adjudicación otorgando la buena pro a CE
Caribbean.9 Razonó que el licitador agraciado satisfacía las
necesidades y requisitos de la Administración de Servicios
Generales; además, que la parte recurrente cumplió con los
requisitos dispuestos en el pliego.
En cuanto a los otros licitadores, expuso que Integrated
Design Solutions no incluyó junto a su oferta la muestra de tela
requerida en el Pliego de Subastas; además, notó el uso de cinta
correctiva en la Tabla de Oferta en clara contravención a la
instrucción Número 11 del Pliego de Subastas que expresamente
prohibía el uso de cinta correctiva.
En cuanto a AE Nova, indicó que había cumplido con todos
los requisitos plasmados en el Pliego de Subastas; sin embargo, el
CBA y la Administración de Servicios Generales encontraron que la
calidad de las telas era inferior a las telas provistas por CE
Caribbean. Así mismo, encontró que no podía validar el desempeño
pasado de AE Nova en cuanto a obras similares a las requeridas por
el CBA.
Inconforme, AE Nova acudió el 13 de abril de 2023 a la Junta
Revisora de ASG mediante Solicitud de Revisión Administrativa10 y
señaló la comisión de los siguientes errores:
Primer Error: Erró y abusó de su discreción la Honorable Junta de Subastas al seleccionar la oferta de un licitador que incumplió las instrucciones y condiciones generales de la subasta y los requisitos contenidos en la Ley 75-2019, en el Reglamento Uniforme de Compras y Subastas de la Administración de Servicios Generales, y en sus propios pliegos de subasta.
9 Véase, Resolución de Adjudicación, págs. 351-360 del Apéndice de la Recurrente. 10 Véase, Solicitud de Revisión Administrativa, págs. 361-381 del Apéndice de la
Recurrente. KLRA202300513 5 Segundo Error: Erró y abusó de su discreción la Honorable Junta de Subastas al no adjudicar la subasta a favor de AE Nova Distributors, Inc., a pesar de haber sido el licitador responsivo que ofreció el precio más bajo y, por lo tanto, quien ofreció el Mejor Valor.
Tercer Error: Erró y abusó de su discreción la Honorable Junta de Subastas al adjudicar la subasta a base de criterios de evaluación no anunciados, en contravención de las disposiciones de la Ley 75-2019, del Reglamento Núm. 9230 y de sus propias instrucciones y condiciones para esta subasta.
El 30 de mayo de 2023, la Junta Revisora de ASG emitió una
Resolución en la que declaró Ha Lugar la Solicitud de Revisión de
AE Nova y ordenó la devolución del caso a la Junta de Subastas ASG
para que se llevara a cabo el proceso de inspección de muestras
conforme a la Ley 73-2019 y su reglamento. En ese sentido, ordenó
la devolución del caso para que la Junta de Subastas ASG evaluara
si AE Nova, como único licitador que entregó la documentación
requerida por el Pliego de Subasta, cumplía en ofrecer un producto
que satisficiera las necesidades del CBA y fuese merecedor de la
buena pro. Es menester señalar que, ni CE Caribbean ni la Junta
de Subastas ASG impugnaron dicha Resolución de la Junta
Revisora de ASG.
Así las cosas, el 6 de junio de 2023 se celebró la inspección
de muestras. A dicha inspección comparecieron AE Nova y CE
Caribbean, a pesar de que la última fue descalificada.
El 7 de julio de 2023, la Junta de Subastas ASG emitió una
Resolución enmendada mediante la cual adjudicó nuevamente la
buena pro a CE Caribbean. Explicó que las omisiones que
provocaron la descalificación de CE Caribbean eran desviaciones
permisibles al amparo del Reglamento Uniforme de Compras y
Subastas de Bienes, obras y Servicios no Profesionales de la
Administración de Servicios Generales del Gobierno de Puerto Rico,
Reglamento Núm. 9230, aprobado por el Departamento de Estado de
18 de noviembre de 2020. Añadió, que subsanó motu proprio la
ausencia de la garantía de los productos en el expediente de CE KLRA202300513 6
Caribbean ya que, la halló fácilmente en la red de internet. En
cuanto a AE Nova, indicó que no incluyó muestras para todos los
productos, lo que suponía su descalificación.
Insatisfecha, AE Nova presentó una segunda Solicitud de
Revisión Administrativa ante la Junta Revisora de ASG y señaló la
comisión de los siguientes errores:
Primer Error: Erró la y abusó de su discreción la Honorable Junta de Subastas al rehusarse a acatar la Resolución emitida por esta Junta Revisora en el caso JR-23-124 y adjudicar nuevamente la subasta a un licitador que fue descalificado como resultado de ese recurso.
Segundo Error: Erró la y abusó de su discreción la Honorable Junta de Subastas al intentar subsanar defectos de forma y contenido en la oferta de su licitador agraciado que son insubsanables, por los cuales esta Junta Revisora había ordenado su descalificación.
Tercer Error: Erró la y abusó de su discreción la Honorable Junta de Subastas al rehusarse a evaluar a AE Nova como único licitador responsivo y determinar si su oferta satisface las necesidades del CBA.
El 12 de septiembre de 2023, la Junta Revisora de ASG
emitió una Resolución mediante la cual declaró Ha Lugar la
Solicitud de Revisión de AE Nova, revocó la determinación de la
Junta de Subastas ASG y ordenó la adjudicación de la buena pro a
AE Nova.
Inconforme, CE Caribbean acudió ante esta Curia e imputó la
Primer Error: Erró la Junta Revisora al revocar a la Junta de Subastas y descalificar a Caribbean Equipment por entender que no fue un licitador responsivo y que dicha determinación había advenido fina y firme y constituía la “ley del caso”.
Segundo Error: Erró la Junta Revisora al revocar a la Junta de Subastas y Descalificar a Caribbean Equipment por entender que no fue un licitador responsivo dado a que incumplió con los requisitos de garantía establecidas en el pliego de subastas y el reglamento uniforme.
Tercer Error: Erró la Junta Revisora al revocar a la Juntade Subastas y adjudicarle la buena pro a AE Nova, a pesar de que este licitador no fue responsivo y, por consiguiente, debió ser descalificado.
-II-
A. KLRA202300513 7 Es harto conocido que en nuestra jurisdicción no existe
legislación especial que regule los procedimientos de subastas
dirigidos a la adquisición de bienes y servicios para las entidades
gubernamentales.11 De igual forma, es norma reiterada que las
subastas están expresamente excluidas de los procedimientos
adjudicativos formales regulados por la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
(Ley 38-2017).12 De hecho, el único aspecto de las subastas regulado
por la Ley 38-2017 lo son las etapas de reconsideración y revisión
judicial.13 De manera que, las agencias gubernamentales están
llamadas a adoptar las normas a seguir en sus propios
procedimientos de adjudicación de subastas.14
No obstante, los procedimientos de subastas del gobierno de
P.R. están revestidos del más alto interés público.15 Esto es así
debido a que, la consideración primordial al momento de determinar
quién debe resultar favorecido en el proceso de adjudicación de
subastas debe ser el interés público en proteger los fondos del
pueblo de Puerto Rico.16 En atención a esto, el Tribunal Supremo de
Puerto Rico ha resuelto que el eje central de las subastas
gubernamentales es procurar conseguir los precios más
económicos; evitar el favoritismo, la corrupción, el dispendio, la
prevaricación, la extravagancia y el descuido al otorgarse los
contratos, y minimizar los riesgos de incumplimiento.17
Lo antes dicho cobra mayor importancia, ya que la subasta
tradicional y el requerimiento de propuestas son los métodos
mediante los cuales el gobierno central y el municipal adquieren
11 Caribbean Communications v. Pol. de PR, 176 DPR 978, 993 (2009). 12 Id. 13 3 LPRA sec. 2151. 14 3 LPRA secs. 2169 y 2172; Caribbean Communications, Id., pág. 993-994; citando a Perfect Cleaning v. Cardiovascular, 162 DPR, 745, 757 (2004). 15 CD Builders v. Mun. Las Piedras, 196 DPR 336, 343-344 (2016). 16 Cordero Vélez v. Municipio de Guánica, 170 DPR 237, 245 (2007). 17 Empresas Toledo v. Junta de Subastas, 168 DPR 771, 778 (2006). KLRA202300513 8
bienes y servicios.18 La subasta pública formal o mediante ofertas
selladas es el procedimiento más comúnmente utilizado por las
entidades gubernamentales.19 La subasta formal comienza con la
preparación del pliego de condiciones y especificaciones, seguido por
la emisión de la invitación o aviso de subasta al público. Luego, los
interesados someten sus propuestas selladas las cuales se hacen
públicas con la celebración del acto de apertura en presencia de
todos los postores. Las ofertas pasan a manos de un comité
evaluador que, luego de evaluarlas, emite su recomendación para la
adjudicación de la buena pro. Finalmente, el procedimiento
concluye con la adjudicación de la buena pro y la notificación de
esta a todos los postores.20
Nuestro más alto foro ha resuelto que la característica
distintiva de la subasta formal es que las ofertas se presentan
selladas. Una vez abiertas las propuestas, no se admiten
modificaciones a las mismas, pues no hay cabida para la
negociación entre las partes.21 Esta secretividad responde a la
necesidad de garantizar que la competencia entre los licitadores sea
efectiva y honesta, pues de esa manera se evita que un licitador con
mayor capacidad económica enmiende su propuesta para superar
la de otro competidor.22
B.
La revisión de subastas es limitada y se rige por principios
similares a los que gobiernan la revisión de los procedimientos
celebrados ante las agencias.23 Como norma general, en el contexto
de las subastas gubernamentales, la Junta de Subastas de la
agencia goza de amplia discreción en la evaluación de las propuestas
18 PR Eco Park et al. v. Municipio de Yauco, 202 DPR 525, 531 (2019). 19 Caribbean Communications v. Pol. De PR, supra, pág. 994; citando a R & B Power
v. ELA, 172 DPR 607 (2007). 20 Id., pág. 995. 21 Trans Ad de PR v. Junta de Subastas, 174 DPR 56, 66 (2008). Énfasis nuestro. 22 Id. 23 Maranello v. OAT, 186 DPR 780, 793 (2012). KLRA202300513 9 sometidas ante su consideración.24 Es por esto que, de ordinario,
las agencias se encuentran en mejor posición que los tribunales
para evaluar las ofertas ante su consideración.25 Lo anterior
responde a la vasta experiencia y especialización que posee la
agencia y que, a su vez, la coloca en mejor posición que el foro
judicial para seleccionar al mejor licitador.26
Por lo que, los tribunales reconocemos la discreción de las
agencias en el ejercicio de sus facultades para considerar
licitaciones, rechazar propuestas y adjudicar la subasta a favor de
la oferta que estime ajustada a las necesidades particulares de la
agencia y al interés público en general.27 De manera que, los
tribunales no deben intervenir con el criterio de las agencias,
excepto en aquellos casos donde se demuestre que la decisión se
tomó de forma arbitraria o caprichosa, o mediante fraude o mala
fe.28 Ausentes estos elementos, ningún licitador tiene derecho a
quejarse cuando otra oferta es elegida como la más ventajosa.29 El
criterio rector de las revisiones administrativas será la razonabilidad
de la actuación de la agencia. Los tribunales no deben alterar las
determinaciones de un organismo administrativo si están
sostenidas por evidencia sustancial que surja del expediente
considerado en su totalidad.30
Como corolario de lo anterior, los tribunales le debemos
deferencia judicial a las decisiones y actuaciones administrativas.
Por ello, la revisión judicial se limita a las ordenes o resoluciones
finales de las agencias. De esa forma, la Asamblea Legislativa limitó
la revisión judicial con la intención de evitar una intromisión
indebida y a destiempo en el trámite administrativo por parte de los
24 Caribbean Communications v. Pol. de PR, supra, pág. 1006. 25 Aut. Carreteras v. CD Builders, Inc., 177 DPR 398, 408 (2009). 26 Maranello v. OAT, supra, pág. 792 27 Aut. Carreteras v. CD Builders, Inc., supra. 28 Torres Prods. v. Junta Mun. Aguadilla, 169 DPR 886, 898 (2007). 29 Id. 30 Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 727-728 (2005). KLRA202300513 10
tribunales.31 En lo pertinente, la Sección 4.2 de la Ley 38-2017
dispone que una parte adversamente afectada por una orden o
resolución final de la Junta Revisora de Subastas de la
Administración de Servicios Generales podrá acudir ante esta Curia
mediante recurso de revisión en un término de veinte (20) días.32
Añade la Sección 4.2 que, las ordenes o resoluciones interlocutorias
emitidas en procesos que se desarrollan por etapas, no serán
revisables sino que podrán ser objeto de señalamiento de error en el
recurso de revisión.
Nuestro foro supremo ha intimado que una orden o resolución
final tiene las características de una sentencia en un procedimiento
judicial, debido a que resuelve en definitiva la cuestión litigiosa y
permite su apelación o solicitarse su revisión.33 Por lo que, una
orden o resolución final es aquella que culmina el procedimiento
administrativo, tiene efectos sustanciales sobre las partes y resuelve
todas las controversias ante la agencia; les pone fin, sin dejar
pendiente una para ser decidida en el futuro.34
C.
La Ley de la Administración de Servicios Generales para la
Centralización de las Compras del Gobierno de Puerto Rico de 2019,
Ley 73 de 19 de julio de 2019, según enmendada (Ley 73-2019)
establece como política pública del Gobierno de Puerto Rico la
centralización de los procesos de compras gubernamentales bienes,
obras y servicios, con el fin de lograr mayores ahorros fiscales y la
transparencia en la gestión gubernamental.35 En armonía con lo
anterior, se delegó en la Administración de Servicios Generales la
responsabilidad de implantar la política pública, dirigir el proceso
31 Comisionado Seguros v. Universal, 167 DPR 21, 29 (2006). 32 3 LPRA sec. 9672. 33 J. Exam. Tec. Méd. v. Elías et al., 144 DPR 483, 490 (1997). 34 Comisionado Seguros v. Universal, supra. 35 Véase, Ley 73-2019, Exposición de Motivos. KLRA202300513 11 de adquisición de bienes y servicios y la contratación de servicios
del Gobierno de Puerto Rico, entre otros.36
Mediante la Ley 73-2019 se creó a la Junta de Subastas,
adscrita a la Administración de Servicios Generales, de naturaleza
cuasijudicial, con la facultad de evaluar y adjudicar las subastas del
Gobierno de Puerto Rico.37 La Junta de Subastas está facultada para
emitir invitaciones de subastas y solicitudes de propuestas selladas,
evaluar y adjudicar las propuestas y/o subastas, no aceptar
licitaciones que contengan precios en exceso del precio de venta al
detal sugerido por el manufacturero, entre otros. Por otro lado,
también se creó la Junta Revisora de Subastas, adscrita a la
Administración, de igual naturaleza cuasijudicial, facultada para
revisar cualquier impugnación de las determinaciones o
adjudicaciones hechas, entre otras, por la Junta de Subastas.38
Sobre el procedimiento de revisión administrativa, el Artículo
66 dispone que la Junta Revisora debe considerar la revisión
administrativa dentro de los treinta días de su presentación.39
Dispone además que, si la Administración de Servicios Generales o
la Junta Revisora dejan de tomar alguna acción con relación a la
solicitud de revisión dentro del término correspondiente, se tendrá
por rechazada de plano y a partir de esa fecha comenzará a correr
el término para la revisión judicial. La parte adversamente afectada
por la adjudicación de la Junta Revisora, podrá presentar un
recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones conforme a las
disposiciones de la Ley 38-2017.40
Por otra parte, la Ley 73-2019 dispone que la Administración
de Servicios Generales deberá cumplir con una serie de criterios
para la evaluación o adjudicación en los procesos de subastas,
36 3 LPRA sec. 9832e 37 3 LPRA sec. 9836. 38 3 LPRA sec. 9837. 39 3 LPRA sec. 9838c. 40 3 LPRA sec. 9838e. KLRA202300513 12
requerimientos de propuestas o requerimientos de cualificaciones.
En lo pertinente, el Artículo 33 dispone que:
[…]
(g) Dispondrá que la garantía del producto o servicio deberá detallar claramente qué incluye y qué no incluye, presentando los costos de transporte, si alguno. A la vez, tiene que estar certificada en casos de productos, por el fabricante local o del exterior y también por su representante o distribuidor, garantizándole a la entidad gubernamental su reemplazo de partes o productos, servicios y mano de obra bajo términos claramente expuestos en la oferta del licitador e incluidos posteriormente en el contrato suscrito con el licitador agraciado.
(j) Solicitará a todo licitador una descripción precisa y detallada de los bienes, obras o servicios objeto de oferta, incluyendo las garantías y términos de entrega, si algunas. No aceptará que los licitadores o contratistas, incluyan descripciones genéricas o ambiguas en los términos de entrega o las garantías de sus productos y servicios en sus procesos de subasta, requerimiento de propuestas y la contratación de adquisición de productos o servicios. En ese sentido, todo licitador y contratista, según aplique, debe incluir, de forma clara y detallada, el período específico o los términos aplicables a cada garantía, sus limitaciones y condiciones, los pasos requeridos para reclamar la garantía, una descripción clara de qué entidad proveerá el servicio de reemplazo, subsanación, corrección o reparación del producto o el servicio y los términos de entrega del producto o servicio. Cualquier oferta que no cumpla con lo antes expresado, se tendrá por no sometida y la misma no podrá ser favorecida en la adjudicación de la subasta o propuesta. De igual forma, bajo ninguna circunstancia, se podrá omitir lo dispuesto en ese inciso en el proceso de contratación para la adquisición de bienes, obras o servicios no profesionales.41
Por otro lado, y en cumplimiento con lo dispuesto en el
Artículo 25, se crea el Reglamento Uniforme de Compras y Subastas
de Bienes, obras y Servicios no Profesionales de la Administración de
Servicios Generales del Gobierno de Puerto Rico, Reglamento Núm.
9230, aprobado por el Departamento de Estado de 18 de noviembre
de 2020 (Reglamento Núm. 9230). En el mismo, se disponen las
normas y procedimientos a seguir para la adquisición de bienes,
obras y servicios no profesionales en el Gobierno.42
D.
41 3 LPRA sec. 9834i. Énfasis nuestro. 42 3 LPRA sec. 9834a. KLRA202300513 13 El Reglamento Núm. 9230 dispone que la Junta de Subastas
deberá evaluar las ofertas tomando en consideración los criterios
establecidos en el pliego de la subasta formal en conjunto con los
criterios enumerados en dicho Reglamento.
En lo pertinente, el inciso (h) de la Sección 7.3.17.2. dispone
que la Junta de Subastas debe considerar “[e]l periodo especifico o
los términos aplicables a cada garantía, sus limitaciones y
condiciones, los pasos requeridos para reclamar la garantía, qué
entidad proveerá el servicio de reemplazo, subsanación, corrección
o reparación del bien o el servicio.”43
Por otra parte, la Sección 10.5.3. establece las condiciones
generales compulsorias a ser incluidas en todos los pliegos de
compras, subastas o solicitud de propuestas. En particular, la
Sección 10.5.3.17 dispone lo siguiente sobre la garantía de los
productos o servicios a ofrecer:
El pliego deberá expresar que todo licitador deberá incluir, de forma clara y detallada, el período específico o los términos aplicables a cada garantía, sus limitaciones y condiciones, los trámites requeridos para reclamar la garantía, una descripción clara de qué entidad proveerá el servicio de reemplazo, subsanación, corrección o reparación del producto o el servicio y los términos de entrega del producto o el servicio y los términos de entrega del producto o servicio.
La garantía del producto o servicio deberá detallar claramente qué incluye. A su vez, la garantía tiene que estar certificada, en casos de productos, por el fabricante local o del exterior y también por su representante o distribuidor, garantizándole a la entidad gubernamental su reemplazo de partes o productos, servicios y mano de obra bajo términos claramente expuestos en la oferta del licitador.
Se informará, además, que el licitador deberá asumir los costos relacionados a la garantía, incluidos los gastos de transporte o envío.
Se informará a los licitadores que se considerará de manera preferente la garantía prestada en Puerto Rico a la garantía prestada en el exterior. Se requerirá a todo licitador el deber de honrar al Gobierno la garantía, si alguna, independientemente de si se compra o no a través de un distribuidor.
43 Sección 7.3.17.2 del Reglamento Núm. 9230. Énfasis nuestro. KLRA202300513 14
En el pliego se advertirá a todos licitador que el incumplimiento de lo antes expresado será razón de descalificación.44
-III-
Son tres los errores que la recurrente expone en su recurso de
revisión judicial. En el primer error, CE Caribbean plantea que la
Junta Revisora de ASG no debió revocar la determinación de la
Junta de Subastas ASG, y por consiguiente, descalificarlo por no ser
un licitador responsivo y porque dicha determinación constituía la
ley del caso. En el segundo error, arguye que la Junta Revisora de
ASG incidió al resolver que había incumplido con los requerimientos
de garantía dispuestos en el Pliego de Subasta y en el reglamento
aplicable. Por estar íntimamente relacionados, pasamos a discutir
conjuntamente el primer y segundo señalamiento de error.
Primeramente, del expediente surge que todos los licitadores
interesados en la subasta debían someter, copia fiel y exacta de la
garantía del manufacturero, entre otros requisitos. Esto, en
cumplimiento —no solo con el Pliego de Subasta— sino que en
cumplimiento con la Ley 73-2019 y el Reglamento Núm. 9230.
Nótese, que de la primera Resolución de Adjudicación de la Junta
de Subastas ASG, AE Nova fue el único licitador que cumplió con
todos los requerimientos detallados en el pliego de subastas. Todavía
más, la Junta de Subastas ASG resolvió que CE Caribbean no
cumplió con el requerimiento de copia fiel y exacta de la garantía, e
inexplicamente, le adjudicó la buena pro, ello, en contravención a lo
dispuesto en el Artículo 33 de la Ley 73-2019 y la Sección 10.5.3.17
del Reglamento Núm. 9230. Claramente, la Junta de Subastas ASE
debió descalificar a CE Caribbean y no adjudicarle la buena pro,
pero no lo hizo.
44 Sección 10.5.3.17 del Reglamento Núm. 9230. Énfasis nuestro. KLRA202300513 15 A lo antes dicho, AE Nova acudió mediante solicitud de
revisión ante la Junta Revisora de ASG y esta descalificó a CE
Caribbean, revocó la adjudicación de la subasta y ordenó a la Junta
de Subastas ASG a revaluar la propuesta de AE Nova como el único
licitador responsivo que cumplía con todos los requisitos. Sin
embargo, la Junta de Subastas ASG ignoró la orden de la Junta
Revisora e incluyó a CE Caribbean, a pesar de que había sido
descalificado. Peor aún, la Junta de Subastas ASG le adjudicó
nuevamente la buena pro a la recurrente arguyendo que, aun
cuando CE Caribbean no había incluido copia fiel y exacta de la
garantía del manufacturero, la propia Junta se dio a la tarea de
buscar la garantía por la internet ya que era un documento de fácil
acceso. Además, arguyó que la deficiencia de CE Caribbean era una
desviación permisible con oportunidad de subsanación.
Nótese, que la Ley 73-2019 y el Reglamento 9230 son claros
en cuanto al requisito de la copia de la garantía. Ambos disponen
que la ausencia de dicho documento en la propuesta de un licitador
es causa justa para su descalificación. Por otro lado, la
jurisprudencia interpretativa ha sido enfática en que la
característica distintiva de las subastas formales lo son las
propuestas selladas y la secretividad que las acompaña hasta el Acto
de Apertura. Celebrado el Acto de Apertura, las propuestas no se
pueden enmendar. Ciertamente, la Junta de Subastas ASG erró,
no solo al adjudicarle la buena pro a la parte recurrente, sino al
enmendar motu proprio la propuesta de CE Caribbean con el fin de
adjudicarle nuevamente la buena pro. Ni CE Caribbean ni la Junta
podían enmendar la propuesta.
Tampoco cabe decir que, la primera Resolución de la Junta
Revisora de ASG no fue una determinación final, por lo que, ahora
puede ser revisable ante este foro intermedio. Véase, que la
determinación de la Junta Revisora de ASG constituye una KLRA202300513 16
Resolución final que revocó una adjudicación final, descalificó y
excluyó del proceso de licitación a CE Caribbean; en consecuencia,
ordenó que AE Nova fuera revaluada al ser la única licitadora cuya
oferta cumplió con todos los requisitos establecidos en el Pliego de
Subastas.
Resulta evidente que la primera Resolución representó el fin
de la participación de CE Caribbean en el proceso de subasta, pues
ni la Junta de Subastas ASG ni CE Caribbean la impugnaron. De
hecho, notificada la referida Resolución, la Junta de Subastas ASG
y CE Caribbean la acataron. Es decir, por una parte, CE Caribbean
no acudió al Tribunal de Apelaciones para impugnarla y esta advino
final y firme. De otra parte, la Junta de Subastas ASG procedió a
revaluar a AE Nova, aunque erró al adjudicarle la buena pro a CE
Caribbean que había sido descalificada. El primer y segundo
señalamiento de error no se cometieron.
En segundo orden, como tercer error CE Caribbean plantea
que la Junta Revisora de ASG erró al revocar la Junta de Subastas
ASG y adjudicarle la buena pro a AE Nova, quien era un licitador no
responsivo al no incluir todas las muestras de telas. En específico,
alega que el incumplimiento se configuró en la Reunión de Examen
de Muestra del 6 de junio de 2023, ya que —durante la inspección
de las muestras de telas— AE Nova le confirmó a la Junta de
Subastas ASG que no había incluido las muestras de todos los
productos que ofertó para la subasta.
No obstante, del contenido de la Minuta no surge que AE Nova
hiciera tal aseveración.45 Inclusive, este Tribunal no encontró en el
contenido de la Minuta declaración alguna que coincida con la
alegación de la parte recurrente.
45 Véase, Minuta de Reunión Examen de Muestra, págs. 394-395 del Apéndice de
la Recurrente. KLRA202300513 17 Como bien explicáramos anteriormente, los tribunales
estamos impedidos de alterar las determinaciones de los organismos
administrativos cuando estas estén basadas en evidencia sustancial
que surja del expediente.46 Del expediente administrativo no surge
ningún tipo evidencia que demuestre que AE Nova declaró no haber
entregado las muestras de todos los productos. Esta alegación
solamente surge de la Resolución de Adjudicación de la Junta de
Subastas. Por consiguiente, es forzoso concluir que dicho
planteamiento es uno infundado, pues adolece de evidencia
sustancial que lo respalde.
En fin, la Resolución impugnada se encuentra sostenida por
evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo y, en
armonía con las leyes y reglamento aplicables a los procedimientos
de subastas. Por lo que, merece nuestra deferencia. En ausencia de
abuso de discreción, parcialidad o perjuicio por parte de la Junta
Revisora de ASG, sostenemos el dictamen cuya revisión se solicita.
-IV-
Por los fundamentos antes expresados, se confirma la
adjudicación de la subasta recurrida.
Lo acordó el Tribunal y lo certifica la secretaria del Tribunal
de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones
46 Otero v. Toyota, supra.