Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL XI
ADVANCED HOSPICE REVISIÓN SERVICES, INC. JUDICIAL Procedente del Recurrente Departamento de Salud v. KLRA202500170 Querella Núm.: DEPARTAMENTO DE SALUD, Q-24-02-002 (VLT) SECRETARÍA AUXILIAR DE REGLAMENTACIÓN Y Sobre: Querella ACREDITACIÓN DE contra la FACILIDADES DE SALUD Resolución del Secretario de Recurrido Salud en la Propuesta 23-06- DD HOME CARE SAN 009, para FRANCISCO DE ASÍS, INC. establecer un Programa de Parte Indispensable- Servicio de Recurrida Hospicio en Región Este Panel integrado por su presidenta, la Juez Brignoni Mártir, la Jueza Álvarez Esnard y la Jueza Prats Palerm.
Álvarez Esnard, jueza ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 18 de julio de 2025.
Comparece Advanced Hospice Services, Inc. (“Advanced” o
“la Recurrente”) mediante Recurso de Revisión. Nos solicita la
revocación de la Resolución emitida el 19 de febrero de 2025,
notificada el 21 de febrero del mismo año, por el Departamento de
Salud (“la Agencia” o “Departamento”). En virtud de dicho
dictamen, la agencia recurrida resolvió desestimar la Querella con
la denominación alfanumérica Q-24-02-002, interpuesta por
Advanced. El fundamento de esta decisión obedeció a múltiples
incumplimientos por parte de la Recurrente.
Por los fundamentos que expondremos a continuación,
confirmamos la Resolución recurrida.
Número Identificador
SEN(RES)2025____________ KLRA202500170 2
I.
Procedemos a exponer el trasfondo fáctico y procesal que
precedió a la presentación del recurso de epígrafe. El 22 de febrero
de 2024, Advanced radicó Querella denominada Q-24-02-002. En
esta, la Recurrente presentó su oposición e impugnación a la
Resolución que otorgó el Certificado de Necesidad y Conveniencia
("CNC") a DD HomeCare San Francisco de Asís, Inc. (“DD
HomeCare”), para operar un programa de Servicios de Salud en el
Hogar en la Región Este.1 La Recurrente cuestionó además, el acto
administrativo realizado por el Departamento a través de la
Secretaría Auxiliar para la Regulación de la Salud Pública
(“SARSP”), mediante el cual aprobó el CNC presentado en la
Propuesta 23-06-009, que autorizaba la creación del programa de
hospicio en dicha región.2
En su alegato, Advanced sostuvo que el otorgamiento del
CNC incumplía con lo establecido en el Reglamento del Secretario
de Salud para Regir el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y
Conveniencia (“Reglamento Núm. 9084”).3 Específicamente, señaló
que dicho reglamento dispone que “no se permitirá que se
establezca un programa de servicios en el Hogar nuevo hasta tanto
los Programas de Servicios en el Hogar existentes en el Área de
Servicios haya atendido un promedio de (500) pacientes durante el
último año”.4 Argumentó que la propuesta de DD HomeCare no
cumplía con el criterio previamente citado.
En respuesta a tales alegaciones, el 11 de marzo de 2024,
SARSP presentó Contestación a la Querella.5 En esta, negó ciertas
alegaciones y levantó sus defensas afirmativas. De igual manera,
1 Véase, Apéndice de la Recurrente, págs. 60-64. 2 En ese entonces llamada: Secretaría Auxiliar para Reglamentación y Acreditación de Facilidades de Salud (“SARAFS”). 3 Véase, Apéndice de la Recurrente, pág. 62. 4 Íd. 5 Véase, Expediente Administrativo, anejo del Escrito en Cumplimiento de Orden
del recurrido, págs. 189-191. KLRA202500170 3
esbozó que las alegaciones levantadas por Advanced no
presentaban hechos constitutivos de reclamo o infracción, por
tanto, negó la forma en que estaban redactadas por tratarse de
una interpretación o teoría de la Recurrente. Asimismo, señaló que
el Departamento ostentaba discreción para expedir o denegar
certificaciones, siempre y cuando cumplieran con la política
pública de la agencia. Por todo lo anterior, solicitó la desestimación
de la Querella.
Así las cosas, se convocó una videoconferencia la cual se
celebró el 5 de junio de 2024, mediante Orden emitida y notificada
el 29 de abril del mismo año.6 Una vez celebrada, el Oficial
Examinador del Departamento dictó y notificó Orden el 1 de julio
de 2024, en la que dispuso lo siguiente:
Se le concedieron a la querellante Advanced Hospice Services (Advanced) quince (15) días para cursar descubrimiento de prueba, a partir que la parte indispensable DD Homecare San Francisco (DDSF) anuncie representación legal dentro de los próximos diez (10) días a partir de esta Orden. El referido descubrimiento tendrá que constarse en 15 días a partir de su recibo. No obstante, dicho término para Advanced aplica igualmente si DDSF no anuncia dicha representación, a la luz de lo dispuesto en el Reglamento 9321- Regla 11(c)- y la LPAUG sec. 3.0(b): “Advertencia de que las partes podrán comparecer por derecho propio, o asistidas de abogados incluyendo los casos de corporaciones y sociedades.” Provean al Foro las partes en 15 días de común acuerdo, para una videoconferencia con antelación a [vista] en su fondo, una fecha que coincida con alguna de las siguientes disponibles para este Oficial Examinador: Martes, 30 de julio de 2024 Miércoles, 31 de julio de 2024 Martes, 6 de agosto de 2026. Cualquier controversia que subsista deberán intentar resolver de buena fe como parte del informe requerido por la Regla 21 del Reglamento 9321, con especial atención a su inciso (4). (Subrayado en original).7
Cabe agregar que, conforme se desprende del expediente, el
Programa de Servicios de Salud en el Hogar y Hospicio San Lucas
(“San Lucas”) presentó Querella, denominada Q-24-02-005, con los
6 Véase, Expediente Administrativo, págs. 187-188. 7 Íd., págs. 185-186. KLRA202500170 4
mismos fines que Advanced. En respuesta a dicha Querella, SARSP
presentó documento intitulado Contestación a Querella en la que
negó la mayoría de las alegaciones y esbozó ciertas defensas
afirmativas.8
Como resultado a lo anterior, el 23 de julio de 2024, el
Oficial Examinador notificó Orden consolidando las querellas
instadas por Advanced y San Lucas.9 De igual forma, por virtud de
la aludida orden, se destacó que la Recurrente no cumplió con
la Orden notificada el 1 de julio de 2024, por no informar las
fechas hábiles para celebrar la videoconferencia. En consecuencia,
el Oficial Examinador dispuso que Advanced debía mostrar causa
en diez (10) días, si aún mantenía interés en su querella y de
cumplir con ello, se celebraría la Videoconferencia con Antelación a
la Vista en su Fondo el 18 de septiembre de 2024. Surge del
expediente, que esta orden se notificó únicamente a los abogados
de las partes.
Consecuentemente, el 1 de agosto de 2024, San
Lucas presentó Moción en Cumplimiento de Orden.10 Sin embargo,
el plazo concedido por el Oficial Examinador expiró sin que
Advanced cumpliera con lo dispuesto. Por tanto, el 22 de agosto
de 2024, el Oficial Examinador, notificó Orden en la que reiteró:
“[m]uestre causa en diez (10) días Advanced Hospice Services,
Inc., por qué no deba desconsolidarse y desestimarse su
querella (Q-24-02-002) por incumplir con la Orden notificada el
23 de julio de 2024” (Énfasis nuestro).11 Es preciso destacar que
la aludida Orden fue notificada tanto a los abogados como a las
partes.12
8 Id., págs. 178-184. 9 Íd., págs. 176-177. 10 Íd., págs. 174-175. 11 Íd., págs. 158-159. 12 Íd. pág. 159. KLRA202500170 5
Dado que no hubo respuesta por parte de la Recurrente, el
17 de septiembre de 2024, el Oficial Examinador emitió Orden y
notificó nuevamente a los abogados y a las partes. Es menester
resaltar que también Advanced fue notificado. En el aludido
dictamen, se estableció que, por no cumplir con las ordenes
anteriores, se desconsolidaba y desestimaba la Querella Q-24-
02-002.13 No obstante lo anterior, de los documentos ante nuestra
consideración se desprende que, durante la videoconferencia
llevada a cabo el 18 de septiembre de 2024, el Oficial
Examinador reconsideró su determinación respecto a la
desestimación y, en consecuencia, Advanced continuó con su
causa de acción.14
Posteriormente, el 23 de octubre de 2024, San Lucas y DD
HomeCare presentaron conjuntamente, Moción Informativa.15
Atendido este escrito, el 1 de noviembre de 2024, el Oficial
Examinador dictó Orden y emitió el siguiente pronunciamiento:
Enterado. Se observa que en la comparecencia se incluye a la parte indispensable y en el contenido se agrega a la otra querellante Advanced aunque solo está firmada por la abogada de San Lucas. Tomando en consideración lo discutido en las videoconferencias del 18 de septiembre de 2024 en estas querellas y las 24-02-003,06 (consolidadas), es importante cuanto antes que las partes informen como finalmente acordaron distribuir los testigos y peritos para la videoconferencia en su fondo. Se habían concedido de común acuerdo 30 días para ello, que ya vencieron. Se hace constar que la querellante Advanced Services, Inc. acreditó su interés de continuar con su querella entonces. Fueron separados para las videoconferencias en su fondo, el jueves, 5 y viernes, 6 de diciembre de 2024 a partir de las 9:30 am. Están pendientes de enviarse los enlaces de Teams, por el incumplimiento antes indicado. También es importante que se cumpla con la presentación del Informe requerido por la Regla 21 del 9321, en o antes del jueves, 14 de noviembre de 2024. (Subrayado en original).16
De otra parte, el 19 de noviembre de 2024, la Recurrente y
San Lucas conjuntamente presentaron varias mociones, a saber:
13 Íd., págs. 154-155. 14 Véase, Apéndice de la Recurrente, pág. 12. 15 Véase, Expediente Administrativo, págs. 103-104. 16 Íd., págs. 101-102. KLRA202500170 6
(1) Moción en solicitud de Remedios, (2) Moción para Unir
Provisionalmente Expediente, (3) Moción para la Adjudicación de
Controversias de Hecho y de Derecho y (4) Solicitud de Sentencia
Sumaria.17 Igualmente, el 25 de noviembre de 2024, DD HomeCare
instó Moción Informativa y en Solicitud de Suspensión de Vista.18 Al
respecto, el 2 de diciembre de 2024, el Oficial Examinador emitió
Orden Enmendada en la que atendió cada uno de los escritos y,
además, señaló, entre otras cosas, que:
Aparte que esta moción no cumple en lo absoluto con la Regla 12 de 9312, la presentación tardía de una solicitud de resolución sumaria (41 págs.) no deja sin efecto nada de lo que estaba pendiente y se incumplió por todas las partes, tal como e informe al que se refiere la Orden #2 de hoy. Ya que ninguna de las partes cumplió con infirmar como coordinar con las Q-24-02-003 y 006 los testigos y peritos para la videoconferencia en su fondo, se atenderán estas querellas consolidadas 002 y 005 exclusivamente el jueves, 5 de diciembre a partir de las 9:30 am. Como se desconoce la posición de la querellada SARSP y evidentemente las querellantes por su incumplimiento con el informe no tiene interés en una videoconferencia evidenciaría, se discutirá en la señalada la posibilidad de resolver sumariamente estas querellas. No obstante, si cualquiera de las partes comparece preparada para la videoconferencia en su fondo, se celebrará la misma. (Énfasis nuestro).19
Cabe destacar que dicha Orden se notificó por correo
electrónico a los abogados y a las partes directamente.
Así las cosas, el 6 de diciembre de 2024, el Oficial
Examinador emitió Orden en la que destacó que, llegada la
celebración de la videoconferencia en su fondo, Advanced
compareció sin estar preparado.20 En la misma, se desconsolidó
el caso y se le recomendó al Secretario la desestimación de la
Querella Q-24-02-002. De igual forma a la aludida orden emitida,
esta decisión se notificó directamente a las partes y a sus
abogados.
17 Véase, Apéndice de la Recurrente, págs. 69-118. 18 Íd., págs. 119-121. 19 Véase, Expediente Administrativo, págs. 38-40. 20 Véase, Apéndice de la Recurrente, págs. 122- 125. KLRA202500170 7
Tras varios trámites procesales que no son necesarios
destacar, el 7 de febrero de 2025, el Oficial Examinador emitió
Informe del Oficial Examinador ante el Secretario de Salud. Por
virtud de este escrito, expuso que, al amparo de lo dispuesto en la
Regla 28 del Reglamento Núm. 9321, recomendó formalmente la
desestimación de la Querella Q-24-02-002, por los reiterados
incumplimientos de la parte Recurrente.21
En este marco, el 19 de febrero de 2025, el Secretario de
Salud, acogió la recomendación del Oficial Examinador,
presentada en el Informe del Oficial Examinador, y en
consecuencia, desestimó la Querella Q-24-02-002 mediante
Resolución, notificada el 21 de febrero de 2025.22 Ante ello se
mantuvo inalterada la determinación sobre el otorgamiento del
CNC a DD HomeCare.
Insatisfecha con el resultado, el 24 de mayo de 2025,
Advanced recurrió ante esta Curia mediante Recurso de Revisión.
En su escrito sostiene que la agencia incurrió en los siguientes
señalamientos de error:
Erró el Secretario de Salud al emitir una Resolución Final ordenando la desestimación de la Querella Núm. 24-02- 002, sin determinaciones de hecho ni conclusiones de derecho. Erró el Secretario de Salud al emitir una Resolución ordenando la desestimación de la Querella Núm. 24-02- 002, sin la celebración de la vista requerida por la Ley Núm. 2 y los Reglamentos Núm. 9321 y 9084. Erró el Secretario de Salud al emitir una Resolución basado en un expediente incompleto y bajo un fundamento parcializado por el Oficial Examinador.
El 26 de marzo de 2025 este Tribunal de Apelaciones dictó
Resolución y le concedió un término de treinta (30) días, contados a
partir de su notificación, al Departamento para exponer su
posición sobre el recurso. No empece a ello, el 24 de abril de 2025,
la Agencia presentó Solicitud de Término Adicional. En esta, la
21 Véase, Apéndice de la Recurrente, págs. 7-15. 22 Íd., pág. 1-6. KLRA202500170 8
Oficina del Procurador General solicitó un plazo adicional.
Examinado el escrito sometido, esta Curia emitió Resolución el 30
de abril de 2025 en la cual concedió al Departamento un término a
vencer el 7 de mayo de 2025.
No obstante lo anterior, el 6 de mayo de 2025 la agencia
presentó Urgente Solicitud de Reconsideración y Término, la cual
esta Curia declaró No Ha Lugar mediante Resolución, emitida el 7
de mayo de 2025. Aun así, el Departamento presentó Escrito en
Cumplimiento de Orden en oposición al Recurso de Revisión el 12 de
mayo de 2025, fuera del término concedido por este Tribunal. Sin
embargo, esta Curia decidió acoger dicho escrito, pese a su
carácter tardío, en virtud de la Regla 72 (c) del Reglamento del
Tribunal de Apelaciones. De igual manera, cabe mencionar que la
agencia acompañó su escrito en oposición con una copia del
expediente administrativo del caso. Con el beneficio de la
comparecencia de las partes, procedemos a resolver.
II. A. Estándar de Revisión Judicial de Determinaciones Administrativas
La revisión judicial tiene como objetivo asegurar que los
organismos administrativos actúen conforme a las facultades
concedidas por ley. OEG v. Martínez Giraud, 210 DPR 79, 88
(2022). Sabido es que es norma de derecho claramente establecida
que los tribunales apelativos, al momento de revisar las
determinaciones administrativas, estamos obligados a conceder
deferencia a las decisiones de las agencias. Katiria's Cafe, Inc. v.
Municipio Autónomo de San Juan, 215 DPR__(2025) 2025 TSPR 70,
pág. 5. Tales determinaciones cuentan con vasta experiencia y
conocimiento especializado en los asuntos que se le han
encomendado. OEG v. Martínez Giraud, supra, pág. 88. Por lo cual,
el respeto hacia la resolución administrativa debe sostenerse,
hasta tanto no se demuestre mediante evidencia suficiente que la KLRA202500170 9
presunción de legalidad ha sido superada o invalidada. Capo Cruz
v. Jta. Planificación, 204 DPR 581, 591 (2020); Rolón Martínez v.
Caldero López, 201 DPR 26, 35 (2018). Respecto a las
determinaciones de hechos de las agencias, los tribunales no
intervendremos en estas, siempre y cuando surja del expediente
administrativo evidencia sustancial que las respalda. Capo Cruz v.
Jta. de Planificación, supra, pág. 591.
A pesar de ello, la Ley Núm. 38 de 30 de junio de 2017,
según enmendada de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9601,
(“LPAU”), autoriza expresamente la revisión de las determinaciones
de estos organismos. Sec. 4.5 de la LPAU, supra. En particular, la
misma ley dispone que “[l]as conclusiones de derecho serán
revisables en todos sus aspectos por el tribunal”. No obstante, ello
no implica que los tribunales, en su labor de revisión, puedan
prescindir arbitrariamente de los fundamentos e interpretaciones
legales de los organismos administrativos y sustituir el criterio de
éstas por el propio. Capo Cruz v. Jta. de Planificación, supra, pág.
591; Asoc. FCIAS. v. Caribe Specialty II, 179 DPR 923, 941 (2010).
Por el contrario, los tribunales revisores dejaran sin efecto la
postura de las autoridades administrativas cuando “[n]o se pueda
hallar fundamento racional que explique o justifique el dictamen
administrativo”. Rolón Martínez v. Caldero López Policía, supra,
pág. 36.
A tales efectos, los tribunales le debemos deferencia a las
decisiones de las agencias administrativas salvo que: (1) la decisión
no está basada en evidencia sustancial; (2) el organismo
administrativo ha errado en la aplicación o interpretación de las
leyes o los reglamentos; (3) ha mediado una actuación arbitraria,
irrazonable o ilegal, o (4) la actuación administrativa lesiona
derechos constitucionales fundamentales. Capote Rivera v. Voili KLRA202500170 10
Voila Corporation, 213 DPR 743, 754–55 (2024). En ausencia de
ello, “aunque exista más de una interpretación razonable de los
hechos, procede que se valide la interpretación que realizó la
agencia administrativa recurrida”. Super Asphalt v. AFI y otros, 206
DPR 803, 819 (2021).
B. Facultad adjudicativa del Departamento de Salud
La Ley Orgánica del Departamento de Salud, Ley Núm. 81 de
14 de marzo de 1912, según enmendada, 3 LPRA sec. 171, delega
en el Secretario de Salud todos los asuntos relacionados con
la salud, sanidad y beneficencia pública que por ley se le
encomienden. Véase, Vistas Health Care v. Hospicio La Fe et al.,
190 DPR 56, 62 (2014). Entre estos asuntos, el Departamento de
Salud (“Departamento”) tendrá poderes para dictar, derogar y
enmendar reglamentos, incluyendo los siguientes:
(4) De manera particular, aquellos necesarios para agilizar y facilitar los trámites administrativos que los ciudadanos deben realizar en las oficinas locales o regionales de la Secretaría Auxiliar para Salud Ambiental del Departamento de Salud, a fin de expedir, en forma rápida y diligente, licencias sanitarias, certificaciones o cualquier otro permiso correspondiente para el cumplimiento de gestiones requeridas por ley o reglamentación al respecto. Véase, Artículo 12, Ley Núm. 81 de 14 de marzo de 1912, 3 LPRA sec. 178.
En armonía con lo anterior, el Departamento adopto el
Reglamento de Procedimientos Adjudicativos y de Reglamentación
en el Departamento de Salud, Reglamento 9321, del 29 de octubre
de 2021 (“Reglamento 9321”), según enmendado. Este cuerpo
regulador promueve la solución justa, rápida y económica de las
querellas presentadas ante la agencia y provee un procedimiento
uniforme. Articulo III, Reglamento 9321, supra. Dicho Reglamento
aplica a todas las personas y a los procedimientos reglamentarios y
adjudicativos ante el Departamento, lo que comprende:
[I]mposición de multas administrativas; la concesión, denegación o revocación de licencias, permisos, autorizaciones y certificaciones, según las disposiciones reglamentarias de cada Secretaria Auxiliar, Programa u Oficina; la adopción de reglamentación extrema; y será de KLRA202500170 11
aplicación supletoria en todo aquello que no se encuentre contemplado en el reglamento de Certificados de Necesidad y Conveniencia (CNC) en su aspecto procesal. Estableciéndose que toda disposición reglamentaria procesal existente en otros reglamentos del Departamento que no sea incompatible con las disposiciones de este Reglamento permanecerá en pleno vigor y efecto. Además, se complementarán con las disposiciones de este Reglamento. Articulo VI, Reglamento 9321, supra.
Por su parte, la Regla 1 del Reglamento 9321, supra, dispone
el inicio del proceso de adjudicativo con la presentación de la
querella ante este organismo administrativo. En cuanto a las
facultades decisorias, la Regla 23 del mismo Reglamento establece
la autoridad que el Secretario de Salud confiere a los Oficiales
Examinadores, específicamente en cuanto los siguientes aspectos:
a. Tomar juramentos y declaraciones. b. Expedir citaciones para la comparecencia de los testigos o la entrega de evidencia documental, ordenar investigaciones o celebrar vistas administrativas. c. Recibir evidencia y determinar sobre su admisibilidad. d. Tomar o hacer juramentos. e. Reglamentar el curso de los procedimientos y de la vista incluyendo el descubrimiento de prueba, mediante la expedición de órdenes. f. Celebrar conferencia con antelación a la vista. g. Ordenar a las partes reunirse y presentar un Informe de Conferencia h. Disponer de instancias procesales o asuntos similares. i. Recomendar resoluciones parciales o finales o emitirlas en nombre del Secretario de Salud, si dicha facultad le es expresamente delegada. j. Imponer el pago de costas y honorarios de abogados. k. Realizar cualquier otra función delegada por el Secretario de Salud o autorizado por las disposiciones de este Reglamento.
En virtud de las funciones conferidas mediante el
Reglamento 9321, supra, la Regla 39 faculta a la Agencia a
imponer sanciones, distinguiendo cuatro (4) supuestos específicos.
La disposición reglamentaria establece sobre el primero:
A. Cuando una Parte dejare de cumplir con un procedimiento establecido en este Reglamento, o una orden del Secretario o del Oficial Examinador, este podrá a motu proprio o a instancia de parte, ordenar que se muestre causa por la cual no deba imponérsele una sanción. B. La Orden informara las reglas, reglamentos u ordenes con las cuales no se haya cumplido. KLRA202500170 12
C. Se le concederá a la parte un término de diez (10) días, contados desde la notificación de la orden, para que muestra causa.
En cuanto a los demás supuestos, la referida Regla dispone
que, si la parte sancionada incumple con la orden de mostrar
causa o de determinarse que no hubo causa que justifique el
incumplimiento, “se procederá a imponer una sanción económica a
favor del Departamento o de cualquier parte, que no excederá de
doscientos dólares ($200.00) por cada imposición separada a la
parte o a su abogado, si este último es responsable del
incumplimiento”. Adicionalmente, si la parte sancionada no
satisface el pago de la sanción, se podrá “ordenar la desestimación
de su querella, si es el querellante, o eliminar sus alegaciones si es
el querellado”. Por último, como medida complementaria, se podrá
imponer costas y honorarios al abogado que haya procedido con
temeridad.
Respecto a la potestad sancionadora del Departamento de
Salud, cabe señalar que la Sección 3.21 de la LPAU expresamente
faculta a las agencias para imponer sanciones en ejercicio de sus
funciones cuasijudiciales, a saber:
a. Si el promovente de una acción, o el promovido por ella, dejare de cumplir con las reglas y reglamentos o con cualquier orden del jefe de la agencia, del juez administrativo o del oficial examinador, la agencia a iniciativa propia o a instancia de parte podrá ordenarle que muestre cusa por la cual no deba imponérsele una sanción. La orden informará de las reglas, reglamentos u órdenes con las cuales no se haya cumplido, y se concederá un término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la orden, para la mostración de causa. De no cumplirse esa orden, o de determinarse que no hubo causa que justificare el incumplimiento, entonces se podrá imponer una sanción económica a favor de la agencia o de cualquier parte, que no excederá de doscientes (200) dólares por cada imposición separada, a la parte o a su abogado, si este último es el responsable del incumplimiento. b. Ordenar la desestimación de la acción en el caso del promovente, o eliminar las alegaciones en el caso del promovido, si después de haberse impuesto sanciones económicas y de haberlas notificado a la parte correspondiente, dicha parte continúa en su incumplimiento de las órdenes de la agencia. KLRA202500170 13
c. Imponer costas y honorarios de abogados, en los mismos casos que dispone la Regla 44 de Procedimiento Civil, según enmendada. 3 LPRA sec. 9661.
Por su parte, el Departamento, a través del precitado
Reglamento 9321 que regula el proceso adjudicativo de la agencia,
establece de forma análoga que el Oficial Examinador podrá
recomendar, ya sea a iniciativa propia o a instancia de parte, la
desestimación de la querella al Secretario de Salud. Respecto a
estos procedimientos, la Regla 28 del Reglamento 9321, supra,
establece el proceso aplicable, tal como se detalla a continuación:
2. El Oficial Examinador podrá recomendar la desestimación de una querella, a iniciativa propia o a solicitud de la querellada, si la parte querellante o promovente deja de cumplir con estas reglas o con cualquier orden del foro administrativo. Cuando se trate de un primer incumplimiento, la desestimación de la querella o la eliminación de las alegaciones solo procederá después que el foro, haya apercibido al representante legal de la situación y se le haya concedido la oportunidad para responder. Si el abogado o abogada de la parte no responde a tal apercibimiento, el foro procederá a imponer sanciones al abogado o abogada de la parte y se notificará directamente a la parte sobre la situación. El Oficial Examinador dictara una orden, la cual se notificará a las partes y su representante legal, requiriéndoles dentro o del término de diez (10) días desde que les notifique, exponer por escrito las razones por las cuales no deba desestimarse y archivarse la querella. Luego de que la parte haya sido debidamente informada o apercibida de la situación y de las consecuencias que pueda tener el que la misma no sea corregida, el foro podrá ordenar la desestimación del pleito o la eliminación de las alegaciones (Énfasis nuestro). 3. El Oficial Examinador recomendara la desestimación y el archivo de todos los asuntos pendientes en los cuales no se haya efectuado tramite alguno por cualquiera de las partes durante los últimos seis (6) meses, a menos que tal inactividad se justifique oportunamente. Las mociones sobre suspensión o transferencia de vista o de prorroga no serán consideradas como un trámite a los fines de esta regla. Regla 28, inciso 2 y 3, Reglamento 9321, supra. (Énfasis nuestro).
Finalmente, es preciso destacar que la jurisprudencia ha
reconocido de manera consistente que los reglamentos aprobados
por agencias administrativas poseen fuerza de ley por ser de
carácter vinculante y determinante en cuanto a los derechos,
deberes y obligaciones de las personas sujetas a la jurisdicción de KLRA202500170 14
la agencia. Ayala Hernández v. Consejo Titulares, 190 DPR 547,
568 (2014). Los derechos y las obligaciones que se reconocen en
los reglamentos son oponibles por los afectados a las agencias que
los aprueban. Íd. En conformidad con ello, después de que una
agencia define los contornos de su acción mediante un reglamento,
tiene la responsabilidad de aplicarlo celosamente. Íd. Por ello, una
vez se aprueba, la ciudadanía en general, incluyendo la propia
agencia que lo adoptó, están obligados por este. Íd.
C. Desestimación como sanción
Como es harto conocido, en los procedimientos
administrativos de carácter adjudicativo no son de aplicación las
Reglas de Evidencia. Sección 3.13. (e) LPAU, 3 LPRA Sec.
9653. Ahora bien, tanto la ley como el Tribunal Supremo de Puerto
Rico ha establecido que se pueden adoptar las normas
o principios fundamentales de las reglas procesales, así como las
de evidencia, cuando estas no son incompatibles con el
procedimiento y sirvan para lograr una solución justa, rápida y
económica de la controversia. Flores Concepción v. Taino Motors,
168 DPR 504 (2006). Acorde con lo anterior, la Regla 19 del
Reglamento 9321, supra, sobre la aplicación de la Reglas de
Procedimiento Civil, dispone que “no serán de aplicación a las
vistas administrativas, pero los principios fundamentales se
podrán utilizar para lograr una solución rápida, justa y económica
del procedimiento y en la medida en que el funcionario que preside
la vista lo estime necesario para llevar a cabo los fines de la
justicia”.
En lo concerniente a la facultad discrecional de los
tribunales para imponer sanciones, esta se encuentra regulada por
las Reglas 37.7 y 39.2 de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, R.
37.7 y 39.2. La Regla 37.7, sobre el manejo del caso, establece que
si una parte o su representante legal incumple los términos de esta KLRA202500170 15
regla o cualquier orden judicial sin justa causa, el tribunal
impondrá una sanción económica. Por su parte, la Regla 39.2
faculta al tribunal para decretar, a iniciativa propia o a petición de
parte, la desestimación del pleito. En aplicación de la Regla
39.2, supra, se ha reiterado que “los tribunales están obligados a
desalentar la práctica de falta de diligencia e incumplimiento con
las órdenes del tribunal mediante su efectiva, pronta y oportuna
intervención”. Mejías et al. v. Carrasquillo et al., 185 DPR 288, 298
(2012).
No obstante a lo antes citado, en nuestro ordenamiento
jurídico, existe como principio rector “la idoneidad de que las
controversias se atiendan en los méritos”. Montañez Leduc v.
Robinson Santana, 198 DPR 543, 552 (2017). De igual manera, la
jurisprudencia ha establecido que, por constituir la desestimación
la más drástica de las sanciones a imponer, debe prevalecer
únicamente en situaciones extremas en que haya quedado
demostrado de manera clara e inequívoca la desatención y el
abandono total de la parte con interés. Mejías et al. v. Carrasquillo
et al., supra. Asimismo, se ha señalado que esta sanción solo
procede después que otras hayan probado ser ineficaces para
administrar justicia y, en todo caso, no debería imponerse sin un
previo apercibimiento. Véase, Rivera Gómez v. Arcos Dorados
Puerto Rico, Inc., 212 DPR 194, 207 (2023).
En lo pertinente al caso que nos ocupa, respecto a las
declaraciones de hechos probados y conclusiones de derecho, cabe
destacar que el Artículo 3.14 de la LPAU, supra, dispone lo
siguiente:
La orden o resolución deberá incluir y exponer separadamente determinaciones de hecho si éstas no se han renunciado, conclusiones de derecho, que fundamentan la adjudicación, la disponibilidad del recurso de reconsideración o revisión según sea el caso. La orden o resolución deberá ser firmada por el jefe de la agencia o cualquier otro funcionario autorizado por ley. KLRA202500170 16
Por su parte, la Regla 42.2 de las Reglas de Procedimiento
Civil supra, establece a modo de excepción, que no será necesario
especificar los hechos probados y consignar separadamente las
conclusiones de derecho:
a. al resolver mociones bajo las Reglas 10 ó 36.1 y 36.2, o al resolver cualquier otra moción, excepto lo dispuesto en la Regla 39.2; b. en casos de rebeldía; c. cuando las partes así lo estipulen, o d. cuando el tribunal así lo estime por la naturaleza de la causa de acción o el remedio concedido en la sentencia. . 32 LPRA Ap. V, R. 42.2 (Énfasis nuestro).
D. Debido Proceso de Ley en el Derecho Administrativo
Nuestra Constitución en su Artículo II, Sección 7, reconoce
como derecho fundamental del ser humano el derecho a la vida, a
la libertad y al disfrute de la propiedad, por lo que ninguna
persona será privada de su libertad o propiedad sin un debido
proceso de ley. Const. PR, Art. II, Sec.7, LPR, Tomo 1. De igual
forma, “[d]ado que las agencias administrativas ejercen una
función adjudicativa, al interferir no solo con los intereses de
libertad, sino también con la propiedad de los individuos, las
garantías de un debido proceso de ley han sido extendidas a
dichas agencias”. PVH Motor v. ASG, 209 DPR 122, 131 (2022).
Como corolario de lo anterior, la LPAU en su Exposición de
Motivos, establece que su objetivo es garantizar a la ciudadanía
servicios públicos eficientes, ágiles y de calidad, interpretando y
aplicando sus disposiciones con criterio liberal para alcanzar
dichos fines, sin menoscabo de las garantías básicas del debido
proceso de ley.
A esos efectos, el debido proceso de ley cuenta con dos
modalidades: la sustantiva y la procesal. Com. Electoral PPD v. CEE KLRA202500170 17
et al., 205 DPR. 724, 743 (2020). La dimensión sustantiva
del debido proceso de ley persigue salvaguardar los derechos
fundamentales de las personas. PVH Motor v. ASG, supra, pág.
130. En su vertiente procesal, le impone al Estado la obligación de
garantizar que la interferencia con los intereses de libertad y
propiedad del individuo se haga a través de un procedimiento que
en esencia sea justo, equitativo y de respeto a la dignidad de los
individuos afectados. Rodríguez Rodríguez v. Estado Libre Asociado
de Puerto Rico, 130 DPR 562, 578 (1992).
De conformidad con la Sección 3.1 de la LPAU, supra, en el
contexto formal cuasi adjudicativo la agencia debe salvaguardar a
las partes: (a) el derecho notificación oportuna de los cargos o
querellas o reclamos en contra de una parte; (b) derecho a
presentar evidencia; (c) derecho a una adjudicación imparcial; y
(d) el derecho a que la decisión esté basada en el expediente.
Por su lado, el Tribunal Supremo de Puerto Rico ha reiterado
que el componente procesal de este derecho en el ámbito de
adjudicación impone: (1) notificación adecuada del proceso; (2)
proceso ante un juez imparcial; (3) oportunidad de ser oído; (4)
derecho a contrainterrogar testigos y examinar evidencia
presentada en su contra; (5) tener asistencia de abogado, y (6) que
la decisión se base en el récord. Sin embargo, “la exigencia de que
las agencias provean un debido proceso de ley no constituye una
camisa de fuerza que prive a estos de dirigir a sus procesos de
forma justa, práctica y flexible”. Katiria's Cafe, Inc. v. Municipio
Autónomo de San Juan, supra, pág. 7.
Respecto al ejercicio de dichas garantías procesales,
específicamente el derecho a ser oído y a presentar prueba, se
hacen efectivas en el contexto de una vista administrativa, cuyo
procedimiento de celebración se encuentra regulado en el Capítulo
III de la LPAU. Es principio establecido que el debido proceso de ley KLRA202500170 18
ofrece también protección contra la arbitrariedad administrativa.
Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR 64, 147 (1998).
III.
En el presente recurso, Advanced señala que erró el
Departamento de Salud al desestimar su Querella denominada Q-
24-02-002, la cual impugna la concesión de un CNC para
establecer un programa de Hospicio, a consecuencia del continuo
incumplimiento con órdenes e inactividad. Argumenta la
Recurrente que no hubo inactividad de su parte y que su debido
proceso de ley fue violentado. De igual forma, esboza que el
mecanismo de desestimación no procedía, pues presentó mociones
lo cual evidenciaban su interés en que la controversia se ventile en
sus méritos. Por tanto, nos solicita que revoquemos la Resolución
administrativa y dejemos sin efecto el CNC otorgado. Por su parte,
la agencia recurrida argumenta en su oposición que la decisión del
Departamento obedeció al patrón de incumplimiento de órdenes
dictadas por el Oficial Examinador a través del procedimiento y no
solo por inactividad. Asimismo, señala que la desestimación
procedía, toda vez que esta se dio tras seguir los debidos
apercebimientos. Veamos.
En el caso que nos ocupa, en su primer señalamiento de
error, la parte Recurrente señala que el Departamento en su
Resolución no realizó determinaciones de hecho ni conclusiones de
derecho. Surge del expediente que, la determinación recurrida
obedeció a una desestimación sancionatoria de carácter procesal,
fundamentada en los incumplimientos reiterados de las órdenes
emitidas por el Oficial Examinador, conducta que conforme a la
Regla 28 (2) del Reglamento 9321 de Procedimientos Adjudicativos
del Departamento de Salud, faculta esta medida. Es decir, no
estamos ante una determinación dictada en sus méritos. Por KLRA202500170 19
ende, no cabe emitir pronunciamientos sustantivos sobre los
méritos de la controversia.
En este caso, nuestra decisión se ajusta estrictamente a lo
obrante en el expediente administrativo, del cual se desprende
claramente que la resolución adoptada se fundamentó en el
informe del Oficial Examinador. Así lo demuestra el hecho de que
el Secretario de Salud, en su Resolución, expresó: "por los
fundamentos vertidos en el referido informe, se acoge la
recomendación del oficial examinador y, en consecuencia, se
desestima la Querella presentada" (Énfasis nuestro). El Secretario,
a tenor con su facultad discrecional, acogió la recomendación
fundamentada en los reiterados incumplimientos procesales de la
Recurrente. En virtud de lo anterior, concluimos que el
Departamento no incidió al omitir determinaciones de hecho y
conclusiones de derecho en su Resolución, por tanto, no se cometió
el error esbozado.
Resuelto lo anterior, procedemos a analizar conjuntamente
los señalamientos de error dos y tres, correspondientes a la falta
de celebración de la vista administrativa y a la alegada
imparcialidad del oficial examinador, que influyó en la Resolución
del Secretario de Salud. En primer lugar, respecto a la omisión de
la celebración de la vista administrativa, consta en el expediente
que tanto la Recurrente como su abogado fueron debidamente
apercibidos, según el procedimiento aplicable en la Regla 28 (2),
del Reglamento 9321, supra, sobre la consecuencia de incumplir
con la orden emitida. Podemos destacar como ejemplo la Orden de
mostrar causa emitida a Advanced, la cual fue notificada a su
representación legal el 23 de julio de 2024, a los fines de
demostrar si aún tenía interés en seguir con el pleito, tras esta KLRA202500170 20
parte incumplir con una orden previa.23 Del mismo modo, ante el
incumplimiento de la Orden emitida el 23 de julio de 2024, el
Oficial Examinador emitió Orden el 22 de agosto de 2024 y en esta
dejó claro las consecuencias de este segundo incumplimiento
tanto a Advanced como a su representación legal conforme lo exige
la Regla 28(2) del Reglamento 9321, supra. La desestimación
inicial efectuada el 17 de septiembre de 2024 y su reconsideración,
en la videoconferencia llevada a cabo 18 de septiembre de 2024,
son suficientes para reafirmar, que la parte estaba plenamente
informada de los efectos de su inacción.
Por otra parte, las constancias administrativas revelan que a
las partes se les otorgó la oportunidad de celebrar la
vista "preparados", posibilidad que Advanced desprovechó. Así,
aunque, la Recurrente alega violación a la Ley Núm. 2, supra, y los
Reglamentos 9084 y 9321, la Orden emitida el 2 de diciembre de
2024, evidencia que, de haber comparecido preparados, la vista se
hubiera realizado. Por tanto, el Oficial Examinador actuó conforme
a derecho al garantizar la oportunidad procesal, sin que ello
implicara una obligación a otorgar más oportunidades de las ya
proporcionadas. Por lo expuesto, resolvemos que el Departamento
no erró al desestimar la querella al haber otorgado la oportunidad
de la celebración de la vista administrativa en su fondo.
Sobre el tercer señalamiento de error, en cuanto a
la imparcialidad del Oficial Examinador, es menester destacar que
éste actuó conforme al procedimiento dispuesto en la Regla 28(2)
de Reglamento 9321, supra, ya que fundamentó su decisión en un
informe completo respaldado por las órdenes del expediente. Las
múltiples órdenes y reconsideración demuestran que las partes
fueron advertidas reiteradamente. Aquí, el Oficial Examinador 23 Toda vez que esta Orden se dictó en reacción al primer incumplimiento de Advanced, el Oficial Examinador correctamente notificó únicamente a la representación legal de esta parte conforme lo establece la Regla 28(2) de Reglamento 9321, supra KLRA202500170 21
tenía plenas facultades para recomendar la desestimación ante los
incumplimientos continuos, independientemente de la
incomparecencia a los procesos por parte de la Recurrente.
Además, Advanced no aportó alegación fáctica específica que
indique parcialidad o prejuicio limitándose a una mera afirmación
insustancial. Por lo tanto, la decisión del Secretario de Salud,
descansó en el expediente completo, y en consonancia con las
facultades delegadas al Oficial Examinador para recomendar la
desestimación. En consecuencia, colegimos que no hubo error por
parte de la agencia, toda vez que la parte no pudo demostrar
parcialidad, y la decisión se sustentó en un informe detallado.
A la luz de lo anterior, resolvemos que, según el expediente
ante nosotros, el Departamento actuó correctamente al llevar a
cabo el proceso de desestimación de la querella Q-24-02-002. La
decisión está fundamentada en prueba sustancial. De igual
manera, el organismo administrativo no incidió en la aplicación o
interpretación de las leyes o los reglamentos aplicables y tampoco
ha mediado una actuación arbitraria, irrazonable o ilegal ni la
actuación administrativa lesiona derechos constitucionales
fundamentales. En vista de ello, mantenemos la Resolución del
Secretario de Salud que ordena la desestimación.
IV.
Por los fundamentos que anteceden, confirmamos el dictamen
recurrido.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
LCDA. LILIA M. OQUENDO SOLÍS Secretaria del Tribunal de Apelaciones