Bárbara Estrella Y Richard Monge v. Kenia Michelle Figueroa Guerra
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Bárbara Estrella y Richard Monge
Recurridos Certiorari
v. 2007 TSPR 55
Kenia Michelle Figueroa Guerra 170 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2003-521
Fecha: 26 de marzo de 2007
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial Carolina-Fajardo
Juez Ponente:
Hon. José Miranda de Hostos
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Santos Rivera Martínez
Abogada de la Parte Recurrida:
Lcda. Ana López Prieto
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Guillermo A. Mangual Amador Procurador General Auxiliar
Abogadas del Departamento de la Familia:
Lcda. Marta I. Ojeda Rodríguez Lcda. Sonny M. Arroyo Pedró
Materia: Adopción
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Bárbara Estrella y Richard Monge Recurridos
CC-2003-521 Certiorari v.
Kenia Michelle Figueroa Guerra Peticionario
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada SEÑORA FIOL MATTA
En San Juan, Puerto Rico, a 26 de marzo de 2007.
El presente recurso nos exige delimitar la relación entre
dos disposiciones medulares sobre derecho de menores, una
relativa a la adopción y la otra a la realización de esfuerzos
razonables para la reunificación familiar. En esencia debemos
determinar si puede presentarse una petición de adopción cuando
aún está en curso el proceso de esfuerzos razonables para
reunificación familiar y el menor aún está bajo la patria
potestad de sus padres biológicos. CC-2003-521 3
I.
El 2 de octubre de 2002, Bárbara Estrella y
Richard Monge presentaron una petición de privación de
patria potestad y adopción de la menor GLEF.1 La madre
biológica de la menor y parte interventora, señora
Kenia M. Figueroa Guerra, fue emplazada y citada para
una vista que habría de celebrarse en diciembre de
2002.2 Surge de la petición que el Departamento de la
Familia ostenta la custodia provisional de la menor y
les había entregado la niña a los esposos Estrella
Monge como custodios de facto cuando ésta tenía
cuatro meses de nacida. El 5 de noviembre de 2002 la
señora Estrella y el señor Monge solicitaron la
consolidación de su petición de adopción con un pleito
de privación de custodia que había presentado el
Departamento de Familia en contra de la madre
biológica de la menor. En su moción los esposos
Estrella y Monge argumentaron que el pleito principal
1 La petición se hizo al amparo de la Ley para el Procedimiento especial de Adopción, Ley núm. 9 de 19 de enero de 1995, 32 L.P.R.A. secs. 2699 2699s. La petición se notificó a la Procuradora de Relaciones de Familia de Carolina y a la Unidad de Adopción de Carolina, aunque se emplazó únicamente a la madre biológica de la menor, Kenia Michelle Figueroa. Véase páginas 26 y 27 del apéndice del recurso. 2 En esa citación se le apercibió que de no comparecer a la vista de primera comparecencia el Tribunal podría decretar la adopción solicitada en la petición sin más citarle ni oírle. CC-2003-521 4
era el de adopción ya que involucraba la privación de
la patria potestad sobre la menor. Además, invocaron
el artículo 166B del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec.
634b, como fundamento jurídico para la privación de
patria potestad de la menor. También señalaron que
ambos casos estaban regidos por la intención
legislativa de proteger el mejor interés de los
menores. Por eso, las agencias del Estado no podían
utilizar a los menores como instrumentos para la
rehabilitación de sus padres.
Según los señores Estrella y Monge, la Ley núm. 9
de 19 de enero de 1995, llamada Ley de Adopción, 32
L.P.R.A. secs. 2699-2699s creó un procedimiento de
adopción expedito para permitir que los menores
pudieran encontrar un hogar seguro de la forma más
rápida posible. Igualmente, la Ley núm. 342 de 16 de
diciembre de 1999, conocida como la Ley para el amparo
de los menores en el siglo XXI, 8 L.P.R.A. sec. 441-
443u3, le requería al Departamento de la Familia
solicitar la privación de patria potestad de la menor
si se daban las circunstancias requeridas para ello.
Sin embargo, en este caso, según adujeron, aún cuando
3 Dicha Ley fue derogada por la Ley núm. 177 del 1 de agosto de 2003, llamada Ley para el bienestar y la protección integral de la niñez, 8 L.P.R.A. secs. 444- 450m. CC-2003-521 5
se dieron esas circunstancias, la agencia no presentó
dicha solicitud.
El 2 de diciembre de 2002 las Procuradoras
Especiales de Relaciones de Familia presentaron una
“Moción en oposición a moción solicitando
consolidación”. Alegaron que la adopción no estaba
madura para su adjudicación final porque a la fecha de
la petición no había concluido el procedimiento de
liberación del menor en el caso de maltrato y no se
había adjudicado de manera final y firme la tutela de
la menor al Departamento de la Familia.4 Entendían que
hasta que ello no sucediera no podía presentarse el
informe social pericial con recomendaciones sobre si
conviene o no a los mejores intereses de la menor el
que ésta permanezca bajo la custodia de la madre
biológica y bajo la supervisión del Departamento o
llevar a cabo la adopción.
Las Procuradoras de Familia también argumentaron
que el caso de adopción no es el primario con relación
a la menor afectada. A su entender, el caso primario
es el que se presenta al amparo de la Ley núm. 342,
supra, actual Ley núm. 177, 8 L.P.R.A. secs. 444-450m,
relacionado con los esfuerzos razonables para la
4 El Departamento de la Familia ostenta la custodia provisional de la menor, la cual obtuvo mediante un procedimiento al amparo de la Ley núm. 342, supra. CC-2003-521 6
reunificación familiar.5 Hacen hincapié en que en los
casos de adopción se advierte a los promovidos que el
procedimiento podría conllevar la privación de
custodia y patria potestad y que esa también puede ser
la consecuencia si se ve el procedimiento en rebeldía.
Aclaran que si bien el proceso de esfuerzos razonables
puede desembocar en la privación de custodia y patria
potestad, la ley especial aplicable a ese proceso
prescribe procedimientos previos particulares. Por
eso, recomendaron la desestimación del procedimiento
de adopción.
El 11 de diciembre de 2002 el Tribunal de Primera
Instancia denegó la moción de consolidación y el 18 de
diciembre de 2002 la señora Figueroa, madre biológica
de la menor, solicitó la desestimación del pleito de
adopción, en consideración al procedimiento previo
instado por el Departamento de la Familia, bajo la Ley
núm. 342 (actual Ley núm. 177). Alegó que en el pleito
5 Según la actual Ley núm. 177, los esfuerzos razonables incluyen “todas aquellas actividades y servicios que se ofrecen al padre, a la madre o persona responsable de un/a menor y a los propios menores dentro y fuera del hogar, en coordinación con entidades públicas y privadas, para garantizar su seguridad y bienestar.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Bárbara Estrella y Richard Monge
Recurridos Certiorari
v. 2007 TSPR 55
Kenia Michelle Figueroa Guerra 170 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2003-521
Fecha: 26 de marzo de 2007
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial Carolina-Fajardo
Juez Ponente:
Hon. José Miranda de Hostos
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Santos Rivera Martínez
Abogada de la Parte Recurrida:
Lcda. Ana López Prieto
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Guillermo A. Mangual Amador Procurador General Auxiliar
Abogadas del Departamento de la Familia:
Lcda. Marta I. Ojeda Rodríguez Lcda. Sonny M. Arroyo Pedró
Materia: Adopción
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Bárbara Estrella y Richard Monge Recurridos
CC-2003-521 Certiorari v.
Kenia Michelle Figueroa Guerra Peticionario
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada SEÑORA FIOL MATTA
En San Juan, Puerto Rico, a 26 de marzo de 2007.
El presente recurso nos exige delimitar la relación entre
dos disposiciones medulares sobre derecho de menores, una
relativa a la adopción y la otra a la realización de esfuerzos
razonables para la reunificación familiar. En esencia debemos
determinar si puede presentarse una petición de adopción cuando
aún está en curso el proceso de esfuerzos razonables para
reunificación familiar y el menor aún está bajo la patria
potestad de sus padres biológicos. CC-2003-521 3
I.
El 2 de octubre de 2002, Bárbara Estrella y
Richard Monge presentaron una petición de privación de
patria potestad y adopción de la menor GLEF.1 La madre
biológica de la menor y parte interventora, señora
Kenia M. Figueroa Guerra, fue emplazada y citada para
una vista que habría de celebrarse en diciembre de
2002.2 Surge de la petición que el Departamento de la
Familia ostenta la custodia provisional de la menor y
les había entregado la niña a los esposos Estrella
Monge como custodios de facto cuando ésta tenía
cuatro meses de nacida. El 5 de noviembre de 2002 la
señora Estrella y el señor Monge solicitaron la
consolidación de su petición de adopción con un pleito
de privación de custodia que había presentado el
Departamento de Familia en contra de la madre
biológica de la menor. En su moción los esposos
Estrella y Monge argumentaron que el pleito principal
1 La petición se hizo al amparo de la Ley para el Procedimiento especial de Adopción, Ley núm. 9 de 19 de enero de 1995, 32 L.P.R.A. secs. 2699 2699s. La petición se notificó a la Procuradora de Relaciones de Familia de Carolina y a la Unidad de Adopción de Carolina, aunque se emplazó únicamente a la madre biológica de la menor, Kenia Michelle Figueroa. Véase páginas 26 y 27 del apéndice del recurso. 2 En esa citación se le apercibió que de no comparecer a la vista de primera comparecencia el Tribunal podría decretar la adopción solicitada en la petición sin más citarle ni oírle. CC-2003-521 4
era el de adopción ya que involucraba la privación de
la patria potestad sobre la menor. Además, invocaron
el artículo 166B del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec.
634b, como fundamento jurídico para la privación de
patria potestad de la menor. También señalaron que
ambos casos estaban regidos por la intención
legislativa de proteger el mejor interés de los
menores. Por eso, las agencias del Estado no podían
utilizar a los menores como instrumentos para la
rehabilitación de sus padres.
Según los señores Estrella y Monge, la Ley núm. 9
de 19 de enero de 1995, llamada Ley de Adopción, 32
L.P.R.A. secs. 2699-2699s creó un procedimiento de
adopción expedito para permitir que los menores
pudieran encontrar un hogar seguro de la forma más
rápida posible. Igualmente, la Ley núm. 342 de 16 de
diciembre de 1999, conocida como la Ley para el amparo
de los menores en el siglo XXI, 8 L.P.R.A. sec. 441-
443u3, le requería al Departamento de la Familia
solicitar la privación de patria potestad de la menor
si se daban las circunstancias requeridas para ello.
Sin embargo, en este caso, según adujeron, aún cuando
3 Dicha Ley fue derogada por la Ley núm. 177 del 1 de agosto de 2003, llamada Ley para el bienestar y la protección integral de la niñez, 8 L.P.R.A. secs. 444- 450m. CC-2003-521 5
se dieron esas circunstancias, la agencia no presentó
dicha solicitud.
El 2 de diciembre de 2002 las Procuradoras
Especiales de Relaciones de Familia presentaron una
“Moción en oposición a moción solicitando
consolidación”. Alegaron que la adopción no estaba
madura para su adjudicación final porque a la fecha de
la petición no había concluido el procedimiento de
liberación del menor en el caso de maltrato y no se
había adjudicado de manera final y firme la tutela de
la menor al Departamento de la Familia.4 Entendían que
hasta que ello no sucediera no podía presentarse el
informe social pericial con recomendaciones sobre si
conviene o no a los mejores intereses de la menor el
que ésta permanezca bajo la custodia de la madre
biológica y bajo la supervisión del Departamento o
llevar a cabo la adopción.
Las Procuradoras de Familia también argumentaron
que el caso de adopción no es el primario con relación
a la menor afectada. A su entender, el caso primario
es el que se presenta al amparo de la Ley núm. 342,
supra, actual Ley núm. 177, 8 L.P.R.A. secs. 444-450m,
relacionado con los esfuerzos razonables para la
4 El Departamento de la Familia ostenta la custodia provisional de la menor, la cual obtuvo mediante un procedimiento al amparo de la Ley núm. 342, supra. CC-2003-521 6
reunificación familiar.5 Hacen hincapié en que en los
casos de adopción se advierte a los promovidos que el
procedimiento podría conllevar la privación de
custodia y patria potestad y que esa también puede ser
la consecuencia si se ve el procedimiento en rebeldía.
Aclaran que si bien el proceso de esfuerzos razonables
puede desembocar en la privación de custodia y patria
potestad, la ley especial aplicable a ese proceso
prescribe procedimientos previos particulares. Por
eso, recomendaron la desestimación del procedimiento
de adopción.
El 11 de diciembre de 2002 el Tribunal de Primera
Instancia denegó la moción de consolidación y el 18 de
diciembre de 2002 la señora Figueroa, madre biológica
de la menor, solicitó la desestimación del pleito de
adopción, en consideración al procedimiento previo
instado por el Departamento de la Familia, bajo la Ley
núm. 342 (actual Ley núm. 177). Alegó que en el pleito
5 Según la actual Ley núm. 177, los esfuerzos razonables incluyen “todas aquellas actividades y servicios que se ofrecen al padre, a la madre o persona responsable de un/a menor y a los propios menores dentro y fuera del hogar, en coordinación con entidades públicas y privadas, para garantizar su seguridad y bienestar. Estos esfuerzos van dirigidos a proteger al menor, a proteger al adulto no maltratante, a educar al maltratante y a mantener el ambiente en que el menor se desenvuelve lo más inalterado posible como las metas de los procesos de ayuda a la familia y a lograr una alternativa permanente de ubicación cuando no sea posible la reunificación familiar”. 8 L.P.R.A. sec. 444(n). CC-2003-521 7
instado por el hogar custodio estaba ausente el
Departamento de la Familia, que era una parte
indispensable, y que dicha entidad no había instado un
procedimiento de privación de custodia. Arguyó,
además, que en virtud del procedimiento bajo la Ley
núm. 342, estaba sometida a un plan de servicios6 cuyo
objetivo sería la reunificación familiar, y que aún no
se habían hecho los esfuerzos razonables para hacer
posible el regreso de la menor al hogar biológico.
Además, la señora Figueroa llamó la atención a que,
según alegado por los custodios de facto, éstos han
recibido promesas de que la menor sería liberada y se
les permitiría adoptarla, por lo que el proceso de
privación de custodia se vería afectado por la
intención de facilitar la adopción de la menor.
Los custodios de facto se opusieron a la
desestimación del procedimiento de adopción. Entre
otras cosas, argumentaron que habían notificado al
Departamento de la Familia conforme a la ley especial
6 Al momento de los hechos la señora Figueroa estaba cumpliendo el plan en el Hogar CREA de Damas. La actual Ley núm. 177 define “plan de servicio” como aquella “organización sistemática de las metas, objetivos y actividades enmarcadas en el tiempo, que son el resultado de un proceso de acopio de información y evaluación tomando como punto de partida las fortalezas de los miembros de la familia para superar sus necesidades y que darán dirección a la atención social del/a menor y su familia”. 8 L.P.R.A. sec. 444(dd). CC-2003-521 8
aplicable.7 También, alegaron que hay prueba suficiente
para privar a la madre de la patria potestad de la
menor. Acusaron a la madre biológica de la menor de
haber tenido más de una recaída y de incitar a sus
compañeras de Hogar Crea a usar drogas. Señalaron que
el comportamiento de la madre demuestra su falta de
compromiso para cumplir con el plan de servicios. Por
último, argumentaron que la Ley núm. 342 (actual Ley
177) no se aplica al procedimiento de adopción y, en
la alternativa, alegaron que ésta no impide que el
hogar de crianza inicie el procedimiento de privación
de patria potestad y adopción.
El 11 de diciembre de 2002 el TPI se negó a
desestimar el pleito de adopción y señaló una
conferencia sobre el estado de los procedimientos. La
señora Figueroa recurrió al Tribunal de Circuito de
Apelaciones, argumentando que al no desestimar el
procedimiento de adopción, el Tribunal de Primera
Instancia faltó a la política pública y a los
objetivos de la legislación sobre esfuerzos
razonables.
7 Se refieren al artículo 4 de la Ley de adopción que requiere que se notifique a la unidad de adopción del Departamento de la Familia para que rinda un informe. 32 L.P.R.A. sec. 2699c(3). CC-2003-521 9
Luego de varios incidentes procesales, el
Tribunal de Apelaciones resolvió que el TPI no había
errado al tramitar y consolidar los procedimientos
sobre privación de patria potestad y custodia con el
de adopción porque, a su entender, el Art. 9 de la Ley
de Adopción, supra, lo permitía. El tribunal apelativo
recurrió a los principios de hermenéutica sobre la
interpretación de las leyes que son claras y libres de
ambigüedad y el uso corriente del lenguaje. Invocó la
política pública a favor de procedimientos expeditos
declarada en la Ley de Adopción y explicó las
provisiones procesales para cuando no se ha privado de
la patria potestad a los padres del adoptando
previamente ni éstos han renunciado voluntariamente a
ella. Hizo hincapié el foro apelativo en la
participación activa que tiene el Departamento de la
Familia en todo proceso de adopción y de privación de
patria potestad, puesto que la agencia tiene que
rendir un informe social pericial al tribunal, con
recomendaciones específicas sobre lo que más le
convenga a los intereses del menor. Concluyó que la
alegación de falta de notificación al Departamento de
la Familia sobre el procedimiento de adopción era
frívola puesto que se requiere dicha notificación para
que se pueda someter el informe social pericial. CC-2003-521 10
El Tribunal de Apelaciones concluyó que el foro
de instancia había resuelto correctamente al negarse a
dilucidar en procesos distintos la solicitud de
privación de patria potestad y la de adopción, y al
resolver que esta última reclamación no era prematura.
Aclaró que cuando se tramite la privación de patria
potestad y custodia conjuntamente con la adopción debe
celebrarse una vista plenaria en la que los padres del
menor estén representados por abogado y se adjudique
primeramente en los méritos la patria potestad. Una
vez resuelto esto, se debe continuar el proceso de
adopción.
En su resolución, el foro apelativo no atendió la
aplicación de la Ley de Adopción en los casos como el
de autos, en los cuales se ha comenzado un
procedimiento bajo la Ley núm. 342, supra,(actual Ley
177, supra) en progreso.
Inconforme aún, la señora Figueroa Guerra recurre
de esta decisión y nos plantea que los foros de
instancia y apelativo cometieron seis errores que
pueden resumirse en dos. En primer lugar señala la
madre de la menor que el tribunal apelativo incidió al
no atender el conflicto entre las políticas públicas
de la Ley de Adopción y la Ley para el amparo de
menores del siglo XXI, actual Ley para el bienestar y CC-2003-521 11
la protección integral de la niñez. Al no hacerlo, se
dio curso a un procedimiento de adopción cuando no
había concluido el trámite de privación de patria
potestad. En segundo lugar arguyó que el tribunal
apelativo erró al concluir que el Departamento de la
Familia no era parte indispensable y que fue
notificado conforme a derecho.8
8 La peticionaria presentó los siguientes señalamientos de error:
1. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al no discutir el conflicto que existe entre dos leyes especiales como la Ley núm. 9 de 19 de enero de 1995, conocida como la Ley de Adopción” y la Ley 342 de 16 de diciembre de 1999, conocida como “Ley para el Amparo de Menores del Siglo XXI”, con objetivos distintos.
2. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que no es prematura la petición de adopción sin preguntarse, que sucedería de concederse ésta, con el proceso de Ley 342 al no haber finalizado el mismo. 3. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al entender que procede la adopción sin haber sido privada de custodia ni patria potestad la madre biológica en el procedimiento instado bajo la Ley 342. 4. Erró el Honorable Tribunal e Circuito de Apelaciones al determinar que el Departamento de Familia no es parte indispensable en un proceso de adopción quien es el que ostenta la custodia provisional de la menor bajo el procedimiento de Ley 342. CC-2003-521 12
A los fines de evaluar el presente recurso
concedimos término al Departamento de la Familia para
que se expresara. Así lo hizo y en su comparecencia
argumentó que debía desestimarse la petición de
privación de patria potestad y adopción a la luz del
derecho vigente. Reafirmó el Departamento la
incompatibilidad entre el trámite al amparo de la Ley
342, actual 177, y la Ley de adopción.
Como se observa, el caso de autos requiere que
determinemos la relación entre dos disposiciones
medulares sobre el derecho de menores en Puerto Rico.
Por un lado, la Ley núm. 177, llamada Ley para el
bienestar y la protección integral de la niñez, que
sustituyó a la Ley 342, promueve los esfuerzos
5. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al entender que la Notificación a la Unidad de Adopción del Departamento de la Familia a los fines de que se cumpla con el deber ministerial de rendir un informe es suficiente para ser incluido como parte obviando la notificación según la Regla 4.4 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 16”
6. Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones por entender que se viola el Canon 18 y es frívola una acción que se insta reclamando derechos reconocidos en el procedimiento civil y constitucional. CC-2003-521 13
razonables para la reunificación familiar y
preservación de los lazos biológicos. Por el otro, la
Ley de Adopción favorece la ruptura expedita de los
lazos biológicos en aras a la creación de una nueva y
mejor relación paterno filial no determinada por la
consanguinidad. La ponderación de ambas medidas debe
hacerse, claro está, a la luz de nuestra política
pública a favor del bienestar de los menores que es la
piedra angular de ambas legislaciones. Hemos examinado
ambas políticas públicas, los procedimientos creados
para lograrlas y nuestros precedentes y nos persuade
el argumento de las Procuradoras de Familia y de la
parte peticionaria. Entendemos que existe un conflicto
entre los procedimientos y que el caso primario es el
de maltrato. Por consiguiente, la petición de adopción
es prematura y debe desestimarse.
II.
Como cuestión de umbral es necesario señalar que
los hechos que dan origen a la presente controversia
ocurrieron mientras estaba vigente la Ley núm. 342 de
16 de diciembre de 1999, llamada Ley para el amparo de
los menores en el siglo XXI. No obstante, esta ley fue
derogada por la Ley núm. 177 de 1 de agosto de 2003,
hoy vigente. Respecto a esto es menester aclarar tres
aspectos. CC-2003-521 14
En primer lugar, la Ley núm. 342 disponía para la
agilización de los procedimientos de privación de
custodia y/o patria potestad en aquellos casos en que
no pueda garantizarse la seguridad y el bienestar de
un menor, además de eximir al Estado, en determinadas
circunstancias, de llevar a cabo esfuerzos razonables
para preservar la integridad familiar. En cambio, la
Ley núm. 177, reenfoca la política pública en Puerto
Rico hacia la concertación de esfuerzos privados,
comunitarios, familiares y gubernamentales con énfasis
en la reunificación y el fortalecimiento de las
familias. A pesar de que ambas leyes dan énfasis a
diferentes medidas para la protección y el bienestar
de los menores, éstas son muy similares para efectos
del asunto específico ante nuestra consideración.9
9 En términos generales, algunos de los principales cambios traídos por la Ley núm. 177, supra, son los siguientes: se pretende eliminar el señalamiento doble como víctimas de los menores maltratados y sus madres cuando ellas también son víctimas de violencia; se establecen términos más largos y realistas para completar los esfuerzos razonables para reunificar las familias; se incluyen disposiciones especificas para la necesaria coordinación interagencial y para la concertación de esfuerzos multisectoriales en apoyo a la protección de la niñez; se faculta al Departamento de la Familia para que pueda realizar esfuerzos concretos de prevención y para disponer de herramientas más efectivas tanto para enfrentar las consecuencias del maltrato de menores, como el maltrato institucional; se reconoce la aportación que pueden y quieren realizar grupos no gubernamentales a la atención del maltrato y se establecen obligaciones especificas para que las agencias del gobierno puedan CC-2003-521 15
Recientemente, en Ex Parte Rivera Báez, 2007 T.S.P.R.
___, res. 26 de marzo de 2007, explicamos
detalladamente la evolución de la política pública
sobre el maltrato de menores en Puerto Rico y su
énfasis en proteger de la forma más adecuada los
mejores intereses y el bienestar de éstos.
En segundo lugar, se debe resaltar que las medidas
dispositivas de ambas leyes sobre la concertación de
esfuerzos razonables para la reunificación familiar
son esencialmente procesales; por eso, los
procedimientos sobre esfuerzos razonables en este caso
se regirían por la ley vigente, Ley núm. 177 y no por
la ya derogada Ley núm. 342.10 Por último, para
enfrentarse a este problema. Véase Informe Sobre el P. del S. 2285 de 22 de junio de 2003, en la pág. 20. 10 El principio general sobre aplicación temporal de las leyes está establecido en el artículo 3 de nuestro Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 3, que dispone que las leyes no tendrán efecto retroactivo, a lo cual la interpretación doctrinal ha reconocido históricamente varias excepciones. Así, Díez-Picazo y Antonio Gullón recalcan que “la doctrina y la jurisprudencia nos enseñan... que existen casos en los cuales la [aplicación retroactiva] de la nueva ley viene impuesta de manera tácita”. Entre estos casos se encuentran las “normas meramente interpretativas”, las “disposiciones de carácter complementario, dictadas para el desarrollo o mejor cumplimiento de una disposición anterior” y “las normas de carácter procesal”. Esto es así ya que “si el proceso se va desarrollando a través de una serie de actos, éstos deben conformarse a la ley existente en el momento de su realización, sin perjuicio de respetar los efectos jurídicos nacidos de actos procesales ya completados cuando se pone en vigor la nueva legislación”. L. Díez-Picazo y A. Gullón, Sistema De Derecho Civil, 9na. ed. Madrid, Editorial Tecnos, 1997, Volumen I, págs. 115-116. CC-2003-521 16
propósitos de nuestra discusión y la mejor comprensión
de este asunto, nos referiremos consistentemente a
ambas disposiciones. Dicho esto pasemos a atender de
lleno nuestra controversia.
A. La política pública sobre esfuerzos razonables para la reunificación familiar.
La Ley para el bienestar y la protección integral
de la niñez, al igual que sus antecesoras, la Ley para
el amparo de menores en el siglo XXI de 1999 y la Ley
de Protección de Menores de 1980, surge como respuesta
a la trágica realidad vivida por muchos menores en
Puerto Rico que son y han sido víctimas de abusos por
aquellos que vienen llamados a cuidarlos. Esta
legislación establece un procedimiento dirigido a
velar por el mejor bienestar de los menores al tiempo
que propende a la rehabilitación de los padres para
que éstos puedan ejercer su deber correctamente. Esta
ley lleva implícito un delicado balance entre el
derecho constitucional que tienen los padres a criar a
sus hijos y el derecho de estos últimos a una vida
plena. Es en el contexto de éste delicado balance que
venimos a interpretar esta normativa.
La Ley 177 tiene como objetivo principal la
protección de los menores promoviendo la
rehabilitación de toda la familia, tanto los miembros CC-2003-521 17
maltratados como los maltratantes. Así, declara como
política pública el
asegurar el mejor interés, la protección y bienestar integral de la infancia y la adolescencia, y que en el deber de asegurar ese bienestar, deben proveerse oportunidades y esfuerzos razonables que permitan conservar los vínculos familiares... cuando ello no les perjudique. Además, cuando haya sido necesaria la protección mediante la remoción debe facilitarse la oportunidad de reunificar al menor con su familia, siempre que sea en su mejor interés. Artículo 3 de la Ley 177, supra, 8 L.P.R.A. § 444. (Énfasis Suplido.)
De esa forma, se enuncia una política a favor de
la reunificación familiar y de la realización de
esfuerzos razonables para lograrla, limitada por el
objetivo supremo de velar por el bienestar y los
mejores intereses de los menores. Esta política tiene
un extenso trasfondo histórico y se ha ido
fortaleciendo con el paso del tiempo. Así, por
ejemplo, ya en la Exposición de Motivos de la Ley núm.
342, supra, antecesora de la vigente Ley 177, se
señaló que:
Mediante esta Ley, se reenfoca la política pública del Estado respecto al maltrato a menores, reconociendo como consideración prevaleciente el mejor bienestar del menor y que el derecho a la unidad familiar está limitado por el derecho que tienen éstos a estar protegidos del maltrato y la negligencia.... CC-2003-521 18
Igualmente, el artículo 3 de dicha ley añadía
como intención legislativa el que “esta Ley provea
para la privación de la patria potestad en el menor
término posible luego de que los esfuerzos de
rehabilitación y reunificación han [sic] sido
descontinuados y la privación resulte en el mejor
interés del menor”. (Énfasis suplido.)
Estas expresiones legislativas se dan al abrigo
de la normativa federal sobre adopción y protección
familiar y tienen como fundamento el derecho
constitucional de los padres sobre la crianza de sus
hijos. Este derecho constitucional se refiere al hecho
de que los padres de “ordinario tienen derecho a
decidir sobre el cuido, la custodia y el control de
sus hijos”. Rivera Aponte v. Morales Martínez, 2006
T.S.P.R. 32, en la pág. 12. citando a Rexach v.
Ramírez Vélez, 2004 TSPR 97; Washington v. Glucksberg,
521 U.S. 702, 720 (1997); Quillon v. Walcott, 434 U.S.
246, 255 (1978); Stanley v. Illinois, 405 U.S. 645,
651 (1972); Wisconsin v. Yoder, 406 U.S. 205, 232
(1972). Claro está, este derecho no es absoluto y
puede ser limitado en aras al interés apremiante del
Estado en proteger el bienestar de los menores. Id.
En Santosky v. Kramer, 455 U.S. 745, 753 (1981)
se señaló lo siguiente: CC-2003-521 19
La ausencia de controversia refleja el reconocimiento por esta Corte a través de la historia de que la libertad de tomar decisiones personales en cuestiones de la vida familiar es un interés libertario fundamental protegido por la decimocuarta enmienda… El interés libertario fundamental de los padres biológicos en el cuidado, custodia y manejo de sus hijos no se evapora sencillamente porque no han sido padres modelos o han perdido la custodia de sus hijos temporeramente en beneficio del Estado. Aún cuando las relaciones de sangre sean tirantes, los padres retienen un interés vital en prevenir la destrucción irremediable de su vida familiar…11
En cuanto a la legislación federal, ya en Pueblo
de Puerto Rico en interés de los menores R.P.S.,
M.P.S. y C.J.N.S., 134 D.P.R. 123 (1993), resolvimos
que la “Adoption Assistance and Child Welfare Act” de
198012 aplicaba a Puerto Rico por disposición del
11 Santosky v. Kramer, 455 U.S. 745, 753 (1981:
The absence of dispute reflected this Court’s historical recognition that freedom of personal choice in matters of family life is a fundamental liberty interest protected by the Fourteenth Amendment.[…] The fundamental liberty interest of natural parents in the care, custody, and management of their child does not evaporate simply because they have not been model parents or have lost temporary custody of their child to the State. Even when blood relationships are strained, parents retain a vital interest in preventing the irretrievable destruction of their family life[...]. 12 Ley Pública 96-272 de 17 de junio de 1980, 42 U.S.C. Secs. 620-628, 670-676. CC-2003-521 20
Congreso. Asimismo, en Departamento de la Familia v.
Soto, et al. 147 D.P.R. 618 (1999) interpretamos la
aplicación en nuestra jurisdicción de la Adoption and
Safe Families Act de 1997,13 que enmendó el mencionado
estatuto de 1980. Explicamos entonces que estas leyes
se originan por la preocupación del gobierno ante la
situación de menores que al ser víctimas de maltrato
son reubicados de tiempo en tiempo en diferentes
hogares sustitutos. Esta práctica impide la
rehabilitación familiar y provoca mayor inestabilidad
en los años formativos de dichos menores,
ocasionándoles daños irreparables.
Las leyes federales antes mencionadas establecen
ciertos beneficios para los estados, condicionados al
cumplimiento con la política de esfuerzos razonables.
A ese fin, exigen que las distintas jurisdicciones
demuestren que han realizado esfuerzos razonables para
posibilitar el regreso del menor a su hogar biológico,
antes de ubicarlo en un hogar sustituto. Este
requisito puede obviarse en ciertas circunstancias
graves como el abandono, la tortura, el abuso crónico
y el abuso sexual, entre otras. Al analizar la
legislación federal en Departamento de la Familia v.
13 Ley Pública núm. 105-89 de 19 de noviembre de 1997, 111 Stat. 2115. CC-2003-521 21
Soto, et al, supra, señalamos igualmente que la
realización de los esfuerzos razonables tiene carácter
mandatorio pero es discrecional su implementación
particular en cada estado.
Al comparar la “Adoption Assistance and Child
Welfare Act” de 1980 con la “Adoption and Safe
Families Act” de 1997 recalcamos que la ley de 1997 no
“desvirtúa la esencia del requisito de que el Estado
debe realizar esfuerzos razonables por devolverle a
los padres biológicos el cuido y custodia de los hijos
que fueron removidos” temporalmente de la familia.
Departamento de la Familia v. Soto, el al. supra, pág.
636. Asimismo advertimos que dichas legislaciones, al
igual que la ley local, en ese entonces la Ley núm. 75
de 28 de mayo de 1980, conocida como la Ley de
Protección de Menores, tienen como denominador común,
“además del mejor bienestar de los menores, el interés
por fortalecer los vínculos familiares entre los
padres biológicos y sus hijos”. Departamento de la
Familia v. Soto, el al. supra, pág. 636.
Dicho esto, examinemos el procedimiento
específico sobre esfuerzos razonables dispuesto por la
Ley núm. 177.
B. Procedimiento de esfuerzos razonables. CC-2003-521 22
El artículo 4 de la actual Ley núm. 177, 8
L.P.R.A. sec. 444a,14 dispone, entre otras cosas, que
el Departamento de la Familia investigará las
situaciones de maltrato, en sus modalidades de
maltrato institucional, maltrato por negligencia y/o
maltrato por negligencia institucional. Asimismo
tendrá la responsabilidad primaria de realizar los
esfuerzos necesarios mediante programas dirigidos a la
prevención, identificación, investigación y
tratamiento de las situaciones de maltrato, maltrato
institucional, maltrato por negligencia y/o maltrato
por negligencia institucional.
El artículo 31 de la actual Ley núm. 177, 8
L.P.R.A. sec. 44715, faculta al Departamento de la
Familia a comparecer ante el Tribunal de Primera
Instancia cuando surja de su investigación inicial que
existe una situación de maltrato. Asimismo le otorga
jurisdicción al Tribunal para que emita órdenes de
protección, otorgue custodia de emergencia,
provisional o permanente, o prive del ejercicio de
patria potestad al padre o la madre según sea
solicitado. En el esquema de la nueva legislación
14 Anterior artículo 28 de la Ley núm. 342 de 1999. 15 Anterior artículo 35 de la Ley núm. 342 de 1999. CC-2003-521 23
esta comparecencia inicia, de ordinario, el
procedimiento judicial encaminado a atender el
maltrato a menores.
En cualquier acción judicial en la que se
determine que hubo maltrato, el tribunal resolverá a
base del mejor interés del menor y podrá tomar una o
varias de las medidas provistas en el artículo 43 de
la Ley Núm 177, 8 L.P.R.A. 447l.16 Entre ellas, podrá
privar provisionalmente de la custodia sobre el menor
al padre, a la madre o a la persona responsable el
bienestar del menor. También podrá otorgar la custodia
del menor a una familia o persona que el tribunal
estime conveniente, siempre y cuando estas personas
estén autorizadas para ello por el Departamento de la
Familia. Se dispone, por último, que el tribunal podrá
tomar cualquier otra determinación necesaria para la
protección del mejor interés del menor, incluyendo el
privar de la patria potestad a ambos padres
conjuntamente, por separado, o a uno solo, cuando se
pruebe una de las causales que establece nuestro
ordenamiento jurídico para ello.17
16 Anterior artículo 36 de la Ley núm. 342 de 1999. 17 El lenguaje anterior del artículo 36 de la Ley núm. 342 mencionaba específicamente al artículo 166a del Código Civil de Puerto Rico como guía para la suspensión de la patria potestad. En la actual redacción se utiliza el criterio más general de CC-2003-521 24
El artículo 47 de la Ley núm. 177, 8 L.P.R.A. sec.
447p, dispone por su parte que los hogares de crianza
que hayan tenido bajo su cuidado a un menor por un
período mayor de un año, “podrán ser escuchados, a
discreción del tribunal, en cualquier procedimiento de
protección a este menor que vive o vivió en su hogar,
pero no serán considerados parte del mismo” (Énfasis
Suplido). El tribunal hará una determinación respecto
a la solicitud tomando en consideración el mejor
interés del menor.18
El artículo 50 de la Ley núm. 177, 8 L.P.R.A. sec.
447s establece que una vez se haya removido a un menor
de su hogar, “se realizarán esfuerzos razonables para
reunificar al menor con su familia por un período que
no excederá de los doce (12) meses”.19 Allí también se
prescriben los criterios que serán utilizados para
“causales de nuestro ordenamiento jurídico por las cuales privar, restringir o suspender la patria potestad”. 18 En la redacción anterior se disponía que los padres de crianza que hubieran tenido bajo su cuido a un menor por un período mayor de doce (12) meses serían escuchados en todos los casos, si éstos así solicitaban. Es decir, que la redacción actual otorga al tribunal una discreción que antes no tenía para determinar si los custodios de facto deben ser escuchados en el procedimiento judicial. 19 La versión anterior de esta disposición, el artículo 46 de la Ley núm. 342, indicaba que “luego de éste haber sido removido del mismo, se realizarán esfuerzos razonables por un período que no excederá de los seis (6) meses siguientes a la remoción para reintegrar al menor de forma segura al hogar”. CC-2003-521 25
concluir si se han realizado estos esfuerzos
razonables. Entre otros factores se tendrán que
examinar:
(a) los servicios ofrecidos o provistos por el Departamento. (b) la diligencia de la agencia al hacer los servicios disponibles o accesibles al padre, la madre o persona responsable del bienestar del menor. (c) los intentos anteriores de la agencia para intervenir o proveer servicios. (d) las razones por las cuales otros servicios o esfuerzos para mantener al menor en su hogar no progresaron. (e) el plan de Permanencia establecido inmediatamente luego de la remoción. (f) el ofrecimiento de servicios de apoyo para facilitar el que la familia esté en disposición de recibir los servicios a los cuales fue referida. (g) el seguimiento ofrecido a los referidos realizados, para los menores y para el padre y/o la madre. (h) la discusión del plan de servicios con la familia, así como la entrega a ésta de copia del plan y el seguimiento al mismo. (i) la accesibilidad de los servicios coordinados para la familia. (j) el establecimiento de un plan de visitas materno/paterno filiales. (k) el tiempo provisto para cumplir con el plan de servicios. CC-2003-521 26
A continuación, en el artículo 53 de la antes Ley
núm. 177, 8 L.P.R.A. sec. 447v, el legislador regula
la acción de privación de patria potestad. En primer
lugar, faculta al Departamento de la Familia a
presentar dicha petición, y a renglón seguido detalla
las circunstancias en que podrá hacerlo. Cabe resaltar
las siguientes:
(c) El tribunal ha hecho una determinación conforme a las disposiciones de este capitulo de que no procede realizar esfuerzos razonables y ordena que no se presten servicios de reunificación. (d) El tribunal determina que el padre y/o la madre no está dispuesto o es incapaz de tomar responsabilidad y proteger al menor de riesgos a su salud e integridad física, mental, emocional y/o sexual y estas circunstancias no cambiarán dentro de un periodo de doce (12) meses de haberse iniciado los procedimientos según la evidencia presentada en el caso. (e) El tribunal determina que el padre y/o la madre no ha hecho esfuerzos de buena fe para rehabilitarse y reunirse con el menor. (Énfasis suplido.)
C. El procedimiento de adopción
Veamos ahora la ley vigente en materia de
adopción. En cuanto a esto, la Ley de Adopción de
1995 establece como política pública lo siguiente: CC-2003-521 27
(1) El reconocer al Pueblo de Puerto Rico las más plenas facultades para, en casos apropiados, dar en adopción niños que están bajo su custodia y tutela y cuyos padres hayan sido privados de la patria potestad y custodia cuando así lo requiera el bienestar y mejor interés de los menores o incapacitados. (2) El facilitar en la forma más liberal y amplia posible dentro del esquema jurídico que rige en Puerto Rico los procedimientos de adopción, proveyendo para un procedimiento simple, sencillo y expedito cuyo trámite total no exceda de ciento veinte (120) días desde su inicio hasta su resolución final, además de simplificar y liberalizar sustancialmente los requisitos de ley para la emisión de decretos de adopción. (3) La firme aplicación de este estatuto envuelve un interés social apremiante, de la más alta importancia, considerando la época contemporánea en que por razones evidentemente imputables a padres irresponsables y a otros sectores de la sociedad hay miles de niños maltratados, desamparados, abandonados y sin hogar alguno. (4) Es responsabilidad del Departamento de la Familia la realización del estudio social pericial correspondiente para que los tribunales puedan ejercer su poder de parens patriae en la búsqueda del bienestar y CC-2003-521 28
conveniencia del adoptando. En todo caso que se presente una solicitud de adopción se solicitará al Departamento de la Familia una evaluación social pericial. El tribunal hará una determinación a esos efectos de acuerdo a las circunstancias particulares del caso tomando en consideración las recomendaciones del informe sobre estudio pericial, pero ello no constituirá una limitación a su autoridad para decidir sobre la adopción. 32 L.P.R.A. sec. 2699. (Énfasis suplido.)
El artículo 2 de la Ley de Adopción dispone que
el procedimiento de adopción será expedito y flexible,
y deberá ser tramitado en su totalidad dentro de un
término máximo de ciento veinte (120) días a partir de
la presentación de la petición de adopción hasta su
resolución final. 32 L.P.R.A sec. 2699a.
El artículo 3, señala que “[e]l procedimiento de
adopción no podrá consolidarse con ningún otro,
excepto en aquellos casos en que haya varios
adoptandos que tengan los mismos progenitores”. 32
L.P.R.A. sec. 2699c. Por su parte, el artículo 9 de la
Ley de Adopción, 32 L.P.R.A. sec. 2699h, establece,
entre otras cosas, que en los casos en los que no se
haya privado previamente de la patria potestad a los
padres del adoptando, ni hayan renunciado éstos
voluntariamente, se celebrará una vista plenaria a CC-2003-521 29
estos efectos antes de la vista en su fondo de la
segunda comparecencia; no se requerirá la presencia
del adoptante. En esta vista el padre o madre a quien
se pretende privar de la patria potestad deberá estar
representado por abogado.20
Para la adjudicación de toda petición de adopción
de un menor de edad o incapacitado el Departamento de
la Familia someterá al tribunal un informe del estudio
social pericial. Dicho informe ha de incluir lo
siguiente:
(a) El historial social de los peticionarios, del adoptando y de su padre o padres, así como cualquier otra circunstancia material al caso. (b) Recomendaciones sobre si conviene o no a los mejores intereses del menor o incapacitado que éste permanezca bajo la custodia de los peticionarios y bajo la supervisión de dicha dependencia o si procede o no que se efectúe la adopción.
(c) Comentarios sobre la presencia de una o más causas o condiciones que justifiquen la privación, en su caso, de la patria potestad, según dispuestas en el Código Civil. 32 L.P.R.A. sec. 2699e. (Énfasis suplido.)
20 Dicha disposición es una de carácter general que no contempla los casos en los que hay un procedimiento bajo la Ley núm. 177, supra. CC-2003-521 30
Debemos resaltar a este punto que el legislador
le impone un plazo máximo relativamente corto al
Departamento de la Familia, “de sesenta (60) días a
partir de la fecha de la notificación de la petición”,
para cumplir con este deber. Artículo 6 de la Ley de
Adopción, supra, 32 L.P.R.A. sec. 2699e. (Énfasis
Suplido.) Asimismo, se advierte que el proceso de
preparación y presentación del informe del estudio
social pericial “no podrá dilatar ni interrumpir el
señalamiento y celebración de la vista en su fondo de
la petición de adopción”. Id. Además, el contenido del
informe es persuasivo pero no mandatorio para el
tribunal, ya que éste podrá tomar en cuenta su
contenido, así como las recomendaciones del trabajador
social, pero “no vendrá obligado a actuar conforme a
lo expresado en ellos ni a las recomendaciones
contenidas en el mismo”. Id. Dicho de otro modo, el
legislador señala que el informe del Departamento no
“constituirá una limitación a la autoridad judicial en
el ejercicio de su poder para autorizar la adopción y
para decidir lo pertinente sobre la misma”. Id.
Por último, debemos señalar que el procedimiento
de adopción contiene términos específicos para sus
distintas etapas, con miras a que se termine en 120 CC-2003-521 31
días.21 Además, la ley faculta al tribunal para
declarar con lugar la petición de adopción, debiendo
constar en autos el informe del estudio social
pericial y, en los casos apropiados, el consentimiento
bajo juramento, por escrito o dado en corte abierta,
de aquellas personas que por ley estén llamadas a
consentir a la adopción. Esta determinación se hace al
socaire del principio medular del mejor interés de los
menores ya que “el tribunal deberá estar convencido
que la adopción garantizará el bienestar y los mejores
intereses del adoptando”. 32 L.P.R.A. sec. 2699h.22
IV.
En el presente caso el Tribunal de Primera
Instancia ha permitido que se inicien procedimientos
de privación de custodia y de adopción conjuntamente,
a pesar de que hay un pleito pendiente bajo la ley
sobre maltrato de menores y esfuerzos razonables para
la reunificación familiar. El Tribunal de Apelaciones
ha avalado este proceder. La madre de la menor a quien
21 Véanse los términos dispuestos para cada etapa en 32 L.P.R.A. sec. 2699g y 32 L.P.R.A. sec. 2699h. 22 De conformidad con lo dispuesto en 32 L.P.R.A. sec 2699j, “el tribunal emitirá el decreto autorizando la adopción en todo caso en que concluya que la adopción solicitada conviene al bienestar del adoptando y a sus mejores intereses. Disponiéndose, que la relación previa por vínculos de consanguinidad, afinidad o custodia provisional autorizada por el Departamento de la Familia o algún tribunal competente, será fundamental en la decisión del tribunal”. CC-2003-521 32
se quiere adoptar aún participa de un programa de
servicios contra la adicción a drogas. Nos parece que
a la luz del derecho aplicable y de las políticas
públicas explicadas estas acciones son incompatibles.
Son varios los criterios que nos llevan a rechazar la
visión en contrario de los tribunales inferiores.
En primer lugar, ni el tribunal apelativo ni el
de instancia atendieron el conflicto manifiesto entre
los procedimientos y las políticas públicas
discutidas. Aunque ambas leyes, la de adopción y la de
maltrato, están inspiradas en el mismo principio
cardinal de velar por el mejor bienestar de los
menores, cada una de ellas recorre senderos distintos
para lograrlo. Una pretende fomentar en lo posible la
reunificación familiar en casos de maltrato, mientras
que la otra persigue romper con los lazos biológicos
en aras al mejor bienestar del menor. Por esta razón,
era necesario que los tribunales recurridos
establecieran una prelación entre las dos
legislaciones. En este sentido y como hemos señalado,
el interés que tienen los padres en ejercer su función
de crianza tiene preeminencia sobre el de los
custodios de facto o padres de crianza en adoptar a CC-2003-521 33
los menores. Los tribunales no podían descartar esta
relación de jerarquía entre estas políticas públicas.23
Debemos hacer hincapié en que ambas leyes y los
procedimientos por ellas dispuestos persiguen el
bienestar de los menores. A tono con esto se puede
reenfocar el conflicto entre ellas para que no
resulten mutuamente excluyentes. Así, si se toma en
cuenta que la legislación sobre maltrato de menores y
reunificación familiar lo que persigue es que en lo
posible se reconstituya la familia luego de una
situación de maltrato y que de eso no ser posible se
coloquen en adopción a los menores, se observa un
orden no sólo lógico, sino cronológico, entre estos
procedimientos que resuelve el conflicto. Esto
significa que en tanto se pretendan llevar los
procedimientos de forma concurrente se provoca un
contrasentido que no fue contemplado por el
legislador. En realidad, el procedimiento de esfuerzos
23 En cuanto a esto, debemos tener presentes las expresiones del Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Smith v. Organization of Foster Families, 431 U.S. 816, 853 en el sentido de que: “según hemos resuelto, cualquier interés de libertad que pueda argüiblemente existir en la familia de crianza es significativamente más débil en casos de remoción previos al regreso del menor al padre biológico, y el balance de los intereses de debido proceso debe ser también diferente.” [“As we have already held, whatever liberty interest may be argued to exist in the foster family is significantly weaker in the case of removals preceding return to the natural parent, and the balance of due process interests must accordingly be different”.] CC-2003-521 34
razonables no descarta la adopción, únicamente la
pospone hasta que el Estado haya demostrado que pese a
sus gestiones la reunificación familiar no resulta en
los mejores intereses de los menores.
Diferentes disposiciones de estas leyes apoyan
claramente esta conclusión. Así por ejemplo, el
artículo 13 de la Ley 177 prescribe específicamente
que “[c]uando no sea posible la reunificación será
responsabilidad del Secretario[a]… promover la
ubicación en hogares adoptivos” al menor. 8 L.P.R.A.
sec. 444j. (Énfasis suplido.) Además, el artículo 50
de la Ley 177, 8 L.P.R.A. sec. 447s, correlativo al
artículo 47 de la anterior Ley 342, establece una
serie de criterios para determinar si en efecto se han
cumplido los esfuerzos razonables requeridos. Del
lenguaje utilizado en esta disposición y de nuestro
análisis sobre el derecho de los padres a la crianza
de sus hijos se desprende claramente que quien carga
el peso de la prueba es el Departamento de la Familia.
Se observa que el Departamento no puede remover al
menor de forma permanente y colocarlo en un hogar
adoptivo hasta que se demuestre que se han realizado.
Nótese que en el caso ante nuestra consideración
se pretende que se rinda el informe social pericial
requerido para el procedimiento de adopción aunque CC-2003-521 35
todavía estén en progreso los esfuerzos razonables y
el Departamento no haya demostrado que éstos se hayan
completado. Siendo ello así, nos persuade el argumento
de las Procuradoras de Familia en cuanto a que en
estas circunstancias el informe pericial sería
incompleto y resultaría en un ejercicio en futilidad.
Asimismo y de acuerdo a lo antes señalado, el
procedimiento de adopción sería, cuanto menos,
prematuro, ya que la menor no puede ser adoptada, pues
el Departamento de la Familia no ha comenzado el
proceso para privar a la madre de la custodia. Claro
está, tampoco se justifica hacerlo, ya que de acuerdo
al artículo 50 mencionado no se ha determinado que
deban de descartarse los esfuerzos de reunificación y
estos esfuerzos se están llevando a cabo.
También debemos subrayar que los términos a los
que están sujetas las acciones correspondientes a cada
una de estas leyes son diferentes e inconsistentes
entre sí. El procedimiento de adopción está diseñado
para ser expedito y los términos para concluirlos son
cortos. Por ejemplo, la Ley de Adopción dispone que el
informe social pericial debe presentarse en un término
de 60 días. Esto resulta claramente incongruente con
los extensos plazos de 6 meses o un año que provee el CC-2003-521 36
bienestar y la protección integral de la niñez para la
consecución de los esfuerzos razonables.
El conflicto entre estas disposiciones se
manifiesta también cuando observamos que la ley sobre
maltrato de menores y esfuerzos razonables tiene
carácter público mientras que la ley de adopción es de
naturaleza privada. Como se desprende de Vargas
Crespo v. Soler de la Rosa, 2003 TSPR 182,24 en Puerto
Rico hay dos procedimientos de adopción, uno público y
otro privado. La vía pública se refiere precisamente
al procedimiento establecido en la legislación sobre
maltrato de menores y reunificación familiar. El
privado es gobernado por los artículos 166a-166c del
Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. secs. 634a-
Allí tuvimos la oportunidad de analizar, entre otros 24
asuntos, si procedía que el Tribunal de Primera Instancia requiriera la participación del Departamento de la Familia en un procedimiento de adopción privado, regido por las disposiciones aplicables del Código Civil y la Ley de Adopción. Resolvimos que en ese caso particular el tribunal inferior debió haberle requerido al Departamento de la Familia que participara en el procedimiento de adopción, hasta tanto se adjudicara la patria potestad. En ese caso se presentó una situación muy particular ya que el mismo día en que el Departamento presentó una solicitud de remoción y sobre custodia provisional bajo la Ley 342, la madre biológica de la menor entregó voluntariamente a su hija a una familia sustituta. Según señalamos, esto limitó la responsabilidad del Departamento de la Familia a la presentación del informe social pericial. La determinación de este Tribunal destacó que desde antes de comenzar los trámites judiciales de remoción de custodia de emergencia y de adopción, el Departamento de Familia le ofreció servicios a la madre biológica de la menor. Además supervisó por 18 meses las relaciones materno filiales. CC-2003-521 37
634c y la Ley de Adopción. En otras palabras, la Ley
para el bienestar y protección integral de la niñez
constituye, al igual que sus antecesoras, un
procedimiento de adopción, aunque controlado por el
Estado.
El procedimiento público se activa una vez el
Estado, representado por el Departamento de la Familia
inicia una investigación, determina que se da alguna
de las modalidades de maltrato y entonces presenta la
correspondiente solicitud de privación de custodia
ante el Tribunal de Primera Instancia. Como sabemos,
esta intervención del Departamento puede desembocar
tanto en la reunificación familiar como en la
Por su parte el procedimiento privado se origina
en aquellas ocasiones en que los padres biológicos y
los adoptantes acuden voluntariamente al tribunal e
incoan la correspondiente petición de adopción.
Asimismo puede surgir este tipo de acción en aquellos
casos en los cuales el Estado no ha intervenido y son
los adoptantes quienes requieren la intervención del
tribunal para lograr la adopción de un menor.
Esta distinción resulta muy importante para
nuestra controversia ya que determina el papel que
desempeña el Departamento de la Familia en cada una de CC-2003-521 38
las acciones. En el procedimiento privado esta entidad
gubernamental tiene, como única responsabilidad, el
realizar el informe social y consignar allí su parecer
en cuanto a la conveniencia de la adopción. En el
trámite público la función de esa agencia es mucho más
compleja. Primeramente, tiene la responsabilidad
estatutaria de investigar las situaciones de maltrato.
Luego, debe acudir al tribunal para solicitar que se
retire la custodia a los padres biológicos del menor
maltratado, asumir entonces la custodia provisional de
esa persona y situar al menor o menores afectados en
hogares de crianza. Su participación, desde luego, no
termina allí puesto que es en esta etapa donde
resultan necesarios los esfuerzos razonables para la
reunificación familiar. Una vez fracasan estos
esfuerzos el Departamento tiene, igualmente, el deber
de promover la adopción de los menores.
Como se observa, dentro del procedimiento público
el Departamento de la Familia tiene un rol protagónico
y específicamente en la etapa judicial adviene a la
condición de parte. En el procedimiento privado el
Departamento actúa como una parte interesada y, como
vimos anteriormente, su participación está sujeta a la
discreción del tribunal. Permitir que se presente una
demanda de adopción coetánea al procedimiento público CC-2003-521 39
bajo la Ley 177 socavaría el andamiaje antes descrito.
Asimismo, de manera indirecta convertiría una acción
que el legislador dispuso que fuese pública en una
privada y tornaría al Estado de parte en un mero
interventor.
Huelga señalar que también se ignoraría el
criterio del legislador en cuanto a que en las
acciones instadas al amparo de la Ley 177 los
custodios tendrían derecho a ser escuchados pero no
serían parte.25 Corresponde que los recurridos
soliciten su intervención en el pleito al amparo de la
Ley 177 y que sea allí donde planteen su interés en la
adopción de la menor. Además, permitir que se litigue
la privación de patria potestad y adopción en conjunto
con el caso de maltrato y reunificación familiar abre
la puerta a que se considere información distinta a
los criterios establecidos para determinar el éxito de
los esfuerzos razonables. Por ejemplo, podría desviar
la atención del tribunal, que debe concentrarse en el
éxito de los esfuerzos razonables, hacia las posibles
virtudes del hogar adoptivo. El procedimiento de
adopción se convertiría en el primario, sacrificando
25 Ya en Departamento de la Familia v. Soto, supra, indicamos, al interpretar la Ley núm. 75 antecesora de las leyes 342 y 177, la importancia de la distinción entre “parte” y “derecho a ser escuchado”. CC-2003-521 40
los rigores del procedimiento de privación de
custodia.
Lo anterior también incide en el planteamiento de
la peticionaria y del Departamento de la Familia en el
sentido de que dicha agencia, como custodio
provisional de la menor, es parte indispensable en el
procedimiento de adopción, de acuerdo a la Regla 16.1
de las de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, R.
16.1. El tribunal apelativo consideró frívola esta
alegación, porque el Departamento fue notificado del
procedimiento. Sin embargo, lo que se cuestionaba era
que el Departamento no fuera incluido como parte y no
fuera emplazado como tal. La notificación que el
Tribunal de Apelaciones consideró suficiente se hizo a
la Unidad de Adopción, con el objetivo de que
preparara el informe para cumplir con el requisito de
la Ley de Adopción sobre el informe social pericial.
Lo anterior resalta el conflicto que surge cuando las
acciones al amparo de la Ley de Adopción y la Ley 177
son presentadas de forma concurrente. Ahora bien, la
inclusión del Departamento como parte no hubiese
subsanado los conflictos y contradicciones entre estos
procedimientos que ya hemos analizado, por lo cual no
es necesario entrar a discutir el segundo señalamiento
de error de la peticionaria. CC-2003-521 41
Concluimos, por tanto, que erraron los tribunales
inferiores al no desestimar la petición de adopción
presentada de forma paralela a un procedimiento sobre
esfuerzos razonables. Correspondía al tribunal
apelativo atender el conflicto entre las disposiciones
referidas y evitar así un fracaso de la política
pública en favor de la reunificación familiar. En este
sentido, resolvemos que debe desestimarse sin
perjuicio la demanda de adopción y privación de patria
potestad presentada por los padres custodios mientras
no concluyan los esfuerzos razonables requeridos por
la Ley 177. Los recurridos no quedan desprovistos de
remedio toda vez que pueden comparecer ante el
tribunal y reclamar ser escuchados en ese trámite.
Se dictará sentencia de conformidad.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, resolvemos que debe desestimarse sin perjuicio la demanda de adopción y privación de patria potestad presentada por los padres custodios mientras no concluyan los esfuerzos razonables requeridos por la Ley núm. 177.
Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal. El Juez Asociado señor Francisco Rebollo López disiente por entender que es errónea la decisión mayoritaria de desestimar, por prematura, la petición de adopción radicada en el presente caso. Entiende, además, el Juez Asociado señor Rebollo López, que la determinación del Tribunal de Primera Instancia -–avalada por el Tribunal de Apelaciones—- de consolidar los procedimientos sobre privación de patria potestad y custodia con la petición de adopción no solo es una actuación contemplada y avalada por las leyes que CC-2003-521 43
regulan dicho procedimiento, y las Reglas de Procedimiento Civil, sino que es una expedita CC-2003-521 44
que resulta ser en beneficio de los mejores intereses del menor de edad en controversia. Dicha decisión de consolidar, conforme el criterio del Juez Asociado señor Rebollo López, no implica, de manera alguna, que ambos procedimientos serán atendidos y resueltos de forma coetánea; meramente significa que el tribunal de instancia atenderá y resolverá, en primer lugar, el procedimiento sobre patria potestad y custodia y, del mismo ser procedente, pasará, en segundo lugar, a considerar y resolver la petición de adopción. El Juez Asociado señor Rivera Pérez se une a las expresiones emitidas por el Juez Asociado señor Rebollo López.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo
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2007 TSPR 55, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/barbara-estrella-y-richard-monge-v-kenia-michelle-figueroa-guerra-prsupreme-2007.