CC-97-321 1
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
ANER INVESTMENT CORP. Peticionaria Certiorari V. 99TSPR65 JUNTA DE PLANIFICACION
Recurrida
Número del Caso: CC-97-321
Abogados de la Parte Peticionaria: Lic. Rafael A. Cintrón Perales Lic. Héctor Rivera Rivera
Abogados de la Parte Recurrida: Lic. Teresa M. Pérez Stuart Lic. Gloria M. Soto Burgos
Abogados de la Parte Interventora:
Agencia Administrativa: Junta de Planificación
Tribunal de circuito de Apelaciones: I, San Juan
Juez Ponente: Hon. González Román
Panel Integrado por: Pres. Jueza Ramos Buonomo y los Jueces González Román Y Córdova Arone
Fecha: 4/29/1999
Materia:
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Aner Investment Corp.
Peticionaria
v. CC-97-321
Junta de Planificación
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora Naveira de Rodón.
En San Juan, Puerto Rico, a 29 de abril de 1999
La Administración de Terrenos de Puerto Rico (en
adelante Administración) presentó ante la Junta de
Planificación (en adelante Junta) recurrida, una consulta
para la ubicación de un proyecto de urbanización residencial
de interés social. Dicho proyecto se desarrollaría en una
finca con cabida de 82.63 cuerdas localizada en el Barrio
Espinosa de Vega Alta. La Junta aprobó la consulta el 8 de
diciembre de 1976.
El 17 de julio de 1977, la Administración presentó el
desarrollo preliminar de dicho proyecto ante la
Administración de Reglamentos y Permisos CC-97-321 3
(en adelante ARPE). El 18 de noviembre de 1977, ARPE aprobó el
desarrollo preliminar, no obstante, estableció un requerimiento de
reserva para una futura avenida. En particular, reservó una franja de
terreno de aproximadamente 1.32 cuerdas, propiedad de Aner Investment
Corporation (en adelante Aner), peticionaria.
El referido predio de terreno ha permanecido reservado desde esa
fecha. No obstante, el 16 de febrero de 1995 el Lcdo. Erasmo Don
Zabala, Presidente de Aner, le solicitó al Municipio de Vega Alta, a
través de su Alcalde, la adquisición o la liberación del inmueble. El
1ro de marzo reiteró su solicitud mediante carta certificada con acuse
de recibo. Posteriormente, el 10 de julio de 1995, el licenciado Don
Zabala le solicitó a la presidenta de la Junta, al Secretario de
Transportación y Obras Públicas y nuevamente al Alcalde de Vega Alta,
la adquisición del predio de terreno al amparo de la Ley de
Expropiación Forzosa, Ley Núm. 46 de 26 junio de 1987, 32 L.P.R.A.
secs. 2923 y ss.
El 8 de noviembre de 1995, la Junta emitió una resolución mediante
la cual denegó la solicitud de Aner. Indicó que no procedía la
liberación del predio de terreno porque, de acuerdo con las
definiciones de la Ley Núm. 46, supra, sobre éste había recaído una
reserva para vía pública y no una afectación.1 Denegada la
reconsideración, Aner acudió, mediante recurso de revisión, al Tribunal
1 La Ley Núm. 46, supra, 32 L.P.R.A. sec. 2924 define los términos afectación y reserva de la siguiente forma:
“Afectación” significa la denegación de todo uso productivo en una propiedad debido exclusivamente a que por la misma se ha propuesto trazar una vía de transportación pública conforme a un plan de transportación o plan vial adoptado por la Junta de Planificación, o porque los terrenos han sido destinados para uso público en un mapa de zonificación o plan de uso de terreno, o porque la Junta de Planificación ha aprobado el desarrollo de un proyecto público sobre dichos terrenos o propiedad.
“Reserva” significa la determinación o actuación de un organismo gubernamental competente mediante la cual separe terrenos privados para fines públicos. (Enfasis nuestro.) CC-97-321 4
de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional de San Juan (en adelante
Tribunal de Circuito), quien confirmó la resolución de la Junta.2
Inconforme, Aner recurre ante nos con los siguientes señalamientos
de error:
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que es de aplicación al caso de autos la Ley Núm. 46 del 26 de junio de 1987.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que en el caso de autos presenta una situación donde se reclama tardíamente un derecho adquirido durante la vigencia de la Ley Núm. 2 del 29 de enero de 1979.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al aplicar motu proprio la defensa de prescripción extintiva en el caso de autos.
Por estar íntimamente relacionados discutiremos conjuntamente los
señalamientos de error uno y dos. Para disponer de éstos es preciso
determinar cuál es la ley que debe aplicarse a los hechos que hoy nos
ocupan.
I Sabido es que el derecho al disfrute de la propiedad, aunque
fundamental y de génesis constitucional, no es absoluto. La Asamblea
Legislativa puede limitarlo en aras del bienestar general ya que “[e]l
Estado tiene un poder inherente para realizar actos que promuevan la
salud, seguridad y el bienestar de la comunidad mediante reglamentación
razonable que limite el uso de una propiedad”. Arenas Procesadas, Inc.
v. E.L.A., 132 D.P.R. 593; Velázquez v. E.L.A., Op. de 1 de febrero de
1994, 135 D.P.R. ___ (1994), 94 J.T.S. 9, pág. 11483; Culebra
Enterprises Corp. v. E.L.A., 127 D.P.R. 931 (1991). Como ejemplo de lo
anterior, tenemos la facultad del Estado para expropiar propiedad
privada para fines públicos ya sea instando una acción de expropiación,
imponiendo restricciones mediante reglamento o incautándose físicamente
de una propiedad. Ahora bien, dicha facultad está limitada por la
2 Aner le imputó a la Junta de Planificación haber incurrido en el siguiente error: Erró la Junta de Planificación al declarar [s]in lugar la solicitud de la parte recurrente [Aner] al fundamentar su CC-97-321 5
exigencia de que el inmueble expropiado sea para un fin público y
conlleva la obligación de pagar una justa compensación. Véase, Art.
II, Sec. 9 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico;
Hampton Development Corp. v. E.L.A., Op. de 18 de enero de 1996, 139
D.P.R. ___ (1996), 96 J.T.S. 4, pág. 553; Velázquez v. E.L.A., supra,
pág. 11483; Culebra Enterprises Corp. v. E.L.A., supra, pág. 952.
De otra parte, se ha instituido la acción de expropiación forzosa
a la inversa para aquellos casos excepcionales de ocupación física,
incautación de un derecho real, o restricciones a la propiedad mediante
reglamento, sin que el Estado haya presentado previamente la acción de
expropiación ni consignado una justa compensación. El pleito de
expropiación a la inversa se insta por el titular contra el Estado para
obtener la compensación a que tiene derecho. Culebra Enterprises v.
E.L.A., Op. de 31 de octubre de 1997, 143 D.P.R. ___ (1997), 97 J.T.S.
128 y casos allí citados; Hampton Development Corp. v. E.L.A., supra.
Hemos resuelto, además, que un titular puede reclamarle al Estado
los daños y perjuicios procedentes de la incautación física o
reglamentaria de su propiedad. En Culebra Enterprises v. E.L.A.,
supra, pág. 949, se presentó una demanda denominada “expropiación
forzosa a la inversa”. No obstante, los demandantes sólo reclamaron
resarcimiento por los daños y perjuicios sufridos como resultado de las
clasificaciones de zonificación impuestas sobre sus terrenos por la
Junta de Planificación. Resolvimos que el término prescriptivo para
presentar una acción de daños y perjuicios contra el Estado,
consecuencia de restricciones a la propiedad mediante reglamento, es un
(1) año. Éste comienza a decursar desde que se libera la propiedad de
las restricciones o, como máximo, después del octavo año de reserva.
En Velázquez v. E.L.A., supra, el Estado demolió la vivienda en
la cual residía el demandante porque estaba localizada en la periferia
decisión en la Ley Núm. 46 del 26 de junio de 1987 y al aplicar la misma de manera retroactiva. CC-97-321 6
de un área en la que había ocurrido un deslizamiento de terreno.3
Cuatro (4) años después, el demandante reclamó indemnización por la
pérdida de la vivienda destruida, es decir, por los daños sufridos.
Resolvimos que se trataba de una acción de expropiación forzosa a la
inversa en su modalidad de incautación física de la propiedad, a la que
también le aplicaba el término prescriptivo de un (1) año establecido
en Culebra Enterprises v. E.L.A., supra.
Es menester aclarar, no obstante, que los pronunciamientos
anteriormente esbozados sólo aplican a aquellas reclamaciones en las
que un titular solicita como único remedio el resarcimiento por los
daños y perjuicios procedentes de la incautación física o reglamentaria
de su propiedad. No debe interpretarse que hemos establecido el plazo
de un (1) año como el término prescriptivo para instar una acción de
expropiación forzosa a la inversa o como el plazo máximo para
solicitar a la agencia con jurisdicción que libere una propiedad de
todo gravamen.
II No obstante su poder inherente para limitar el uso de propiedad
privada, el Estado no puede privar a un titular del libre disfrute de
su derecho propietario por un periodo de tiempo irrazonable. Por esa
razón la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 2 de 29 de enero de
1979 y estableció un periodo máximo razonable de tiempo, de ocho (8)
años, durante el cual el Estado puede reservar propiedad inmueble
privada para la consecución de un fin público.4 Hampton Development
Corp. v. E.L.A., supra, pág. 561. Mediante el referido estatuto la
Asamblea Legislativa pretendió:
adoptar una regla uniforme, consistente e indiscriminatoria, mediante la cual se salvaguarde el derecho constitucional al libre disfrute de la propiedad y se garantice un balance adecuado a las partes en lo que respecta a los intereses de
3 El deslizamiento ocurrió en el área conocida como Mameyes, en Ponce. 4 El Art. 1 de la Ley Núm. 2, supra, disponía lo siguiente: Se fija un término máximo de ocho (8) años para el período durante el cual el Estado Libre Asociado de Puerto Rico puede reservar o congelar propiedad inmueble privada para fines públicos. CC-97-321 7
cada cual. Véase la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 2, supra.
Sobre este particular hemos expresado que, mediante el
establecimiento de una regla uniforme, el Estado cuenta con tiempo
suficiente para decidir el destino o uso que le dará a la propiedad
reservada, “sin limitar ad perpetuam e irrazonablemente los derechos
del dueño afectado”. Culebra Enterprises v. E.L.A., supra, pág. 955.
La Ley Núm. 2, supra, fue derogada por la Ley Núm. 46 de 26 de
junio de 1987, supra. Esta última, sin embargo, mantuvo el término de
ocho (8) años establecido por su antecesora como término máximo para la
afectación de propiedad privada.5 Los estatutos, no obstante, difieren
en cuanto al momento en el que comienza a decursar dicho plazo. Al
amparo de la Ley Núm. 2 se computaba a partir de la declaración de
reserva para uso público. Art. 2, Ley Núm. 2, supra. A tenor con la
Ley Núm. 46, el plazo comienza a contar a partir de la fecha en que se
deniega todo uso productivo de la propiedad. Ley Núm. 46, supra, 32
L.P.R.A. sec. 2926. De otra parte, la Ley Núm. 2, supra, disponía
expresamente que en los casos de propiedades reservadas para uso
público con anterioridad a su vigencia, el término de ocho (8) años
comenzaría a decursar a partir de la aprobación de la misma, es decir,
a partir del 29 de enero de 1979.6 Por el contrario, la Ley Núm. 46,
supra, nada dispuso en relación con aquellos terrenos reservados antes
5 Véase la definición de afectación en la nota al calce Núm. 1. 6 El Art. 3 de la Ley Núm. 2, supra, disponía lo siguiente: Esta ley comenzará a regir inmediatamente después de su aprobación y en aquellos casos de propiedades reservadas o congeladas con anterioridad a su vigencia el periodo de ocho (8) años comenzará a contar de la vigencia en la misma. (Enfasis nuestro.) Por su parte, el Art. 4 de la Ley Núm. 46, supra, 32 L.P.R.A. sec. 2926, dispone lo siguiente:
Se establece un término de ocho (8) años contados a partir de la fecha de afectación, como el período durante el cual cualesquiera terrenos de propiedad privada pueden estar afectados como consecuencia de estar reservados para fines o uso público. CC-97-321 8
de su aprobación, es decir, durante la vigencia de la Ley Núm. 2,
supra.
Tanto la Ley Núm. 2, supra, como la Ley Núm. 46, disponen que
transcurrido el periodo de ocho (8) años, el dueño del predio reservado
puede requerirle a la agencia con jurisdicción que proceda a adquirirlo
dentro de los noventa (90) días siguientes a la fecha de la solicitud.
Si la agencia no lo compra, el dueño puede requerirle que lo releve de
todo gravamen. Ahora bien, si posteriormente el Estado necesita
adquirir los terrenos liberados, tiene que proceder mediante
negociación o expropiación. Art. 2, Ley Núm. 2, supra; Ley Núm. 46,
supra, 32 L.P.R.A. sec. 2927.7
Tras examinar las disposiciones de ambos estatutos, en armonía con
sus respectivas exposiciones de motivos, se puede colegir que están
dirigidos al Estado, a regular y delimitar su poder para restringir
propiedad privada en aras del bienestar general. Estas legislaciones
establecen una presunción a priori de que la reserva (de acuerdo con la
Ley Núm. 2, supra) o la afectación (a tenor con la Ley Núm. 46, supra)
Este término comenzará a contar desde la fecha en que se deniegue todo uso productivo de unos terrenos. (Enfasis nuestro.) 7 El Art. 2 de la Ley Núm. 2 disponía, en lo pertinente, lo siguiente: Transcurrido el término fijado por el Estado o el máximo dispuesto en esta ley el dueño de dicha propiedad podrá solicitar a la agencia con jurisdicción que proceda a adquirir la propiedad dentro de un término de 90 días. Si transcurrido ese término la agencia concernida no ha adquirido la propiedad, el dueño podrá requerir de la Junta de Planificación de Puerto Rico que elimine tales restricciones, lo cual la Junta de Planificación realizará de inmediato. (Enfasis nuestro.)
Por su parte, el Art. 5 de la Ley Núm. 46, supra, 32 L.P.R.A. sec. 2927, dispone, en lo pertinente, lo siguiente:
Transcurrido el término establecido en el Art. 4 de esta ley, el dueño de la propiedad afectada podrá solicitar por escrito mediante correo certificado de la agencia a cargo de la construcción de la obra pública que dio lugar a la reserva y a la afectación de los terrenos, que adquiera la propiedad dentro de noventa (90) días siguientes, contados a partir de la fecha del recibo de la solicitud. Si transcurrido dicho término la agencia no ha adquirido la propiedad, el dueño podrá requerir a la agencia cuya acción afectó los terrenos CC-97-321 9
de una propiedad privada por un periodo mayor de ocho (8) años es
irrazonable. Resulta ilustrativo de lo anterior el que durante los
debates que precedieron la aprobación de la Ley Núm. 2, supra, se
expresó lo siguiente:
SR. RAMOS BARROSO: Sí, señor Presidente. El único efecto de este proyecto es que el Estado no puede reservar o congelar propiedades por un término mayor de ocho años. P. Del S. Núm. 419, Debate del Senado, 27 de marzo de 1978, pág. 11. (Enfasis nuestro.)
Una vez transcurre el término de ocho (8) años, se activa la
presunción de irrazonabilidad de la reserva (a tenor con la Ley Núm. 2,
supra) o de la afectación (cuando es de aplicación la Ley Núm. 46,
supra). Por lo tanto, expirado dicho plazo el titular puede requerir,
en cualquier momento, a la agencia con jurisdicción que inste la acción
de expropiación o que libere su predio de todo gravamen y ésta viene
obligada a cumplir con la ley y ejercer una de las dos opciones.
Es preciso señalar que, la ausencia de una disposición legal que
establezca un término máximo para que el titular de un inmueble gravado
solicite al Estado la adquisición o liberación de éste, no obedece a un
olvido legislativo, sino que es la consecuencia lógica del carácter
fundamental del derecho al libre disfrute de la propiedad. El derecho
propietario del titular no se extingue como resultado de la restricción
impuesta por el Estado, simplemente se limita por un plazo razonable
fijado de antemano. Una vez expira el referido plazo, el titular puede
solicitar los remedios apropiados y así consolidar su derecho de
propiedad.
III
Teniendo en cuenta los pronunciamientos anteriormente esbozados,
pasaremos a disponer de las controversias ante nuestra consideración.
El Tribunal de Circuito razonó que el derecho de Aner a reclamar al
amparo de la Ley Núm. 2, supra, se había extinguido, pues cuando éste
solicitó la adquisición del terreno o el relevo de gravamen a la Junta,
que libere los mismos de cualquier prohibición impuesta en CC-97-321 10
(en 1995) ya habían transcurrido ocho (8) años desde la derogación del
referido estatuto. En consecuencia, su solicitud estaba gobernada por
las disposiciones de la Ley Núm. 46, supra, vigente en ese momento.
Al aplicar la Ley Núm. 46, supra, a los hechos del caso ante nos,
el foro apelativo concluyó que no hubo una “afectación” del predio en
controversia porque de los autos no surgía que Aner hubiese solicitado
autorización para utilizarlo y que ésta haya sido denegada. Es decir,
que no se le denegó todo uso productivo del inmueble. Bajo esta
teoría, en el momento en que Aner hizo su solicitud, aún no había
comenzado a decursar el plazo de ocho (8) años y la Junta no venía
obligada ni a adquirir el predio ni a liberarlo del gravamen.8 No le
asiste la razón. Veamos.
Constituye un principio de hermenéutica que las leyes no tendrán
efecto retroactivo a menos que el legislador disponga lo contrario. En
la letra de la ley o en el historial legislativo debe constar la
intención de darle efecto retroactivo a un estatuto. Véase, Art. 3 del
Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 3; Franceschini v. Ujaque, 126 D.P.R.
540 (1990); Díaz v. Srio. de Hacienda, 114 D.P.R. 865 (1983). Hemos
resuelto, además, que procede la aplicación retroactiva de una ley, aun
cuando no se haya dispuesto expresamente, cuando dicha interpretación
resulta la más razonable de acuerdo con el propósito legislativo.
J.R.T. v. A.E.E., Op. de 1 de abril de 1993, 133 D.P.R. ___ (1993), 93
J.T.S. 49.
De un examen tanto de la letra de la Ley Núm. 46, supra, como del
historial legislativo y de su exposición de motivos, no surge que fuese
la intención del legislador otorgarle efecto retroactivo a sus
disposiciones. La Asamblea Legislativa aprobó el referido estatuto sin
disponer específicamente qué ocurriría con aquellas propiedades
reservadas para fines públicos antes de su vigencia. Resulta forzoso
concluir, por lo tanto, que tenía la intención de que éste aplicara
virtud de la afectación. 8 Véase la nota al calce Núm. 6. CC-97-321 11
prospectivamente. Si el legislador hubiese querido que la Ley Núm. 46,
supra, aplicara retroactivamente, hubiera incluido una expresión al
efecto, tal como lo hizo al aprobar la Ley Núm. 2, supra.
ARPE reservó la franja de terreno en controversia el 16 de
noviembre de 1977. Posteriormente, el 29 de enero de 1979, se aprobó
la Ley Núm. 2, supra. A tenor con sus disposiciones, el término de
ocho (8) años que tenía el Estado para mantener la propiedad reservada
comenzó a decursar a partir de la fecha de su aprobación. El referido
periodo expiró el 29 de enero de 1987, es decir, durante la vigencia de
la Ley Núm. 2, supra, y cinco meses antes de que entrara en vigor la
Ley Núm. 46, supra. Según ya señaláramos, esta última es de aplicación
prospectiva. Por lo tanto, resulta forzoso concluir que la legislación
aplicable al caso ante nos es la Ley Núm. 2, supra.
El 29 de enero de 1987, fecha en que expiró el plazo dispuesto por
la Ley Núm. 2, supra, se activó la presunción de irrazonabilidad de la
reserva hecha por el Estado. A partir de esa fecha Aner podía requerir
a la Junta de Planificación, en cualquier momento, que instara la
acción de expropiación o que la relevara del gravamen y ésta venía
obligada legalmente a optar por una de esas alternativas.
Resolver lo contrario tendría como consecuencia que un titular se
vea privado del libre disfrute de su propiedad por un periodo de tiempo
irrazonable y en ocasiones ad perpetuam, resultado incompatible con los
propósitos expresados por nuestro legislador al aprobar la Ley Núm. 2,
supra. Es menester recalcar que en el momento en que Aner solicitó a
la Junta la adquisición del terreno o el relevo de la restricción, ya
habían transcurrido dieciséis (16) años desde que se efectuó la
reserva, esto es, ocho (8) años en exceso al plazo máximo razonable
dispuesto por la Ley Núm. 2, supra. De otra parte, de los autos surge
que el Municipio de Vega Alta ya no puede llevar a cabo el proyecto CC-97-321 12
para el cual reservó el predio y que no tiene ningún otro uso que darle
a éste.9
Por los fundamentos antes expuestos, se dictará sentencia
revocatoria del dictamen del Tribunal de Circuito de Apelaciones,
Circuito Regional de San Juan y se devuelve el caso a la Junta de
Planificación para que resuelva a tenor con lo aquí dispuesto.10
Miriam Naveira de Rodón Juez Asociada
9 Esto surge de una carta que el Alcalde de Vega Alta le envió al licenciado Don Zabala en noviembre de 1995. 10 Dada la conclusión a la que llegamos es innecesario discutir si el foro apelativo podía aplicar, motu proprio, la defensa de prescripción extintiva. CC-97-321 13
v. CC-97-321 Junta de Planificación
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 29 de abril de 1999
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca la
sentencia dictada por el Tribunal de Circuito de Apelaciones,
Región Judicial de San Juan y se devuelve el caso a la Junta
de Planificación para que continúe con los procedimientos a
tenor con lo aquí dispuesto.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la
Secretaria de Tribunal Supremo. El Juez Asociado
señor Rebollo López no interviene.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo