Amadeo Ocasio Y otros v. Pierluisi Urrutia Y Otros

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: February 16, 2023
• Docket: AC-2022-0070
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Lourdes Amadeo Ocasio; Miguel Marrero, ambos por sí y en representación de sus hijos A.M.A, M.M.A. y otros

Recurridos Certiorari v. 2023 TSPR 17 Pedro Pierluisi Urrutia en su capacidad como Gobernador del 211 DPR ___ Gobierno de Puerto Rico; Departamento de Salud, por conducto de su Secretario, Dr. Carlos Mellado López

Peticionarios

Número del Caso: AC-2022-0070

Fecha: 16 de febrero de 2023

Tribunal de Apelaciones:

Panel I

Oficina del Procurador General:

Hon. Fernando Figueroa Santiago Lcdo. Omar Andino Figueroa Lcda. Mariola Abreu Acevedo

Abogado de la parte recurrida:

Lcdo. Adrián O. Díaz Díaz

Abogados del Amicus Curiae:

Lcdo. Jorge Martínez Luciano Lcdo. Emil Rodríguez Escudero

Materia: Sentencia con Opiniones de Conformidad.

Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Lourdes Amadeo Ocasio; Miguel Marrero, ambos por sí y en representación de sus hijos A.M.A, M.M.A. y otros

Recurridos

v. AC-2022-0070

Pedro Pierluisi Urrutia en su capacidad como Gobernador del Gobierno de Puerto Rico; Departamento de Salud, por conducto de su Secretario, Dr. Carlos Mellado López

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2023.

Examinado el recurso de apelación presentado por la parte peticionaria, Hon. Pedro Pierluisi Urrutia y otros, el cual fue acogido como una petición de certiorari, por ser el vehículo procesal adecuado, así como la oposición al mismo presentado por la parte recurrida, la Sra. Lourdes Amadeo Ocasio y otros, se expide el auto de certiorari y se revoca la Sentencia del Tribunal de Apelaciones.

Notifíquese inmediatamente.

Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Martínez Torres emitió una Opinión de Conformidad a la que se unen los Jueces Asociados señores Kolthoff Caraballo, Rivera García y Feliberti Cintrón. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco emitió una Opinión de Conformidad a la que se une el Juez Asociado señor Rivera García. El Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió una Opinión de Conformidad. El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió una Opinión de Conformidad.

Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Lourdes Amadeo Ocasio; Miguel Marrero, ambos por sí y en representación de sus hijos A.M.A., M.M.A. y otros

v. AC-2022-0070 Pedro Pierluisi Urrutia en su capacidad como Gobernador del Gobierno de Puerto Rico; Departamento de Salud, por conducto de su Secretario, Dr. Carlos Mellado López

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES, a la que se unieron los Jueces Asociados señor KOLTHOFF CARABALLO, señor RIVERA GARCÍA y señor FELIBERTI CINTTÓN.

Estoy conforme con la Sentencia que hoy se certifica.

Con esta revocamos un dictamen erróneo. Como punto de

partida estábamos obligados a ponderar si la controversia

era justiciable. En esta ocasión, por principios de

academicidad y legitimación activa no nos corresponde (ni

estamos en posición de) determinar si la emergencia

disminuyó o cesó. En ausencia de una controversia viva y

real, tampoco podemos pasar juicio sobre las facultades del

Gobernador para promulgar ciertas órdenes ejecutivas.

Cualquier expresión de nuestra parte respecto a esos

asuntos equivaldría a una opinión consultiva. AC-2022-0070 2

Distinto a lo expresado por algunos compañeros, al

examinar los sucesos fácticos vemos que las controversias

se tornaron académicas, casi por completo. Queda claro que

los requisitos de uso de mascarillas y vacunación, tal como

fueron impugnados, se eliminaron. De hecho, actualmente

solo se mantiene la medida de vacunación compulsoria contra

COVID-19 para los estudiantes de 16 años o más. Por otro

lado, la declaración de emergencia por sí misma no causa un

peligro potencial a los demandantes.

En esa dirección, la única controversia viva es la

validez del mandato de vacunación impuesto a los

estudiantes de 16 años o más. Para resolverla bastaba con

examinar la fuente principal bajo la que se instituyó el

requisito, la Ley. Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983,

infra. Tras realizar este análisis —el único necesario—

resulta evidente que la ley invistió al Secretario de Salud

con la facultad para establecer los requisitos de

vacunación de la población estudiantil. Esta conclusión es

suficiente para disponer de la controversia.

Aunque podría parecer tentador expresarnos sobre el

estado de emergencia y la separación de poderes en el

contexto de una pandemia, este caso —como todos— requiere

un análisis riguroso de los elementos de justiciabilidad.

No tendría sentido, y por imperativo constitucional no

podemos, pasar juicio sobre la constitucionalidad de unos

requisitos que desaparecieron. Sería absurdo y fútil

ordenar el cese de algo que ya cesó. AC-2022-0070 3

Hoy correctamente evitamos adentrarnos —a destiempo—

en un análisis de las facultades del Gobernador para

concluir que el nivel de la emergencia disminuyó. En un

ejercicio de prudencia y sensatez rehuimos evaluar los

méritos de una controversia académica para llegar a la

contundente conclusión de que, en un futuro, el Primer

Ejecutivo no deberá utilizar órdenes ejecutivas para

dirigir al territorio en lo relacionado al COVID-19. Por

eso, estoy conforme.

I

En 2021, el matrimonio compuesto por la Sra. Lourdes

Amadeo Ocasio y el Sr. Miguel Marrero, por sí y en

representación de sus hijos menores de edad, junto a

cientos de demandantes, instaron una demanda sobre

sentencia declaratoria, interdicto y daños contra el Hon.

Pedro Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial de

Gobernador de Puerto Rico, y el Dr. Carlos Mellado López,

en su capacidad de Secretario de Salud. En extrema

síntesis, el matrimonio Marrero Amadeo impugnó la

constitucionalidad de ciertas medidas dirigidas a atender

la crisis de salud pública causada por la pandemia del

COVID-19.

Particularmente, alegó que mediante la Orden Ejecutiva

2021-504, el Gobernador sostuvo la declaración de

emergencia y delegó al Secretario de Salud el poder para

establecer directrices relacionadas al COVID-19, en AC-2022-0070 4

violación a la doctrina de separación de poderes. Asimismo,

arguyó que a través de las Órdenes Administrativas 2021-508

y 2021-509, el Secretario de Salud instauró el requisito de

uso de mascarillas y la vacunación compulsoria contra

COVID-19 para los estudiantes de 12 años o más y el

personal escolar, como condición para el regreso presencial

a clases. A su entender, esto transgredía sus derechos

constitucionales.

Por otro lado, el Gobierno solicitó desestimación.

Esgrimió que el matrimonio Marrero Amadeo no tenía

legitimación activa pues no demostró que las órdenes en

controversia le causaron daños. Además, sostuvo que el

Gobernador actuó dentro de sus facultades estatutarias y

que las medidas instauradas eran razonables para proteger

el interés apremiante del Estado.

Tras varios trámites, el Tribunal de Primera Instancia

dictó sentencia y desestimó la demanda. Concluyó que los

demandantes no lograron acreditar que sufrieron o sufrirían

un daño particularizado e irreparable. Resolvió que el

Gobernador y el Secretario de Salud ejercieron su

autoridad, según delegada por la Asamblea Legislativa.

Asimismo, razonó que las medidas en controversia eran

necesarias para adelantar el interés apremiante del Estado

en proteger la salud pública.

Inconforme, el matrimonio Marrero Amadeo presentó una

apelación ante el Tribunal de Apelaciones. En suma, reiteró AC-2022-0070 5

que la política de vacunación obligatoria atentaba contra

sus derechos fundamentales.

Por su parte, el Gobierno solicitó la desestimación

del recurso ya que, a su entender, las controversias eran

académicas. Adujo que la Orden Ejecutiva 2022-19 y la Orden

Administrativa 2022-533 dejaron sin efecto los mandatos de

vacunación según impugnados. A la par, defendió la

autoridad delegada al Gobernador para atender el estado de

emergencia.

En oposición, el matrimonio Marrero Amadeo expresó que

la controversia no era académica porque subsistía la

declaración del estado de emergencia. Respecto a la

separación de poderes, indicó que el Art. 5.10 de la Ley

del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, Ley

Núm. 20-2017, 25 LPRA sec. 3650, era inconstitucional pues

otorgaba poderes irrestrictos al Gobernador en situaciones

de emergencia.

Perfeccionado el recurso, el foro apelativo intermedio

sentenció que la controversia no era académica porque

permanecía el requisito de uso de mascarillas y el

requisito de vacunación, aunque modificado. Si bien

confirmó la desestimación de las causas de acción sobre

interdicto y daños, determinó que el matrimonio Marrero

Amadeo ostentaba legitimación activa para cuestionar la

forma en que se promulgaron las directrices y el contenido

de estas. A la vez, tras evaluar la controversia en sus

méritos, el foro apelativo intermedio validó la política de AC-2022-0070 6

vacunación compulsoria contra COVID-19. Concluyó, no

obstante, que

(i) el Gobernador no está autorizado por la Ley 20-2017 para emitir orden alguna, relacionada con la pandemia provocada por el COVID-19, que afecte los derechos y obligaciones de terceros y (ii) el Secretario de Salud, en cuanto disponga sobre medidas que afecten los derechos y obligaciones de terceros, deberá actuar de conformidad con el proceso dispuesto en la Ley 38-2017 sobre adopción de reglamentos. Ap. 1159.

Insatisfecho, el Gobierno presentó ante nos un Recurso

de apelación y una Urgente moción en auxilio de

jurisdicción. Así, acogimos el recurso como uno de

certiorari y ordenamos la paralización de los efectos de la

sentencia del Tribunal de Apelaciones.1

En lo pertinente, el Procurador General reconoció que

no había una controversia real y viva que ameritara algún

dictamen judicial. Afirmó que no era necesario adjudicar

cuáles son las facultades del Gobernador durante una

emergencia porque los demandantes estarían sujetos al

mandato de vacunación por virtud de la Ley Núm. 25 de 25 de

septiembre de 1983, infra, y no sujeto a la declaración de

En contraste, el matrimonio Marrero Amadeo arguyó que

posee legitimación activa para impugnar los poderes del

Gobernador para gobernar por decreto. Especuló que la

declaración de emergencia dejaba la puerta abierta para

decretar otras órdenes. En síntesis, reiteró que había un

1 Sala de Verano compuesta por el Juez Asociado señor Martínez Torres, la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados señores Rivera García y Colón Pérez. AC-2022-0070 7

peligro potencial y palpable porque la Orden Administrativa

Núm. 2022-533 imponía la obligatoriedad del uso de

mascarillas en las instituciones educativas, así como el

requisito de vacunación contra el COVID-19.

En el interín autorizamos la comparecencia de la

Cámara de Representantes de Puerto Rico como amicus curiae.

Con el beneficio de la comparecencia de las partes, este

Tribunal expidió el recurso de certiorari y atinadamente

revoca la sentencia del Tribunal de Apelaciones.

Procedo a explicar mi conformidad con esta

determinación.

II

A. Legitimación activa y sentencia declaratoria

Hemos reiterado que, bajo el precepto de

justiciabilidad, “[l]a intervención de los tribunales

tendrá lugar sólo si existe una controversia genuina entre

partes opuestas que tienen un interés real en obtener un

remedio que afecte sus relaciones jurídicas”. Hernández,

Santa v. Srio. de Hacienda, 208 DPR 727, 738 (2022). Uno de

los aspectos que tenemos que evaluar para ejercer nuestro

poder adjudicativo es si la parte tiene legitimación

activa, esto es, la capacidad para realizar eficazmente

actos procesales, demandar, y la tenencia de un interés

legítimo en la controversia. Pérez Rodríguez v. López

Rodríguez et al., 2022 TSPR 92, 210 DPR __ (2022); Ramos,

Méndez v. García García, 203 DPR 379, 393–394 (2019). AC-2022-0070 8

Así, quien solicita un remedio judicial debe demostrar

que: (1) sufrió un daño claro y palpable; (2) el daño es

real, inmediato y preciso, no abstracto o hipotético; (3)

existe una relación causal razonable entre el daño y la

acción ejercida, y (4) la causa de acción surge al palio de

la Constitución o de una ley. Hernández, Santa v. Srio. de

Hacienda, supra, pág. 739; Ramos, Méndez v. García García,

supra, págs. 394-395. Desde luego, cuando se presenta una

acción contra una agencia o un funcionario gubernamental

los tribunales interpretan estos criterios de manera

liberal y flexible. Ramos Rivera v. García García, supra,

pág. 395; Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59, 69

(2017).

Ahora bien, el sujeto activo de la impugnación de una

actuación gubernamental no puede valerse de una mera

alegación de inconstitucionalidad. Hernández, Santa v.

Srio. de Hacienda, supra, pág. 741. Más bien, su

legitimación activa debe estar sustentada a través de todas

las etapas procesales del pleito. Hernández Torres v.

Hernández Colón et al., 131 DPR 593, 602 (1992).

La persona cuyos derechos se afectan por un estatuto u

ordenanza puede solicitar una sentencia declaratoria. Regla

59.2(a) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V; Beltrán

Cintrón et al. v. ELA et al., 204 DPR 89, 109 (2020). Este

mecanismo se utiliza para declarar derechos, estados y

otras relaciones jurídicas, aunque existan otros remedios

disponibles. Regla 59.1 de Procedimiento Civil, supra. AC-2022-0070 9

Particularmente, la sentencia declaratoria sirve para

disipar la incertidumbre jurídica cuando los hechos

alegados demuestran que existe una controversia sustancial

—suficientemente inmediata, madura y real— entre partes con

intereses legales adversos, sin que medie lesión previa.

Mun. Fajardo v. Srio. Justicia et al., 187 DPR 245, 254

(2012); Moscoso v. Rivera, 76 DPR 481, 492 (1954). Véase,

además, R. Hernández Colón, Derecho procesal civil, 6ta

ed., San Juan, Ed. LexisNexis de Puerto Rico, 2017, Sec.

6001, pág. 623.

Como es lógico, aunque la sentencia declaratoria

permite dilucidar los méritos de una reclamación ante un

peligro potencial, como quiera quien la solicita debe

cumplir con los criterios de legitimación activa. Senado v.

Tribunal Supremo y otros, 208 DPR 115, 134 (2021). Véanse,

además, Rosario Rodríguez v. Rosario Colomer et al., 208

DPR 419, 427-428 (2021); Hernández Torres v. Hernández

Colón et al., supra. Así, no cabe duda de que en el ámbito

de la sentencia declaratoria el reclamante tiene que

establecer su legitimación activa —un interés particular e

individualizado— para que proceda la impugnación de un

estatuto. Senado v. Tribunal Supremo y otros, supra, págs.

128-129.

Es correcto concluir que los demandantes tenían

legitimación activa para cuestionar la validez procesal y

sustantiva de las órdenes ejecutivas. Lo que sucede es que

esa legitimación no se extiende a toda orden ejecutiva que AC-2022-0070 10

no les afecte, por el mero hecho de que fuera promulgada

para atender la crisis de salud provocada por el COVID-19.

En este caso era imprescindible delimitar que la

legitimación está atada a los daños reales, inmediatos y

precisos, e incluso potenciales, pero no abstractos o

hipotéticos, que los demandantes adujeron.

Desde una mirada amplia y liberal, se percibe que

algunos de los demandantes poseen legitimación activa ya

que precisaron el peligro potencial de sufrir ciertos daños

por los mandatos entonces vigentes de vacunación y uso de

mascarillas.2 Véase, Ap. 318. Por ejemplo, algunos padres

particularizaron que, por virtud de las órdenes ejecutivas,

se exigió que sus hijos menores de edad cumplieran con el

uso de mascarillas y/o el requisito de vacunación contra el

COVID-19 para recibir servicios educativos. Íd.

En esa dirección, lo correcto sería resolver que los

demandantes tenían legitimación activa para cuestionar dos

requisitos en particular: los mandatos de vacunación contra

COVID-19 y de uso de mascarillas. Esto incluye, por

supuesto, impugnar la forma en que se adoptaron, así como

su contenido. Sin embargo, esa legitimación no se extiende

2 Aunque en la demanda, y durante el pleito, se hicieron alegaciones generales sobre, entre otros asuntos, limitaciones de acceso a establecimientos y servicios, los demandantes no proveyeron detalles ni instancias específicas que nos puedan llevar a concluir que poseen legitimación activa para impugnar esos asuntos. Además, correctamente el Tribunal de Primera Instancia indicó que no quedaba clara la legitimación activa de los demandantes para cuestionar las medidas impuestas por terceros y sus patronos, e incluso, faltarían partes indispensables. Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Ap., pág. 544, esc. 2. AC-2022-0070 11

a toda posible ramificación hipotética de la crisis

provocada por el COVID-19.

Sobrepasado el asunto de legitimación, este caso

presentaba un problema de academicidad.

B. Academicidad Para determinar si la controversia entre las partes

sigue viva y subsiste en el tiempo tenemos que evaluar los

eventos anteriores que dieron inicio al pleito, la

adversidad presente y los eventos futuros. Super Asphalt v.

AFI y otro, 206 DPR 803, 816 (2021); Asoc. Fotoperiodistas

v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 933 (2011); U.P.R. v.

Laborde Torres y otros I, 180 DPR 253, 281 (2010). Una

controversia es académica cuando los acontecimientos y

cambios fácticos tornan en ficticia su solución, de tal

modo que un fallo del tribunal no tendría efectos

prácticos. Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, pág. 74;

Amador Roberts et als. v. ELA, 191 DPR 268, 282-283 (2014);

San Gerónimo Caribe Project v. A.R.Pe., 174 DPR 640, 652

(2008).

Conforme hemos expresado, los tribunales deben

abstenerse de resolver los méritos de un asunto académico

pues este deja de ser justiciable y, por lo tanto, no apto

para la intervención judicial. Amador Roberts et als. v.

ELA, supra; Báez Díaz v. ELA, 179 DPR 605, 618 (2010);

Moreno v. Pres. U.P.R. II, 178 DPR 969, 975 (2010). “[I]f in

the course of litigation a court finds that it can no AC-2022-0070 12

longer provide a plaintiff with any effectual relief, the

case generally is moot”. Uzuegbunam v. Preczewski, 141 S.

Ct. 792, 796 (2021).

Claro está, la academicidad admite excepciones que

deben invocarse con mesura. Pueblo v. Díaz, Rivera, 204 DPR

472, 481 (2020); S.L.G. Szendrey-Ramos v. Consejo

Titulares, 184 DPR 133, 151 (2011); Moreno v. Pres. U.P.R.

II, supra, pág. 974. Estas operan cuando: (1) se plantea

una cuestión recurrente que tienda a evadir la revisión

judicial; (2) la situación de hechos ha sido modificada por

el demandado, pero el cambio no aparenta ser permanente, y

(3) subsisten consecuencias colaterales vigentes. Bhatia

Gautier v. Gobernador, supra, págs. 74-75; Torres Santiago

v. Depto. Justicia, 181 DPR 969, 983 (2011).

La excepción de recurrencia aplica “en aquellas

instancias en las que es razonable pensar que la misma

controversia puede surgir en el futuro y que nuevamente se

tornará académica antes de que algún tribunal pueda

adjudicarla”. (Negrilla suplida). Pueblo v. Díaz, Rivera,

supra, pág. 482. Véase, además, IG Builders et al. v.

BBVAPR, 185 DPR 307, 334-335 (2012); P.N.P. v.

Carrasquillo, 166 DPR 70, 76 (2005). Nótese que la

probabilidad de que el asunto evada la intervención

judicial no es que escape llegar al Tribunal Supremo, sino

que las circunstancias frustren que se pueda obtener un

remedio en algún tribunal. Pueblo v. Díaz, Rivera, supra. AC-2022-0070 13

Por otro lado, la excepción de cesación voluntaria sin

visos de permanencia dispone que “un caso es académico solo

si: (1) puede asegurarse que la violación alegada no va a

volver a ocurrir y (2) el remedio provisional concedido o

los eventos acaecidos han erradicado completa e

irrevocablemente los efectos de la violación alegada”.

(Negrilla suplida). U.P.R. v. Laborde Torres y otros I,

supra, pág. 283. En otras palabras, el caso es académico si

se puede probar que no existe una expectativa razonable de

que la conducta impugnada se repita. Íd., pág. 284.

Si bien el peso de la prueba recae en quien alega que

el pleito es académico, nuestro estudio de la excepción de

cesación voluntaria no debe adentrarse en el campo de la

especulación. Véase, Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera

Schatz, supra, pág. 938. Tan es así que, en deferencia

hacia un poder hermano, no adjudicaremos un hecho que hasta

el momento sea puramente figurativo. Íd.

Respecto a las restricciones durante la pandemia

causada por COVID-19, en Tandon v. Newsom, 141 S Ct. 1294

(2021), el máximo foro federal adjudicó que ciertos

demandantes tenían derecho a un remedio interdictal de

emergencia (“emergency injunctive relief”), pendiente una

apelación. En lo pertinente, ese foro interpretó que

retirar o modificar una restricción de COVID durante el AC-2022-0070 14

curso del litigio, no necesariamente convierte el caso en

académico.3 Íd., pág. 1297.

Este pronunciamiento se basó en Roman Cath. Diocese of

Brooklyn v. Cuomo, 141 S. Ct. 63, 68 (2020), otro caso en

el que concluyó que un remedio interdictal (“injunctive

relief”) no era académico porque los solicitantes estaban

bajo la amenaza constante de que se reimpusiera la medida

impugnada. Nótese que allí el gobernador constantemente

cambiaba la clasificación de ciertas áreas sin aviso

previo.4 Íd.

Recientemente, algunos tribunales federales, en

escenarios similares al de aquí, han determinado que la

excepción de cesación voluntaria no aplica luego de que se

eliminan los mandatos impugnados. De ese modo, han

concluido que la controversia se vuelve académica una vez

la medida impugnada se retira. En otras palabras, los

tribunales federales han resuelto que las controversias son

académicas y no aplica la excepción de cesación voluntaria

cuando lo que se impugnó dejó de surtir efecto. Véanse,

Weisshaus v. Hochul, Núm. 21-64-CV, 2022 WL 17256755 (2do

Cir. 2022); Clark v. Governor of New Jersey, 53 F. 4th 769

(3er Cir. 2022); Resurrection Sch. v. Hertel, 35 F. 4th 524

(6to Cir. 2022), cert. denegado, 143 S. Ct. 372 (2022). Es

más, a igual conclusión se ha llegado aunque subsista (como

3 La cita original reza: “even if the government withdraw or modifies a COVID restriction in the course of litigation, that does not necessarily moot the case”. 4 La cita original dispone: “The Governor regularly changes the classification of particular areas without prior notice”. AC-2022-0070 15

en Puerto Rico) una declaración de estado de emergencia.

Eden, LLC v. Justice, 36 F. 4th 166, 171-172 (4to Cir.

2022); Brach v. Newsom, 38 F.4th 6 (9no Cir. 2022); Hinkle

Fam. Fun Ctr., LLC v. Grisham, 586 F. Supp. 3d 1118 (D.N.M.

2022).

A la luz de este marco doctrinal, me veo obligado a

afirmar que las controversias son, en su mayoría,

académicas. Más allá de la declaración de emergencia, las

medidas particulares impugnadas se eliminaron. La

vacunación compulsoria para los estudiantes de 16 años o

más es el único requisito de este tipo que se mantiene.

En cambio, el Tribunal de Apelaciones razonó que la

controversia no era académica porque permanecía el

requisito de uso de mascarillas y el requisito de

vacunación, aunque modificado. Por otra parte, el

Procurador General sí reconoció que la controversia se

tornó académica. Afirmó que adentrarnos a adjudicar cuáles

son las facultades que tiene el Gobernador durante una

emergencia

tiene cero efectos prácticos sobre los demandantes porque aún si se concluyera que el Gobernador no puede regular ese aspecto durante una emergencia, estos continuarían sujetos a la regulación de la vacunación promulgada por una fuente legal totalmente independiente al Gobernador que es la Ley Núm. 25-1983, la cual no ha sido impugnada. (Énfasis en el original). Sol. Cert., pág. 3.

la declaración de emergencia subsiste, y que eso deja la AC-2022-0070 16

puerta abierta para decretar otras órdenes. En suma,

reiteró que había un “peligro, no solamente potencial, sino

palpable” porque la Orden Administrativa Núm. 2022-533

imponía la obligatoriedad del uso de mascarillas en las

instituciones educativas, así como el requisito de

vacunación contra el COVID-19.5

Ahora bien, a través de la OE-2022-19 de 7 de marzo de

2022, el Gobernador eliminó, entre otras cosas, los

requerimientos de uso de mascarillas en la mayoría de las

áreas y los mandatos de vacunación. También, dejó sin

efecto cualquier otra orden ejecutiva que fuera

incompatible con esta.

Cónsono con esto, mediante la OA-2022-533 de 8 de

marzo de 2022, el Secretario de Salud dejó sin efecto todas

las órdenes administrativas que establecían medidas de

prevención contra el COVID-19. No obstante, dispuso que los

estudiantes de 16 años o más estarían sujetos al

requerimiento de inmunización contra el COVID-19, según los

Requisitos de vacunación para el curso escolar 2022-2023 a

tenor de la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983.

Posteriormente, también eliminó la obligatoriedad del uso

de mascarillas en las instituciones educativas. Véase, OA-

2022-548 de 13 de septiembre de 2022.

Esto demuestra que las órdenes ejecutivas que

generaron todas las controversias no mantienen vigencia hoy

5 Como se aprecia más adelante, el requisito de uso de mascarillas en estas instituciones se eliminó. AC-2022-0070 17

día. En realidad, las “órdenes vigentes” son órdenes que

retiraron los requisitos impugnados —vacunación contra el

COVID-19 y el uso de mascarillas—. Véanse, OA-2022-533 y

OA-2022-548. El único requisito que se mantiene es el de

vacunación para los estudiantes de 16 años o más. Las otras

controversias son académicas.6

Resulta insoslayable reconocer que el decreto de

estado de emergencia, por sí mismo, no impone obligación

alguna a los demandantes, ni implementa requisitos o

medidas específicas. Más bien, se limita a explicar que

tiene el fin de facultar al gobierno a “llevar a cabo todos

los esfuerzos e implementar todas aquellas medidas

necesarias” para salvaguardar la salud pública frente al

COVID-19. Boletín Administrativo Núm. OE-2020-020 de 12 de

marzo de 2020. Por lo tanto, la declaración de emergencia

no causa un daño real o particular a los demandantes, ni

tiene, por sí sola, la posibilidad de lesionar los derechos

de las partes.7

Incluso, aquí no aplica alguna de las excepciones a la

academicidad. No se trata de una cuestión recurrente que

tienda a evadir la revisión judicial. Reconozco que

6 Aunque algunos de los demandantes son maestros de instituciones educativas, no surge que actualmente no están sujetos a requisito de vacunación alguno relacionado con el COVID-19. 7 Reconozco que podría ser cuestionable que el decreto de emergencia haya durado aproximadamente tres años sin que medie la intervención del Poder Legislativo. Sin embargo, ante la academicidad de este litigio, ese cuestionamiento habría que hacerlo en otro pleito. La Asamblea Legislativa no es parte de este pleito. No estamos ante una controversia en la que ese Poder busque reivindicar sus prerrogativas constitucionales. Aunque nada impide que inste un pleito a esos efectos, la Cámara de Representantes de Puerto Rico se limitó a presentar un alegato como amicus curiae. AC-2022-0070 18

mientras subsista una declaración de emergencia, la

sustitución de una orden ejecutiva o medida por otra no

necesariamente convierte la controversia en académica de

forma automática. Véase, Tropical Chill Corp. v. Pierluisi

Urrutia, Civil Núm. 21-1411(RAM), 2022 WL 2712538, pág. *5

(D.P.R. 2022). Sin embargo, la controversia no deja de ser

académica por el mero hecho de que el decreto de emergencia

continúe en vigor.

Aun bajo una interpretación en extremo amplia de que

la declaración de emergencia subsiste y del proceder del

Poder Ejecutivo de promulgar directrices a través de

órdenes, no es razonable pensar que la misma controversia

surgirá en el futuro y evadirá la revisión de algún

tribunal. El trámite de este caso demuestra que los

reclamos de las partes fueron atendidos en su momento.

Carecemos de fundamentos para sostener que no se proveerá

algún remedio judicial a tiempo, de adoptarse nuevamente

este tipo de medidas. Por eso, reitero que no aplica la

excepción de cuestión recurrente que escape la revisión en

los tribunales.

El análisis objetivo y ponderado de las circunstancias

de autos demuestra que tampoco aplica la excepción de cese

voluntario sin visos de permanencia. Resolver lo contrario

conlleva especular que las medidas eliminadas se volverán a

promulgar. Para concluir eso tendríamos que adjudicar

hechos que en este momento son puramente figurativos. Desde

el 7 de marzo de 2022 —y podría decirse que desde antes— el AC-2022-0070 19

patrón es claro: eliminar restricciones y requisitos. No

tenemos certeza alguna de que eso cambiará.

Asimismo, y no menos importante, al examinar la

excepción de cesación voluntaria tenemos que reconocer que

nada en el expediente apunta a que la flexibilización y

eliminación de las medidas se debió a este pleito. Más

bien, el cambio en las acciones del Gobernador está

desvinculado de este litigio. Por último, distinto a

Tandon, supra, y Roman Cath. Diocese of Brooklyn, supra,

aquí el Gobernador no cambia los requisitos constantemente

sin aviso previo. El tracto fáctico de la controversia que

hoy nos ocupa no revela una amenaza constante de que el

gobierno reinstalará las directrices impugnadas; todo lo

contrario.

Es menester recalcar que, aunque la declaración de

emergencia persiste por sí sola, no impone obligaciones a

las partes. Las controversias son académicas. Solo nos

correspondía evaluar la única directriz que se impuso y

continúa en vigor: el requisito de vacunación a los

estudiantes de 16 años en adelante. En términos simples,

bajo el supuesto de que al menos uno de los demandantes es

un estudiante de 16 años o más al que le aplica el mandato

de vacunación para asistir a las instituciones educativas,

teníamos que examinar si este requisito se instauró de una AC-2022-0070 20

forma legítima.8 Adelanto que procede contestar en la

afirmativa.

III

El Art. 1 de la Ley Orgánica del Departamento de

Salud, Ley Núm. 81 de 14 de marzo de 1912, 3 LPRA sec. 171,

preceptúa que el Secretario de Salud tendrá a su cargo

todos los asuntos que se le encomienden por ley

relacionados con la salud pública. Entre estos asuntos se

le concedió la facultad para tomar las medidas que juzgue

necesarias para combatir epidemias. Art. 5 de la Ley Núm.

81-1912, 3 LPRA sec. 175.

En lo que respecta a la controversia medular de autos,

la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, conocida como

la Ley de Inmunizaciones a Niños Preescolares y

Estudiantes, (Ley Núm. 25), 24 LPRA sec. 182 et seq.,

estatuye la política general de que todos los estudiantes

deberán estar debidamente inmunizados para ser admitidos o

matriculados en las escuelas. Conviene aclarar que, la ley

define el término “inmunización” como “la administración al

cuerpo humano de la vacuna o toxoide por medio de inyección

o administración oral para mantenerse inmunizado de

aquellas enfermedades según sea requerida por el Secretario

de Salud en la publicación anual[...]”. (Negrilla suplida).

Art. 1 de la Ley Núm. 25, 24 LPRA sec. 182.

8 Aunque el foro primario no adjudicó expresamente que algunos de los estudiantes tenían 16 años o más, surge del expediente que entre los demandantes hay estudiantes de estas edades. Es decir, no está en controversia que en el pleito hay estudiantes de 16 años en adelante. AC-2022-0070 21

A la par, el estatuto dispone que el Secretario de

Salud deberá publicar anualmente, tres meses antes del

comienzo de cada curso escolar, las enfermedades contra las

que los estudiantes tendrán que inmunizarse. Art. 10 de la

Ley Núm. 25, 24 LPRA sec. 182i. Estas inmunizaciones, así

como la forma y frecuencia con que se administran, deberán

ajustarse a las prácticas médicas reconocidas. Íd. Del

texto de la ley surge con meridiana claridad que en el

ámbito escolar el Secretario de Salud: (1) podrá requerir

cualquier inmunización —vacuna— que tenga a bien, y (2)

vendrá obligado a publicar estos requisitos anualmente. Íd.

Si bien la Ley Núm. 25 contempla que el Secretario de

Salud podrá dictar las reglas y reglamentos que estime

necesarios para su cumplimiento, esto no significa que

tiene que seguir el procedimiento general de reglamentación

para publicar los requisitos de vacunación para cada año

escolar. Véase, Art. 13 de la Ley Núm. 25, 24 LPRA sec.

182l. En ese aspecto, lo único que este estatuto dictamina

es que se haga una publicación anual. Es decir, esta ley no

limita la forma en que el Secretario de Salud puede

publicar anualmente los requisitos. Por lo general, la

publicación se hace a través de un aviso a la comunidad

escolar. Véase, Aviso de Requisitos de vacunación

para el curso escolar 2022-2023,

http://www.salud.pr.gov/CMS/DOWNLOAD/6220 (última visita,

27 de diciembre de 2022); Aviso de Requisitos de

vacunación para el curso escolar 2020-2021, AC-2022-0070 22

https://www.salud.gov.pr/CMS/DOWNLOAD/121 (última visita,

27 de diciembre de 2022).

Ciertamente, el Secretario de Salud tiene amplia

discreción para determinar cuáles serán los requisitos de

vacunación para los estudiantes y para escoger la forma en

que estos se publican. Esta facultad no está atada, ni se

circunscribe, a una declaración de estado de emergencia. En

cambio, esta potestad emana de una delegación válida hecha

por la Asamblea Legislativa como parte del poder de razón

del Estado (“police power”).

Sabemos que los funcionarios de la Rama Ejecutiva

efectúan el deber de cumplir y hacer cumplir las leyes

mediante el ejercicio del poder de razón del Estado. Nieves

v. AM Contractors, 166 DPR 399, 412 (2005). Al amparo de

este “los gobiernos tienen la responsabilidad de proteger

la salud, la seguridad y el bienestar de sus ciudadanos. Es

por ello que, tradicionalmente, gozan de gran discreción

para legislar sobre asuntos relacionados con estas áreas de

interés”. ELA v. Northwestern Selecta, 185 DPR 40, 60

(2012). Véase, además, Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR

II, 191 DPR 791, 835 (2014).

Desde Jacobson v. Massachusetts, 197 US 11 (1905), es

norma firmemente establecida que los estados tienen

discreción para exigir la vacunación de sus ciudadanos en

pos de la salud pública. Véase, además, Zucht v. King, 260

US 174, 176-177 (1922). Asimismo, hemos reconocido que “el

Estado puede aprobar leyes que requieran de manera AC-2022-0070 23

compulsoria ciertas vacunas ante la amenaza de una

epidemia”. Lozada Tirado v. Testigos de Jehová, 177 DPR

893, 918, esc. 13 (2010).

Por otro lado, mediante el principio cardinal de la

inviolabilidad de la dignidad del ser humano, nuestra Carta

Magna reconoce el derecho fundamental a la intimidad y la

protección contra ataques abusivos a la vida privada y

familiar. Art. II, Sec. 1, Const. P.R., LPRA, Tomo 1;

Lozada Tirado v. Testigos de Jehová, supra, pág. 910. Hemos

interpretado que el derecho de todo paciente a consentir o

rechazar tratamiento médico emana de estos preceptos y de

la Decimocuarta Enmienda de la Constitución federal. Lozada

Tirado v. Testigos de Jehová, supra, pág. 911. Sin embargo,

no se trata de un derecho absoluto. Íd., pág. 916. Cuando

está en controversia los tribunales deben hacer un balance

entre este y ciertos intereses del Estado. Íd.

Por ejemplo, los foros judiciales deben considerar el

interés del Estado en que los ciudadanos se sometan a

cierto tratamiento médico durante una crisis de salud

pública con el fin de proteger a terceros. Íd., pág. 918.

Esto es así pues la doctrina del rechazo a tratamiento

médico no debe sobrepasar asuntos apremiantes como la salud

de la población general, y mucho menos, la salud de los

menores. Entiéndase que no procede invocar esta doctrina

como evasiva de un requisito de inmunización firmemente

arraigado y razonable como el de la Ley Núm. 25. Esta ley AC-2022-0070 24

provee espacio para las respectivas exenciones razonables

por motivos religiosos o clínicos.

Con relación a la única controversia que queda viva,

el Procurador General enfatizó que la facultad del

Secretario de Salud para requerir la vacunación en el

contexto escolar no está atada a un estado de emergencia o

a alguna delegación hecha por el Gobernador.

Como contrapartida, los demandantes arguyeron que la

Ley Núm. 25 no faculta al Secretario de Salud a requerir la

vacunación contra el COVID-19 porque la vacuna no está

aprobada, ni inmuniza. En síntesis, manifestaron que esa

ley no resuelve el problema de la ilegalidad de la

vacunación compulsoria ya que el estatuto no permite que se

impongan mandatos de vacunación sin un reglamento, de

productos no aprobados, y a personas mayores de 21 años o

más. No le asiste la razón.

Indiscutiblemente la inmunización según requerida por

el Secretario de Salud en el Aviso de Requisitos de

vacunación para el curso escolar 2022-2023, es válida

porque se hizo mediante la publicación anual que exige la

Ley Núm. 25. En suma, requerir que los estudiantes de 16

años en adelante cuenten con dos dosis de la vacuna contra

el COVID-19, es un ejercicio válido de las potestades que

la Asamblea Legislativa delegó al Secretario de Salud. Esta

facultad es independiente de la declaración de un estado de

emergencia. AC-2022-0070 25

A los foros judiciales no nos corresponde determinar

cuál es la política de sanidad idónea. De hecho, aunque los

demandantes se nieguen a aceptarlo, la vacuna contra el

COVID-19 está autorizada por la FDA. Además, no se necesita

reglamento alguno para instaurar este requisito. Si bien el

estado de emergencia por la pandemia es uno de los factores

que hace evidente la favorabilidad de esta política de

vacunación, la crisis de salud pública no es una condición

necesaria para que el requisito sea válido.

Luego de examinar los argumentos de las partes, es

forzoso concluir que en este caso no se está violentando

algún derecho fundamental. El requisito de vacunación en

controversia está relacionado razonablemente con el fin

legítimo de proteger la salud pública y se impuso con la

facultad en ley para ello. Recordemos que los estudiantes

cobijados por alguna excepción médica o religiosa aplicable

están exceptuados de este requisito. Véase, OA-2022-533,

pág. 10.

No hay motivo para distinguir la vacuna contra el

COVID-19 del resto de las vacunas que se requieren para

cada curso escolar. Aunque el Art. 13 de la Ley Núm. 25,

supra, menciona que el Secretario de Salud y el Secretario

de Educación dictarán las reglas y los reglamentos que

estimen necesarios para el cumplimiento de la ley, esto no

debe interpretarse como que se necesita un reglamento para

instituir las exigencias de vacunación en las instituciones

escolares. Esta ley no impone requisitos de forma. En la AC-2022-0070 26

práctica, sería absurdo afirmar que se necesita un

reglamento para requerir que un estudiante esté vacunado

contra el tétano, por ejemplo. Lo mismo aplica a la vacuna

contra el COVID-19.

Entonces, como aquí la Ley Núm. 25 es una fuente de

autoridad suficiente e independiente para requerir que los

estudiantes de 16 años o más reciban la vacuna contra el

COVID-19, no es necesario ni adecuado adentrarnos en las

órdenes ejecutivas y los poderes del Gobernador. Esta

interpretación permite resolver por completo la

controversia de autos. Es norma reiterada que el proceso

político entre las Ramas hermanas debe seguir su cauce, y

que “[e]n ausencia de circunstancias que ameriten la

intervención judicial, no estamos en posición de emitir

directrices con el propósito de guiar al Ejecutivo y al

Legislativo”. Presidente de la Cámara v. Gobernador, 167

DPR 149, 161-162 (2006). Véase, además, Asoc.

Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 939.

IV

De lo expuesto vemos que algunos de los demandantes

tenían legitimación activa para cuestionar la aplicación de

ciertas medidas ejecutivas. Empero, como tiende a pasar

durante situaciones de emergencia, el Poder Ejecutivo

atemperó las medidas para atender la crisis causada por el

COVID-19. Al examinar los sucesos fácticos advertimos que

las controversias se tornaron académicas, casi por

completo. Tal como indica el Juez Asociado señor Colón AC-2022-0070 27

Pérez en su Opinión de conformidad, “el Poder Ejecutivo

eliminó la cuarentena, el distanciamiento físico, el uso

obligatorio de mascarillas, el cernimiento en contra del

COVID-19, la vacunación obligatoria, el requisito de

evidencia de resultado negativo de pruebas de detección de

COVID-19 y la limitación de aforo en ciertos

establecimientos comerciales”. Op. de conformidad del Juez

Asociado señor Colón Pérez, pág. 70.

En realidad, el remedio que los demandantes buscaban

era que se paralizaran las directrices emitidas mediante

ciertas órdenes ejecutivas. No obstante, no podemos ordenar

el cese de algo que ya terminó. En vista de que estamos

imposibilitados de conceder este remedio, sería fútil

emitir una opinión a todas luces consultiva para pasar

juicio sobre la constitucionalidad de algo que desapareció.

La declaración de emergencia intrínsecamente, y por

separado, no causa un peligro potencial a los demandantes.

En este momento, la única controversia viva es el

mandato de vacunación impuesto a los estudiantes de 16 años

o más. Para resolverla bastaba con examinar la Ley Núm. 25

y, con ello, concluir que el Secretario de Salud tiene la

facultad para imponer requisitos de vacunación a la

población estudiantil. Naturalmente, teníamos que arribar a

la determinación de que esta facultad incluye requerir la

vacuna contra el COVID-19, tal como sucede con el resto de

las vacunas. AC-2022-0070 28

No albergo duda de que este análisis —relativamente

sencillo— nos permitía adjudicar correctamente las

controversias de este caso. Por el contrario, es equivocado

indicar que en este caso nos correspondía delimitar el

alcance de las prerrogativas que tiene el Gobernador para

promulgar determinadas órdenes ejecutivas. Ante una

controversia académica, era imprescindible rechazar la

invitación a pasar juicio sobre los límites de la

declaración de emergencia. Únicamente podríamos atender

estos temas en el contexto de un caso y controversia real y

vigente. La Constitución no nos faculta para embarcarnos

ahora en un análisis abstracto de estos asuntos.

Recuérdese que este pleito comenzó esencialmente como

un pleito de sentencia declaratoria de daños e injunction.

Igualmente, nótese que no se trata del Poder Legislativo

reclamando sus prerrogativas constitucionales. Por último,

no olvidemos que los demandantes cuentan con la oportunidad

de acudir a los tribunales, de verse afectados en el futuro

por alguna medida.

Puede ser tentador emitir una opinión sobre un tema

novedoso, atractivo y del que poco o nada se ha escrito. No

obstante, en un ejercicio de templanza y circunspección hoy

reconocemos que no debemos adentrarnos en el vertiginoso

campo de la especulación. Por más curiosa que nos parezca

la trama de la declaración de emergencia y de las órdenes

ejecutivas, este caso, como todos, requiere un análisis

riguroso de los elementos de justiciabilidad. En tal AC-2022-0070 29

gestión, era indispensable limitarnos a concluir que el

Secretario de Salud —por virtud de ley— puede requerir la

vacunación de la población estudiantil.

Ante la situación fáctica que presenta este caso, no

es el Poder Judicial el llamado a determinar y pautar la

deseabilidad o no de una declaración de emergencia. Ese es

un asunto de política pública que no nos corresponde a

nosotros. A pesar de lo cuestionable que le pueda parecer a

alguien mantener un estado de emergencia por casi tres

años, hoy declinamos forzar un caso para expresarnos al

respecto. Para salvaguardar los procesos democráticos y

nuestro sistema republicano de gobierno, siempre será

necesario aplicar los principios de autolimitación

judicial.

Por todo lo anterior estoy conforme. Sin duda, debemos

revocar la sentencia que emitió el Tribunal de Apelaciones

debido a que las controversias son académicas. En cuanto a

la única controversia viva, ameritaba resolver que por

virtud de la Ley Núm. 25, el Secretario de Salud puede

requerir la vacunación de los estudiantes.

RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Lourdes Amadeo Ocasio; Miguel Marrero, ambos por sí y en representación de sus hijos A.M.A., M.M.A. y otros

Pedro Pierluisi Urrutia en su capacidad como Gobernador del Gobierno de Puerto Rico; Departamento de Salud, por conducto de su Secretario, Dr. Carlos Mellado López

Opinión de Conformidad emitida por la Jueza Asociada señora Pabón Charneco a la cual se une el Juez Asociado señor Rivera García.

En esta ocasión, nos enfrentamos a una controversia

novel, relacionada al alcance de las facultades del Primer

Ejecutivo para promulgar Órdenes Ejecutivas ante una

emergencia sanitaria sin precedente: la pandemia del COVID-

19. De este modo, estoy conforme con la Sentencia que hoy se

certifica específicamente porque la controversia ante la

consideración este Tribunal se ha tornado académica y por

tal razón no es justiciable. En cuanto a la única

controversia que entendemos se encuentra viva, respecto al AC-2022-0070 2

o más, concluimos que la misma se sostiene fundamentado en

la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, infra.

Asimismo, discrepo de lo expresado por algunos

compañeros de este Tribunal respecto a declarar que la

emergencia por COVID-19 ha disminuido o cesado. Adjudicar

este asunto laceraría la doctrina de separación de poderes,

la cual estamos llamados a proteger. Tampoco coincido con el

mecanismo propuesto por algunos compañeros y que le sugiere

al Poder Ejecutivo cómo debe atender en adelante alguna

crisis de salud provocada por esta pandemia. De esta forma

se pretende que seamos nosotros, el Poder Judicial, quienes

le indiquemos al Poder Ejecutivo y Legislativo cómo

trabajar. Cuando, por el contrario, nuestro trabajo se debe

limitar a analizar si una rama de gobierno ha usurpado los

poderes de otra y no en dictar política pública.

Hoy correctamente este Tribunal se circunscribe a

revocar al foro apelativo intermedio sin realizar un

análisis en los méritos de una controversia ficticia,

ejerciendo con prudencia sus poderes y velando por un

ejercicio sano y correcto de la separación de poderes. De

esta forma, evitamos actuar desacertadamente convirtiéndonos

en un foro que emite opiniones consultivas.

Por los hechos del presente caso encontrarse expuestos

correctamente en la Opinión de Conformidad del Juez Asociado

señor Martínez Torres, procedo adoptar los mismos y a AC-2022-0070 3

discutir brevemente los hechos procesales de mayor

relevancia, el derecho aplicable y mi postura al respecto.

I.

Los recurridos en el caso de autos presentaron una

demanda ante el Tribunal de Primera Instancia con el

propósito de impugnar la constitucionalidad de ciertas

Órdenes Administrativas emitidas por el Secretario de Salud

de Puerto Rico en repuesta a la pandemia del COVID-19 que

enfrentaba Puerto Rico y el mundo entero. Específicamente,

se solicitó al foro primario que dejara sin efecto los

poderes otorgados al Secretario de Salud mediante la Orden

Ejecutiva 2021-054 para establecer las “guías, directrices,

protocolos y recomendaciones para atender – de forma

particularizada por cada servicio, negocio, actividad o

área, según sea necesario conforme al riesgo de contagio –

la emergencia del COVID-19”.1

También solicitaron se le ordenara al Secretario de

Salud cesar y desistir de continuar con la implantación de

las Órdenes Administrativas 2021-508 y 2021-509 que

requerían la vacunación compulsoria contra el COVID-19 para

estudiantes mayores de doce (12) años en las escuelas

públicas y privadas y las universidades de Puerto Rico y sus

1 Esta delegación de poder, debemos resaltar, también proviene de la Ley Orgánica del Departamento de Salud, Ley Núm. 81 de 14 de marzo de 1912, mediante la cual el Poder Legislativo en su Artículo 5 delegó al Secretario del Departamento de Salud el poder de tomar todas la medidas que juzgue necesarias para combatir alguna epidemia. AC-2022-0070 4

empleados, así como el uso de mascarillas en ciertas

circunstancias.2 En adición a esto, solicitaron se le

concediera una compensación en daños y que se ordenara a la

Asamblea Legislativa a atender los asuntos relacionados a la

emergencia del COVID-19 que pudiera tener efectos sobre los

derechos de los ciudadanos.

Respecto a la vacunación compulsoria de los estudiantes

de doce (12) años en adelante, el Secretario de Salud expresó

en la Orden Administrativa Núm. 2021-509 que este requisito

desempeñaba un papel imprescindible en el control de la

pandemia y que permitía proveer un ambiente más seguro en el

entorno educativo. A manera de excepción, y de conformidad

con la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, conocida

como Ley de las Inmunizaciones Compulsorias a los Niños Pre-

escolares y Estudiantes del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico, quedaron exentos de la vacunación contra el COVID-19,

los estudiantes cuyos sistemas inmunes estuvieran

comprometidos, fueran alérgicos a las vacunas, u otras

contradicciones médicas a la vacuna. Además, quedaron

igualmente exentos los estudiantes que por motivos de

creencias religiosas no pudieran ser vacunados.

La vacunación compulsoria se extendió, de igual forma,

al personal docente y no docente de las escuelas, centros

2 De igual forma, las Órdenes Administrativas referidas imponían órdenes de cuarentena y aislamiento, medidas cautelares individuales, el requisito de evidencia de vacunación o resultado negativo de una prueba antígeno de COVID-19 para eventos que recibieran público de más de quinientas (500) personas. AC-2022-0070 5

educativos y universidades públicas y privadas. No obstante,

aplicaron las mismas excepciones sobre motivos religiosos y

motivos de salud establecidos en la Ley Núm. 25 de 25 de

septiembre de 1983, supra.

Ahora bien, el 7 de marzo de 2022, el Gobernador de

Puerto Rico firmó la Orden Ejecutiva Núm. OE-2022-019 donde

eliminó el mandato de vacunación contra el COVID-19.3 Sin

embargo, el Secretario de Salud continuaría haciendo las

determinaciones necesarias relacionadas a los certificados

de salud y la vacunación de los estudiantes.

La OE-2021-019 dio paso a la aprobación de la Orden

Administrativa Núm. 2022-533 del Departamento de Salud. En

ella, el Secretario de Salud de Puerto Rico eliminó el

mandato de utilización de mascarillas en áreas exteriores e

interiores.4 En cuanto a la vacunación compulsoria, mandato

eliminado por el Gobernador en la Orden Ejecutiva antes

mencionada, dispuso que los estudiantes menores de edad

estarían sujetos a la vacunación obligatoria, de conformidad

con la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, supra,

incluyendo la vacuna contra el COVID-19 en la lista de

3 Además, permitió todas las actividades multitudinarias. En los casos de actividades multitudinarias de más de mil (1,000) personas, ordenó al Secretario de Salud a promulgar los protocolos que fueran necesarios. Mediante esta Orden Ejecutiva, eliminó de igual forma los requisitos de cernimiento sobre estatus de vacunación o pruebas para detectar el COVID- 19 a los visitantes en los restaurantes, barras, chinchorros, cafetines, cines, centros comunales, gimnasios, salones de belleza, casinos, entre otros. Por último, eliminó las normas que debían seguir los viajeros que llegaran a Puerto Rico. 4 De igual forma, la Orden Administrativa Núm. 2022-548 flexibilizó aún

más el uso de las mascarillas. AC-2022-0070 6

enfermedades que requieren inmunización. No obstante, están

exentos de esta vacunación los estudiantes de cinco (5) a

quince (15) años y los estudiantes que tengan una excepción

médica o religiosa.

II.

De forma exhaustiva este Tribunal ha expresado y

reafirmado que podemos evaluar únicamente aquellos casos que

son justiciables. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz,

180 DPR 920, 931 (2011); U.P.R. v. Laborde Torres y otros I,

180 DPR 253, 279-280 (2010); Noriega v. Hernández Colón, 135

DPR 406, 420 (1994). Incluso, es este uno de los primeros

temas discutidos en las Escuelas de Derecho, por lo que es

de vasto conocimiento para toda la comunidad de

profesionales legales.

Los tribunales solo estamos llamados a intervenir en

controversias reales y vivas, en las cuales las partes que

posean un interés puedan obtener un remedio conforme a

derecho. E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552, 584 (1958). “En vista

de que la justiciabilidad es una doctrina autoimpuesta, los

propios tribunales deben preguntarse y evaluar si es o no

apropiado entender en un determinado caso, mediante un

análisis que les permite ejercer su discreción en cuanto al

límite de su poder constitucional”. Smyth, Puig v. Oriental

Bank, 170 DPR 73, 76 (2007).

Para tal análisis, existen cinco (5) elementos a

evaluar que no permiten que una controversia sea AC-2022-0070 7

justiciable: (1) cuando se trata de resolver una cuestión

política; (2) cuando una de las partes no tiene legitimación

activa; (3) cuando hechos posteriores al inicio del pleito

lo convierten en académico; (4) las partes buscan obtener

una opinión consultiva, o (5) se promueve un pleito que no

está maduro. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra,

pág. 932.

Específicamente, la doctrina de academicidad busca

evitar el uso innecesario de los recursos judiciales,

“asegurar que haya la adversidad suficiente para que las

controversias se presenten y defiendan competente y

vigorosamente” e impedir que se dicten precedentes que

resulten superfluos. Íd; U.P.R. v. Laborde Torres y otros I,

supra, pág. 280. Así pues, una controversia puede

convertirse en académica cuando los cambios fácticos o

judiciales acaecidos durante el trámite judicial tornan en

ficticia su solución, lo que resultaría en una opinión

consultiva. San Gerónimo Caribe Project v. A.R.Pe., 174 DPR

640, 652-653 (2008).

Sin embargo, esto no implica que toda controversia que

se torna académica está impedida de ser resuelta. Nuestro

marco judicial nos presenta ciertas excepciones que nos

permiten la consideración de un caso que, de otro modo,

resultaría académico. Así pues, los tribunales podrán

considerar controversias que se han tornado académicas si

cumple con cualquiera de estas excepciones: (1) una cuestión AC-2022-0070 8

recurrente o susceptible de volver a ocurrir; (2) cuando el

demandado ha modificado la situación de hechos, pero el

cambio no aparenta ser permanente, y (3) cuando aspectos de

la controversia se tornan académicos, pero subsisten

consecuencias colaterales que tiene vigencia y actualidad.

Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 933. Sin

embargo, los tribunales deberán utilizar estas excepciones

con gran mesura, puesto que no se pueden obviar los límites

constitucionales que inspiran la doctrina de academicidad.

Moreno v. Pres. U.P.R. II, 178 DPR 969, 974 (2010).

En el caso de autos, luego de evaluar los petitorios de

la parte recurrida, soy de la postura que las controversias

se han tornado académicas. Más aún, estoy convencida que el

presente caso es un clásico ejemplo a estudiar sobre las

instancias en las que una controversia se torna académica

por hechos que ocurrieron posteriormente al haber comenzado

el pleito. De este modo, como disponen los elementos de

justiciabilidad, estamos impedidos de entender en el

presente caso.

Contrario a lo dispuesto por algunos compañeros de este

Tribunal que concluyen que las Órdenes Ejecutivas y

Administrativas que motivaron el presente litigio aún

continúan vigentes, somos de la postura que las mismas no

mantienen vigencia por las razones que discutiremos a

continuación. Como ya discutimos, la Orden Ejecutiva (OE-

2021-054) y las Órdenes Administrativas (OA-2021-508 y OA- AC-2022-0070 9

2021-509) impugnadas en la Demanda ordenaban el uso de

mascarillas y la vacunación compulsoria para los estudiantes

mayores de doce (12) años como requisito de admisión a las

escuelas y universidades públicas y privadas. Este requisito

de igual forma se extendía al personal docente y no docente

de las escuelas, centros educativos y universidades,

públicas y privadas.

No obstante, debemos puntualizar, que los reclamos de

los recurridos ya se han tornado académicos conforme a lo

dispuesto en la OE-2021-019 (la cual eliminó el mandato de

vacunación) y las Órdenes Administrativa Núm. 2022-533 y

Núm. 2022-548 (las cuales eliminaron el uso de mascarillas

e incluyó algunas excepciones a la vacunación de estudiantes

menores de edad). De este modo, aunque la parte recurrida

argumente que la controversia sobre la vacunación

compulsoria para los estudiantes de 16 años o más sigue viva

y el litigio no se ha tornado académico, este mandato de

vacunación viene cobijado por las disposiciones de la Ley

Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, supra, y no por el

supuesto del manejo de una emergencia.

Particularmente, el Artículo 10 de la referida Ley,

establece que el Secretario de Salud vendrá obligado a

publicar anualmente, tres (3) meses antes del comienzo de

cada curso escolar las enfermedades contra las cuales los

estudiantes deben ser inmunizados. 24 LPRA sec. 182i. A tenor

con las facultades que le confiere la ley, el Secretario de AC-2022-0070 10

Salud incluyó el COVID-19 entre la lista de enfermedades que

requieren inmunización. Así pues, el Secretario de Salud

hace uso de los poderes válidamente delegados en él por la

Asamblea Legislativa para determinar cuáles serán los

requisitos de vacunaciones requeridos para los estudiantes.

Siendo este mandato de vacunación a estudiantes de 16 años

o más el único asunto en controversia que se encuentra vivo

y por encontrarse el mismo fundamentado y cobijado por las

disposiciones de la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983,

supra, no nos queda otro asunto ante nuestra consideración

por resolver.

Todo lo antes discutido me conduce a concluir que los

asuntos que en alguna instancia estuvieron en controversia

y abrieron paso a la litigación de este caso, hoy son un

asunto completamente académico. Como Tribunal Supremo, es

nuestro deber velar por la justiciabilidad de los casos ante

nuestra consideración. Somos nosotros quienes debemos dar el

ejemplo a los foros inferiores y a la clase togada que los

tribunales siempre actuarán con prudencia y nos limitaremos

a intervenir solo en controversias genuinas, vivas, que

tengan efecto sobre las relaciones jurídicas entre las

partes. Lozada Sánchez et al. v. JCA, 184 DPR 898 (2012);

Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra; Noriega v.

Hernández Colón, supra.

No podemos cegarnos y actuar desacertadamente,

ignorando nuestra jurisprudencia y precedentes, para AC-2022-0070 11

expresarnos sobre una cuestión que en estos momentos no nos

corresponde. Sabido es y ha sido hartamente discutido por

este Tribunal que la propia doctrina de academicidad nos

ofrece excepciones para que, en los casos que así lo

ameriten, podamos intervenir conforme a derecho. Empero a

esto, el caso ante nuestra atención no trata sobre una

controversia recurrente que tienda a evadir revisión

judicial. De igual forma, no ha sido modificada sin visos de

permanencia. Además, tampoco subsisten consecuencias

colaterales que tengan vigencia y actualidad. Asoc.

Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 933; U.P.R. v.

Laborde Torres y otros I, supra; Moreno v. Pres. U.P.R. II,

supra. En fin, no cumple con ninguna de las excepciones a la

doctrina de academicidad.

Aún bajo el raciocinio de que la declaración de

emergencia por el COVID-19 subsista y el Gobernador de Puerto

Rico continúe promulgando directrices mediante Órdenes

Ejecutivas, no es correcto determinar que este tipo de

controversia evadirá revisión judicial en el futuro. El así

hacerlo es una simple especulación de nuestra parte.

Recordemos que los foros judiciales están facultados para

atender reclamos referentes a medidas como las que hoy están

en controversia. Más aún, el propio trámite judicial del

caso de autos demuestra que los reclamos de ambas partes

fueron atendidos en su momento conforme a derecho. Por lo

que no es correcto, apuntalar que, en el futuro, de surgir AC-2022-0070 12

una controversia similar a la presente, no se proveerá un

remedio judicial a tiempo. Así pues, ¿por qué empeñarse en

intervenir en un asunto que no lo amerita?

III.

La Constitución de Puerto Rico consagra expresamente el

principio de separación de poder entre las ramas

constitucionales de gobierno. Art. 1, Sec. 2, Const. PR,

LPRA, Tomo 1. La doctrina de separación de poderes “aspira

a establecer las responsabilidades y enmarcar el ámbito de

acción de las ramas constitucionales de gobierno”. Rivera

Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 802 (2014). Esto

pues, con el propósito de asegurar que ninguna de las tres

ramas de gobierno domine o interfiera indebidamente con la

otra. Dalmau Santiago v. Oronoz Rodríguez, 208 DPR 115, 135

(2021). Sin embargo, esta doctrina no pretende delimitar de

forma absoluta el poder que le corresponde a cada rama de

gobierno. Íd. A contrario sensu, se trata en sí de un sistema

de pesos y contrapesos que evita que las actuaciones de una

rama de gobierno causen detrimento en otro. Íd. Díaz

Carrasquillo v. García Pailla, 191 DPR 97, 110 (2014).

Por tal razón, al toparnos con una controversia que

requiere un pronunciamiento sobre la aplicabilidad de la

doctrina de separación de poderes, debemos de forma

obligatoria analizar, en el contexto histórico, si el poder

que ha sido delegado “tiende a desembocar en una

concentración de poder indebida en una de las ramas”. AC-2022-0070 13

Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 405, 426 (1990). Para

este análisis se requiere que examinemos: (1) si la función

específica ha sido expresamente asignada por la Constitución

de Puerto Rico a la rama gubernamental que trata de

ejercerla, o (2) si su ejecución por tal rama es un incidente

necesario para otras funciones que le fueron conferidas.

Misión Ind. P.R. v. J.P, 146 DPR 64, 91 (1998).

Como he dispuesto en el pasado, la utilización de la

doctrina de separación de poderes no es un ejercicio fácil

pues, en ocasiones, conlleva a un cierto grado de tensión

entre las ramas de gobierno. Alvarado Pacheco y otros v.

ELA, 188 DPR 594, 628 (2013) (voto particular de conformidad

emitido por la Jueza Asociada señora Pabón Charneco). No

obstante, se presume existen funcionarios y ciudadanos

valientes dispuestos a defender los poderes de las Ramas que

le fueron encomendadas. Íd. Consecuentemente, este Tribunal

no ha vacilado en el pasado en mantener un equilibrio

constitucional cuando una rama irrumpe en las facultades

intrínsecas de otra. Íd.

Como Tribunal de última instancia, es nuestra

obligación y responsabilidad velar por el sagrado principio

de la separación de poderes. AAR, Ex Parte, 187 DPR 835

(2013). Por esta razón, no debemos nunca tomar a la ligera

o de forma liviana la mera apariencia de una violación a

este principio. Así pues, nos corresponde utilizar nuestro

nivel de juicio contundente y ecuánimemente. Esto, incluso, AC-2022-0070 14

ante la posible transgresión de esta doctrina por nuestra

parte, en el ejercicio de proteger a otra rama de gobierno.

IV.

Ahora bien, es menester dejar claro que en el pasado

esta Curia ha reconocido el uso de las Órdenes Ejecutivas

como una actuación consustancial a las facultades delegadas

por la Constitución de Puerto Rico al Poder Ejecutivo.

Hernández, Romero v. Pol. de P.R., 177 DPR 121, 138 (2009).

En este sentido, estoy de acuerdo con los dispuesto por

algunos compañeros de este Tribunal que correspondía validar

las Órdenes Ejecutivas promulgadas por el Gobernador de

Puerto Rico referente a la emergencia por el COVID-19. Esto

pues, las Órdenes Ejecutivas “solo tienen fuerza de ley

cuando descansan en una autoridad conferida por la

Constitución o las leyes”. Vázquez Irizarry, supra, pág.

1029. Enfocado en las circunstancias donde el Gobernador de

Puerto Rico emite Órdenes Ejecutivas de conformidad a los

poderes delegados por la Asamblea Legislativa, el caso de

autos es un vivo ejemplo de estas instancias.

Primeramente, la Ley Núm. 157 de 10 de mayo de 1938,

conocida como Ley sobre la declaración de epidemias, le

delegó al Gobernador de Puerto Rico la facultad para actuar

ante emergencias provocadas por epidemias. 24 LPRA sec. 354.

En adición, dispuso que el Secretario de Salud estaría a

cargo de la declaración de la epidemia. Íd. AC-2022-0070 15

No obstante, quizás el estatuto de mayor importancia y

que mejor habilita al Primer Ejecutivo a manejar una

emergencia o desastre en Puerto Rico es la Ley Núm. 20-2017,

conocida como Ley del Departamento de Seguridad Pública de

Puerto Rico. 25 LPRA sec. 3501. Mediante este estatuto la

Asamblea Legislativa delegó en la figura del Gobernador

poderes extraordinarios para responder a emergencias o

desastres. Esta medida definió la palabra “emergencia” como

“cualquier situación o circunstancia para la cual sean

necesarios los esfuerzos estatales y municipales encaminados

a salvar vidas y proteger propiedades, la salud y seguridad

pública o para minimizar o evitar el riesgo de que ocurra un

desastre en cualquier parte de Puerto Rico”. 25 LPRA sec.

3643 (e). De forma complementaria, facultó al Gobernador de

Puerto Rico a dictar, enmendar o revocar aquellos

reglamentos, y emitir, enmendar y rescindir aquellas órdenes

que estime convenientes para regir durante el estado de

emergencia. 25 LPRA 3650 (b).

Cónsono con los poderes extraordinarios que le fueron

delegados por la Asamblea Legislativa, el Gobernador de

Puerto Rico ha emitido Órdenes Ejecutivas para controlar la

propagación del COVID-19 en protección de los ciudadanos. La

clara intención de la Asamblea Legislativa al delegar estos

poderes fue facultar al Poder Ejecutivo a responder con

prontitud y utilizando los mejores recursos a su

disposición. AC-2022-0070 16

Ahora bien, esto de ninguna manera significa que la

Asamblea Legislativa está impedida de utilizar sus poderes

legislativos para atender los asuntos relacionados con la

pandemia del COVID-19. De ninguna de las Órdenes Ejecutivas

o Administrativas surge que el Poder Ejecutivo le haya

impedido al Poder Legislativo ejercer su facultad de

promulgar leyes con el fin de atender la emergencia provocada

por el COVID-19. Por el contrario, resulta forzoso concluir

que la Asamblea Legislativa avaló las actuaciones del Primer

Ejecutivo.5 Así pues, el Gobernador de Puerto Rico ha actuado

dentro de las facultades que la Asamblea Legislativa le

otorgó mediante ley y no en una usurpación de poderes que

pudiera lacerar la separación de poderes entre las ramas de

gobierno. Al analizar si una rama de gobierno ha usurpado

los poderes de otra, debemos tomar en consideración si existe

un dominio de una rama sobre otra, si las acciones de una

rama resultan en el detrimento de la otra o si nos

encontramos antes una concentración de poder indebida. Las

actuaciones del Gobernador de Puerto Rico para manejar la

pandemia del COVID-19, dentro de la histeria y el

5 La Cámara de Representantes de Puerto Rico presentó un alegato en el caso de autos como amicus curiae, en el que planteó que la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, supra, adolece de vicios constitucionales. Sin embargo, expresaron que reconocían la autoridad del Gobernador para ordenar la vacunación compulsoria. No obstante, alegan que sus derechos fueron “entregados” por la Decimoctava Asamblea Legislativa cuando aprobó la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, supra. Aun así, no han presentado un recurso ante nuestros foros judiciales que nos ponga en posición de emitir una determinación a estos efectos. AC-2022-0070 17

desconocimiento, nos resultan cónsonas con el intento de

velar por el mejor bienestar de la ciudadanía.

Por otra parte, lo expresado por algunos compañeros de

este Tribunal al determinar que la emergencia del COVID-19

ha disminuido o cesado me parece no tan solo irrazonable e

irresponsable sino una lesión a la doctrina de separación de

poderes. Como bien dispuso el Gobernador mediante sus

Órdenes Ejecutivas, es el Secretario de Salud de Puerto Rico

quien mejor está facultado para concluir si la pandemia está

controlada o extinguida, y que hasta tanto esta declaración

no ocurra el estado de emergencia se mantendrá vigente. Así

pues, ¿qué conocimiento de salud o seguridad ostentamos

nosotros como Tribunal Supremo para realizar una

determinación como esta? Es mi parecer que al sugerir esta

actuación somos nosotros los que usurpamos los poderes que

no nos fueron delegados. Más aún, cuando se pretende declarar

que la emergencia ha disminuido o culminado mediante un caso

que su controversia se ha tornado académica.

Basta con observar en las calles, centros comerciales,

supermercados, escuelas, universidades y otros lugares

públicos como la población aún toma medidas protectoras,

practican el distanciamiento social, utilizan las

mascarillas, entre otras cosas. Para muchos la pandemia aún

es un asunto delicado, de preocupación que no ha terminado.

De un simple vistazo al Informe del Departamento de Salud de

Puerto Rico podemos apreciar que aún nos enfrentamos a AC-2022-0070 18

niveles de transmisión elevados. No pretendemos pasar por

alto el avance y la mejoría que ha tenido Puerto Rico y el

resto del mundo en el manejo de la pandemia. No obstante,

nos parece una transgresión a la doctrina de separación de

poderes el pretender determinar de manera simplista en una

Opinión que esta emergencia ha disminuido o concluido, más

aún cuando la entidad que fue designada para tomar esta

decisión presentó evidencia que demuestra lo contrario.

De igual forma, difiero de lo sugerido por algunos

compañeros de este Tribunal que pretenden impartirle

instrucciones al Poder Ejecutivo de cómo atender

prospectivamente los asuntos referentes a la emergencia del

COVID-19. El Gobernador de Puerto Rico cuenta con un equipo

de trabajo experto en el tema, el Departamento de Salud, que

le brindará los consejos necesarios para atender la

emergencia, como lo ha hecho hasta este momento. No obstante,

como mencioné anteriormente, la Asamblea Legislativa no está

impedida de ejercer sus poderes y legislar sobre el asunto.

Por el contrario, ambas ramas de gobierno pueden estar

trabajando conjuntamente para atender la emergencia del

COVID-19. No le corresponde al Poder Judicial obligar a las

ramas de gobierno a trabajar colectivamente.

V.

De este modo, estoy conforme con el proceder de este

Tribunal de revocar el dictamen emitido por el Tribunal de AC-2022-0070 19

Apelaciones por considerar que las controversias ante

nuestra consideración se han tornado académica.

Mildred G. Pabón Charneco Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Lourdes Amadeo Ocasio; Miguel Marrero, ambos por sí y en representación de sus hijos A.M.A., M.M.A. y otros

Pedro Pierluisi Urrutia en su capacidad como Gobernador del Gobierno de Puerto Rico; Departamento de Salud, por conducto de su Secretario, Dr. Carlos Mellado López

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado Señor ESTRELLA MARTÍNEZ.

La controversia que hoy atiende este Tribunal

representaba el escenario ideal para que ejerciéramos

nuestro rol y pautáramos normas claras en torno a la validez

de las órdenes ejecutivas emitidas por el Gobernador de

Puerto Rico durante una de las emergencias de salud pública

de mayor envergadura en nuestra historia reciente.

En ese sentido, resultaba imperativo que precisáramos,

de una vez y por todas, que el Gobernador de Puerto Rico

posee la facultad de promulgar órdenes ejecutivas

relacionadas con la emergencia del COVID-19 en aras de

proteger el bienestar, la salud y la seguridad de las y los

puertorriqueños. Además, correspondía que afirmáramos que, AC-2022-0070 2

en virtud de los poderes delegados y las leyes vigentes, el

Ejecutivo puede encomendar válidamente ciertas facultades en

el Secretario de Salud para que sea este quien recomiende

las medidas apropiadas para combatir la pandemia del COVID-

19 y sus variantes.

Empero, al prevalecer una perspectiva conservadora

sobre la justiciabilidad y la academicidad de la

controversia, la determinación de este Tribunal no alcanzó

a validar la forma en que se promulgaron las órdenes

ejecutivas en cuestión, así como tampoco su contenido

sustantivo. En cambio, a la luz de mi visión liberal con

respecto al principio de justiciabilidad, soy del criterio

de que los cambios fácticos y jurídicos acaecidos en este

caso no hacen de este recurso uno académico. Como veremos,

estamos frente a una controversia viva y presente que exigía

brindar certeza en nuestro ordenamiento jurídico en cuanto

al requisito de vacunación compulsoria y el uso obligatorio

de mascarillas como medidas para combatir la pandemia del

COVID-19 y propiciar el retorno presencial a los centros

educativos públicos y privados en Puerto Rico.

A pesar de esta divergencia de criterios, estoy de

acuerdo con el efecto ulterior de la determinación a la que

hoy arribamos, esto es, dejar sin efecto el dictamen del

Tribunal de Apelaciones mediante el cual se concluyó que el

Gobernador no tiene la capacidad de emitir orden alguna

relacionada con la pandemia provocada por el COVID-19 que

afecte los derechos y las obligaciones de la ciudadanía. AC-2022-0070 3

No obstante, toda vez que se mantienen en vilo las

órdenes ejecutivas que el Primer Ejecutivo ha promulgado de

tiempo en tiempo para atender la emergencia del COVID-19, me

veo en la obligación de hacer constar que este Tribunal debió

emitir una Opinión y ejercer su rol de pautar el Derecho y

no limitarse a emitir una Sentencia. Me explico.

El 29 julio de 2021, un grupo compuesto por madres y

padres de estudiantes de edad escolar, estudiantes

universitarios y maestras y maestros de escuelas públicas y

privadas (Demandantes) cuestionó la validez de la Orden

Ejecutiva Núm. OE-2021-054 promulgada por el Gobernador de

Puerto Rico, Hon. Pedro Pierluisi Urrutia (Gobernador), y de

las Órdenes Administrativas Núm. OA-2021-508, OA-2021-508A

y OA-2021-509, emitidas por el Secretario del Departamento

de Salud de Puerto Rico, Dr. Carlos Mellado López (Secretario

de Salud o Secretario).

En particular, los Demandantes plantearon que los

mandatos establecidos a través de estas órdenes restringían

el derecho constitucional de estos y sus hijos a la dignidad,

a la integridad corporal, a la autodeterminación y al

disfrute de la vida sin sujeción a coacción gubernamental.

Además, arguyeron que a esa fecha no se justificaba que el

Gobierno continuara imponiendo restricciones relacionadas al

COVID-19 a través de decretos, sino que este debía acudir a

la Asamblea Legislativa por imperativo del principio de la

separación de poderes. AC-2022-0070 4

Para un mejor entendimiento de la controversia,

examinemos brevemente el contenido de tales órdenes.

A. Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054

En esencia, mediante la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-

054, se expuso que los estudios científicos validaban que

las vacunas eran efectivas contra el COVID-19. Así las cosas,

el Gobernador delegó en el Secretario de Salud “el poder de

establecer las guías, directrices, protocolos y

recomendaciones para atender —de forma particularizada por

cada servicio, negocio, actividad o área, según sea necesario

según el riesgo de contagio— la emergencia del COVID-19” y

estableció que “las medidas adoptadas por el Secretario de

Salud aplicarán a la población en general”.1 Lo anterior se

fundamentó en que “aún continúa el estado de emergencia en

todo Puerto Rico decretado para atender la pandemia, según

declarado en el Boletín Administrativo Núm. OE-2020-020”,

por lo que, hasta que el Secretario determinara que la

1Véase, Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054, pág. 3. Nótese que el Boletín Administrativo Núm. OE-2020-020 de 12 de marzo de 2020 continúa en vigor y, a su amparo, se decretó el primer “estado de emergencia” en todo Puerto Rico para atender el brote del COVID-19. Según surge de esta orden ejecutiva, tal actuación encontró apoyo en lo dispuesto en la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra, estatuto mediante el cual la Asamblea Legislativa le delegó al Gobernador la facultad para decretar un estado de emergencia o desastre. A raíz del estado de emergencia decretado, se facultó al gobierno a llevar a cabo todos los esfuerzos e implementar todas aquellas medidas necesarias para salvaguardar la salud pública ante la pandemia del COVID-19. Íd., pág. 1. AC-2022-0070 5

pandemia cesó o estaba controlada “dicha declaración de

estado de emergencia se mantendrá vigente”.2

B. Órdenes Administrativas Núm. OA-2021-508, OA-2021-

508A y OA-2021-509

En virtud del poder delegado, el Secretario de Salud

aprobó las Órdenes Administrativas Núm. OA-2021-508, OA-

2021-508A y OA-2021-509 (Directrices de Salud) que aquí se

impugnan. Mediante estas, se ordenó, entre otros asuntos, el

uso de mascarillas y la vacunación compulsoria contra el

COVID-19 como requisitos para que el estudiantado mayor de

doce (12) años y el personal docente regresaran de forma

presencial a las escuelas o universidades.

Es, pues, por razón de la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-

054 y las Directrices de Salud que los Demandantes arguyeron

que los mandatos instaurados mediante estas restringían sus

derechos constitucionales. Además, alegaron que tales

restricciones debían ser promulgadas por la Asamblea

Legislativa, no por el Gobernador.

Con posterioridad a la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054

y las Directrices de Salud, se promulgó la Orden Ejecutiva

Núm. OE-2022-19 de 7 de marzo de 2022 y las Órdenes

Administrativas Núm. OA-2022-53 de 8 de marzo de 2022

(Directriz 533)3 y OA-2022-548 de 13 de septiembre de 2022

2Véase, Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054, pág. 3.

3Véase, http://www.salud.pr.gov/CMS/DOWNLOAD/5952 (última visita, 14 de febrero de 2023). AC-2022-0070 6

(Directriz 548),4 las cuales eliminaron la política de

vacunación y el uso de las mascarillas impugnado.

A la luz de estas, un sector de este Tribunal concluye

que el recurso se tornó académico casi en su totalidad por

motivo de la aprobación de esas normas.5 Difiero de esta

conclusión.

A.

Como es conocido, la academicidad es una de las

doctrinas que autolimita la intervención judicial en una

controversia. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180

DPR 920, 932 (2011). Generalmente, se invoca la doctrina

4Véase, https://www.salud.gov.pr/CMS/DOWNLOAD/6576 (última visita, 14 de febrero de 2023).

5Además, aunque algunos miembros de este Tribunal correctamente reconocen la legitimación activa de los Demandantes para cuestionar la validez procesal y sustantiva de las órdenes ejecutivas en cuestión, se proyecta una visión limitante a esta doctrina. Discrepo de ello, principalmente, pues, desde la perspectiva de los Demandantes, existe un peligro potencial de que el Estado interfiera ilegítimamente con sus garantías constitucionales. Independientemente de la validez en los méritos de tal reclamo, el mecanismo de la sentencia declaratoria habilita la impugnación de su faz de las órdenes ejecutivas cuestionadas, controversia que venimos llamados a atender los tribunales. Véase, Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62 (2019) (disponiéndose que la sentencia declaratoria es un “mecanismo remedial y profiláctico que permite anticipar la dilucidación de los méritos de cualquier reclamación ante los tribunales, siempre y cuando exista un peligro potencial contra quien la solicita”). (Negrillas suplidas). Íd., pág. 71 (citas omitidas); Rámos, Méndez v. García García, 203 DPR 379, 394 (2019) (estableciéndose que “[c]uando la causa de acción de presenta en contra de agencias y funcionarios gubernamentales, los tribunales interpretarán los criterios de la legitimación activa de manera más flexible y liberal”). (Negrillas y énfasis suplidos en el original). Íd., pág. 395. AC-2022-0070 7

como una norma que limita la intervención judicial en aras

de “evitar el uso innecesario de los recursos judiciales e

impedir precedentes que resulten superfluos”. Íd.

Específicamente, la academicidad de una controversia

surge cuando los cambios fácticos o judiciales ocurridos

tornan ficticia su solución. Super Asphalt v. AFI y otro;

206 DPR 803, 816 (2021); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera

Schatz, supra, págs. 932-933; Com. de la Mujer v. Srio. de

Justicia, 109 DPR 715, 724–725 (1980). Dicho de otro modo,

un caso no es justiciable —o sea, académico— en ausencia de

una controversia real, o cuando, por alguna razón, el

dictamen a emitirse no tendría efectos prácticos sobre el

pleito existente. San Gerónimo Caribe Project v. A.R.Pe.,

174 DPR 640, 652 (2008).

En ese sentido, una controversia puede tornarse

académica cuando su condición viva cesa por el transcurso

del tiempo, por lo que se hace innecesario el uso de los

recursos judiciales en la emisión de un precedente superfluo

que no provocará diferencia alguna en los intereses legales

de las partes. U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, 180 DPR

253, 281 (2010); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz,

supra. Ahora bien, al evaluar la academicidad de un pleito,

hay que centrarse en la relación existente entre los eventos

pasados que dieron inicio al pleito y la adversidad presente.

Véase, Super Asphalt v. AFI y otro, supra; Asoc.

Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra. AC-2022-0070 8

Además, “[e]n vista de que la justiciabilidad es una

doctrina autoimpuesta, los propios tribunales deben

preguntarse y evaluar si es o no apropiado entender en un

determinado caso, mediante un análisis que les permit[a]

ejercer su discreción en cuanto al límite de su poder

constitucional”. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz,

supra, pág. 931 (citando a Smyth, Puig v. Oriental Bank, 170

DPR 73, 76 (2007) (Voto de conformidad del Juez Presidente

Hernández Denton)).

Precisamente, esa introspección y evaluación debe ser

constante. Por tanto, reitero que, bajo mi prisma liberal

en torno a la autolimitación judicial por razones de

justiciabilidad, es menester no perder de perspectiva las

siguientes realidades: (1) que “[a]lgunos estados de Estados

Unidos […], al igual que Puerto Rico, no tienen un requisito

textual de caso o controversia en sus respectivas

constituciones estatales”; (2) que algunos estados de los

Estados Unidos “han rechazado incorporar las normas

federales de justiciabilidad”, y (3) que “las diferencias

textuales, estructurales, históricas y funcionales entre

nuestro ordenamiento jurídico y el federal” no pueden ser

ignoradas totalmente al realizar una evaluación sobre

justiciabilidad.6 A fin de cuentas, tal autolimitación

judicial se trata, más que todo, de una norma de prudencia

6(Negrillassuplidas y énfasis en el original omitido). J. M. Farinacci Fernós, Cualquier persona: La facultad plenaria de la Asamblea Legislativa para otorgar legitimación activa por la vía estatutaria, 84 Rev. Jur. UPR 359, 366 (2015). AC-2022-0070 9

en cuanto a la intervención judicial en una controversia en

particular.

Establecido lo anterior, resalto que el pleito ante

nuestra consideración presenta controversias que tendrán un

efecto real en el interés legal de las partes. En

consecuencia, esta controversia no es académica como

interpreta un sector de este Tribunal.

Por una parte, si bien a través de la Orden Ejecutiva

Núm. OE-2022-019 y la Directriz 533 se eliminó el mandato de

vacunación, esto no aplica a toda la población estudiantil

en iguales términos.7 A consecuencia de la Directriz 533,

únicamente “[l]os estudiantes entre los cinco (5) a quince

(15) años quedan exceptuados del requisito de vacunación

compulsoria”.8 Esto, por sí solo, demuestra que la

controversia ante nuestra consideración, en lo que respecta

al mandato de vacunación compulsoria en aquellos estudiantes

con 16 años o más, no es académica. En apoyo a lo que

antecede, adviértase que en un Aviso importante [sobre los

r]equisitos de vacunación para el curso escolar 2022-2023

7Según se indicó, la Directriz 548 eliminó el requisito del uso obligatorio de mascarillas. Tal y como expondremos más adelante, sostengo que el hecho de que ahora el uso de las mascarillas sea opcional no hace académica esta controversia en particular, pues son de aplicabilidad algunas de las excepciones a tal doctrina. Para una discusión al respecto, véase las págs. 11 a la 19 de esta Opinión de conformidad.

8Al igual que las órdenes y directrices predecesoras, se mantuvo la norma de que los estudiantes que tengan una excepción médica o religiosa no están obligados a cumplir con el requisito de vacunación compulsoria. AC-2022-0070 10

emitido por el Departamento de Salud, se reitera que “todos

los estudiantes que se matriculen en cualquier institución

del país pública o privada, deben tener administradas “[d]os

(2) dosis de la vacuna contra el Covid-19 a partir de los 16

años en adelante”.9 Por tal razón, además, existe una

controversia viva con respecto a aquellos estudiantes de 16

años o más que continúan con la obligación de cumplir con el

mandato vigente de vacunación compulsoria. Contrario al

razonamiento de un sector de este Tribunal, esta no es la

única controversia que mantiene su vigencia.

Ello, pues, esta disputa tampoco se ha tornado académica

en cuanto al cuestionamiento de los Demandantes sobre la

validez de la facultad y la forma en que el Gobernador y el

Secretario promulgaron la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054

y las Directrices de Salud en cuestión. Ello, máxime, por

razón de que, posterior a que se iniciara este pleito, se

han aprobado una multiplicidad de órdenes análogas con el

fin de modificar las medidas dirigidas a atender la

emergencia del COVID-19. Lo expuesto contrasta directamente

con la determinación del Tribunal de Apelaciones a los fines

de que:

[1] el Gobernador no está autorizado por [ley] para emitir orden alguna, relacionada con la pandemia provocada por el COVID-19, que afecte los derechos y obligaciones de terceros[,] y [2] el Secretario de Salud, en cuanto disponga sobre medidas que afecten los derechos y obligaciones de

9Véase, Aviso importante [sobre los] Requisitos de vacunación para el curso escolar 2022-2022, https://www.salud.gov.pr/CMS/DOWNLOAD/6220 (última visita, 14 de febrero de 2023). AC-2022-0070 11

terceros, deberá actuar de conformidad con el proceso dispuesto en la [Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, infra] sobre adopción de reglamentos.10

Por ende, se mantiene vigente la interrogante

relacionada con el poder que tiene el Gobernador para emitir

órdenes ejecutivas en el contexto de la emergencia del COVID-

19 y, si a la luz del poder conferido, este puede delegar

ciertas facultades en el Secretario de Salud.

B.

Por otra parte, ante el planteamiento de que algunas de

las controversias se tornaron ficticias por el transcurso

del tiempo, valga recordar que la doctrina de la academicidad

no limita nuestras facultades revisoras absolutamente. En

ese sentido, la academicidad en sí misma reconoce una serie

de excepciones que nos permiten atender un caso que, de otro

modo, técnicamente sería académico en cuanto a su resultado

o efecto inmediato. P.P.D. v. Gobernador I, 139 DPR 643, 676

(1995).

Expuesto lo anterior, puntualizo que en la controversia

de autos se configuran, a lo menos, dos (2) de las

excepciones a la doctrina de la academicidad. Estas son,

cuando: (1) la controversia es una cuestión recurrente o

susceptible de volver a ocurrir, y (2) la situación de hechos

ha sido cambiada por el demandado, pero no tiene visos de

permanencia. S.L.G. Szendrey-Ramos v. Consejo Titulares, 184

10Véase, Sentencia [del Tribunal de Apelaciones], pág. 30. AC-2022-0070 12

DPR 133, 151 (2011); U.P.R. v. Laborde Torres y otros I,

supra.

Veamos, entonces, la aplicación de estas excepciones a

los hechos de este caso.

i. Cuestión recurrente

Primeramente, es norma reiterada por este Tribunal que

la excepción de cuestión recurrente aplica si están presentes

los requisitos siguientes: (1) la probabilidad de la

recurrencia; (2) la identidad de las partes involucradas, y

(3) la probabilidad de que el asunto sea capaz de evadir la

revisión judicial. Véase, IG Builders et al. v. BBVAPR, 185

DPR 307, 334-335 (2012); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera

Schatz, supra, pág. 934.

Si bien estos elementos se interrelacionan, “la

probabilidad de la recurrencia […] es el factor primario en

el proceso de concluir si una determinación afirmativa de

academicidad promoverá la finalidad de la economía o

autolimitación judicial”.11 Con menor prelación, le sigue el

factor que exige la probabilidad de que el asunto sea capaz

de evadir la revisión judicial, lo cual se manifiesta “con

mayor frecuencia en aquellas controversias que son de por sí

de muy corta duración”.12 Por último, y en cuanto a la

identidad de las partes, basta con que sea “susceptible de

surgir nuevamente aunque no sea entre los mismos

11(Negrillas suplidas). Asoc. de Periodistas v. González, 127 DPR 704, 721 (1991) (citas omitidas).

12Íd. AC-2022-0070 13

protagonistas”.13 De concurrir estos factores, la excepción

de cuestión recurrente salvaría un reclamo de un desafío de

academicidad.

Bajo este marco, destaco que existe una probabilidad

razonable de que el Gobernador o el Secretario de Salud, a

la luz del surgimiento de nuevas variantes o de un alza

exponencial en los contagios o fatalidades causadas por el

COVID-19, reinstale una directriz relacionada con el uso

obligatorio de la mascarilla en el plantel escolar y,

entonces, se repita la controversia.14 A tal efecto, existe

una expectativa legítima de que los aquí Demandantes, el

padre de un menor o algún maestro, se afecten por la

imposición de las órdenes ejecutivas cuestionadas o aquellas

de similar naturaleza que se implementen posteriormente.15

Asimismo, toda vez que la reimposición del uso obligatorio

de mascarillas puede responder a una estrategia a corto plazo

del Ejecutivo dirigida a evitar la propagación de la pandemia

13Íd. (Énfasis suplido en el original omitido) (cita omitida).

14Parauna referencia actualizada sobre el COVID-19 y sus nuevas variantes a nivel mundial, véase, Rastreador de datos del COVID de los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades, https://espanol- covid.cdc.gov/covid-data-tracker/#variant-summary (última visita, 14 de febrero de 2023).

15Dado el alto interés público y la estrecha relación entre lo cuestionado y ciertas garantías constitucionales de la más alta jerarquía, no es necesaria la observancia estricta de tal identidad. Lozada Tirado et al. v. Testigos Jehova, 177 DPR 893, 909 (2010) (citando a P.N.P. v. Carrasquillo, 166 DPR 70, 77 (2005)). AC-2022-0070 14

del COVID-19, es razonablemente plausible que esta se torne

académica antes de que sea revisada por los tribunales.

Sobre el cumplimiento con este último requisito,

adviértase que la pandemia del COVID-19 ha requerido una

modificación constante de las medidas implementadas, lo cual

potencializa que la polémica en torno al uso compulsorio de

mascarillas eluda la adjudicación o revisión judicial. Como

evidencia de lo anterior, destáquese que, en un periodo entre

los dos (2) y tres (3) años desde que se decretó la primera

orden ejecutiva relacionada con el COVID-19, el Ejecutivo ha

promulgado más de 60 órdenes adicionales con fines

análogos.16

Siendo ello así, resulta indudable que la controversia

relacionada con el uso de las mascarillas representa una

cuestión susceptible de volver a ocurrir, por lo que esta no

se ha tornado académica.

ii. Cesación voluntaria

Por su parte, la excepción de la cesación voluntaria

sin visos de permanencia se fundamenta en que un caso es

académico solo si: (1) puede asegurarse que la infracción

alegada no volverá a ocurrir, y (2) los eventos ocurridos

han erradicado completa e irrevocablemente los efectos de la

infracción alegada. Véase, U.P.R. v. Laborde Torres y otros,

supra, pág. 283. Ello se logra requiriendo a quien alegue la

16Véase, Órdenes Ejecutivas, Departamento de Estado, https://www.estado.pr.gov/en/executive-orders/ (última visita, 14 de febrero de 2023). AC-2022-0070 15

academicidad que demuestre afirmativamente que el cese de la

conducta tiene un carácter permanente. Véase, Asoc.

Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 938; El Vocero

v. Junta de Planificación, 121 DPR 115, 124 (1988).17

A esos efectos, en Tandon v. Newsom, 141 S. Ct. 1294

(2021), el Tribunal Supremo federal precisó que el hecho de

que una restricción del Estado por razón del COVID-19 sea

dejada sin efecto durante el curso de un litigio “no

necesariamente hace que el caso sea académico”. Ello, pues,

si la parte afectada “sigue estando bajo la constante amenaza

de que los funcionarios gubernamentales usarán su poder para

reinstaurar las restricciones cuestionadas”, el reclamo

puede superar la academicidad de la controversia.18

17Recuérdese que:

El peso de la prueba recae en la parte que alega que el pleito es académico. Es decir, corresponde a ésta demostrar que el cambio de conducta para culminar la controversia es permanente y no es razonable esperar que revierta. En ese sentido, si la parte demandada puede probar que no existe una expectativa razonable de que la conducta impugnada se repita, entonces el caso es académico.

U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra, págs. 283- 284 (cita depurada).

18(Traducción suplida). El texto íntegro lee como sigue:

[E]ven if the government withdraws or modifies a COVID restriction in the course of litigation, that does not necessarily moot the case. And so long as a case is not moot, litigants otherwise entitled to emergency injunctive relief remain entitled to such relief where the applicants “remain under a constant threat” that government AC-2022-0070 16

Bajo este contexto, afirmo que, a pesar del

levantamiento de la obligatoriedad en el uso de la

mascarilla, este no tiene visos de permanencia. Como muestra

de que la reimposición del uso de la mascarilla puede ocurrir

en cualquier momento, detallo, primeramente, que el

Departamento de Salud mantiene un Sistema de vigilancia de

COVID-19 en instituciones educativas: Informe de casos

activos de COVID-19 entre los miembros de las comunidades

escolares y de las pruebas para la detección de COVID-19 en

las escuelas K-12 (Sistema de Vigilancia o Informe de COVID-

19 Escolar).19

Mediante este Informe de COVID-19 Escolar, el cual ha

sido realizado desde etapas tempranas de la pandemia y se

continúa preparando hasta el día de hoy, se contabiliza

bisemanalmente el total de: (1) casos confirmados; (2) casos

probables; (3) casos detectados por el sistema de vigilancia;

(4) instituciones con brotes K-12; (5) brotes K-12 activos,

y (6) casos asociados a brotes K-12. Nótese que el último

Informe de Covid-19 Escolar fue publicado tan reciente como

el 20 de enero de 2023 y recopila las Semanas Epidemiológicas

officials will use their power to reinstate the challenged restrictions. Roman Catholic Diocese [of Brooklyn v. Cuomo], 592 U. S., at ––––, 141 S.Ct. [63], at 68; see also High Plains Harvest Church v. Polis, 592 U. S. – –––, 141 S.Ct. 527, 208 L.Ed.2d 503 (2020).

Íd., pág. 1297.

19Véase, https://www.salud.gov.pr/CMS/DOWNLOAD/7221 (última visita, 14 de febrero de 2023). AC-2022-0070 17

del 1 al 7 de enero de 2023 y del 8 al 14 de enero de 2023.

Ello, sin duda alguna, es prueba fehaciente de que el

Departamento de Salud continúa con “la recolección

sistemática, continua, oportuna y confiable de los datos, y

el análisis e interpretación de estos, para la toma de

decisiones y su diseminación”.20

Lo anterior, junto con el hecho de que aún se mantiene

vigente la declaración de emergencia del COVID-19,21 propende

a que, ante un repunte exponencial en los casos de COVID-19,

se reinstale fácilmente la obligatoriedad del uso de la

mascarilla para prevenir y detener la propagación del virus.

Máxime cuando la flexibilización del uso de la mascarilla

entró en vigor el pasado 13 de septiembre de 2022 y, según

surge de la propia orden administrativa, fue producto de la

baja tasa porcentual de contagiados en ese entonces.22

20(Negrillas y énfasis suplidos). Íd., pág. 3.

21Refiérase al esc. 1 de esta Opinión de conformidad (haciéndose alusión a la Orden Ejecutiva Núm. OE-2020-020, la cual sigue vigente y constituyó la primera declaración de emergencia del COVID-19. Tal declaración de emergencia, incluso, ha sido reafirmada consecuentemente hasta la actualidad).

22Específicamente, la Directriz 548 dispuso lo siguiente:

Con la presente Orden Administrativa, enmendamos la OA Núm. 2020-533, para eliminar la obligatoriedad del uso de la mascarilla en las instituciones educativas en la Isla. Entendemos que las iniciativas a favor de la vacunación, así como el porciento de personas que ha sido contagiada durante los pasados meses, permite que se pueda flexibilizar este requisito.

(Negrillas suplidas). Íd., pág. 4. AC-2022-0070 18

Lo que es más, el Ejecutivo no rebatió el peso de la

prueba en cuanto a que el uso de la mascarilla en las escuelas

o universidades no volverá a ser requerido porque la

reinstauración de tal restricción, tal y como ha sido

siempre, dependerá de que las circunstancias particulares

del COVID-19 y su evolución lo exijan.

Ante la imposibilidad de que exista garantía alguna con

respecto a la no reimposición del uso de mascarillas mientras

subsista la emergencia del COVID-19, el cese acaecido no

hace académica esta controversia. No puede ser de otra forma.

Recordemos que las excepciones a la doctrina de la

academicidad adquieren una prominencia mayor cuando se trata

de controversias como la de autos en las que existe un alto

interés público, se pretende proteger los intereses de la

justicia y están en juego cuestiones constitucionales de la

más alta jerarquía. Rosa Lydia Vélez v. Departamento de

Educación, 209 DPR 79, 98 (2022) (citando a Consejo de

Titulares v. Chamah Martínez, 202 DPR 173, 218 (2019) (Voto

particular disidente del Juez Asociado Señor Estrella

Martínez); Pueblo v. Jorge Moreu, 201 DPR 799, 812 (2019)

(Voto particular disidente del Juez Asociado Señor Estrella

Martínez); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, supra,

pág. 725).

Así las cosas, afirmo nuevamente que las normas de

autolimitación judicial constituyen un ejercicio de

prudencia, pero estas no pueden servir de impedimento, y AC-2022-0070 19

mucho menos de excusa, para otorgar remedios judiciales

adecuados, completos y oportunos en controversias como la

que nos ocupa. Máxime cuando su aplicabilidad errónea provoca

la activación de las consecuencias negativas que

precisamente persiguen evitar las excepciones de la doctrina

de la academicidad.

Procedía, entonces, que declaráramos que la

controversia era justiciable y, consecuentemente, la

atendiéramos en sus méritos. Toda vez que no se adoptó ese

curso de acción correcto, expongo las razones por las que,

de forma fundamentada, revocaría el dictamen del foro

apelativo intermedio.

Según adelantado, el Tribunal de Apelaciones invalidó

la forma en que las órdenes ejecutivas y directrices

administrativas fueron promulgadas por el Gobernador y el

Secretario de Salud, respectivamente. El foro apelativo

intermedio razonó que la fuente de ley en la que se apoyaron

tales órdenes —esto es, la Ley del Departamento de Seguridad

Pública de Puerto Rico, infra,— no contiene un principio

inteligible, por lo que el Gobernador no está autorizado a

emitir orden alguna que afecte derechos de terceros al amparo

de esta ley. De este modo, concluyó que toda reglamentación

de aplicación a la ciudadanía debía realizarse mediante la

aprobación de un reglamento conforme a Derecho. Discrepo de

este raciocinio. AC-2022-0070 20

Como parte del principio de separación de poderes que

rige en nuestro ordenamiento jurídico, al Primer Ejecutivo

se le delegó, entre otros deberes, funciones o atribuciones,

el poder de “[c]umplir y hacer cumplir las leyes”. Art. IV,

Secc. 4, Const. PR, LPRA, Tomo 1. En la práctica, una de las

herramientas utilizadas por el Gobernador para instrumentar

tales poderes delegados son las órdenes ejecutivas.23

En ese sentido, resulta incuestionable la facultad que

posee el Gobernador para emitir órdenes ejecutivas.

Rodríguez Ramos et al. v. ELA et al., 190 DPR 448, 463-464

(2014); Otero de Ramos v. Srio. de Hacienda, 156 DPR 876,

892 (2002) (disponiéndose que “un gobernador tiene el poder

inherente de emitir órdenes ejecutivas”). Ahora bien, la

promulgación de tales órdenes tiene que realizarse a tenor

con los poderes conferidos por la Constitución o una ley.24

Cónsono con ello, la Asamblea Legislativa

históricamente ha delegado debidamente en el Poder Ejecutivo

poderes de naturaleza cuasilegislativa para la atención de

23J. M. Farinacci Fernós, Las órdenes ejecutivas, el poder legislativo y las emergencias, 3 Amicus, Rev. Pol. Púb. y Leg. UIPR 190, 192 (2020).

24Para un análisis detallado sobre los poderes del gobernador y el uso de las órdenes ejecutivas como instrumento de acción del Ejecutivo, véase, W. Vázquez Irizarry, Los poderes del Gobernador de Puerto Rico y el uso de órdenes ejecutivas, 76 Rev. Jur. UPR 951 (2007). AC-2022-0070 21

ciertas emergencias, las cuales, dicho sea de paso, suelen

ser atendidas mediante órdenes ejecutivas.25

De hecho, tan reciente como en el 2017, se aprobó la

Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico,

Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA sec. 3501 et seq. (Ley del

Departamento de Seguridad Pública). En virtud de esta ley se

facultó al Gobernador para que, en situaciones de

emergencia,26 este así pueda decretarlo mediante orden

ejecutiva. Específicamente, se estableció que, “[e]n

situaciones de emergencia o desastre, el Gobernador de Puerto

Rico podrá decretar, mediante proclama, que existe un estado

de emergencia o desastre, según sea el caso, en todo el

territorio de Puerto Rico o en parte del mismo”.27

25Véase,a modo de ejemplo, la Ley sobre declaración de epidemias, infra. Asimismo, refiérase a la Ley de procedimientos para situaciones o eventos de emergencia, Ley Núm. 76-2000, 3 LPRA sec. 1941 (disponiéndose la flexibilización de ciertas medidas “[d]urante el periodo de tiempo que dure una emergencia así declarada mediante Orden Ejecutiva por el Gobernador de Puerto Rico” en aras de salvaguardar la vida, la salud y el bienestar de la ciudadanía). (Negrillas suplidas). Íd.

26Esta ley define emergencia como sigue:

Significa cualquier situación o circunstancia para la cual sean necesarios los esfuerzos estatales y municipales encaminados a salvar vidas y proteger propiedades, la salud y seguridad pública, o para minimizar o evitar el riesgo de que ocurra un desastre en cualquier parte de Puerto Rico.

25 LPRA sec. 3643(e). Para la definición de desastre, refiérase a la sec. 3643(c).

27(Negrillas suplidas). 25 LPRA sec. 3650. AC-2022-0070 22

Por medio del Art. 5.10 de la Ley del Departamento de

Seguridad Pública, supra, se dotó al Ejecutivo de ciertos

poderes extraordinarios para atender la emergencia así

declarada.28 Así pues, la intención clara de la Asamblea

Legislativa es, y siempre ha sido, facultar al Gobernador

para que este pueda actuar con mayor flexibilidad y

eficiencia en aquellas circunstancias que motivan la

promulgación de una orden ejecutiva decretando una

No cabe duda de que la pandemia del COVID-19 está

cobijada por la definición de emergencia estatuida en la Ley

del Departamento de Seguridad Pública, supra. Más allá de la

amplitud de su definición, la intención de la Asamblea

Legislativa ha sido tan evidente que, el 5 de abril de 2020,

aprobó la Ley Núm. 35-2020 con el propósito de penalizar el

incumplimiento de la ciudadanía a una orden ejecutiva del

Gobernador estableciendo un decreto de emergencia o

desastre. Véase, 25 LPRA sec. 3654(e). Según surge de la

Exposición de Motivos, la enmienda aludida respondió al

interés del Estado de que no se “obvi[en] las medidas

dispuestas por el Gobierno de Puerto Rico en protección de

sus ciudadanos con el fin de evitar la propagación del

virus”.29

28Véase, Íd., sec. 3650.

29(Negrillas suplidas). Íd., pág. 1. AC-2022-0070 23

Evidentemente, contrario a lo resuelto por el Tribunal

de Apelaciones, la Asamblea Legislativa, en virtud de la Ley

del Departamento de Seguridad Pública, supra, facultó

válidamente al Gobernador para que este emita una orden

ejecutiva declarando una emergencia y le confirió ciertos

poderes extraordinarios para atenderla. Ello, con el fin de

que “los ciudadanos [tengan] la confianza de que, en caso de

una emergencia, el Gobierno estatal estará disponible y listo

para prestarle auxilio inmediato y adecuado para salvar su

vida, su salud, su familia y su propiedad”.30

Aclarado este extremo, procedo a exponer porqué las

órdenes ejecutivas promulgadas por el Gobernador se ubican

dentro de la facultad que se le delegó a través de la Ley

del Departamento de Seguridad Pública, supra.

En el pasado, este Tribunal ha examinado controversias

relacionadas con la validez de los poderes cuasilegislativos

delegados al Ejecutivo en virtud de una ley bajo la doctrina

de la delegación de poderes.31

Al así hacerlo, reiteradamente se ha validado la

delegación de poderes por parte de la Asamblea Legislativa

al Ejecutivo siempre y cuando: (1) medie un principio

30(Negrillas suplidas). Exposición de Motivos de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, pág. 2.

31Nótese que este análisis es independiente, y sin perjuicio, de los criterios establecidos en la esfera federal a partir de Youngstown Sheet & Tube Co. V. Sawyer, 343 US 579 (1952). AC-2022-0070 24

inteligible; (2) el Poder Ejecutivo actúe dentro de los

parámetros conferidos en la ley habilitadora, y (3) las

actuaciones ejecutivas no resulten arbitrarias o

caprichosas. Sánchez et al. v. Depto. Vivienda et al., 184

DPR 95, 119–122 (2011); Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I,

178 DPR 1, 93 (2010).32

La determinación de si cierta legislación en cuestión

contiene un principio inteligible requiere un “análisis caso

a caso en el que se ausculte la delegación conferida y los

criterios establecidos por el legislador”. Sánchez et al. v.

Depto. Vivienda et al., supra, pág. 122. Ahora bien,

reitérese que:

[N]ada impide que la Legislatura apruebe una ley con unas “normas generales que sean amplias y que dejen al [Ejecutivo] un adecuado margen de libertad para complementar las normas legislativas mediante la utilización de un juicio especializado, que se pueda desarrollar conforme a un análisis, apreciación y

32Alrespecto, el profesor Jorge M. Farinacci Fernós, expone lo siguiente:

Para que una delegación sea constitucionalmente válida, esta debe cumplir con ciertas exigencias. Entre estas podemos identificar: (1) que se trate de un poder delegable, (2) que, en efecto, se haya llevado a cabo la delegación, (3) que se acompañen suficientes principios inteligibles para guiar el ejercicio del poder cuasi-legislativo delegado, (4) que la entidad a la que se le otorga el poder actúe dentro de los límites establecidos por la ley, y (5) que el ejercicio de dicho poder no sea arbitrario o caprichoso.

J. M. Farinacci Fernós, Las órdenes ejecutivas, el poder legislativo y las emergencias, supra. AC-2022-0070 25

discreción [ejecutiva] que tenga una base de razonabilidad.33

Es por esto que, consecuentemente, hemos dispuesto que

los criterios del principio inteligible “no tienen que ser

expresos, pueden surgir, inclusive, del historial

legislativo y pueden ser amplios y generales; si tiene un

fin o interés público, por lo general es suficiente

justificación para que se sostenga la delegación”. (Énfasis

suplido en el original). Domínguez Castro et al. v. E.L.A.

I, supra (citando a Viajes Gallardo v. Clavell, 131 DPR 275

(1992); M. & B.S., Inc. V. Depto. de Agricultura, 118 DPR

319 (1987); Hernández Montero v. Cuevas, 88 DPR 785 (1963);

López v. Junta de Planificación, 80 DPR 646 (1958); Hiltons

Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 DPR 670 (1953); Luce

& Co. v. Junta de Salario Mínimo, 62 DPR 452 (1944)).

Generalmente, la delegación al Ejecutivo de poderes

cuasilegislativos culmina con la aprobación de un reglamento

legislativo con fuerza de ley y de aplicación general. Sin

embargo, nada impide que, “[s]i, en efecto, la Asamblea

Legislativa ha delegado debidamente [al Gobernador] poderes

cuasi-legislativos, [este] pued[a] ejercerlos a través de

33Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I, supra, pág. 94. Apréciese que el planteamiento sobre la alegada delegación inconstitucional de poderes en Domínguez, según el profesor William Vázquez Irizarry, fue resuelto “de manera cónsona con la práctica de dar una lectura en extremo generosa al estatuto impugnado para así identificar los principios inteligibles que validan la delegación”. (Negrillas en el original). W. Vázquez Irizarry, Derecho administrativo, 80 Rev. Jur. UPR 637, 663 (2011) (citando a Demetrio Fernández Quiñones, Derecho administrativo y ley de procedimiento administrativo uniforme 33-54 (2da ed. 2001)). AC-2022-0070 26

una orden ejecutiva. Se trata del equivalente de un

reglamento legislativo adoptado por una agencia

administrativa”.34 Eso, precisamente, fue lo que ocurrió en

el caso de autos.

Nos corresponde, entonces, evaluar si la actuación del

Gobernador al delegar en el Secretario de Salud la imposición

del mandato de vacunación compulsoria y el uso obligatorio

de la mascarilla como medidas para atender la emergencia del

COVID-19 en las escuelas y universidades, encuentra apoyo en

los poderes delegados por la Asamblea Legislativa al

Ejecutivo. Adelanto que sí. Veamos.

Según expuesto, a través de la Ley del Departamento de

Seguridad Pública, supra, se delegó en el Gobernador la

facultad de, mediante orden ejecutiva, declarar un estado de

De conformidad con la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054

impugnada por los Demandantes, su promulgación se realizó al

amparo del Art. 5.10, de la Ley del Departamento de Seguridad

Pública, supra, la cual dota al Ejecutivo para que, en

momentos de emergencia, cuente con los poderes siguientes:

b) Podrá dictar, enmendar y revocar aquellos reglamentos y emitir, enmendar y rescindir aquellas órdenes que estime convenientes

34J.M. Farinacci Fernós, Las órdenes ejecutivas, el poder legislativo y las emergencias, supra, pág. 193. Véase, además, W. Vázquez Irizarry, Los poderes del Gobernador de Puerto Rico y el uso de órdenes ejecutivas, supra, pág. 1052 (estableciéndose que “[l]a orden ejecutiva emitida conforme a una facultad dispuesta en ley constituye, al igual que la adopción de un reglamento por una agencia, un ejercicio de poderes delegados por la Asamblea Legislativa”). AC-2022-0070 27

para regir durante el estado de emergencia o desastre. Los reglamentos dictados u órdenes emitidas durante un estado de emergencia o desastre tendrán fuerza de ley mientras dure dicho estado de emergencia o desastre. (c) Podrá darle vigencia a aquellos reglamentos, órdenes, planes o medidas estatales para situaciones de emergencia o desastre o variar los mismos a su juicio.35

De lo anterior surge diáfanamente que la Asamblea

Legislativa actuó para otorgar al Gobernador el poder de

emitir, modificar y revocar reglamentos y órdenes durante un

estado de emergencia. 25 LPRA sec. 3650(b). Asimismo,

predispuso que aquellos reglamentos u órdenes promulgados a

tenor con la facultad conferida en el estatuto antes citado,

tendrán fuerza de ley entre las partes. Íd.

Los parámetros provistos por la Asamblea Legislativa

fueron amplios. Al examinar la Ley del Departamento de

Seguridad Pública, supra, vemos que se facultó al Gobernador

para que emitiera aquellas órdenes “que estime convenientes”

durante una emergencia, así decretada mediante orden

ejecutiva, y lo habilitó para modificarlas a su discreción.

25 LPRA sec. 2650 (b)-(c).

Ahora bien, recordemos que la Ley del Departamento de

Seguridad Pública, supra, se promulgó con el propósito de

que “el Gobierno estatal est[é] disponible y listo para

prestarle auxilio inmediato y adecuado para salvar [la] vida

[y] [la] salud” de la ciudadanía en casos de emergencia o

35(Negrillas y énfasis suplidos). 25 LPRA 3650. AC-2022-0070 28

desastre.36 La propia definición de emergencia también fue

construida en términos amplios, ya que aplica a “cualquier

situación o circunstancia para la cual sean necesarios los

esfuerzos estatales y municipales encaminados a salvar vidas

y proteger propiedades, la salud y seguridad pública […]”.

25 LPRA sec. 3643(e).

Indubitablemente, el COVID-19 se ubica entre ese tipo

de situaciones de emergencia que requieren esfuerzos por

parte del Ejecutivo para salvaguardar vidas y proteger la

salud y seguridad pública. Si bien sería deseable una mayor

especificidad en este principio inteligible, se sostiene su

validez dado a la preeminencia del interés público que se

pretende proteger mediante la política general legislativa

contenida en la Ley del Departamento de Seguridad Pública,

supra. Lo contrario —es decir, exigir un marco legislativo

detallado como condición para validar las acciones tomadas—

potencialmente ataría de manos al Ejecutivo en la atención

de la multiplicidad de emergencias que pueden surgir,

atentándose así contra el auxilio inmediato y adecuado que

procura brindar la ley.

Así pues, en virtud de la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-

054 impugnada, la cual fue debidamente promulgada en virtud

de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, se

continuó con la política de la adopción de medidas

compulsorias y, además, se delegó en el Secretario de Salud

36Exposición de Motivos de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, pág. 2. AC-2022-0070 29

la promulgación de directrices específicas para combatir la

pandemia del COVID-19. A tenor con ello, el Secretario de

Salud emitió la Orden Administrativa Núm. OA-2021-509, la

cual dispone que para que un algún estudiante de doce (12)

años o más pueda asistir de forma presencial a la escuela o

universidad, este tendrá que estar vacunado contra el COVID-

19 y usar mascarilla.

Sin embargo, el Tribunal de Apelaciones sostuvo que el

Secretario de Salud no contaba con esta facultad por razón

de que su promulgación no se hizo conforme a los parámetros

de reglamentación tradicionales delineados en la Ley de

procedimiento administrativo uniforme del Gobierno de Puerto

Rico, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9601 et seq. (LPAU).

Empero, esta conclusión pasa por alto que la autoridad

del Ejecutivo para delegar en el Secretario de Salud ciertas

particularidades en el manejo de la epidemia del COVID-19

emana tanto del poder horizontal que tiene el Gobernador

para instrumentar su poder constitucional de cumplir y hacer

cumplir las leyes, como también de múltiples leyes

debidamente aprobadas por la Asamblea Legislativa. Véase,

Art. IV, Secc. 4, Const. PR, LPRA, Tomo 1.

En ese sentido, según expone la propia Orden Ejecutiva

Núm. OE-2021-054, tal delegación también está autorizada por

la Ley sobre declaración de epidemias, Ley Núm. 157 de 10 de

mayo de 1938, 24 LPRA sec. 354 et seq., y la Ley orgánica

del Departamento de Salud, Ley Núm. 81 de 14 de marzo de

1912, 3 LPRA sec. 171 et seq. AC-2022-0070 30

Así pues, la Ley sobre declaración de epidemias, supra,

reconoce el poder del Gobernador para actuar mediante órdenes

ejecutivas en caso de una epidemia y, específicamente,

designa al Secretario de Salud como el funcionario que tendrá

a cargo la respuesta del Estado mientras dure la emergencia.37

Además, las Secs. 5 y 6 del Art. V de la Constitución

de Puerto Rico y la Ley orgánica del Departamento de Salud,

supra, disponen que el Secretario de Salud es el oficial

ejecutivo a cargo del Departamento de Salud y tiene a su

cargo todos los asuntos que por ley se le encomienden

relacionados con la salud, sanidad y beneficencia pública.

Particularmente, el Art. 5 de la ley antes citada dispone

que, en caso de que alguna emergencia amenace la salud en

Puerto Rico, “el Secretario de Salud tomará las medidas que

juzgue necesarias para combatirla”. 3 LPRA sec. 175. Como

parte de estas medidas, la Ley orgánica del Departamento de

Salud, supra, específicamente reconoce el poder del

Secretario de emitir, derogar y enmendar reglamentos con el

fin de, entre otros, prevenir epidemias y proteger la salud

pública. Íd., sec. 179. Consecuentemente, también reconoce

la vacunación obligatoria como una medida para combatir una

epidemia. Id., sec. 353.

37Véase,Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054, pág. 2. En síntesis, la Ley sobre declaración de epidemias, supra, dispone que, “[c]uando una epidemia sea declarada en uno o varios municipios, mediante proclama del Gobernador de Puerto Rico, el Secretario de Salud se hará cargo inmediatamente de la declaración de la epidemia […]”. (Negrillas suplidas). Íd. AC-2022-0070 31

Por su parte, la Ley de inmunizaciones a niños

preescolares y estudiantes, Ley Núm. 25 de 25 de septiembre

de 1983, 24 LPRA sec. 182 et seq., establece el requisito de

vacunación compulsoria para todos los estudiantes en los

centros educativos del País como condición para la asistencia

a clases presenciales y delega en el Secretario la autoridad

y el deber de establecer para cuáles enfermedades se exigirá

la inoculación obligatoria. 24 LPRA secs. 182, 182a, 182i.

Apréciese que, más allá del poder de razón del Estado

inherente al Gobernador para manejar una emergencia de salud

pública en circunstancias extraordinarias, consecuentemente

la Asamblea Legislativa le ha conferido amplios poderes al

Ejecutivo a través de la aprobación de, entre otras, las

diversas leyes antes discutidas.

Evidentemente, la delegación realizada por el

Gobernador en la figura del Secretario de Salud para que sea

este último quien —con su juicio especializado y en virtud

de la data científica disponible— precise la razonabilidad

del uso de mascarilla y la vacunación compulsoria como

medidas para combatir el COVID-19, constituyó un ejercicio

válido de los amplios poderes conferidos al Ejecutivo

mediante la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra.

Recordemos, pues, que, para propósitos de la doctrina de la

delegación de poderes, es el Ejecutivo quien, con su AC-2022-0070 32

experiencia y conocimientos especiales, puede implementar la

política general que inspira la ley antes citada.38

Para ello, contrario a lo dispuesto por el foro

apelativo intermedio, resulta deseable, mas no

indispensable, la promulgación de un reglamento conforme a

Derecho. En ese sentido, sujetar al Gobernador al

cumplimiento obligatorio con un reglamento similar a lo

exigido por la LPAU, supra, o a que los poderes políticos

aprueben una ley en específico, podría causar consecuencias

nefastas para la salud pública. Ello, además, atentaría

contra la intención legislativa de la Ley del Departamento

de Seguridad Pública, supra, a los efectos de que el

Gobernador pueda brindar una respuesta rápida ante la

emergencia existente, sin sujeción al requerimiento de la

38Refiérase a lo dispuesto por este Tribunal al analizar la doctrina de la delegación de poderes:

[L]a legislatura está imposibilitada de anticipar legislativamente, en forma detallada, minuciosa o específica, la multiplicidad de situaciones que puedan surgir de esas relaciones complejas, siendo suficiente el que la ley en cuestión señale o establezca normas amplias y generales que sirvan de guía o dirección a entidades administrativas expertas, para que éstas, con su experiencia y conocimientos especiales, apliquen esas normas concretamente a los hechos que puedan surgir y ultimen los detalles que implementen la política general legislativa.

Hiltons Hotels v. Junta de Salario Mínimo, supra, págs. 692-693. Nótese que estos pronunciamientos fueron reiterados tan recientes como en el 2011 en Sánchez et al. v. Depto. Vivienda et al., supra, págs. 119–122 (2011). AC-2022-0070 33

aprobación de un reglamento de conformidad con lo dispuesto

en la LPAU, supra.39

39Adviértase que, pocos meses después del inicio de la emergencia del COVID-19, el entonces Secretario de Salud, Dr. Lorenzo González Feliciano, promulgó el Reglamento para establecer medidas preventivas para el manejo de la pandemia del COVID-19 y multas administrativas por incumplimiento, Reglamento Núm. 9210 de 21 de agosto de 2020. Mediante este, entre otras medidas preventivas, se dispuso que “toda persona natural deberá” cubrir “su nariz y su boca en todo momento mediante el uso de mascarillas mientras se encuentre fuera del hogar”. Íd., pág. 3. El cuerpo normativo antes aludido fue aprobado como un reglamento de emergencia, a tono con lo dispuesto en la Sec. 2.13 de la LPAU, supra, por lo que su entrada en vigor empezó a regir sin dilación alguna. Véase, https://cfpr.org/files/Reglamento%20Num.%209210.pdf (última visita, 14 de febrero de 2023).

Luego de que se cumpliera con los requisitos tradicionales exigidos al aprobarse un reglamento dispuestos en la LPAU, se aprobó un nuevo reglamento que derogó al anterior, y el cual entró en vigor el verano pasado. Véase, Reglamento para establecer las medidas preventivas para el manejo de la pandemia del COVID-19 y multas administrativas por incumplimiento con las mismas, Reglamento Núm. 9376 de 30 de mayo de 2022, https://www.salud.gov.pr/CMS/DOWNLOAD/5882 o https://aldia.microjuris.com/wp- content/uploads/2022/05/9376.pdf (última visita, 14 de febrero de 2023).

Si bien una búsqueda en la página digital del Departamento de Salud demuestra que el Reglamento Núm. 9376 sigue en vigor, el actual Secretario de Salud, mediante la Declaración de política pública sobre el reglamento 9376 para establecer las medidas preventivas para el manejo de la pandemia del covid-19 y multas administrativas por incumplimiento con las mismas, Carta Circular Núm. 2022-010 de 6 de mayo de 2022, aclaró que “no se estará ejecutando el presente reglamento” por haber cesado las circunstancias que propiciaron su promulgación. Refiérase a, https://www.salud.gov.pr/menuInst/download/1318 (última visita, 14 de febrero de 2023).

No obstante, no consta ante nos certeza de su derogación, pues el último registro encontrado se limita a un Aviso al público con el fin de anunciar que el 27 de mayo de 2022 se celebraría una vista pública para atender la derogación del Reglamento Núm. 9376. Accédase vía, AC-2022-0070 34

En ese sentido, la imposición del mandato de vacunación

y el uso de mascarillas como requisitos de admisión

presencial escolar o universitario constituyen medidas para

contrarrestar la propagación del virus COVID-19 y garantizar

el bienestar, la seguridad y la salud de la ciudadanía. Dicho

de otro modo, corresponden a un interés apremiante del

Estado. Toda vez que, según surge de la Orden Ejecutiva Núm.

OE-2021-054 y las Directrices de Salud impugnadas estuvieron

basadas en la evidencia científica disponible en ese momento,

estas no son arbitrarias ni caprichosas.

Sobre esto último, adviértase que la implantación de

órdenes para controlar la emergencia del COVID-19 tiene que

guardar una relación estricta con el interés que se persigue

lograr.

Por su pertinencia, hacemos eco de las expresiones

realizadas por el Magistrate Judge del Tribunal Federal para

el Distrito de Puerto Rico, Hon. Marcos E. López, al emitir

un Report and Recommendation en un caso relacionado con,

entre otros asuntos, la impugnación de unas órdenes

ejecutivas y administrativas relacionadas al COVID-19

emitidas en virtud de la Ley del Departamento de Seguridad

Pública, supra. Específicamente, en Tropical Chill Corp. v.

Pierluisi Urrutia, 2022 WL 2374976, (D. P.R. 2022), tras

analizar la delegación de poderes estatuida en la ley antes

citada, el Magistrate Judge expresó lo siguiente:

https://www.salud.gov.pr/CMS/DOWNLOAD/6110 (última visita, 14 de febrero de 2023). AC-2022-0070 35

A word of caution, however, is in order. The grant of power to the Governor must be closely tied to the scientific and factual evidence triggering the state of emergency. Where “local officials are actively shaping their response to changing facts on the ground” and “[w]hen those official undertake [] to act in areas fraught with medial and scientific uncertainties, their latitude must be especially broad.” S. Bay United Pentecostal Church, 140 S. Ct. at 1613 (Roberts, C.J., concurring). We now know much more about COVID-19 and the virus that causes it than when S. Bay Pentecostal Church was decided in May 2020. As more knowledge is gained about the pandemic, scientific uncertainty may become less of a justification for expansive government powers and the curtailing of rights.40

Ciertamente, para que se sostenga la validez de las

restricciones o los mandatos impuestos por el Gobernador

estos deben estar estrechamente relacionados con la

evidencia científica y factual que generan el estado de

A pesar de lo aquí expuesto, nada impide que la Asamblea

Legislativa promueva la legislación que estime adecuada y

necesaria bajo los métodos de aprobación ordinarios y

extraordinarios reconocidos por la Constitución de Puerto

Rico. Ahora bien, la ausencia de esa aprobación no puede

conducirnos a pautar un limbo jurídico en una situación que

persiste a nivel mundial y local con la consecuencia de que

se nulifiquen los poderes legítimamente delegados por la

Asamblea Legislativa al Ejecutivo para una ágil atención de

40(Negrillas suplidas). Íd., pág. 25. Destáquese que, posteriormente, tal Report and Recommendation fue adoptado y validado por el Chief Distric Judge, Hon. Raúl M. Arias- Marxuach. Véase, Tropical Chill Corp. v. Pierluisi Urrutia, 2022 WL 2712538, (D. P.R. 2022). AC-2022-0070 36

la emergencia del COVID-19. Ello operaría en detrimento de

la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, y, peor

aún, daría un golpe en la médula de los poderes del

Gobernador para atender una emergencia y promulgar aquellas

medidas necesarias en protección de la seguridad, el

bienestar y la salud de la ciudadanía.

V

Ante ese cuadro, los fundamentos expuestos en esta

Opinión de conformidad evidencian que estamos ante una

controversia justiciable y un asunto de alto interés público

que amerita revocar al Tribunal de Apelaciones. En ese

aspecto estoy conforme. Ahora bien, consigno el caveat de

que también debimos ejercer nuestro rol de pautar el Derecho

y revocar en los méritos al Tribunal de Apelaciones, mediante

una Opinión fundamentada. Al no ser ese el curso de acción,

se abona a que la única certeza sobre los poderes del

Ejecutivo y el curso futuro de la pandemia del COVID-19 es,

hasta el día de hoy, la incertidumbre.

Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Lourdes Amadeo Ocasio; Miguel Marrero, ambos por sí y en representación de sus hijos A.M.A., M.M.A. y otros

Recurridos v. AC-2022-0070

Pedro Pierluisi Urrutia en su capacidad como Gobernador del Gobierno de Puerto Rico; Departamento de Salud, por conducto de su Secretario, Dr. Carlos Mellado López

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.

Estamos conformes con la Sentencia que hoy emite

este Tribunal, en la cual se revoca el dictamen

suscrito por el foro apelativo intermedio. Ahora

bien, dada la importancia de los asuntos ante nuestra

consideración, entendemos necesario emitir la

presente Opinión de Conformidad.

Y es que, en esta ocasión nos correspondía

delimitar el alcance de las facultades que tiene un

gobernante para promulgar determinadas órdenes

ejecutivas. Ello, en el contexto de cierta emergencia

que se vivió en el País como consecuencia de la

pandemia del COVID-19. AC-2022-0070 2

Cuál es la naturaleza del documento que se conforma a

esos fines; cómo se llega a la aprobación de éste; por

cuánto tiempo se extiende su vigencia; cuáles son los

potenciales conflictos que, tras su aprobación, -- y en

virtud de la doctrina de separación de poderes --, se

pueden generar con las otras ramas de gobierno; son las

consideraciones que, a nuestro juicio, estábamos llamados

a atender para, con ello, adjudicar correctamente los

asuntos traídos ante nuestra consideración en el presente

caso. Veamos.

Allá para el 29 de julio de 2019, la Sra. Lourdes

Amadeo Ocasio y el Sr. Miguel Marrero, -- por sí y en

representación de sus hijos menores de edad A.M.A. y M.M.A.

-- y otros (en conjunto, “matrimonio Marrero Amadeo”)

instaron ante el Tribunal de Primera Instancia una demanda

en contra del Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, en su capacidad

oficial como Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico (en adelante, “Gobernador de Puerto Rico”), y del Dr.

Carlos Mellado López, en su capacidad de Secretario del

Departamento de Salud de Puerto Rico (en adelante,

“Secretario de Salud” y, en conjunto, “ELA”). En esta, a

grandes rasgos, el matrimonio Marrero Amadeo cuestionó la

constitucionalidad de la Orden Ejecutiva OE-2021-054 y de

y OA-2021-509, mediante las cuales el Primer Ejecutivo AC-2022-0070 3

implementó ciertas medidas restrictivas en respuesta a la

situación de salud pública que se vivía en el País como

consecuencia de la pandemia del COVID-19.

En específico, el matrimonio Marrero Amadeo señaló

que, mediante la Orden Ejecutiva OE-2021-054, el Gobernador

de Puerto Rico le delegó al Secretario de Salud amplios

poderes para adoptar aquellas medidas necesarias -- las

cuales vincularían a toda la población -- con el fin de

atender la pandemia del COVID-19. Precisó que, en virtud

del mencionado poder delegado, el Secretario de Salud

ordenó la vacunación compulsoria en contra del COVID-19

para el estudiantado mayor de 12 años, así como para el

personal docente y no docente, como medida para combatir

la pandemia y propiciar el retorno presencial a las

escuelas, universidades y centros educativos públicos y

privados.

En ese contexto, el matrimonio Marrero Amadeo arguyó,

entre otras cosas, que el Gobernador de Puerto Rico,

mediante sus continuas actuaciones, -- en particular, al

implementar una política pública sobre vacunación

compulsoria --, infringió el principio de separación de

poderes consagrado en la Constitución del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico. Ello, pues, a su juicio, -- en el

momento en que se emitían tales directrices -- habían

cesado las circunstancias extraordinarias que justificaban

prescindir de la intervención de la Asamblea Legislativa AC-2022-0070 4

en la emergencia. En igual tono, el referido matrimonio

señaló que dichas actuaciones eran contrarias a lo

dispuesto en la Federal Food, Drug, and Cosmetic Act

(FDAC), 21 U.S.C. sec. 301 et seq., la cual, a su entender,

ocupaba el campo y transgredían derechos constitucionales

fundamentales como, por ejemplo, el derecho a la dignidad,

a la integridad corporal, a la autodeterminación, a la

educación y al disfrute de la vida en sociedad sin sujeción

a coacción gubernamental alguna.

Es, pues, por todo ello, que el matrimonio Marrero

Amadeo solicitó al foro primario que se emitiera una

sentencia declaratoria en la que se decretara la

inconstitucionalidad de la Orden Ejecutiva OE-2021-054 y,

en consecuencia, mediante el mecanismo de interdicto se

paralizaran los efectos de las directrices emitidas por el

Gobernador de Puerto Rico por virtud de las referidas

órdenes ejecutivas, específicamente, el requisito de

vacunación compulsoria como condición para lograr acceso a

determinados servicios. Asimismo, requirió que se ordenara

al Secretario de Salud el cese y desista de la

implementación de dicha política pública, y que se le

compensara con una suma no menor de $70,000.00 por concepto

de daños morales, angustias mentales, violación de derechos

civiles, más honorarios de abogado.

Evaluada la demanda presentada por el matrimonio

Marrero Amadeo, el 29 de julio de 2021 el Tribunal de AC-2022-0070 5

Primera Instancia notificó una Orden y Citación mediante

la cual señaló una vista para el 3 de agosto de 2021, en

la cual se dilucidaría si procedía o no el remedio

interdictal solicitado. Entretanto, el foro primario

emitió una Resolución y Orden mediante la cual denegó la

petición de cierta orden de entredicho provisional

presentada por el matrimonio Marrero Amadeo.

Así las cosas, el 3 de agosto de 2021 -- fecha en que

se celebró la vista de interdicto -- el ELA -- en

representación del Gobernador de Puerto Rico y el

Secretario de Salud -- presentó una Moción de

desestimación. En síntesis, sostuvo que las controversias

pendientes ante el Tribunal de Primera Instancia no eran

justiciables. Sustentó dicha alegación en que el matrimonio

Marrero Amadeo carecía de legitimación activa para incoar

la demanda, pues no había demostrado haber sufrido un daño

particular, claro y palpable como consecuencia de lo

dispuesto en la Orden Ejecutiva OE-2021-054 y su progenie.

Por lo tanto, el ELA arguyó que, como cuestión de derecho,

era improcedente el remedio extraordinario del interdicto

solicitado por el referido matrimonio.

En la alternativa, el ELA rechazó la contención del

matrimonio Marrero Amadeo a los efectos de que la Orden

Ejecutiva OE-2021-054 era inconstitucional por infringir

el principio de separación de poderes. Al respecto, indicó

que, debido a que Puerto Rico aún se encontraba bajo el AC-2022-0070 6

estado de emergencia decretado para atender la pandemia

del COVID-19, el Gobernador de Puerto Rico había actuado

dentro de sus prerrogativas estatutarias al promulgar la

referida Orden Ejecutiva, es decir, de conformidad con las

facultades que le fueron delegadas mediante la Ley del

Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra.

En esa línea, sostuvo la razonabilidad de las medidas

implementadas ante el interés apremiante del Estado en

salvaguardar y proteger la salud, seguridad y vida de la

ciudadanía.

Enterado de lo anterior, el matrimonio Marrero Amadeo

presentó una Oposición a moción de desestimación. En

esencia, sostuvo que la vigencia del requisito de

vacunación compulsoria impuesto mediante decreto

representaba una amenaza a varios de sus derechos

fundamentales consagrados en nuestra Carta Magna, lo que

suponía un daño real, concreto y no especulativo, por lo

que ostentaba legitimación activa para incoar la demanda.

En consonancia, el matrimonio Marrero Amadeo aseguró que

concurrían los elementos necesarios para que el foro

primario expidiera el remedio interdictal solicitado.

Evaluados los planteamientos de ambas partes, el

Tribunal de Primera Instancia dictó una Sentencia mediante

la cual desestimó la demanda instada por el matrimonio

Marrero Amadeo. Lo anterior, tras razonar que éste no logró

acreditar el haber sufrido, o que sufriría, un daño AC-2022-0070 7

particularizado e irreparable como consecuencia de lo

dispuesto en las órdenes impugnadas.

En particular, el foro primario concluyó que la Orden

Ejecutiva OE-2021-054 emitida por el Gobernador de Puerto

Rico y las Órdenes Administrativas OA-2021-508, OA-2021-

508A y OA-2021-509 promulgadas por el Secretario de Salud

constituyeron un ejercicio válido de la autoridad delegada

por la Asamblea Legislativa a dichos funcionarios públicos

para atender y mitigar la emergencia del COVID-19. Precisó,

además, que la autoridad del Poder Ejecutivo para emitir

las referidas órdenes dimana de lo dispuesto en el Artículo

IV, Sección 4, de la Constitución del Estado Libre Asociado

de Puerto Rico, infra, el Art. 6.10 de la Ley del

Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra,

la Ley Núm. 157 de 10 de mayo de 1938, infra, la Ley

Orgánica del Departamento de Salud, infra, y la Ley Núm.

25 del 25 de septiembre de 1983, infra.

Así pues, tras aplicar un escrutinio estricto, el

Tribunal de Primera Instancia, en ese momento, determinó

que el mandato de vacunación compulsoria para el

estudiantado y el personal de las instituciones educativas

en el País -- incluyendo el uso de mascarillas, lavado

frecuente de manos, distanciamiento físico, entre otras -

- constituyó una medida necesaria para adelantar el interés

apremiante del Estado de proteger la salud pública,

garantizar efectivamente la educación, mitigar los efectos AC-2022-0070 8

nocivos de la pandemia del COVID-19 y alcanzar --

finalmente -- la inmunidad de rebaño en nuestra

jurisdicción. Además, -- y luego de advertir que el poder

del gobierno no es irrestricto ni tan siquiera en un estado

de emergencia como el provocado por la pandemia del COVID-

19 --, el foro primario sentenció que el mandato de

vacunación compulsoria era el medio menos oneroso para

alcanzar los objetivos gubernamentales antes mencionados.

Consecuentemente, dispuso que no existían razones que

justificaran expedir el remedio extraordinario del

interdicto.

Inconforme con el proceder del Tribunal de Primera

Instancia, el matrimonio Marrero Amadeo acudió al Tribunal

de Apelaciones. En resumen, adujo que el foro primario

había errado al concluir, en clara abstracción del

principio de separación de poderes, que las actuaciones

del Gobernador de Puerto Rico y del Secretario de Salud

constituían un ejercicio válido de la autoridad delegada

por ley. Asimismo, impugnó la determinación del Tribunal

de Primera Instancia respecto a la validez de la política

de vacunación obligatoria impuesta por el ELA.

Vista la comparecencia del matrimonio Marrero Amadeo,

el 18 de marzo de 2022 el ELA solicitó la desestimación

del recurso de apelación. En resumen, explicó que la

política de vacunación compulsoria se había eliminado

mediante la aprobación de la Orden Ejecutiva OE-2022-019 y AC-2022-0070 9

la Orden Administrativa OA-2022-533. Así pues, sostuvo que

las controversias relacionadas con el presente litigio se

habían tornado académicas.

Oportunamente, el matrimonio Marrero Amadeo se opuso

a la petición del ELA. En su escrito, indicó que las

controversias no se habían tornado académicas ya que, al

amparo de la Orden Ejecutiva OE-2022-019, aún subsistía un

estado de emergencia en Puerto Rico y, por consiguiente,

se mantenían vigentes ciertas medidas dirigidas a evitar

la propagación del COVID-19 como, por ejemplo, el mandato

del uso de mascarillas. Además, apuntó que el Artículo 5.10

de la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto

Rico, infra, -- disposición legal en la cual el Gobernador

de Puerto Rico apoyaba su autoridad para emitir las

referidas órdenes ejecutivas -- era inconstitucional por

adolecer de vaguedad y amplitud. Lo anterior, pues, a

juicio del referido matrimonio, la mencionada disposición

estatutaria le otorgó poderes irrestrictos al Primer

Ejecutivo en situaciones de emergencia y le permitió

continuar gobernando por decreto sin la intervención de la

Asamblea Legislativa.

Posteriormente, el ELA presentó su alegato en

oposición al recurso de apelación. En suma, reiteró sus

planteamientos anteriores a los efectos de que las órdenes

ejecutivas impugnadas fueron promulgadas por el Gobernador

de Puerto Rico y el Secretario de Salud de conformidad con AC-2022-0070 10

la autoridad que le fue delegada por la Asamblea

Legislativa para atender el estado de emergencia provocado

por la pandemia del COVID-19.

Tras analizar los alegatos de ambas partes, el

Tribunal de Apelaciones notificó una Sentencia. En primer

lugar, descartó que la controversia se hubiese tornado

académica. Ello, al sentenciar que, en la demanda, se

impugnó la forma -- mediante órdenes ejecutivas y órdenes

administrativas -- en que el Poder Ejecutivo había

promulgado las directrices para atender la emergencia desde

el inicio de la pandemia del COVID-19, así como el

contenido de éstas -- en particular, el requisito de

vacunación compulsoria --, controversias que no habían

advenido académicas.

En segundo lugar, el foro apelativo intermedio señaló

que el Tribunal de Primera Instancia actuó correctamente

al desestimar las causas de acción sobre interdicto y

daños. Esto, pues, a juicio del foro de referencia, el

matrimonio Marrero Amadeo no alegó haber sufrido un daño

irreparable que justificara la concesión del mencionado

remedio extraordinario ni ningún daño específico y concreto

que pudiese ser resarcible.

No obstante, el Tribunal de Apelaciones dispuso que

el foro primario erró al concluir que la controversia de

epígrafe no era justiciable y, con ello, denegar la

solicitud sobre sentencia declaratoria presentada por el AC-2022-0070 11

matrimonio Marrero Amadeo. Dicho foro razonó que existían

intereses legales adversos entre las partes objeto del

presente litigio con relación al requisito de vacunación y

al uso obligatorio de mascarillas. Por lo tanto, resolvió

que el matrimonio Marrero Amadeo ostentaba legitimación

activa para presentar una petición de sentencia

declaratoria como la que aquí nos ocupa.

En tercer lugar, y ya aclarados los asuntos

jurisdiccionales, el Tribunal de Apelaciones validó la

política sobre vacunación compulsoria impuesta por el ELA

para atender la pandemia del COVID-19. Al así hacerlo,

apuntó que las medidas cuestionadas no lesionaban ningún

derecho fundamental y adelantaban el interés legítimo del

Estado de mitigar la propagación del COVID-19.

Sin embargo, y no empece a lo antes sentenciado, el

foro apelativo intermedio determinó que las directrices

promulgadas por el Poder Ejecutivo, las cuales inciden en

la conducta de toda la ciudadanía y de terceras personas,

no fueron decretadas conforme a derecho. Sobre el

particular, subrayó que el Artículo 5.10 de la Ley del

el cual faculta al Gobernador de Puerto Rico a decretar un

estado de emergencia mediante una proclama y a dictar,

enmendar y revocar aquellos reglamentos que estime

convenientes para atender dicha emergencia, es sumamente

amplio y no limita de forma alguna el poder del Primer AC-2022-0070 12

Ejecutivo. Al respecto, resolvió que el artículo de

referencia suponía una total e inválida abdicación del

Poder Legislativo a favor del Gobernador en completo

detrimento del principio de separación de poderes

consagrado en nuestra Constitución.

En esa línea, el Tribunal de Apelaciones apuntó que,

“a dos años y medio de haber comenzado la pandemia”, el

tipo de emergencia que justificaba las actuaciones del

Poder Ejecutivo mediante decreto y sin la intervención de

la Asamblea Legislativa había culminado. Véase, Apéndice

del recurso de apelación, pág. 1157. En consecuencia,

concluyó que, pasada la emergencia, la Ley del Departamento

de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra, no faculta al

Gobernador de Puerto Rico a emitir órdenes ejecutivas

relacionadas con la pandemia del COVID-19 que afecten los

derechos y las obligaciones de terceras personas.

En esa dirección, el foro apelativo intermedio

sentenció que aquellas órdenes ejecutivas que hubiesen sido

promulgadas de forma contraria a lo previamente dispuesto

no tendrían efecto alguno a partir del domingo, 31 de julio

de 2022.

Insatisfecho con el dictamen del Tribunal de

Apelaciones, el ELA compareció ante nos mediante un Recurso

de Apelación y Urgente moción en auxilio de jurisdicción.

En suma, además de cuestionar la jurisdicción del foro a

quo, señaló que éste incidió al concluir que el Artículo AC-2022-0070 13

5.10 de la Ley del Departamento de Seguridad Pública de

Puerto Rico, infra, no faculta al Gobernador de Puerto Rico

a emitir órdenes ejecutivas para atender la emergencia

provocada por la pandemia del COVID-19.

El 22 de julio de 2022 una Sala de Verano de este

Tribunal acogió la apelación presentada por el ELA como un

recurso de certiorari, por ser el vehículo procesal

adecuado.1 Así las cosas, declaró ha lugar la Urgente moción

en auxilio de jurisdicción presentada también por el ELA

y, en consecuencia, ordenó la paralización de los efectos

de la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones,

hasta que esta Curia tuviera la oportunidad de expresarse

sobre los méritos de los asuntos traídos ante nuestra

consideración.

En el interín, el 17 de agosto de 2022, en ánimo de

vindicar sus prerrogativas legislativas, la Cámara de

Representantes de Puerto Rico presentó ante este Tribunal

una Moción para solicitar autorización para comparecer como

amicus curiae. A juicio del referido cuerpo legislativo,

las órdenes ejecutivas que desde marzo de 2020 pretenden

regular la conducta de personas privadas -- naturales y

jurídicas --, exceden los límites de ese mecanismo y genera

una genuina controversia sobre separación de poderes que

amerita nuestra intervención.

1 Sala de verano compuesta por el Juez Asociado señor Martínez Torres, la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados señores Rivera García y Colón Pérez. AC-2022-0070 14

En específico, la Cámara de Representantes de Puerto

Rico alega que, si bien concurre con el Poder Ejecutivo

respecto a la necesidad de establecer esquemas regulatorios

para proteger a la ciudadanía de los efectos de la primera

pandemia decretada en más de un siglo, no está de acuerdo

con utilizar las órdenes ejecutivas para tales fines. Lo

anterior, por entender que dicha actuación invade las

prerrogativas de la Asamblea Legislativa. En esa dirección,

el referido cuerpo legislativo apunta que, superada la

etapa más crítica de la emergencia de salud, el presente

recurso presenta una acción justiciable para reiterar los

linderos firmemente establecidos entre el Poder Ejecutivo

y el Poder Legislativo.

Evaluada la referida solicitud, el 28 de octubre de

2022 emitimos una Resolución mediante la cual declaramos

con lugar la Moción para solicitar autorización para

comparecer como amicus curiae presentada por la Cámara de

Representantes de Puerto Rico. Además, en la referida

resolución le concedimos al matrimonio Marrero Amadeo un

término de veinte (20) días para que mostrara causa por la

cual no debíamos revocar la Sentencia del Tribunal de

Apelaciones.

En cumplimiento con lo ordenado, el 30 de noviembre

de 2022 el matrimonio Marrero Amadeo compareció ante nos

mediante Alegato en oposición a recurso de apelación. En

éste, en primer lugar, descarta la contención del ELA AC-2022-0070 15

respecto a que carece de legitimación activa para instar

la acción de sentencia declaratoria. Sobre el particular,

el matrimonio Marrero Amadeo arguye que desde el inicio

del presente litigio ha impugnado los poderes que le otorga

la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto

Rico, infra, al Gobernador de Puerto Rico para gobernar

por decreto sin la intervención de la Asamblea Legislativa.

En específico, insiste en que la delegación de poderes

irrestricto al Gobernador de Puerto Rico mediante el

estatuto de referencia ha permitido que éste continúe

emitiendo órdenes ejecutivas que han incidido y que

mantienen su capacidad de incidir sobre la vida privada y

los derechos fundamentales de la ciudadanía. Lo anterior

pues, a juicio del matrimonio Marrero Amadeo, aun cuando

se eliminó el mandato de vacunación, subsiste la

declaración de emergencia. “[P]or lo tanto, [a su modo de

ver] queda abierta la puerta para que puedan decretarse

órdenes futuras a esos fines: ya sea por un aumento

significativo de casos, por el surgimiento de nuevas

variantes del virus o por cualquier otra consideración que

el Gobernador [de Puerto Rico] estime necesaria para

‘enfrentar’ la ‘emergencia’, según reza la [Ley del

Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra]”.

Véase, Alegato en oposición a recurso de apelación, pág.

3. AC-2022-0070 16

Trabada así la controversia, este Tribunal expidió el

recurso ante nos y, con el beneficio de la comparecencia

de todas las partes con interés en el litigio, revocó el

dictamen emitido por el foro apelativo intermedio. Como ya

adelantamos, estamos conformes con dicho proceder.

Explicamos por qué.

Como cuestión de umbral, y previo a disponer del caso

que nos ocupa, debíamos, en primer lugar, atender aquellos

posibles señalamientos relacionados a la justiciabilidad

de este asunto, para así determinar: 1) si la controversia

ante nuestra consideración se había tornado académica2 y

2) si el matrimonio Marrero Amadeo poseía, o no,

legitimación activa para presentar la petición de sentencia

declaratoria objeto del presente litigio.

Como es sabido, en nuestra jurisdicción los tribunales

estamos llamados a atender únicamente aquellas

controversias que sean justiciables. P.I.P. v. E.L.A. et

al., 186 DPR 1, 11 (2012); Lozada Sánchez et al. v. JCA,

184 DPR 898, 916 (2012); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera

Schatz, 180 DPR 920, 931 (2011). Es decir, conforme a esta

doctrina adoptada por vía jurisprudencial, los tribunales

2 Si bien ninguna de las partes del presente litigio ha argumentado que el mismo se ha tornado académico, es norma bien establecida que “los propios tribunales debe[mos] preguntar[nos] y evaluar si es o no apropiado entender en un determinado caso, mediante un análisis que [nos] permita ejercer [nuestra] discreción en cuanto al límite de [nuestro] poder constitucional”. Smyth, Puig v. Oriental Bank, 170 DPR 73, 76 (2007). AC-2022-0070 17

sólo debemos intervenir en controversias genuinas y vivas,

donde existan intereses opuestos y que, al resolverse,

partes en el pleito. Lozada Sánchez et al. v. JCA, supra,

pág. 913; Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra;

Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 421 (1994). Dicho

de otro modo, para el ejercicio válido del poder judicial

se requiere la existencia de una caso o controversia real.

P.I.P. v. E.L.A. et al., supra; U.P.R. v. Laborde Torres y

otros I, 180 DPR 253, 279-280 (2010); Noriega v. Hernández

Colón, supra, pág. 420.

Por ello, hemos señalado que no será justiciable

aquella controversia en la que: 1) se trata de resolver

una cuestión política; 2) una de las partes carece de

legitimación activa; 3) después de comenzado un pleito,

hechos posteriores lo convierten en académico; 4) las

partes buscan obtener una opinión consultiva, o 5) se

promueve un pleito que no está maduro. Asoc.

Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 932; U.P.R.

v. Laborde Torres y otros I, supra, pág. 280; Cruz v.

Administración, 164 DPR 341, 348 (2005).

Como se desprende de lo anterior, la academicidad

constituye una de las manifestaciones del principio de

justiciabilidad, la cual acota los límites de la función

judicial. Torres Santiago v. Depto. Justicia, 181 DPR 969, AC-2022-0070 18

982 (2011); U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra, pág.

280; Angueira v. J.L.B.P., 150 DPR 10, 19 (2000). En

esencia, esta limitación sobre el poder de los tribunales

procura evitar el uso innecesario de los recursos

judiciales; asegurar que haya la adversidad suficiente para

que las controversias se presenten y defiendan competente

y vigorosamente, y evitar precedentes innecesarios. Asoc.

Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 932; Torres

Santiago v. Depto. Justicia, supra; U.P.R. v. Laborde

Torres y otros I, supra, pág. 281.

En consonancia con ello, en el pasado hemos señalado

que un caso es académico cuando el paso del tiempo o los

cambios fácticos o judiciales acaecidos durante el trámite

judicial causan que el pleito pierda su carácter

adversativo, es decir, que torna en ficticia su solución.

Lozada Sánchez et al. v. JCA, supra, págs. 912-913; Asoc.

Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, págs. 932-933;

Torres Santiago v. Depto. Justicia, supra. Conforme a ello,

“una controversia puede convertirse en académica cuando su

condición viva cesa por el transcurso del tiempo”. U.P.R.

v. Laborde Torres y otros I, supra, pág. 281.

En esa línea, esta Curia ha sentenciado que, al

examinar si una controversia se ha tornado en académica,

es menester evaluar “la relación existente entre los

eventos pasados que dieron inicio al pleito y la adversidad

presente”. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, AC-2022-0070 19

pág. 933 citando a P.P.D. v. Gobernador I, 139 DPR 643,

676 (1995). Es decir, al realizar el referido ejercicio lo

tribunales debemos considerar los eventos anteriores,

próximos y futuros, para dirimir si su condición de

controversia viva y presente subsiste con el transcurso

del tiempo. Torres Santiago v. Depto. Justicia, supra,

págs. 982-983; U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra;

Cruz v. Administración, supra, pág. 349.

Lo anterior, pues, de determinarse que ha desaparecido

el carácter adversativo entre los intereses de las partes

involucradas en el pleito, los tribunales pierden su

jurisdicción y, por lo tanto, están impedidos de

intervenir.3 U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra;

Cruz v. Administración, supra; C.E.E. v. Depto. de Estado,

134 DPR 927, 935 (1993). Por ello, y como norma general,

los tribunales tienen el deber de desestimar aquellos

pleitos académicos, entiéndase, esos casos en los cuales

“los hechos o el derecho aplicable ha[n] variado de tal

forma que ya no existe una controversia vigente entre

3 Ahora bien, esta Curia ha reconocido “una serie de excepciones a la doctrina de academicidad que permiten la consideración de un caso que, de otro modo, resultaría académico en cuanto a su resultado o efecto inmediato”. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 933 citando a P.P.D. v. Gobernador I, supra. Entre las excepciones a la doctrina de academicidad se encuentran las siguientes: 1) cuando se trata de una controversia recurrente y capaz de evadir revisión judicial; 2) cuando el demandado ha modificado la situación de hechos, pero no tiene visos de permanencia, y 3) cuando aspectos de la controversia se han tornado académicos, pero subsisten consecuencias colaterales que tienen vigencia y actualidad. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 933 (2011); U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, 180 DPR 253, 281 (2010); Moreno v. Pres. U.P.R. II, 178 DPR 969, 974 (2010). AC-2022-0070 20

partes adversas”. Moreno v. Pres. U.P.R. II, 178 DPR 969,

974 (2010) citando a P.N.P. v. Carrasquillo, 166 DPR 70,

75 (2005).

Realizado el ejercicio antes descrito, y en lo que a

la causa de epígrafe se refiere, bastaba con señalar que

las órdenes ejecutivas que generaron todas las

controversias que motivaron el presente litigio aún

mantienen su vigencia. Véase, a modo de ejemplo Boletín

Administrativo Núm. OE-2020-020 de 12 de marzo de 2020;

Boletín Administrativo Núm. OE-2021-054 de 1 de julio de

2021; Boletín Administrativo Núm. OE-2022-019 de 7 de marzo

de 2022; Orden Administrativa Núm. 2022-533 de 8 de marzo

de 2022; Orden Administrativa Núm. 2022-548 de 13 de

septiembre de 2022. Lo anterior, por sí solo hacía que el

caso ante nuestra consideración no fuera uno académico.

De forma específica, la Orden Ejecutiva Núm. OE-2020-

020 es aquella mediante la cual el Poder Ejecutivo declaró

un estado de emergencia en todo Puerto Rico respecto a la

pandemia del COVID-19, y a través de la cual se han

implementado -- mediante otras órdenes ejecutivas -- una

serie de medidas para controlar los contagios producidas

por ésta, -- tales como: 1) cuarentena; 2) distanciamiento

físico; 3) uso obligatorio de mascarillas; 4) cernimiento

contra el COVID-19 en varios sectores; 5) vacunación

obligatoria; 6) evidencia de resultado negativo de pruebas

de detención de COVID-19, y 7) limitación de aforo en AC-2022-0070 21

ciertos establecimientos comerciales --, aún mantiene su

vigencia. Boletín Administrativo Núm. OE-2020-020 de 12 de

marzo de 2020. Es, precisamente, de esta última orden

ejecutiva de la cual se derivan las controversias que

estábamos llamados a atender.

Atendido aquello relacionado al tema de la

academicidad, y en aras de auscultar si el matrimonio

Marrero Amadeo poseía, o no, legitimación activa para

presentar la petición de sentencia declaratoria objeto del

presente litigio, -- asunto también concerniente al

principio de justiciabilidad -- conviene comenzar esta

parte de nuestro análisis recordando que la sentencia

declaratoria es un “mecanismo remedial y profiláctico que

permite anticipar la dilucidación de los méritos de

cualquier reclamación ante los tribunales, siempre y cuando

exista un peligro potencial contra quien la solicita”.

Beltrán Cintrón et al. v. ELA et al., 204 DPR 89, 109

(2020), citando a Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62, 71

(2019), que a su vez cita a Alcalde de Guayama v. ELA, 192

DPR 329, 333 (2015). En particular, “[l]a sentencia

declaratoria es aquella que se dicta en un proceso en el

cual los hechos alegados demuestran que existe una

controversia sustancial entre partes que tienen intereses

legales adversos, sin que medie lesión previa de los mismos

con el propósito de disipar la incertidumbre jurídica y AC-2022-0070 22

contribuir a la paz social”. (Énfasis suplido). Beltrán

Cintrón et al. v. ELA et al., supra, pág. 109, citando a

R. Hernández Colón, Práctica Jurídica de Puerto Rico:

Derecho Procesal Civil, 6ta ed., San Juan, Ed. LexisNexis,

2017, pág. 623.

En nuestro ordenamiento jurídico, es la Regla 59 de

Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, la que regula todo lo

concerniente al recurso extraordinario de sentencia

declaratoria. De forma específica, la Regla 59.1 de

Procedimiento Civil, supra, le confiere facultad al

tribunal para que declare derechos, estados y otras

relaciones jurídicas independientemente de que se solicite

o pueda solicitarse otro remedio. Regla 59.1 de

Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V.

Respecto a quiénes podrán hacer uso del referido

mecanismo remedial, la Regla 59.2(a) de Procedimiento

Civil, supra, preceptúa que el mismo estará disponible para

aquellas personas “cuyos derechos, estado[s] u otras

relaciones jurídicas fuesen afectados por un estatuto,

ordenanza municipal, un contrato o una franquicia”. Regla

59.2(a) de Procedimiento Civil, supra. Al respecto, precisa

señalar que los escenarios antes reseñados no limitan o

restringen la facultad de los foros inferiores para emitir

una sentencia o un decreto “en cualquier procedimiento en

que se solicite un remedio declaratorio”, siempre que ello AC-2022-0070 23

ponga fin a una controversia o despeje una incertidumbre.

Regla 59.2(c) de Procedimiento Civil, supra.

Así, por ejemplo, esta Curia ha expresado que “el

mecanismo de sentencia declaratoria es el adecuado para

adjudicar controversias de índole constitucional […] y,

conforme a la doctrina prevaleciente, debe utilizarse

cuando permite finalizar situaciones de incertidumbre o

inseguridad en cuanto a derechos”. Suárez v. C.E.E. I, 163

DPR 347, 354 (2004). Véase, además, Asoc. de Periodistas

v. González, 127 DPR 704, 723-724 (1991). Por ello, se ha

sugerido que el mecanismo de sentencia declaratoria es el

adecuado para impugnar o cuestionar una orden ejecutiva

emitida por el Gobernador de Puerto Rico. W. Vázquez

Irizarry, Los poderes del Gobernador de Puerto Rico y el

uso de órdenes ejecutivas, 76 Rev. Jur. UPR 951, 1061

(2007).

En ese sentido, mediante el mecanismo de sentencia

declaratoria, las personas afectadas por situaciones de

incertidumbre e inseguridad en cuanto a sus derechos podrán

solicitar al foro primario lo siguiente: a) que decida

sobre cualquier divergencia en la interpretación o validez

de un estatuto, ordenanza, contrato o franquicia y, además,

b) que dicte una declaración de los derechos, estados u

otras relaciones jurídicas que de aquéllos se deriven.

Véase, Regla 59.1 de Procedimiento Civil, supra. AC-2022-0070 24

Además, y ya más en lo relacionado a la controversia

de índole jurisdiccional que nos ocupa, este Tribunal ha

sentenciado que la parte que solicita una sentencia

declaratoria está sujeta al cumplimiento de los criterios

de legitimación activa. Mun. Fajardo v. Srio. Justicia et

al., 187 DPR 245, 254-255 (2012); Romero Barceló v. E.L.A.,

169 DPR 460, 475 (2006); Sánchez et al. v. Srio. de Justicia

et al., supra, pág. 384. En consecuencia, el promovente de

la acción deberá demostrar que: 1) ha sufrido un daño claro

y palpable; 2) el daño es real, inmediato y preciso, no

abstracto e hipotético; 3) existe una conexión entre el

daño sufrido y la causa de acción ejercitada, y 4) la causa

de acción surge al palio de la Constitución o de una ley.

Hernández, Santa v. Srio. de Hacienda, 208 DPR 727 (2022);

Ramos, Méndez v. García García, supra, págs. 394-395;

Bathia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59, 69 (2017).

Sobre el particular, cabe mencionar que esta Curia ha

expresado que, en el contexto de una acción en contra de

funcionarios gubernamentales, los criterios de

legitimación activa deben interpretarse de manera flexible

y liberal para la parte promovente del pleito. Ramos,

Méndez v. García García, supra, pág. 395; Bhatia Gautier

v. Gobernador, supra, págs. 69-70; Asoc. de Maestros v.

Srio. de Educación, 156 DPR 754, 765 (2002).

En esa dirección, y de conformidad con la naturaleza

y propósitos que se persigue con la sentencia declaratoria, AC-2022-0070 25

hemos dispuesto que, para que dicho mecanismo sea

justiciable, la controversia entre las partes que tengan

intereses legales adversos debe ser sustancial,

entiéndase, “de suficiente inmediación, madurez y realidad

para que hagan aconsejables el remedio declaratorio”.

Moscoso v. Rivera, 76 DPR 481, 492 (1954). Es decir, debe

demostrarse que los intereses de la justicia serán bien

servidos y que la sentencia que en su día se dicte será

efectiva y adecuada. Íd., pág. 494.

Establecido lo anterior, y como ya anticipamos, en el

caso de autos, el ELA -- como primer señalamiento de error

-- sostiene que el matrimonio Marrero Amadeo carece de

legitimación activa para solicitarle al Tribunal que emita

una sentencia declaratoria que establezca derechos o

estados y otras relaciones jurídicas en el marco de las

controversias traídas ante su consideración. No le asiste

la razón.

Y es que, de los hechos procesales que dan margen a

este caso, claramente se desprende que la solicitud de

sentencia declaratoria realizada por el matrimonio Marrero

Amadeo se hizo a los únicos fines de cuestionar la validez

-- procesal y sustantiva -- de las órdenes ejecutivas

promulgadas por el Gobernador de Puerto Rico en el contexto

de la pandemia del COVID-19, las cuales por sus propios

términos obligan a la ciudadanía en general, incluyendo a

éstos. Órdenes que, a todas luces, y como bien plantea el AC-2022-0070 26

referido matrimonio -- de no establecer en tiempo los

derechos, estados y obligaciones jurídicas, si alguna, que

se derivan de la misma -- pudieran llegar al punto de

afectar su empleo y/o los servicios educativos que reciben

sus hijos. No podemos cuestionar que se trata aquí de

intereses legales adversos.

Es, precisamente, la sentencia declaratoria, -- por

definición --, el mecanismo idóneo para disponer de este

tipo de controversia. Ostenta, pues, el matrimonio Marrero

Amadeo legitimación activa para instar tal petición ante

Aclarado los asuntos jurisdiccionales de umbral,

pasamos a exponer el derecho aplicable a la controversia

sustantiva que nos ocupa.

Como es sabido, el Artículo I, Sección 2 de nuestra

Carta Magna dispone que “[e]l gobierno del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico tendrá forma republicana y sus

Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según se

establecen por esta Constitución, estarán igualmente

subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico”.

Art. I, Sec. 2, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág.

273. De esta forma, desde la aprobación de la Constitución

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico allá para el 1952,

adoptamos en nuestra jurisdicción un sistema republicano

de gobierno fundamentado en la separación de poderes entre AC-2022-0070 27

las mencionadas ramas de gobierno. Díaz Carrasquillo v.

García Padilla, 191 DPR 97, 109 (2014); Brau, Linares v.

ELA et als., 190 DPR 315, 340 (2014); Córdova y otros v.

Cámara Representantes, 171 DPR 789, 799 (2007).

En términos generales, en este sistema republicano de

gobierno, el Poder Legislativo aprueba las leyes, el Poder

Ejecutivo las ejecuta y pone en vigor, y el Poder Judicial

las interpreta. Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406,

458 (1994); Banco Popular de Puerto Rico, Liquidador v.

Corte, 63 DPR 66, 70 (1944). Véase, además, H. L. Acevedo,

Puerto Rico y su Gobierno: estructura, retos y dinámicas,

Puerto Rico, Ed. SM, 2016, págs. 345-346. Así, y para el

descargue de dichas funciones, nuestra Constitución

dispone la investidura de los precitados poderes de

gobierno en una Asamblea Legislativa, un Gobernador y un

Tribunal Supremo, respectivamente. Vázquez Irizarry,

supra, 1005 (2007). Véase, además, Art. III, IV y V, Sec.

1, Const. ELA, supra.

“Al distribuir los poderes entre tres ramas iguales e

independientes, la Constitución evitó la concentración del

poder en una de ellas, y garantizó la libertad individual

y colectiva de [la ciudadanía]”. Noriega v. Hernández

Colón, supra, págs. 458-459. Véase, además, Senado de PR

v. ELA, supra, pág. 84; Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR

64, 88 (1998). Lo anterior, claro está, sin ignorar que la

doctrina de separación de poderes no se concibió como una AC-2022-0070 28

estructura de naturaleza inmutable en que cada poder de

gobierno funcionaría en un vacío e independiente de los

otros. Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875, 883 (2005);

Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 459; Nogueras v.

Hernández Colón, 127 DPR 405, 426 (1990). Por el contrario,

se procuró que la interacción entre los tres (3) poderes

de gobierno promueva un sistema de pesos y contrapesos con

el propósito de “generar un equilibrio dinámico entre

poderes coordinados y de igual rango, y evitar así que

ninguno de éstos amplíe su autoridad a expensas de otro”.

Misión Ind. P.R. v. J.P., supra, pág. 89. Véase, también,

Acevedo Vilá v. Meléndez, supra; Nogueras v. Hernández

Colón, supra.

Por ello, -- y para dar vida a esos principios --

nuestra Constitución no solo proveyó un esquema de

separación de poderes, sino que dispuso el ámbito de acción

de cada uno de éstos. Córdova y otros v. Cámara

Representantes, supra. En lo pertinente, nuestra Carta

Magna “adoptó un Poder Ejecutivo unitario al investir a un

solo funcionario -el Gobernador- con la autoridad suprema

en la Rama Ejecutiva”. Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28,

47 (2005). De las memorias de la Convención Constituyente,

surge que sus miembros rechazaron el sistema parlamentario

y procuraron, en vez, fortalecer el Poder Ejecutivo

concediéndole al Gobernador de Puerto Rico poderes que le

permitieran responder a las eventualidades que surgieran AC-2022-0070 29

en el País. J. Trías Monge, Historia Constitucional de

Puerto Rico, Río Piedras, Ed. UPR, 1982, Vol. III, págs.

116-117. Véase, además, 3 Diario de Sesiones de la

Convención Constituyente de Puerto Rico 2272-2277 (2003).

Sobre el particular, este Tribunal ha sentenciado que

“investir al Gobernador [de Puerto Rico] de la facultad y

autoridad suprema con el Poder Ejecutivo […] requiere […]

que, como mínimo, el Primer Ejecutivo tenga la autoridad

legal para impartir instrucciones u órdenes de carácter

obligatorio a los funcionarios de la Rama Ejecutiva […]

[y] para [tomar] aquellas medidas que, a su juicio,

adelanten la política pública del Gobierno”. Santana v.

Gobernadora, supra, pág. 47. Cónsono con ello, esta Curia

ha reconocido el uso de las órdenes ejecutivas como una

actuación consustancial a las facultades del Gobernador de

Puerto Rico como autoridad máxima del Poder Ejecutivo.

Hernández, Romero v. Pol. De P.R., 177 DPR 121, 138 (2009);

Guzmán v. Calderón, 164 DPR 220, 266 (2005) (Rivera Pérez,

opinión de conformidad); Otero De Ramos v. Srio. de

Hacienda, 156 DPR 876, 892 (2002).

En esa dirección, es menester mencionar aquí que, en

nuestro ordenamiento jurídico el Primer Ejecutivo puede

emitir directrices a través de diversos documentos

escritos, a saber: proclamas, memorandos y, según

adelantamos, mediante órdenes ejecutivas. J. M. Gaffney, AC-2022-0070 30

Executive Order: An Introduction, U.S. Congressional

Research Service, (R46738, Mar. 8, 2021), pág. 1. Estas

últimas, entiéndase las órdenes ejecutivas, son el

instrumento utilizado por el Gobernador de Puerto Rico para

ejercer sus poderes ejecutivos, J. M. Farinacci Fernós,

Las Órdenes Ejecutivas, el Poder Legislativo y las

Emergencias, 3 Amicus, Rev. Pol. Púb. y Leg. UIPR 190, 192

(2020), y, en la mayoría de las ocasiones se dictan para

impartir instrucciones u órdenes de carácter obligatorio a

los funcionarios de la Rama Ejecutiva.

Ahora bien, una orden ejecutiva tendrá fuerza de ley

si descansa en la autoridad conferida al Primer Ejecutivo

por: 1) nuestra Constitución, o 2) algún poder -- expreso

o implícito -- delegado por la Asamblea Legislativa.

Vázquez Irizarry, supra, pág. 1029. En específico, y sobre

el primero de estos escenarios, el Artículo IV, Sección 4,

de nuestra Carta Magna, preceptúa claramente que el Primer

Ejecutivo ejercerá los siguientes deberes, funciones y/o

atribuciones:

Cumplir y hacer cumplir las leyes.

Convocar la Asamblea Legislativa o el Senado a sesión extraordinaria cuando a su juicio los intereses públicos así lo requieran.

Nombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. […]

Ser comandante en jefe de la milicia. AC-2022-0070 31

Llamar a la milicia y convocar el posse comitatus a fin de impedir o suprimir cualquier grave perturbación del orden público, rebelión o invasión.

Proclamar la ley marcial cuando la seguridad pública lo requiera en casos de rebelión o invasión o inminente peligro de ellas. La Asamblea Legislativa deberá inmediatamente reunirse por iniciativa propia para ratificar o revocar la proclama.

Suspender la ejecución de sentencias en casos criminales, conceder indultos, conmutar penas y condonar total o parcialmente multas y confiscaciones por delitos cometidos en violación de las leyes de Puerto Rico. […]

Sancionar o desaprobar con arreglo a esta Constitución, las resoluciones conjuntas y los proyectos de ley aprobados por la Asamblea Legislativa.

Presentar a la Asamblea Legislativa, al comienzo de cada sesión ordinaria, un mensaje sobre la situación del Estado y someterle además un informe sobre las condiciones del Tesoro de Puerto Rico y los desembolsos propuestos para el año económico siguiente. […]

Ejercer las otras facultades y atribuciones y cumplir los demás deberes que se le señalen por esta Constitución o por ley. Art. IV, Sec. 4, Const. ELA, supra, págs. 417-418.

Por otro lado, y como hemos ido adelantando, el

segundo de los escenarios antes reseñado contempla aquellas

instancias donde el Gobernador de Puerto Rico emite órdenes

ejecutivas de conformidad con los poderes delegados a éste

por la Asamblea Legislativa.4 De manera que, una “orden

4 Mediante el Código Político de Puerto Rico, infra, la Asamblea Legislativa reafirmó las facultades constitucionalmente delegadas al Gobernador de Puerto Rico. Allí, se estableció que el Primer Ejecutivo ejecutará fielmente las leyes; procurará que todos los cargos estén debidamente cubiertos y que se cumplan con las obligaciones de dichos cargos, y ejercerá aquellas facultades y cumplirá con las obligaciones AC-2022-0070 32

ejecutiva emitida conforme a una facultad dispuesta en ley

constituye […] un ejercicio de poderes delegados por la

Asamblea Legislativa”. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1052.

Y es que, históricamente, y en lo aquí pertinente, el

referido poder de gobierno, -- entiéndase el Poder

Legislativo --, ha delegado en el Primer Ejecutivo

determinados poderes extraordinarios para responder a

emergencias o desastres. Para ello, el Poder Legislativo

ha viabilizado el uso de las órdenes ejecutivas como la

herramienta principal a disposición del Gobernador de

Puerto Rico para que éste último, entre otras cosas, pueda

implementar su política pública o dar directrices al Poder

Ejecutivo durante circunstancias extraordinarias. J. E.

Hernández Acevedo, op. cit., pág. 439.

Así, por ejemplo, en el año 1938, la Asamblea

Legislativa aprobó la Ley Sobre la Declaración de

Epidemias, Ley Núm. 157 de 10 de mayo de 1938, 24 LPRA sec.

354 et seq., mediante la cual le delegó al Gobernador de

Puerto Rico la facultad para actuar ante una emergencia

provocada específicamente por una epidemia. En particular,

se dispuso que “[c]uando una epidemia sea declarada en uno

o varios municipios, mediante proclama del Gobernador de

Puerto Rico, el Secretario de Salud se hará cargo

inmediatamente de la declaración de la epidemia […]”.

que le fuesen asignadas por las leyes de Estados Unidos y las leyes de Puerto Rico. Art. 48 del Código Político de Puerto Rico de 1902, 3 LPRA sec. 1. AC-2022-0070 33

(Énfasis nuestro). Sec. 1 de la Ley sobre la Declaración

de Epidemias, 24 LPRA sec. 354. Ahora bien, al conceder

dicho poder, la Asamblea Legislativa advirtió que “tan

pronto la epidemia sea extinguida, se declarará así

oficialmente por el Gobernador de Puerto Rico a propuesta

del Secretario de Salud, y cesarán entonces los efectos

legales de [dicha declaración de epidemia]”. (Énfasis

nuestro). Sec. 5 de la Ley sobre la Declaración de

Epidemias, 24 LPRA sec. 358.

Décadas más tarde, pero con igual lógica, mediante la

Ley de Procedimientos para Situaciones o Eventos de

Emergencia, infra, la Asamblea Legislativa autorizó al

Gobernador de Puerto Rico a promulgar, enmendar o revocar

aquellos reglamentos, convenios, órdenes, contratos o

parte de éstos que entendiera necesario para gobernar

durante un estado de emergencia. Art. 1 de la Ley de

Procedimientos para Situaciones o Eventos de Emergencia,

Ley Núm. 76-2000, 3 LPRA sec. 1941. Específicamente, la

aludida pieza legislativa disponía que:

[d]urante el período de tiempo que dure una emergencia así declarada mediante Orden Ejecutiva por el Gobernador de Puerto Rico al amparo [de la Ley Núm. 20-2017, infra,] o el Presidente de los Estados Unidos de América, aquellas obras íntimamente ligadas al problema o que respondan a una solución inmediata a la situación creada por la emergencia, que conlleven la expedición de algún permiso, endoso, consulta y/o certificación, […] se les dispensará del cumplimiento de los términos y procedimientos establecidos […]. (Énfasis nuestro). Art. 2 de la Ley de Procedimientos para AC-2022-0070 34

Situaciones o Eventos de Emergencia, Ley Núm. 76-2000, 3 LPRA sec. 1932.

A tenor con lo antes dispuesto, el referido poder

gubernamental también limitó la vigencia de las órdenes

ejecutivas promulgadas por el Gobernador de Puerto Rico al

amparo de dicho estatuto a un término de seis (6) meses.

Art. 12 de la Ley de Procedimientos para Situaciones o

Eventos de Emergencia, Ley Núm. 76-2000, 3 LPRA sec. 1942.

Sobre el particular, la Ley de Procedimientos para

Situaciones o Eventos de Emergencia, supra, dispuso que:

[l]as Órdenes Ejecutivas para declarar emergencias emitidas por el Gobernador al amparo de las disposiciones de esta Ley, tendrán una vigencia no mayor de seis (6) meses. El Gobernador podrá, mediante Orden Ejecutiva, extender el estado de emergencia por el tiempo que estime necesario, sin exceder el término de su incumbencia […]. Dentro de dicho periodo de tiempo, la Asamblea Legislativa, de entenderlo necesario, pasará juicio sobre el contenido de las mismas y podrá delimitar sus alcances a través del mecanismo de la Resolución Concurrente. Íd.

Por último, y ya más en lo relacionado a la

controversia que nos ocupa, precisa señalar que,

recientemente, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm.

20-2017, mejor conocida como Ley del Departamento de

Seguridad Pública de Puerto Rico, (en adelante, “Ley del

Departamento de Seguridad Pública”), 25 LPRA sec. 3501 et

seq., con el propósito de brindar a la ciudadanía “la

confianza de que, en caso de una emergencia, el Gobierno

estatal estar[ía] disponible y listo para prestarle auxilio AC-2022-0070 35

inmediato y adecuado para salvar su vida, su salud, su

familia y su propiedad”. Exposición de Motivos de la Ley

del Departamento de Seguridad Pública, Ley Núm. 20-2017

(2017 Leyes de Puerto Rico). En consecuencia, y para

instrumentar tales propósitos, la Ley del Departamento de

Seguridad Pública, supra, delegó al Primer Ejecutivo

emergencias o desastres. Art. 5.10 de la Ley del

Departamento de Seguridad Pública, Ley Núm. 20-2017, 25

LPRA sec. 3650.

En ese sentido, el Gobernador de Puerto Rico podrá

actuar -- conforme a la definición de emergencia dispuesta

en la aludida disposición legal -- en aquellas situaciones

o circunstancias en las cuales son “necesarios los

esfuerzos estatales y municipales encaminados a salvar

vidas y proteger propiedades, la salud y seguridad pública,

o para minimizar o evitar el riesgo de que ocurra un

desastre en cualquier parte de Puerto Rico”. Art. 5.03(e)

de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, Ley Núm.

20-2017, 25 LPRA sec. 3643(e). De igual forma, el Primer

Ejecutivo podrá emplear sus poderes extraordinarios en

respuesta a un desastre o, lo que es igual, ante la

ocurrencia de “un evento que resulte en daños a la

propiedad, muertos y/o lesionados en una o más

comunidades”. Art. 5.03(c) de la Ley del Departamento de

Seguridad Pública, Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA sec. 3643(c). AC-2022-0070 36

En lo que nos atañe, el Art. 5.10 del referido cuerpo

de ley dispone que el Gobernador de Puerto Rico podrá

“decretar mediante proclama, que existe un estado de

emergencia o desastre, según sea el caso, en todo el

territorio de Puerto Rico o en parte del mismo”. (Énfasis

nuestro). 25 LPRA sec. 3650. Asimismo, el precitado

artículo preceptúa que el Primer Ejecutivo, mientras dure

dicho estado de emergencia o desastre, tendrá -- además de

los poderes conferidos por otras leyes -- los poderes

siguientes:

(b) Podrá dictar, enmendar y revocar aquellos reglamentos y emitir, enmendar y rescindir aquellas órdenes que estime convenientes para regir durante el estado de emergencia o desastre. Los reglamentos dictados u órdenes emitidas durante un estado de emergencia o desastre tendrán fuerza de ley mientras dure dicho estado de emergencia o desastre.

(c) Podrá darle vigencia a aquellos reglamentos, órdenes, planes o medidas estatales para situaciones de emergencia o desastre o variar los mismos a su juicio. Íd.

En fin, de un análisis detenido de las disposiciones

antes expuestas, claramente podemos colegir que -- a través

del tiempo y en escenarios como los que hoy nos ocupan --

la intención de la Asamblea Legislativa ha sido dotar al

Gobernador de Puerto Rico de ciertos poderes

extraordinarios para responder con prontitud a las

situaciones de emergencia o desastre que surgen en el País

mediante decreto y por un periodo de tiempo determinado. AC-2022-0070 37

Así pues, habiendo establecido que el Gobernador de

Puerto Rico puede emitir órdenes ejecutivas en virtud de

las facultades otorgadas a éste en nuestra Constitución o

vía delegación estatutaria, procede, entonces, evaluar en

detalle la naturaleza y el alcance de este tipo de acción

ejecutiva.

Como se sabe, la facultad del Gobernador de Puerto

Rico para emitir órdenes ejecutivas encuentra su origen en

el ejercicio de dicha prerrogativa por parte de los

Presidentes de Estados Unidos.5 J. J. Álvarez González,

Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones

constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis,

Tomo 1, 2009, pág. 257. En el ámbito federal, se ha

dispuesto que:

Presidents have used the executive order in one form or another since the founding of this country. Historically, the standard occasions of these executive orders have been ceremonial purposes (such as a holiday proclamation); routine administrative matter of the executive branch; and presidential directives in his role as Commander-in-Chief (e.g., national security or emergency matter, including war and international affairs). Particularly in the context of military and foreign policy, the President´s use of executive orders to effectuate policy and regulation affecting a

5 Sobre ello, el Profesor William Vázquez Irizarry comenta que “[c]on mayor o menor debate, y más o menos intensidad en su uso, todos los Gobernadores han emitido órdenes [ejecutivas] como parte de sus funciones en La Fortaleza. Esta realidad está ligada al uso del instrumento por parte del Presidente de los Estados Unidos”. Vázquez Irizarry, supra, pág. 3. AC-2022-0070 38

variety of sectors has been widely accepted. B. A. Liang, “A zone of twilight”: executive orders in the modern policy state, Washington, D.C., National Legal Center for the Public Interest, Vol. 3, Núm. 3, 1999, págs. 2-4.

Así pues, desde el año 1789, -- fecha en que George

Washington, expresidente de Estados Unidos, emitió la

primera orden ejecutiva -- los referidos decretos han sido

utilizados por el Primer Ejecutivo como un vehículo de

acción unilateral para responder a determinados momentos

históricos. E. Kagan, Presidential Administration, 114

Harv. L. Rev. 2245, 2291-2292 (2001). Por ejemplo, las

órdenes ejecutivas han sido utilizadas, entre otras

instancias, para establecer los campamentos que albergaron

a los japoneses americanos durante la Segunda Guerra

Mundial, suspender el auto de hábeas corpus durante la

Guerra Civil y erradicar el discrimen basado en raza,

color, religión, entre otros (“to establish internment

camps that housed Japanese Americans during World War II;

suspend the writ of habeas corpus during the Civil War;

and bar discrimination based on race, color, religion, or

national origin in the armed forces.”). J. M. Gaffney,

Research Service, (R46738, Mar. 8, 2021), págs. 1-2.

Ahora bien, aun cuando históricamente se ha reconocido

la facultad del Primer Ejecutivo para emitir órdenes

ejecutivas, en nuestra jurisdicción no existen parámetros

constitucionales o estatutarios que regulen este poder. AC-2022-0070 39

Hernández, Romero v. Pol. De P.R., supra, pág. 167

(Hernández Denton, opinión disidente). Véase, también,

Vázquez Irizarry, supra, pág. 1020; Gaffney, supra, pág.

2. Por tanto, se trata de un mecanismo cuyo origen lo

encontramos en la práctica. Álvarez González, op. cit.,

pág. 257.

En ese sentido, existe un entendido general respecto

a que una orden ejecutiva es “un mandato dirigido a uno de

los brazos auxiliares del poder ejecutivo, conforme a

nuestra Constitución y el ordenamiento jurídico

estatutario”. Hernández, Romero v. Pol. De P.R., supra,

pág. 138. Dicho de otro modo, es “un mandato del Gobernador

a la rama ejecutiva”. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1020.

Sobre ello, el Profesor Farinacci Fernós nos comenta

que las órdenes ejecutivas son una de las principales

herramientas a disposición de un gobernante “para ejercer

sus poderes ejecutivos, surjan estos explícita o

implícitamente de la Constitución, o que sean de naturaleza

inherente por virtud de su rol como Primer(a)

Ejecutivo(a)”. Farinacci Fernós, supra, pág. 192. Por ende,

la facultad del Gobernador de Puerto Rico para emitir

órdenes ejecutivas, mediante las cuales dispone la

realización de determinados actos, emana de los poderes

inherentes a su cargo por virtud de la Constitución o de

aquellos delegados estatutariamente por el Poder AC-2022-0070 40

Legislativo.6 Op. Sec. Just. Núm. 7 de 12 de febrero de

2008; Op. Sec. De Just. Núm. 25 de 3 de octubre de 1991;

Op. Sec. Just. Núm. 10 de 29 de marzo de 1985.

Particularmente, se ha dispuesto que algunas órdenes

ejecutivas encuentran apoyo legal en la obligación

constitucional del Primer Ejecutivo de: 1) cumplir y hacer

cumplir las leyes; 2) vigilar y supervisar la conducta

oficial del funcionariado del Poder Ejecutivo, y 3) de

cuidar que éste cumpla con los deberes y las obligaciones

de su cargo de acuerdo con la ley. Hernández Romero v. Pol.

De P.R., supra; Guzmán v. Calderón, supra, pág. 266 (Rivera

Pérez, opinión de conformidad). Véase, además, Op. Sec.

Just. Núm. 5 de 27 de febrero de 1985. Se trata, pues, de

un instrumento disponible al Gobernador de Puerto Rico para

que éste ejerza su facultad de supervisión y dirección de

los componentes del Poder Ejecutivo. Asoc. Alcaldes v.

Contralor, 176 DPR 150, esc. 7 (2009).

A esos efectos, las órdenes ejecutivas constituyen,

sin lugar a duda, un útil mecanismo de poder a disposición

del Primer Ejecutivo. Vázquez Irizarry, supra, pág. 953.

Ello, debido a que no están inmediatamente limitadas al

proceso exhaustivo y delicado del bicameralismo, ni a las

6En el ámbito federal, “executive orders, which can derive their power from congressional delegations of authority to the President (explicit, implicit, or anticipated), from the President´s independent authority under Article II of the Constitution, or from some vague combinations of the two, are generally enforceable by courts against private citizens.” E. Newland, Executive Order in Court, 124 Yale L.J. 2026, 2031 (2015). Véase, además, Gaffney, supra, págs. 4-7. AC-2022-0070 41

limitaciones de la ley del procedimiento administrativo

(“they are not immediately constrained by the finely

wrought and exhaustively considered process of

bicameralism and presentment, nor are they subject to the

hoop and constraints of the Administrative Procedure

Act.”). E. Newland, Executive Order in Court, 124 Yale L.J.

2026, 2031-2032 (2015). Sobre esto último, se ha dispuesto

que:

[i]n contrast to legislation or agency regulation, there are almost no legally enforceable procedural requirements that the president must satisfy before issuing (or repealing) an executive order or other presidential directive. That, no doubt, is central to their appeal to presidents [and governors]. They rid the president of the need to assemble majorities in both houses of Congress, or to wait through administrative processes, such as notice-and-comment rulemaking, to initiate policy. K. M. Stack, The Statutory President, 90 Iowa L. Rev. 539, 552- 553 (2005).

Delineada la naturaleza de este tipo de acción

ejecutiva, conviene también señalar que en ninguna parte

de nuestra Constitución, ni en ley alguna, se estatuye el

procedimiento o los requisitos de forma para promulgar una

orden ejecutiva. Gaffney, supra, pág. 2. De manera que,

las formalidades y los atributos propios de las órdenes

ejecutivas son producto de su uso y costumbre, plasmado

precisamente en el contenido de éstas. Vázquez Irizarry,

supra, pág. 1020. Véase, además, Hernández, Romero v. Pol AC-2022-0070 42

de P.R., supra, págs. 167-168 (Hernández Denton, opinión

disidente).

Sobre lo antes expuesto precisa señalar que, en los

Estados Unidos, allá para el año 1962, el entonces

Presidente John F. Kennedy promulgó la Orden Ejecutiva Núm.

11,030 mediante la cual prescribió las normas que regirían

la preparación, presentación, archivo y publicación de las

proclamas y de las órdenes ejecutivas.7 Gaffney, supra,

pág. 3. En cambio, en Puerto Rico, las reglas que gobiernan

el procedimiento de aprobación y divulgación de las

proclamas y órdenes ejecutivas están recogidas en la Orden

Ejecutiva Núm. 5550 promulgada el 29 de enero de 1990.

Vázquez Irizarry, supra, pág. 1022. Véase, además,

Hernández, Romero v. Pol de P.R., supra, págs. 167-168

(Hernández Denton, opinión disidente).

En términos generales, la Orden Ejecutiva Núm. 5550

preceptúa que los decretos que emita un gobernante deberán

cumplir con las siguientes formalidades:

1) un título que resuma su propósito; 2) preparada a doble espacio en un papel de tamaño y márgenes legales; 3) hará referencia en la parte superior al Estado Libre Asociado de Puerto Rico y al lugar donde se firma y se otorga; 4) proveerá para un número de Boletín Administrativo; 5) seguirá un formato de cláusulas “POR CUANTO” a manera de exposición de motivos, seguida por una parte dispositiva con cláusulas “POR TANTO”; 6) se establecerá si la facultad para emitir surge de la Constitución, legislación específica o “en virtud de los poderes inherentes al cargo de Gobernador”; 7)

7 Para una discusión sobre el procedimiento dispuesto en la orden ejecutiva de referencia, véase, Gaffney, supra, pág. 3. AC-2022-0070 43

contendrá una recitación final indicando que se firma en una fecha dada y que se estampa el Gran Sello del Estado Libre Asociado de Puerto Rico; 8) la firma del Gobernador; 9) el Sello Oficial de Puerto Rico; 10) una cláusula de promulgación y, 11) finalmente, la firma del Secretario de Estado. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1023. Véase, además, Orden Ejecutiva Núm. 5550 de 29 de enero de 1990.

Como se puede apreciar, una orden ejecutiva siempre

tiene que hacer referencia a la disposición legal que

autoriza su ejercicio. Farinacci Fernós, supra, pág. 193;

Vázquez Irizarry, supra, pág. 1024. Ello, pues, según

adelantamos, una orden ejecutiva solo tiene fuerza de ley

cuando ha sido promulgada de acuerdo con la autoridad

conferida al Primer Ejecutivo en la Constitución del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico o por la Asamblea

Legislativa.8 Hernández, Romero v. Pol. De P.R., supra,

8 Sobre el particular, en el ámbito federal se ha dicho que “[b]ecause an executive order is an exercise of presidential power, its legal effect depends upon its reliance on a valid source of presidential authority. Thus, it is ‘black letter law’ that for an executive order to have legal effect, its authority ‘must stem either from an act of Congress or from the Constitution itself’.” Gaffney, supra, pág. 4-5. Particularmente, en dicha esfera se ha señalado que,

[t]here are two sources of authority though which executive orders may claim “the force and effect of law.” The first is Article II of the Constitution. Article II authorizes presidents to issue executive orders that operate within areas exclusively subject to presidential power. Article II also authorizes the President to issue executive orders that (a) operate in areas of concurrent congressional-executive authority and (b) do not contravene the “expressed or implied will of Congress”. The second source of authority trough which executive orders assume the force and effect of law is statutory -that is, congressional delegation of power. Newland, supra, pág. 2050.

A modo de ejemplo, la Orden Ejecutiva Núm. 14,014, 86 Fed. Reg. 9429 (Feb. 10, 2021), dispone que la autoridad del Presidente para emitir dicha orden surge del International Emergency Economic Powers Act, 50 U.S.C. 1701 et seq., del National Emergencies Act, 50 U.S.C. 1601 et seq., de la sección 212(f) del Immigration and Nationality Act of 1952, 8 U.S.C. 1182(f), y de la sección 301 del Título 3 del United States AC-2022-0070 44

pág. 138. Véase, también, Vázquez Irizarry, supra, pág.

1029.

Por consiguiente, una orden ejecutiva que sea ambigua

respecto a la fuente legal que la autoriza puede oscurecer

los contornos del poder delegado (“[a]n executive order

that is ambiguous about the statutory source(s) of its

claimed authority can obscure the contours of its power.”).

Newland, supra, pág. 2050. Ahora bien, “el [hecho de] que

una orden ejecutiva no tenga fuerza de ley no quiere decir

que esta sea un ejercicio ilegal de parte del Gobernador,

[pues de] lo que se trata es de las consecuencias que tenga

el incumplimiento con la orden”.9 A. Acevedo Vilá,

Separación de Poderes en Puerto Rico: entre la teoría y la

práctica, Ed. SITUM, 2018, pág. 97. Es decir:

[h]ay órdenes ejecutivas, como las de declaración de estados de emergencia, que emanan de delegaciones específicas legisladas y que tienen consecuencias legales y su incumplimiento puede exigirse en los tribunales. Hay otras que meramente hacen declaraciones de política pública o una expresión de parte del Gobernador que no tiene mayores consecuencias legales. Ahora, hay unas órdenes ejecutivas, en las cuales el Gobernador les da instrucciones específicas a las agencias de la Rama Ejecutiva, que, aunque

Code. Asimismo, la Orden Ejecutiva Núm. 13,963, 85 Fed. Reg. 81,331 (Dec. 10, 2020), establece que la misma se promulga conforme a la autoridad conferida al Presidente en la “Constitution and the laws of the United States of America, including the Federal Vacancies Reform Act of 1998, as amended, 5 U.S.C. 3345 et seq.”

9 Sobre el particular, se ha dispuesto que, aun cuando una orden ejecutiva haya sido promulgada originalmente sin autoridad legal, una acción posterior del Congreso puede conferirle tal autoridad de manera retroactiva (“[a]ccordingly, even if the executive order was originally issued without statutory authority, later action by Congress retroactively conferred that authority”). Gaffney, supra, pág. 8. Véase, además, United States v. Alaska, 521 US 1, 36 (1997). AC-2022-0070 45

no puedan ponerse en vigor a través de los tribunales, pueden conllevar cambios de política pública o énfasis en la ejecución de políticas públicas y, aunque no otorguen derechos a tercero, pueden conllevar consecuencias disciplinarias dentro de la Rama Ejecutiva. A. Acevedo Vilá, op. cit., págs. 97-98.

Por último, y en esta tarea de auscultar la naturaleza

y el alcance de las órdenes ejecutivas, debemos subrayar

que estos decretos, como regla general, no pueden tener el

efecto de ser obligatorios para persona o entidad privada

alguna, ajena a la propia Rama Ejecutiva, o fuera del

ámbito legal jurisdiccional del Gobernador de Puerto Rico.

Op. Sec. Just. Núm. 2 de 6 de febrero de 1968, esc. 1. “La

orden que pretenda afectar conducta de terceros ciudadanos

particularmente con efectos sobre sus derechos y

obligaciones, constituye en potencia un acto estatal de

naturaleza legislativa”. Vázquez Irizarry, supra, pág.

1030.

En ese sentido, tratadistas del tema han comentado

que, para que una orden ejecutiva pueda aplicar a personas

privadas y exigir algún tipo de conducta a la ciudadanía,

ésta debe ser producto del ejercicio de algún poder cuasi-

legislativo debidamente delegado por la Asamblea

Legislativa mediante estatuto. Farinacci Fernós, supra,

pág. 194. De lo contrario, “estaríamos ante un acto

patentemente inconstitucional, por violar la Separación de

Poderes”. Íd. En cuanto a ello y, en definitiva: AC-2022-0070 46

[u]na orden ejecutiva no puede intervenir con derechos constitucionalmente protegidos. Sólo se permitiría tal acción en casos de extrema emergencia y por tiempo limitado. Permitir tal actuación constituiría un abuso de poder por parte de la Rama Ejecutiva. Además, tal abrogación de poder podría resultar inconstitucional por lesionar el sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Hernández, Romero v. Pol. De P.R., supra, pág. 138.

En ese contexto, en determinadas instancias se ha

cuestionado el uso de las órdenes ejecutivas,

particularmente, en lo relacionado a “si -al emitirlas- el

Gobernador está usurpando los poderes de la Asamblea

Legislativa de legislar”. Acevedo Vilá, op. cit., pág. 94.

Es decir, si “el primer ejecutivo […] ha invadido esferas

tradicionalmente consideradas propias del poder

legislativo”. Álvarez González, op. cit., pág. 257.

Así las cosas, y en aras de lograr un acercamiento

completo al estado de derecho que gobierna los asuntos ante

nuestra consideración, no podemos culminar este análisis

sin antes reseñar el procedimiento judicial, -- derivado

en parte de la jurisprudencia federal --, para atender

aquellas controversias que surgen cuando un gobernante hace

uso de su facultad -- mediante la vía constitucional o

estatutaria -- de emitir órdenes ejecutivas y, con ello,

se genera un choque con el Poder Legislativo. Ello, pues,

como advertimos, se ha considerado que, en diversos

escenarios, al emitir este tipo de decreto el Primer AC-2022-0070 47

Ejecutivo pudiese estar usurpando poderes constitucionales

expresamente delegados al Poder Legislativo.

C.

Dicho ello, precisa señalar aquí que, aun cuando en

nuestra jurisdicción se han emitido órdenes ejecutivas

desde tiempos inmemorables, “[l]a jurisprudencia

puertorriqueña en unas pocas ocasiones ha tenido ante sí o

ha mencionado órdenes ejecutivas específicas, en

circunstancias que no presentaban problemas de separación

de poderes, bien porque respondían a una delegación

legislativa […], o canalizaban el ejercicio de poderes que

la Constitución confiere al Gobernador [de Puerto Rico]”.

Álvarez González, op. cit., pág. 257. El Tribunal se ha

limitado a señalar meramente la existencia de órdenes

ejecutivas, sin entrar a un análisis detallado en, El

Pueblo v. Arrillaga, 30 DPR 940 (1922); Landrón v.

Domenech, Tes., 61 DPR 242 (1943); Buscaglia, Tes. v.

Tribl. De Contribuciones, 67 DPR 28, 29 (1947); Sosa v.

Tribunal de Distrito, 70 DPR 62 (1949); Pueblo v. Vidal,

78 DPR 76 (1955); Noriega v. Gobernador, 122 DPR 650

(1988); Mar-Mol Co., Inc. v. Adm. Servicios Gens., 126 DPR

864 (1990); Mun. de Ponce v. A.C. et al., 153 DPR 1 (2001),

y Otero de Ramos v. Srio. de Hacienda, 156 DPR 876 (2002).10

Íd.

10Para una discusión detallada de los casos que han aludido a órdenes ejecutivas en Puerto Rico, véase, Álvarez González, op. cit., págs. 257-259. AC-2022-0070 48

Sin embargo, en el ámbito federal han sido múltiples

las controversias que se han generado en torno a las

órdenes ejecutivas, particularmente en cuanto a la validez

de este tipo de acción ejecutiva. Gaffney, supra, pág. 8;

Newland, supra, pág. 2034. En términos generales, algunas

de esas controversias estriban, precisamente, en dilucidar

de dónde emana el poder del Presidente para emitir

determinada orden ejecutiva; si de sus poderes

constitucionales o de aquellos delegados por el Congreso.

Íd. En este último escenario, también se ha cuestionado si

cierta acción del Primer Ejecutivo, -- implementada

mediante una orden ejecutiva --, está o no dentro del

alcance de la facultad que le ha sido expresamente

conferida por el Congreso. Íd. En esa dirección, se ha

planteado por igual la pregunta sobre cuándo “una orden

ejecutiva constituye un ejercicio legítimo de poder

ejecutivo o bien una usurpación de facultades

legislativas”. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1046.

En el normativo caso Youngstown Sheet & Tube Co. v.

Sawyer, 343 US 579, 582 (1952), por ejemplo, el Tribunal

Supremo de los Estados Unidos estableció el marco de

análisis que debe emplearse para disponer de controversias

como las antes descritas. En esa ocasión, el Máximo Foro

Judicial federal tuvo la oportunidad de dirimir si el

Presidente de los Estados Unidos tenía o no la autoridad

para emitir la Orden Ejecutiva Núm. 10,340, a los fines de AC-2022-0070 49

ordenar al Secretario de Comercio ha incautar y operar la

mayoría de las minas de acero de la Nación, en aras de

garantizar la producción continua de dicho material y

evitar los efectos de una huelga de trabajadores durante

la Guerra de Corea. Íd. En palabras del propio Tribunal

Supremo de Estados Unidos:

[w]e are asked to decide the President was acting within his constitutional power when he issued an order directing the Secretary of Commerce to take possession of and operate most of the Nation´s steel mills. The mill owners argue that the President´s order amounts to lawmaking, a legislative function which the Constitution expressly confided to the Congress and no to the President. The Government’s position is that the order was made on finding of the President that his action was necessary to avert a national catastrophe which would inevitably result from a stoppage of steel production, and that in meeting this grave emergency the President was acting within the aggregate of his constitutional powers as the Nation´s Chief Executive and the Commander in Chief of the Armed Forces of the United States. Íd.

Tras evaluar detenidamente los poderes

constitucionales del Presidente de los Estados Unidos y

aquellos delegados por el Congreso a éste, el Tribunal

Supremo federal, por voz del Juez Black, emitió una Opinión

mediante la cual declaró inconstitucional la precitada

orden ejecutiva. Íd. Fundamentó su determinación en que

“the President´s power to see that laws are faithfully

execute refute the idea that he is to be a lawmaker.” Íd.,

pág. 587. AC-2022-0070 50

Es decir, el Máximo Foro Judicial federal razonó que

la autoridad del Primer Ejecutivo para emitir la orden

ejecutiva en controversia, o cualquiera otra, debía

provenir de las facultades que se le delegaron en la

Constitución o vía estatuto aprobado por el Congreso. Íd.,

pág. 585. Al ello no existir en ese caso, procedía, pues,

declarar la inconstitucionalidad de la orden ejecutiva bajo

estudio.

Así pues, en el mencionado caso el Tribunal Supremo

de los Estados Unidos razonó que el decreto emitido por el

Presidente constituyó un acto legislativo, pues ninguna

disposición constitucional o estatutaria autorizaba dicha

acción.11 Íd. En consecuencia, el Máximo Foro Judicial

federal concluyó que la orden ejecutiva en cuestión violó

la doctrina de separación de poderes consagrada en la

Constitución federal. Íd. A esos efectos, apuntó que “[t]he

Founders of this Nation entrusted the law making power to

the Congress alone in both good and bad times”. Íd., pág.

589.

11 Sobre el particular el Tribunal Supremo federal dispuso lo siguiente:

[t]he order cannot properly be sustained as an exercise of the President´s military power as Commander in Chief of the Armed Forces. […]. Nor can the seizure order be sustained because of the several constitutional provisions that grant executive power to the Presidents. […] The President’s order does not direct that a congressional policy be executed in a manner prescribed by Congress -it directs that a presidential policy be executed in a manner prescribe by the President. Íd., págs. 587-588. AC-2022-0070 51

Nótese que el análisis empleado por la mayoría en

Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, es uno que,

como cuestión de umbral, cuestiona de dónde emana el poder

del Presidente de los Estados Unidos para promulgar la

orden ejecutiva en controversia, si de la Constitución o

de una delegación del Congreso. De concluirse que no existe

fuente alguna que le delegue dicho poder, -- es decir, que

valide la actuación del Primer Ejecutivo --, procede

entonces que se declare la inconstitucionalidad de la

referida actuación por ser contraria a la doctrina de

separación de poderes.

Respecto al análisis antes reseñado, es menester

mencionar que, en Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer,

supra, el Juez Jackson emitió una Opinión concurrente a

los efectos de proponer un esquema de análisis -- de tres

escenarios -- para determinar el acercamiento que le va a

hacer el Tribunal a la conducta en controversia del Primer

Ejecutivo. Estos tres escenarios requieren evaluar si: 1)

el Primer Ejecutivo actúa por virtud de una autorización

legislativa expresa o implícita (“[w]hen the President acts

pursuant to an express or implied authorization of

Congress”); 2) el Primer Ejecutivo actúa en ausencia de

autorización o prohibición estatutaria y alude a sus

poderes constitucionales independientes (“[w]hen the

Presidents acts in absence of either a congressional grant

or denial of authority, he can only rely upon his own AC-2022-0070 52

independent powers”), o 3) el Primer Ejecutivo actúa de

forma contraria a la voluntad legislativa expresa o

implícita (“[w]hen the President takes measures

incompatible with the expressed or implied will of

Congress”). Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra,

págs. 635-638 (Jackson, opinión concurrente). Véase,

además, E. Chemerinsky, Constitutional Law: principles and

policies, 5th ed., New York, Wolters Kluwer, 2015, pág.

355; L. Fisher y otros, American Constitutional Law, 10th

ed., North Carolina, Carolina Academic Press, 2013, Vol.

I, págs. 273-274.

En cuanto al primero de los escenarios, el Juez

Jackson apuntó que la autoridad del Primer Ejecutivo para

emitir órdenes ejecutivas bajo este supuesto -- entiéndase,

cuando el Presidente actúa al amparo de la autoridad

expresa o implícita delegada por el Congreso -- es total,

pues incluye todo el poder que posee como Primer Ejecutivo

y aquel que le ha sido delegado por la legislatura.

Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, págs. 635-

638 (Jackson, opinión concurrente). Por lo que, de dicha

acción ser impugnada, estará “supported by the strongest

of presumptions and the widest latitude of judicial

interpretation, and the burden of persuasion would rest

heavily upon any who might attack it.” Íd., pág. 636.

Sobre el segundo escenario, -- a saber, cuando el

Primer Ejecutivo emite órdenes ejecutivas en ausencia de AC-2022-0070 53

autorización o prohibición estatutaria -- el Juez Jasckson

destacó que se trata de una zona de penumbra en la que el

Presidente de los Estados Unidos y el Congreso pueden tener

autoridad concurrente o donde la distribución de dicha

autoridad es incierta.12 Íd., pág. 637. Sobre este escenario

en particular, el profesor William Vázquez Irizarry explica

[s]e trata de una zona gris creada por el hecho de que el interés público requiere tomar acción gubernamental pero no existe una clara designación de responsabilidades en la Constitución, ni el propio poder legislativo ha expresado su voluntad sobre el tema. En tal caso las experiencias históricas pueden ser un factor determinante, así como la acción o inacción de la rama legislativa ante conductas del ejecutivo tendientes a querer afirmar o utilizar las facultades en controversia. En este renglón, el silencio legislativo ante una reiterada práctica del primer ejecutivo de emitir órdenes ejecutivas sobre determinado tema puede ser un elemento a ser considerado en favor de la existencia de un entendido constitucional entre las dos ramas. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1047.

Por último, el tercer escenario -- esto es, cuando el

Primer Ejecutivo emite órdenes ejecutivas de forma

contraria a la voluntad legislativa expresa o implícita -

- “supone un choque frontal entre el poder ejecutivo y el

legislativo”. Íd. Al respecto, el Juez Jackson señala que

cuando el Primer Ejecutivo actúa bajo este supuesto se

entenderá que su autoridad está en su punto más débil;

12En United States v. Midwest Oil Co., 236 U.S. 459, 470-471 (1915) el Tribunal Supremo federal avaló el “President´s power to create reservations, notwithstanding that no specific statute conferred that power.” AC-2022-0070 54

contrario a lo que sucede cuando se está ante el primer

escenario. Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra,

pág. 637 (Jackson, opinión concurrente). Lo anterior, pues

la única base legal en la cual el Primer Ejecutivo podría

sustentar su pretensión en este tercer escenario sería al

amparo de sus poderes constitucionales o mediante un

reclamo de poderes inherentes. Íd., págs. 637-638. Véase,

además, Vázquez Irizarry, supra, pág. 1047. En ese sentido,

el Juez Jackson advirtió que “[p]residential claim to a

power at once so conclusive and preclusive must be

scrutinized with caution, for what is at stake is the

equilibrium established by our constitutional system.”

Íd., pág. 638.

Así las cosas, tras aplicar el análisis al que hemos

hecho referencia, el Juez Jackson concluyó que la

incautación de las minas de acero por parte del Presidente

de los Estados Unidos, mediante órdenes ejecutivas, se

trató de una acción -- como la descrita en el tercer

escenario -- incompatible con la voluntad del Congreso,

debido a que el “Congress has not left seizure of private

property an open field but has covered it by three

statutory policies inconsistent with this seizure.”

Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, pág. 639

(Jackson, opinión concurrente). Subrayó, además, que

“[t]he Executive, except for recommendation and veto, has

no legislative power. The executive action we have here AC-2022-0070 55

originates in the individual will of the President and

represents an exercise of authority without law.” Íd., pág.

655.

Desde entonces, el análisis de los tres escenarios

propuesto por el Juez Jackson ha sido empleado por los

tribunales federales inferiores e inclusive por el propio

Tribunal Supremo de los Estados Unidos, para dirimir la

validez de las acciones del Presidente con relación a la

autoridad delegada a éste ya sea en virtud de la

Constitución o vía legislación del Congreso.13 Gaffney,

supra, pág. 8; Vázquez Irizarry, supra, pág. 1046; Liang,

supra, pág. 26. Sobre ello, nos comenta el tratadista Erwin

Chemerinsky que:

[a]nalysis of presidential power often starts with Justice Jackson´s three-part test. Interestingly, his first and third zones involve situations in which Congress has acted, and thus the issue is the constitutionality of the federal law. The second approach concerns inherent powers -when the president is acting without constitutional or statutory authority. This is the situation in issue such as executive privilege, impoundment, rescission of treaties, executive agreements, removal of executive officials from office, and the like. (Énfasis suplido). Chemerinsky, op. cit., pág. 355.

Dicho ello, es preciso aclarar que si bien el análisis

empleado en el precitado caso de Youngstown Sheet & Tube

Co. v. Sawyer, supra, así como el de los tres escenarios

13Véase, a modo de ejemplo Zivotofsky v. Kerry, 576 US 1 (2015) donde el Máximo Foro Judicial federal dispuso que “[i]n considering claims of Presidentials power this Court refers to Justice Jackson’s familiar tripartite framework.” AC-2022-0070 56

posibles propuesto por el Juez Jackson en su Opinión

concurrente, ha sido y es relevante a la hora de dirimir

si una acción del Primer Ejecutivo mediante una orden

ejecutiva es válida, existen otras consideraciones que

ameritan ser mencionadas. Gaffney, supra, pág. 11. Así,

por ejemplo, hay controversias en las cuales existe una

delegación expresa por parte del Poder Legislativo --

entiéndase, el primer escenario de la Opinión concurrente

del Juez Jackson --, no obstante, se cuestiona si la acción

del Primer Ejecutivo está o no dentro del alcance del poder

que le ha sido conferido por ley y si dicha acción viola o

no lo dispuesto en la Constitución. Gaffney, supra, pág.

12.

Para los escenarios como el antes descrito,

jurisprudencialmente se ha establecido que el análisis que

debe guiar a los tribunales para considerar si la actuación

del Primer Ejecutivo es válida o no siempre deberá tener

presente: el texto del estatuto o legislación que le delegó

el poder al Presidente de los Estados Unidos; el alcance

del poder delegado por el Congreso en dicho estatuto; el

poder que tradicionalmente ostenta el Presidente de los

Estados Unidos en el tema particular bajo estudio; y la

acción o inacción del Congreso, tras un patrón prologado

de la acción del Primer Ejecutivo ejercitada al amparo de AC-2022-0070 57

determinado estatuto.14 (“will begin with the text of the

statute delegating power to the President to determine the

scope of Congress´s delegation of power. Courts will also

consider the amount of power typically afforded to the

President in the particular subject area at issue. In

limited circumstances, courts may also consider whether

Congress has failed to act after a consistent and long-

standing pattern of executive action taken under the

statute. If so, then a court may view Congress as having

acquiesced to the President´s power to act under the

statute.”). Íd.

Recientemente, en Trump v. Hawaii, 138 S.Ct. 2392

(2018), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos empleó

el precitado análisis al evaluar una proclama emitida por

el Presidente Trump, mediante la cual éste suspendió la

entrada de ciertos inmigrantes a Estados Unidos. En

esencia, el Presidente Trump argumentó que, por virtud de

la Immigration and Nationality Act, 8 U.S.C. sec. 1101 et

seq., el Congreso le había delegado el poder para suspender

o restringir la entrada de inmigrantes al País en

determinadas circunstancias, por lo que arguyó que el

14Es decir, si el Poder Legislativo se ha cruzado de brazos y, con su silencio, ha avalado la actuación ejecutiva. Así, por ejemplo, en Zemel v. Rusk, 381 US 1, 11 (1965), el Máximo Foro Judicial federal sentenció que “[u]nder some circumstances, Congress’s failure to repeal or revise in the face of such administrative interpretation has been held to constitute persuasive evidence that interpretation is the one intended by Congress. In this case, however, the inference is supported by more than mere congressional inaction.” AC-2022-0070 58

referido decreto constituía un ejercicio válido de poder.

Trump v. Hawaii, supra, pág. 2407.

El razonamiento articulado por el Presidente Trump

fue acogido por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos

al sentenciar que, la Immigration and Nationality Act,

supra, -- debido a su lenguaje sencillo -- otorgaba al

Presidente amplia discreción para suspender la entrada de

determinados inmigrantes a Estados Unidos. Íd., pág. 2408.

A esos efectos, la Corte determinó que “[t]he President

lawfully exercised that discretion based on his findings -

following a worldwide, multi-agency review- that entry of

the covered aliens would be detrimental to the national

interest.” Íd.

En lo pertinente, y respecto al análisis empleado por

el Máximo Foro Judicial federal, conviene destacar que

dicho Foro federal, en primer lugar, examinó el texto de

la Immigration and Nationality Act, supra, estatuto en el

cual el Presidente Trump sustentaba su autoridad. Íd. De

forma específica, evaluó la Sección 1182(f) de la

Immigration and Nationality Act, 8 U.S.C sec. 1182(f), la

cual preceptuaba que:

[w]henever the President finds that the entry of any aliens or of any class of aliens into the United States would be detrimental to the interests of the United States, he may by proclamation, and for such period as he shall deem necessary, suspend the entry of all aliens or any class of aliens as immigrants or nonimmigrants, or impose on the entry of aliens any restrictions he may deem to be appropriate. AC-2022-0070 59

Al realizar dicho ejercicio, el Máximo Foro Judicial

federal resolvió que, mediante la aludida disposición legal

el Congreso, en efecto, le había otorgado al Presidente de

los Estados Unidos amplia discreción para suspender la

entrada de determinados inmigrantes al País. Íd., pág.

2408. Así, concluyó que el texto de la Immigration and

Nationality Act, supra, le permitía al Presidente

establecer “whether and when to suspend entry […]; whose

entry to suspend […]; for how long […]; and on what

conditions […].” Íd.

En segundo lugar, el Tribunal Supremo de Estados

Unidos evaluó si la acción del Presidente de los Estados

Unidos -- de suspender la entrada de ciertos inmigrantes -

- estaba intrínsicamente relacionada con las facultades

que le habían sido delegadas mediante la Immigration and

Nationality Act, supra. Íd. Evaluado el particular, ese

Tribunal determinó que la proclama emitida por el

Presidente Trump se enmarcaba dentro del alcance de la

autoridad delegada por el Congreso. Íd.

Por último, y, en tercer lugar, el Máximo Foro

Judicial federal analizó el poder que tradicionalmente el

Primer Ejecutivo ostentaba en determinada materia, en ese

caso sobre inmigración y seguridad nacional. Íd. Al

realizar dicho ejercicio, el Tribunal Supremo de los

Estados Unidos rechazó una petición presentada por los AC-2022-0070 60

demandantes, a los fines de que se indagara sobre las

razones que el Presidente había articulado en la proclama

para justificar suspenderles la entrada al País, al

entender que ello era contrario a la amplia deferencia que

tradicionalmente se le había reconocido al Presidente en

dichas materias (“searching inquiry […] is inconsistent

with the broad statutory text and the deference

traditionally accorded the President in this sphere.”).

Íd., pág. 2409.

Así pues, el caso de Trump v. Hawaii, supra, ilustra

el análisis que los tribunales debemos emplear cuando se

cuestiona si determinada actuación ejecutiva está o no

dentro del alcance del poder expresamente delegado por el

Congreso. Eso es, “analyzing the scope of the granted power

(here the [Immigration and Nationality Act, supra]) and

whether the particular action (here, the proclamation)

falls within that grant of power.” Gaffney, supra, pág.

13.

En fin, luego de examinar el desarrollo

jurisprudencial relacionado al análisis que se debe emplear

cuando se cuestiona la facultad de un gobernante para

emitir una orden ejecutiva, en resumen, queda claro que,

debemos evaluar si el referido decreto ha sido promulgado

al amparo de los poderes constitucionales delegados al

Primer Ejecutivo o de aquellos delegados por el Poder

Legislativo a éste. AC-2022-0070 61

Realizado dicho ejercicio, y estando ante una

delegación de poder estatutaria, corresponde dirimir si la

acción del Primer Ejecutivo está o no enmarcada dentro de

la facultad que expresamente le ha sido conferida por la

legislatura. A esos fines, es menester examinar: 1) el

texto del estatuto que, presuntamente, le delega el poder

al Primer Ejecutivo; 2) el alcance del poder delegado por

la legislatura en el estatuto bajo estudio; 3) el poder

que tradicionalmente se le ha reconocido al Primer

Ejecutivo en la materia o asunto en controversia, y 4) la

acción o inacción del Poder Legislativo tras un patrón

prolongado del Primer Ejecutivo ejecutando determinada

acción en virtud de dicho estatuto.15

Por último, resulta necesario añadir que, al evaluar

la validez de una orden ejecutiva, en ocasiones no bastará

con examinar el estatuto del cual se aduce emana el poder

del Primer Ejecutivo para actuar en determinada situación,

sino que también puede resultar necesario interpretar la

orden ejecutiva misma para la correcta disposición de una

controversia de esta naturaleza. Lo anterior, con el

15Además, el Tribunal Supremo de Estado Unidos ha sentenciado que el Primer Ejecutivo no puede incurrir en una acción inconstitucional aún cuando el Poder Legislativo haya autorizado tal acción. Gaffney, supra, pág. 11. De forma específica, en Clinton v. New York, 524 U.S. 417 (1998) el Máximo Foro Judicial federal determinó que, aún cuando el Congreso le había otorgado al Presidente la facultad de vetar disposiciones particulares de un proyecto de ley, dicha delegación de poder violaba la “Presentment Clause of the U.S. Constitución”, y, por tanto, no podía ejercerse. Íd., pág. 436. AC-2022-0070 62

propósito de determinar el alcance y el impacto del

referido decreto. Gaffney, supra, pág. 14.

Para concluir, es menester recordar aquí que en

diciembre de 2019 surgió una nueva enfermedad infecciosa

conocida como COVID-19, perteneciente a una extensa familia

de virus llamados coronavirus. El 11 de marzo de 2020 la

Organización Mundial de Salud (OMS) catalogó la enfermedad

del COVID-19 como una pandemia debido a su alto nivel de

contagio, es decir, una emergencia de salud pública

internacional. Consecuentemente, la OMS sugirió a los

países adoptar aquellas medidas necesarias para impedir la

proliferación del virus.

A tenor con lo anterior, el 12 de marzo de 2020 la

entonces Gobernadora de Puerto Rico, Hon. Wanda Vázquez

Garced, -- ante el llamado de la OMS -- promulgó la Orden

Ejecutiva Núm. OE-2022-019, -- la cual está vigente al

momento de disponer del presente caso --, mediante la cual

declaró un estado de emergencia en todo Puerto Rico

respecto al brote del COVID-19. Boletín Administrativo Núm.

OE-2020-020 de 12 de marzo de 2020. Apoyó su actuación en

lo dispuesto en la Ley del Departamento de Seguridad

Pública, supra, mediante la cual, como adelantamos, la

Asamblea Legislativa le delegó al Primer Ejecutivo la

facultad para decretar un estado de emergencia o desastre. AC-2022-0070 63

Íd. En la orden ejecutiva de referencia se dispuso que la

misma se promulgaba con el fin de:

llevar a cabo todos los esfuerzos e implementar todas aquellas medidas necesarias para salvaguardar la salud, bienestar y seguridad pública de nuestra ciudadanía, a los fines de minimizar o evitar el riesgo de que ocurra cualquier situación que represente o constituya una amenaza de salud o seguridad pública a consecuencia del brote del COVID-19. Íd.

Así las cosas, desde la referida declaración de

emergencia hasta el presente -- entiéndase, hace ya más de

dos (2) años --, en Puerto Rico se han emitido alrededor

de sesenta y tres (63) órdenes ejecutivas para atender la

emergencia provocada por la pandemia del COVID-19.16 En

esencia, mediante los referidos decretos el ELA ha

implementado diversas medidas restrictivas con el fin de

16 De forma específica, se han promulgado las siguientes órdenes ejecutivas relacionadas a la pandemia del COVID-19: 1) OE-2020-020 “para declarar un estado de emergencia ante el inminente impacto del Coronavirus (COVID-19)”; 2) OE-2020-021; 3) OE-2020-022; 4) OE-2020- 023; 5) OE-2020-024; 6) OE-2020-025; 7) OE-2020-026; 8) OE-2020-029; 9) OE-2020-030; 10) OE-2020-031; 11) OE-2020-033; 12) OE-2020-035; 13) OE-2020-036; 14) OE-2020-038; 15) OE-2020-039; 16) OE-2020-041; 17) OE-2020-044; 18) OE-2020-045; 19) OE-2020-048; 20) OE-2020-054; 21) OE-2020-057; 22) OE-2020-060; 23) OE-2020-061; 24) OE-2020-062; 25) OE-2020-066; 26) OE-2020-068; 27)OE-2020-076; 28) OE-2020-077; 29) OE- 2020-079; 30) OE-2020-080; 31) OE-2020-081; 32) OE-2020-086; 33) OE- 2020-087; 34) OE-2021-001; 35) OE-2021-010; 36) OE-2021-014; 37) OE- 2021-019; 38) OE-2021-026; 39) OE-2021-027; 40) OE-2021-028; 41) OE- 2021-032; 42) OE-2021-036; 43) OE-2021-043; 44) OE-2021-044; 45) OE- 2021-054 “delegar en el Secretario del Departamento de Salud el poder de implementar medidas para enfrentar la emergencia causada por el COVID-19 en Puerto Rico y para derogar el boletín administrativo Núm. OE-2021-043”; 46) OE-2021-058; 47) OE-2021-062; 48) OE-2021-063; 49) OE-2021-064; 50) OE-2021-065; 51) OE-2021-075; 52) OE-2021-080; 53) OE-2021-081; 54) OE-2021-082; 55) OE-2021-086; 56) OE-2021-087; 57) OE-2022-003; 58) OE-2022-006; 59) OE-2022-007; 60) OE-2022-010; 61) OE-2022-011; 62) OE-2022-015; 63) OE-2022-019 “a los fines de modificar las medidas implementadas contra el COVID-19, y para derogar los Boletines Administrativos núms. OE- 2021-075, OE-2021-082, OE-2021- 087, OE-2022-003, OE- 2022-006, OE-2022-009, OE-2022-010, OE-2022-011 y OE- 2022-015”. Órdenes Ejecutivas, Departamento de Estado, https://www.estado.pr.gov/en/executive-orders/ (última visita, 25 de agosto de 2022). AC-2022-0070 64

controlar los contagios del COVID-19 en el País. Así, por

ejemplo, se impuso el “uso obligatorio de mascarillas, el

distanciamiento físico y el requerimiento a ciertos

sectores importantes de la sociedad de estar vacunados

contra el referido virus o el presentar un resultado

negativo a una prueba de detección de COVID-19”. Boletín

Administrativo Núm. OE-2022-019 de 7 de marzo de 2022.

En lo pertinente al asunto que nos ocupa, el 1 de

julio de 2021 el actual Gobernador de Puerto Rico, Hon.

Pedro Pierluisi Urrutia, emitió -- también al amparo de la

autoridad delegada a éste por la Asamblea Legislativa en

la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra -- la

Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054 objeto de la presente

controversia, la cual -- al momento de disponer de la causa

de epígrafe -- no ha sido derogada. Mediante la referida

orden ejecutiva el Gobernador de Puerto Rico decretó lo

siguiente:

delego en el Secretario del Departamento de Salud el poder de establecer las guías, directrices, protocolos y recomendaciones para atender -de forma particularizada por cada servicio, negocio, actividad o área, según sea necesario conforme al riesgo de contagio- la emergencia del COVID-19. Las medidas adoptadas por el Secretario de Salud aplicarán a la población en general, así como a los patronos y entidades en el sector público y privado.

No obstante, aún continúa el estado de emergencia en todo Puerto Rico decretado para atender la pandemia, según declarado en el Boletín Administrativo Núm. OE-2020-020. Hasta tanto el Secretario de Salud no concluya que la pandemia está controlada o extinguida, dicha declaración AC-2022-0070 65

de estado de emergencia se mantendrá vigente.17 (Énfasis nuestro). Boletín Administrativo Núm. OE-2021-054 de 1 de julio de 2021.

Posteriormente, el 7 de marzo de 2022 el Gobernador

de Puerto Rico emitió una nueva orden ejecutiva, -- la cual

al escribir estas líneas también se encuentra vigente --,

en ésta si bien dejó en vigor la Orden Ejecutiva Núm. OE-

2021-054, flexibilizó ciertas medidas que se habían

implementado dirigidas a reducir la propagación del COVID-

19.

En específico, eliminó el mandato de mascarillas, el

cernimiento en contra del COVID-19 en varios sectores, la

limitación de aforo en establecimientos comerciales, los

mandatos de vacunación obligatoria, entre otras. Boletín

17 A tales efectos, el Secretario del Departamento de Salud, el Dr. Carlos Mellado López, de conformidad con la autoridad que le confirió “la Ley Núm. 81 del 14 de marzo de 1912, según enmendada, conocida como la Ley Orgánica del Departamento de Salud, la Constitución de Puerto Rico, y el Boletín Administrativo Núm. OE-2021-054” promulgó las órdenes administrativas números 2021-508, 508A y 509. Boletín Administrativo Núm. 2021-508 de 1 de julio de 2021; Boletín Administrativo Núm. 2021-508A de 8 de julio de 2021; Boletín Administrativo Núm. 2021-509 de 22 de julio de 2021. En término generales, mediante los aludidos boletines administrativos el Secretario del Departamento de Salud estableció las medidas de prevención, contención y mitigación relacionadas al COVID-19 que aplicarían a la población en general. Entre ellas, el aislamiento físico, la cuarentena y el uso de mascarillas. Particularmente, a través del Boletín Administrativo 2021-509 el Secretario del Departamento de Salud impuso la vacunación obligatoria como un requisito de admisión presencial escolar y universitario. A su vez, exigió la prueba de vacunación de forma obligatoria al personal docente y no docente de las escuelas, los centros educativos y las universidades públicas y privadas. No obstante, exoneró de dicho requisito de vacunación a aquellas personas cuyos sistemas inmunes estuvieran comprometidos y los que por motivos religiosos no pudiesen vacunarse. Orden Administrativa Núm. 2021-509 de 22 de julio de 2021. AC-2022-0070 66

Ahora bien, aún cuando el Primer Ejecutivo dejó sin

efecto los mandatos de vacunación contra el COVID-19, toda

vez que la gran mayoría de la población estaba vacunada,

reiteró que el Secretario del Departamento de Salud era el

encargado de “emitir por vía administrativa las

recomendaciones sobre la vacunación para toda la

población”. Íd. Además, dispuso que el Secretario del

Departamento de Salud determinaría lo relativo a los

certificados de salud y la vacunación para los

estudiantes.18 Íd.

18En respuesta, el Secretario del Departamento de Salud promulgó la Orden Administrativa Núm. 2022-533 -- la cual al momento de disponer del caso de marras no ha sido derogada --, mediante la cual dispuso las nuevas medidas de salud pública que imperarían en Puerto Rico relacionadas al COVID-19. A esos efectos, el Secretario del Departamento de Salud eliminó el mandato de utilización de mascarillas en área exteriores e interiores, salvo para aquellas personas que trabajen o visiten facilidades de salud, hogares de cuidado prolongado, que laboren o se encuentren en una institución correccional o utilicen el transporte público. Además, en cuanto al uso de mascarillas en los centros de cuidos de niños, escuelas públicas o privadas y las universidades ordenó “el uso obligatorio de mascarilla en salones de clases o lugares cerrados, de conformidad con las guías de los CDCs”. Orden Administrativa Núm. 2022-533 de 8 de marzo de 2022.

Sobre el requisito de vacunación, si bien el Secretario del Departamento de Salud reconoció que la OE-2022-019 promulgada por el Gobernador de Puerto Rico eliminó dicho requisito, señaló que cada operador privado o gubernamental, a su discreción, podría exigir evidencia de vacunación a los empleados o visitantes, sujeto a las excepciones médicas y religiosas aplicables. Asimismo, en cuanto a la vacunación de los estudiantes menores de edad contra el COVID-19 estableció que éstos estaban sujetos a la vacunación obligatoria, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Núm. 25 del 25 de septiembre de 1983, mejor conocida como Ley de las Inmunizaciones Compulsorias a los Niños Pre-escolares y Estudiantes en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 24 LPRA sec. 182 et seq. Ahora bien, quedaron exceptuados del requisito de vacunación obligatoria los estudiantes entre cinco (5) a quince (15) años y aquellos estudiantes a los cuales les eran aplicables las excepciones médicas o religiosas. Orden Administrativa Núm. 2022-533 de 8 de marzo de 2022.

Posteriormente, el Secretario del Departamento de Salud, -- por virtud de la autoridad delegada a éste mediante los Boletines Administrativos OE-2021-054 y OE-2022-019 --, promulgó la Orden Administrativa Núm. 2022-548 mediante la cual enmendó la Orden Administrativa Núm. 2022- AC-2022-0070 67

El Gobernador de Puerto Rico justificó dicha actuación

con el poder de razón de estado el cual “faculta al gobierno

a tomar las medidas necesarias para proteger la salud y

seguridad de la población. [A su modo de ver] […], es el

poder inherente del Estado el que [le ha permitido] crear

y promover regulación con el fin de proteger la salud, la

seguridad y el bienestar general”.19 Íd.

533 para disponer que el uso de mascarillas en las instituciones educativas del País sería opcional. Además, mediante la referida orden, también, eliminó la obligatoriedad del uso de mascarillas en las instituciones correccionales y en el servicio de transporte público. Orden Administrativa Núm. 2022-548 de 13 de septiembre de 2022.

19 Sobre ello, es preciso apuntar que, como correctamente señaló el Gobernador de Puerto Rico en la orden ejecutiva de referencia, es norma bien establecida que el Estado está investido de autoridad para implementar medidas dirigidas a salvaguardar la salud y la seguridad pública. Barnes v. Glen Theatre, Inc., 501 US 560, 569 (1991); Jacobson v. Commonwealth of Massachusetts, 197 US 11 (1905). En esa dirección, desde el normativo caso de Jacobson v. Commonwealth of Massachusetts, supra, se han validado políticas de vacunación dirigidas, precisamente, a salvaguardar la salud y la seguridad pública. Así, por ejemplo, en Zucht v. King, 260 US 174 (1922), el Tribunal Supremo de Estados Unidos sostuvo la validez del requisito de vacunación impuesto a ciertos estudiantes como condición para asistir a las escuelas públicas o privadas.

Consecuentemente, y en lo aquí pertinente, es menester señalar que los tribunales inferiores federales, al enfrentarse a controversias como las que hoy nos ocupan y tras aplicar lo dispuesto en Jacobson v. Massachusetts, supra, y su progenie, han validado el requisito de vacunación obligatoria en distintos escenarios como medida para mitigar los efectos de la emergencia provocada por la pandemia del COVID-19.

Véase, por ejemplo, Klaasen v. Trusteed of Indiana University, 7 F.4th 592 (2021) (donde se validó una política de vacunación en contra del COVID-19 como requisito para que los estudiantes pudieran asistir de forma presencial a clase); Harris v. University of Massachusetts, 557 F. Sup.3d 304 (D.Mass. 2021) (donde se validó el requisito de vacunación impuesto por una universidad a sus estudiantes como condición para asistir de forma presencial); Maniscalco v. New York City Dept. of Education, 563 F. Supp.3d 33 (E.D.N.Y. 2021) (donde se validó el requisito de vacunación impuesto a los empleados y contratistas del Departamento de Educación de la ciudad de New York que trabajaran de manera presencial en las escuelas de dicho sistema); Johnson v. Brown, 567 F. Supp.3d 1230 (D.Ore. 2021) (donde se sostuvo la validez de un mandato de vacunación a empleados públicos y privados en áreas relacionadas con salud y educación). AC-2022-0070 68

Es, pues, a la luz de la normativa antes expuesta que

procedemos a disponer de las controversias ante nuestra

Como mencionamos anteriormente, a nuestro juicio, en

el presente caso se cuestionaba 1) si el Primer Ejecutivo

del País, en medio de la emergencia que representó la

pandemia del COVID-19, tenía la facultad o no para emitir

órdenes ejecutivas dirigidas a atender la misma, y 2) si la

acción del Primer Ejecutivo de promulgar órdenes ejecutivas

-- a casi tres años de decretado el estado de emergencia por

la pandemia del COVID-19 -- está o no dentro del alcance de

la facultad que expresamente le fue conferida por la

legislatura en la aludida disposición legal. De conformidad

con la normativa antes expuesta, entendemos la primera

interrogante debió ser contestada en la afirmativa, la

segunda en la negativa.

Ahora bien, sobre el requisito de vacunación obligatoria en Puerto Rico, llama la atención lo esbozado por este Tribunal en el escolio número trece (13) en Lozada Tirado et al. v. Testigo Jehová, 177 DPR 893 (2010), donde se dispuso lo siguiente:

el interés del Estado en proteger a terceros inocentes puede ser invocado en casos de emergencia de salud pública. Así, se ha reconocido que el Estado puede aprobar leyes que requieran de manera compulsoria ciertas vacunas ante la amenaza de una epidemia. […] En Puerto Rico, por ejemplo, la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983 regula lo concerniente a la inmunización de estudiantes y niños de edad preescolar y permite que se exima de dicho requisito a los niños que demuestren que ellos o sus padres pertenecen a una religión que no permite la inmunización. 24 LPRA sec. 182d. No obstante, dicha exención quedará sin efecto en caso de una epidemia declarada por el Departamento de Salud. (Énfasis nuestro). Lozada Tirado et al. v. Testigo Jehová, supra, esc. 13. AC-2022-0070 69

Y es que, sobre la facultad del Primer Ejecutivo del

País para, en medio de la emergencia que representó la

pandemia del COVID-19 emitir órdenes ejecutivas dirigidas a

atender la misma, ha quedado claramente demostrado que nos

encontramos ante una delegación de poder a éste que emana

de una ley, en específico, de lo dispuesto en Ley del

Departamento de Seguridad Pública, supra. Por tanto, estamos

ante el primero de los escenarios identificados por el Juez

Jackson en su Opinión concurrente en el caso de Youngstown

Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra; esto es, ante una

delegación de autoridad expresa por parte del Poder

Legislativo al Gobernador de Puerto Rico.

Siendo ello así, las órdenes ejecutivas aquí en

controversia son válidas. No podía, pues, el Tribunal de

Apelaciones dejarlas sin efecto.

Ahora bien, y para consideraciones futuras, en cuanto

a si la acción del Primer Ejecutivo de promulgar órdenes

ejecutivas -- a casi tres años de decretado el estado de

emergencia por la pandemia del COVID-19 -- está o no dentro

del alcance de la facultad que expresamente le fue conferida

por la legislatura en la aludida disposición legal, no

podemos llegar a igual conclusión. Para ello, basta con

señalar que de una revisión detenida del texto de la Ley del

Departamento de Seguridad Pública, supra, surge que la

Asamblea Legislativa le delegó al Gobernador de Puerto Rico

poderes extraordinarios para responder exclusivamente a una AC-2022-0070 70

emergencia o desastre. Y mientras durara dicho estado de

emergencia o desastre.20

Pasados casi tres años de declarada la emergencia,

somos de la opinión que el nivel de emergencia disminuyó.

Tanto es así que, el Centro para el Control y la Prevención

de Enfermedades (CDC, por sus siglas en inglés) flexibilizó

las restricciones relacionadas al COVID-19 y, en Puerto

Rico, al 3 de agosto de 2021, el 75.6% de la población se

había vacunado con al menos una dosis, y el propio Gobernador

20A través de la referida legislación, la Asamblea Legislativa procuró: 1) que el Gobernador de Puerto Rico respondiera con prontitud y celeridad ante una emergencia o desastre; 2) viabilizó el uso de órdenes ejecutivas para responder a dichas situaciones, y 3) delimitó el alcance de los poderes allí delegados únicamente para que pudiesen ser invocados por el Primer Ejecutivo mientras durara dicha emergencia o desastre, es decir, sujeto a un requisito de temporalidad.

Sobre esto último, es menester precisar que la Asamblea Legislativa intentó limitar el poder delegado al ejecutivo para responder a una emergencia. Ello, al aprobar el Proyecto de la Cámara 515 -- el cual se presentó el 9 de febrero de 2021 -- que procuró crear la Ley para la Fiscalización y Rendición de Cuentas en Tiempos de Emergencia. P. de la C. 515 de 9 de febrero de 2021, 1era Sesión Ordinaria, 19na. Asamblea Legislativa. En particular, la referida medida pretendía:

establecer los términos de un estado de emergencia; prohibir la suspensión de leyes con motivo de un estado de emergencia mientras la Asamblea Legislativa se encontr[ara] en sesión; establecer el deber del Gobernador o Gobernadora de someter informes cada quince (15) días a la Asamblea Legislativa si un estado de emergencia se extiende por más de treinta (30) días; establecer el deber de divulgación de acciones de la Rama Ejecutiva realizadas al amparo de una declaración de estado de emergencia; establecer el deber del Gobernador o Gobernadora o su representante de comparecer a una vista pública ante la Asamblea Legislativa si un estado de emergencia se extiende por más de treinta (30) días; establecer las obligaciones del Gobernador o Gobernadora cuando un estado de emergencia se extienda por más de sesenta (60) días; establecer los requisitos para extender un estado de emergencia por más de seis (6) meses; y para otros fines relacionados. Íd., pág. 1.

No obstante, el 30 de diciembre de 2022, el Gobernador de Puerto Rico vetó el referido proyecto legislativo. Véase, Veto del Gobernador de Puerto Rico de 30 de diciembre de 2021. AC-2022-0070 71

de Puerto Rico reconoció en la Orden Ejecutiva Número OE-

2022-019 que procedía flexibilizar las medidas implementadas

para atender la pandemia del COVID-19 debido a la

disminución de contagios en el País. En específico, a esa

fecha, el Poder Ejecutivo eliminó la cuarentena, el

distanciamiento físico, el uso obligatorio de mascarillas,

el cernimiento en contra del COVID-19, la vacunación

obligatoria, el requisito de evidencia de resultado negativo

de pruebas de detención de COVID-19 y la limitación de aforo

en ciertos establecimientos comerciales.

Dicho de otra forma, el nivel de la emergencia que en

su día justificó que el Gobernador de Puerto Rico actuara

unilateralmente en su rol como autoridad máxima en el Poder

Ejecutivo, y que permitió prescindir de la intervención de

la Asamblea Legislativa para salvaguardar la vida y salud

de la ciudadanía ante la pandemia del COVID-19, ha

disminuido. Por tanto, a nuestro juicio, y para

consideraciones futuras como ya mencionamos, el Primer

Ejecutivo no debe continuar dirigiendo los destinos del País

-- en lo relacionado a ese asunto -- mediante órdenes

ejecutivas o decretos.

Es así, y únicamente así, que cumplimos con nuestra

función constitucional de procurar mantener el sistema de

pesos y contrapesos imperante en nuestro sistema republicano

de gobierno. Resolver lo contrario equivaldría a preterir

el curso ordinario de los procesos democráticos. AC-2022-0070 72

VI.

Procedía, pues, revocar el dictamen emitido por el

foro apelativo intermedio. Como ese fue el curso de acción

seguido por una mayoría de este Tribunal, estamos

conformes.

Ángel Colón Pérez Juez Asociado