v. Performance Metrict Targets
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Opinion
Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
IN RE: Revisión Judicial Procedente del PERFORMANCE METRIC Negociado de Energía TARGETS FOR LUMA de Puerto Rico ENERGY SERVCO, LLC
LUMA ENERGY LLC, LUMA KLRA202400375 ENERGY SERVCO, LLC Caso Núm.: Recurrentes NEPR-AP-2020-0025 v.
NEGOCIADO DE ENERGÍA DE PUERTO RICO DE LA JUNTA Sobre: REGLAMENTADORA DEL SERVICIO PÚBLICO, Adjudicación de GOBIERNO DE Propuesta sobre PUERTO RICO Consolidado con Métricas y Objetivos de Desempeño de LUMA Recurrida Energy ServCo, LLC
******************************** *************************
IN RE: Revisión Judicial PERFORMANCE METRIC KLRA202400377 Procedente del TARGETS FOR LUMA Negociado de Energía ENERGY SERVCO, LLC de Puerto Rico
COMITÉ DIÁLOGO Caso Núm.: AMBIENTAL, INC.; EL NEPR-AP-2020-0025 PUENTE DE WILLIAMSBURG, INC. – Sobre: ENLACE LATINO DE Impugnación y revisión ACCIÓN CLIMÁTICA, INC.; judicial de las ALIANZA COMUNITARIA Resoluciones y Órdenes AMBIENTALISTA DEL SURESTE, INC.; COALICIÓN del 26 de enero y 14 de DE ORGANIZACIONES junio de 2024 del ANTIINCINERACIÓN, INC.; Negociado de Energía AMIGOS DEL RÍO de Puerto Rico sobre el GUAYNABO, INC.; CAMBIO establecimiento de PR; SIERRA CLUB; UNIÓN mecanismo de DE TRABAJADORES DE LA incentivos y INDUSTRIA ELÉCTRICA Y penalidades basado en RIEGO desempeño a LUMA Energy Recurrente
v.
NEGOCIADO DE ENERGÍA DE PUERTO RICO Recurrida
Número Identificador
SEN2024 _________________ KLRA202400375 cons. KLRA202400377 2
Panel integrado por su presidente el Juez Bonilla Ortiz, la Jueza Mateu Meléndez y la Jueza Prats Palerm.1
Mateu Meléndez, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 8 de noviembre de 2024.
El 15 de julio de 2024, LUMA Energy, LLC y LUMA Enery ServCo,
LLC. (en adelante de forma conjunta LUMA) instó Solicitud de Revisión de
Decisión Administrativa de LUMA Energy, LLC y LUMA Energy ServCo, LLC.
Allí, nos solicitó la revocación del “Final Resolution and Order on Performance
Targets for LUMA Energy LLC and LUMA Energy ServCo, LLC, emitida el 26
de enero de 2024 por el Negociado de Energía de Puerto Rico (en adelante,
NEPR o el Negociado). Este recurso, fue identificado alfanuméricamente
KLRA202400375.
En esa misma fecha, el Comité Diálogo Ambiental, Inc., El Puente de
Williamsburg, Inc.- Enlace Latino de Acción Climática, Inc., Alianza
Comunitaria Ambientalista del Sureste, Inc., Sierra Club Puerto Rico, Inc. y
la Unión de Trabajadores de la Industria Eléctrica y Riego (en adelante,
LECO, según identificada por el NEPR en el caso) presentaron el Recurso de
Revisión Judicial número KLRA202400377. A través de este, también
recurren en revisión de la determinación administrativa aludida en el
párrafo anterior.
El 16 de agosto de 2024, notificada el 21, ordenamos la consolidación
de ambos recursos. Contamos con el beneficio de la comparecencia de todas
las partes, por lo que a continuación resolvemos.
-I-
El 22 de junio de 2020, y en virtud de la aprobación de la Ley para
Transformar el Sistema Eléctrico de Puerto Rico (Ley 120-2018), según
enmendada, la Autoridad de Energía Eléctrica, la Autoridad de Alianza
1 Mediante OATA-2024-090 del 13 de agosto de 2024 se modificó la integración del Panel. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 3
Público Privadas (en adelante, APP) y LUMA suscribieron el Puerto Rico
Transmission and Distribution System Operation and Maintenance Agreement
(en adelante, el Contrato). En lo pertinente a la controversia que hoy
tenemos que atender, es importante saber que, como parte de los acuerdos,
las partes establecieron que LUMA tendría derecho a devengar el pago de
incentivos si cumplía o excedía las métricas de desempeño propuestas en el
Anexo IX del acuerdo.
De otro lado, el 23 de diciembre de 2020, el NEPR emitió Resolution
and Order con el fin de comenzar el proceso para establecer la base, las metas
y los puntos de referencia de cumplimientos mínimos con los que el sistema
eléctrico de Puerto Rico debía cumplir. Durante el proceso, se emitieron
varios requerimientos de información dirigidos a LUMA. También se
celebró una vista evidenciaria.2 Como consecuencia del trámite
administrativo, el 26 de enero del año en curso, el NEPR emitió la resolución
recurrida. Allí, aceptó muchas de las propuestas hechas por LUMA. Sin
embargo, realizó algunas modificaciones a algunos de los parámetros sobre
incentivos, así como añadió otros.
El 15 de febrero de 2024, LUMA solicitó la reconsideración del Final
Resolution and Order. Al hacerlo, argumentó que las modificaciones y
adiciones realizadas por el NEPR eran arbitrarias, fuera de la autoridad
concedida por ley y constituían interferencia inadecuada con los acuerdos
alcanzados por la AEE, LUMA y la APP. Particularmente, expuso que la
determinación emitida por el Negociado afectaba la capacidad de LUMA
para ganar el incentivo contractual, la misma no se respalda con el
expediente administrativo y menoscabó el debido proceso de ley.
Ese mismo día, LECO también solicitó reconsideración de la
resolución emitida por el NEPR. En su escrito, cuestionó la negativa del
2 Dentro de los trámites del caso, es importante notar que se autorizó la intervención de la
OIPC y LECO, quienes participaron activamente del mismo. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 4
NEPR de imponer penalidades por pobre desempeño. De igual forma,
reclamó que debía reconsiderar las métricas modificadas sobre incentivos
relacionados al desempeño presupuestario (Budget performance metrics), así
como aquellas sobre el manejo de vegetación. Por último, pidió al NEPR
que reconsiderara su determinación de excluir las quejas informales
(informal complaint) de la métrica sobre atención al cliente. Habiéndose
anunciado por parte de LUMA su intención de replicar este escrito, el 26 de
febrero de este año, el NEPR dictó una resolución y orden en la que
determinó acoger las reconsideraciones sometidas y concedió plazo a
LUMA para replicar y a LECO para someter su dúplica.
El 8 de mayo de 2024, el NEPR extendió por treinta (30) días el
término para resolver las reconsideraciones sometidas. Posteriormente, el
14 de junio de 2024, dictó una Resolución y Orden (Resolution and Order).
En esta, concluyó que los argumentos levantados por LECO en su
reconsideración no aportaban información nueva que no hubiera estado
disponible al momento de emitirse la decisión. Igualmente, determinó que
sus planteamientos tampoco demostraban que la Junta hubiera actuado sin
autoridad en ley, de forma ilegal, irrazonable o arbitraria. En consecuencia,
denegó su reconsideración.
Por su parte, al atender la reconsideración sometida por LUMA, el
NEPR en primer lugar, negó haber actuado sin autoridad y fuera del poder
que le fue delegado en virtud de su ley orgánica. En contrario, aclaró que
no tenía que adherirse a las métricas ilustrativas de LUMA del Contrato,
del cual señaló no es parte. Sobre esto último, específicamente señaló que el
propio documento establece que las métricas allí indicadas eran
ilustrativas. Entiéndase pues, que las mismas pueden ser sujetas a las
revisiones, discusiones y modificaciones necesarias para alinearla con el
marco regulador y las necesidades específicas de energía de Puerto Rico.
Por tanto, el NEPR expresó que el Contrato no podía impedir o restringir KLRA202400375 cons. KLRA202400377 5
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Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
IN RE: Revisión Judicial Procedente del PERFORMANCE METRIC Negociado de Energía TARGETS FOR LUMA de Puerto Rico ENERGY SERVCO, LLC
LUMA ENERGY LLC, LUMA KLRA202400375 ENERGY SERVCO, LLC Caso Núm.: Recurrentes NEPR-AP-2020-0025 v.
NEGOCIADO DE ENERGÍA DE PUERTO RICO DE LA JUNTA Sobre: REGLAMENTADORA DEL SERVICIO PÚBLICO, Adjudicación de GOBIERNO DE Propuesta sobre PUERTO RICO Consolidado con Métricas y Objetivos de Desempeño de LUMA Recurrida Energy ServCo, LLC
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IN RE: Revisión Judicial PERFORMANCE METRIC KLRA202400377 Procedente del TARGETS FOR LUMA Negociado de Energía ENERGY SERVCO, LLC de Puerto Rico
COMITÉ DIÁLOGO Caso Núm.: AMBIENTAL, INC.; EL NEPR-AP-2020-0025 PUENTE DE WILLIAMSBURG, INC. – Sobre: ENLACE LATINO DE Impugnación y revisión ACCIÓN CLIMÁTICA, INC.; judicial de las ALIANZA COMUNITARIA Resoluciones y Órdenes AMBIENTALISTA DEL SURESTE, INC.; COALICIÓN del 26 de enero y 14 de DE ORGANIZACIONES junio de 2024 del ANTIINCINERACIÓN, INC.; Negociado de Energía AMIGOS DEL RÍO de Puerto Rico sobre el GUAYNABO, INC.; CAMBIO establecimiento de PR; SIERRA CLUB; UNIÓN mecanismo de DE TRABAJADORES DE LA incentivos y INDUSTRIA ELÉCTRICA Y penalidades basado en RIEGO desempeño a LUMA Energy Recurrente
v.
NEGOCIADO DE ENERGÍA DE PUERTO RICO Recurrida
Número Identificador
SEN2024 _________________ KLRA202400375 cons. KLRA202400377 2
Panel integrado por su presidente el Juez Bonilla Ortiz, la Jueza Mateu Meléndez y la Jueza Prats Palerm.1
Mateu Meléndez, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 8 de noviembre de 2024.
El 15 de julio de 2024, LUMA Energy, LLC y LUMA Enery ServCo,
LLC. (en adelante de forma conjunta LUMA) instó Solicitud de Revisión de
Decisión Administrativa de LUMA Energy, LLC y LUMA Energy ServCo, LLC.
Allí, nos solicitó la revocación del “Final Resolution and Order on Performance
Targets for LUMA Energy LLC and LUMA Energy ServCo, LLC, emitida el 26
de enero de 2024 por el Negociado de Energía de Puerto Rico (en adelante,
NEPR o el Negociado). Este recurso, fue identificado alfanuméricamente
KLRA202400375.
En esa misma fecha, el Comité Diálogo Ambiental, Inc., El Puente de
Williamsburg, Inc.- Enlace Latino de Acción Climática, Inc., Alianza
Comunitaria Ambientalista del Sureste, Inc., Sierra Club Puerto Rico, Inc. y
la Unión de Trabajadores de la Industria Eléctrica y Riego (en adelante,
LECO, según identificada por el NEPR en el caso) presentaron el Recurso de
Revisión Judicial número KLRA202400377. A través de este, también
recurren en revisión de la determinación administrativa aludida en el
párrafo anterior.
El 16 de agosto de 2024, notificada el 21, ordenamos la consolidación
de ambos recursos. Contamos con el beneficio de la comparecencia de todas
las partes, por lo que a continuación resolvemos.
-I-
El 22 de junio de 2020, y en virtud de la aprobación de la Ley para
Transformar el Sistema Eléctrico de Puerto Rico (Ley 120-2018), según
enmendada, la Autoridad de Energía Eléctrica, la Autoridad de Alianza
1 Mediante OATA-2024-090 del 13 de agosto de 2024 se modificó la integración del Panel. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 3
Público Privadas (en adelante, APP) y LUMA suscribieron el Puerto Rico
Transmission and Distribution System Operation and Maintenance Agreement
(en adelante, el Contrato). En lo pertinente a la controversia que hoy
tenemos que atender, es importante saber que, como parte de los acuerdos,
las partes establecieron que LUMA tendría derecho a devengar el pago de
incentivos si cumplía o excedía las métricas de desempeño propuestas en el
Anexo IX del acuerdo.
De otro lado, el 23 de diciembre de 2020, el NEPR emitió Resolution
and Order con el fin de comenzar el proceso para establecer la base, las metas
y los puntos de referencia de cumplimientos mínimos con los que el sistema
eléctrico de Puerto Rico debía cumplir. Durante el proceso, se emitieron
varios requerimientos de información dirigidos a LUMA. También se
celebró una vista evidenciaria.2 Como consecuencia del trámite
administrativo, el 26 de enero del año en curso, el NEPR emitió la resolución
recurrida. Allí, aceptó muchas de las propuestas hechas por LUMA. Sin
embargo, realizó algunas modificaciones a algunos de los parámetros sobre
incentivos, así como añadió otros.
El 15 de febrero de 2024, LUMA solicitó la reconsideración del Final
Resolution and Order. Al hacerlo, argumentó que las modificaciones y
adiciones realizadas por el NEPR eran arbitrarias, fuera de la autoridad
concedida por ley y constituían interferencia inadecuada con los acuerdos
alcanzados por la AEE, LUMA y la APP. Particularmente, expuso que la
determinación emitida por el Negociado afectaba la capacidad de LUMA
para ganar el incentivo contractual, la misma no se respalda con el
expediente administrativo y menoscabó el debido proceso de ley.
Ese mismo día, LECO también solicitó reconsideración de la
resolución emitida por el NEPR. En su escrito, cuestionó la negativa del
2 Dentro de los trámites del caso, es importante notar que se autorizó la intervención de la
OIPC y LECO, quienes participaron activamente del mismo. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 4
NEPR de imponer penalidades por pobre desempeño. De igual forma,
reclamó que debía reconsiderar las métricas modificadas sobre incentivos
relacionados al desempeño presupuestario (Budget performance metrics), así
como aquellas sobre el manejo de vegetación. Por último, pidió al NEPR
que reconsiderara su determinación de excluir las quejas informales
(informal complaint) de la métrica sobre atención al cliente. Habiéndose
anunciado por parte de LUMA su intención de replicar este escrito, el 26 de
febrero de este año, el NEPR dictó una resolución y orden en la que
determinó acoger las reconsideraciones sometidas y concedió plazo a
LUMA para replicar y a LECO para someter su dúplica.
El 8 de mayo de 2024, el NEPR extendió por treinta (30) días el
término para resolver las reconsideraciones sometidas. Posteriormente, el
14 de junio de 2024, dictó una Resolución y Orden (Resolution and Order).
En esta, concluyó que los argumentos levantados por LECO en su
reconsideración no aportaban información nueva que no hubiera estado
disponible al momento de emitirse la decisión. Igualmente, determinó que
sus planteamientos tampoco demostraban que la Junta hubiera actuado sin
autoridad en ley, de forma ilegal, irrazonable o arbitraria. En consecuencia,
denegó su reconsideración.
Por su parte, al atender la reconsideración sometida por LUMA, el
NEPR en primer lugar, negó haber actuado sin autoridad y fuera del poder
que le fue delegado en virtud de su ley orgánica. En contrario, aclaró que
no tenía que adherirse a las métricas ilustrativas de LUMA del Contrato,
del cual señaló no es parte. Sobre esto último, específicamente señaló que el
propio documento establece que las métricas allí indicadas eran
ilustrativas. Entiéndase pues, que las mismas pueden ser sujetas a las
revisiones, discusiones y modificaciones necesarias para alinearla con el
marco regulador y las necesidades específicas de energía de Puerto Rico.
Por tanto, el NEPR expresó que el Contrato no podía impedir o restringir KLRA202400375 cons. KLRA202400377 5
sus poderes, ni su jurisdicción y autoridad en cuanto a todo asunto sobre el
cual por disposición de ley tiene inherencia. Así declarado, el NEPR atendió
cada uno de los cuestionamientos levantados por LUMA. Al hacerlo, reiteró
su autoridad para realizar las modificaciones efectuadas. A continuación,
reevaluó su posición y determinó que las preocupaciones que le llevaron a
reducir las métricas de desempeño a solo tres escalas podían ser atendidas
mediante un enfoque linear estandarizado, por lo que concedió la petición
de reconsideración de LUMA sobre este asunto, reinstalándolas a 5 escalas.
No obstante, rechazó reconsiderar las modificaciones realizadas,
reafirmándose en su autoridad para efectuarlas.
A los fines de atender una de las controversias levantadas,
precisamos destacar que la Resolución y Orden que atendió la
reconsideración no contuvo lenguaje alguno relativo a reconsideración y/o
revisión judicial. Dada la ausencia del lenguaje mencionado, el 28 de junio
de 2024, LUMA solicitó al NEPR que enmendara su dictamen del 14 de
junio a los fines de incluir un aviso concerniente a la revisión judicial. En
respuesta a este escrito, el 10 de julio de 2024, el NEPR negó la enmienda
solicitada y señaló que el dictamen emitido el 14 de junio de 2024, contenía
las advertencias referentes a la reconsideración, la revisión judicial y los
plazos aplicables a cada una de estas herramientas, por lo que LUMA fue
adecuadamente informada del término con el que cuenta para acudir en
revisión judicial en el caso.3
Así las cosas, el 15 de julio del año en curso LUMA y LECO
sometieron sus respectivos recursos de revisión judicial en los que, por las
razones en cada uno de estos dadas, afirman que procede revocar o
modificar el dictamen recurrido. En el recurso KLRA202400375, a modo de
primer señalamiento de error, LUMA asevera que la determinación final
emitida en el caso se dictó en violación a las garantías básicas del debido
3 Véase, pág. 7629 del Apéndice del recurso KLRA202400375. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 6
proceso de ley. Arguye, también, que la misma no está apoyada en
evidencia sustancial que obre en el récord administrativo, por lo que es
arbitraria. De otra parte, y como segundo error señalado, indica que el
NEPR excedió los parámetros de su autoridad al modificar la estructura de
incentivos fijada en el contrato e interfirió con sus derechos y expectativas
contractuales. De igual forma, reclama que la determinación final
menoscabó inconstitucionalmente sus derechos contractuales.
Por su lado, en el recurso KLRA202400377, como primer
señalamiento de error LECO reclama que mediante la resolución emitida el
14 de junio de 2024, el NEPR violentó el derecho de las partes a recibir una
notificación adecuada del derecho que tienen a la revisión judicial. De otra
parte, como el segundo de sus errores, le atribuye al NEPR equivocarse al
no establecer un mecanismo de incentivos que estuviera acompañado de
penalidades.
Atendidos ambos recursos, habiéndose consolidados estos y luego
de varios trámites que no son necesarios detallar, las partes han
comparecido y expuesto sus respectivas posiciones. 4 Damos por
perfeccionado el recurso y procedemos a atender las controversias
señaladas.
-II-
A.
Es norma hartamente conocida y reiterada en nuestro ordenamiento
jurídico que los foros apelativos deben conceder amplia deferencia a las
decisiones administrativas debido a la experiencia y pericia que estos
4 El 3 de septiembre de 2024, LECO presentó su Alegato en Oposición al Recurso de Revisión
Judicial. Ese mismo día, solicitó autorización para excederse del límite de 25 páginas reglamentario. Hoy, autorizamos la presentación de su escrito en exceso del número establecido en nuestro Reglamento. Igual determinación favorable alcanzamos sobre: (1) la solicitud para someter escrito en exceso de páginas que LUMA presentó en esa misma fecha junto a su Alegato de LUMA en Oposición a Recurso de Revisión Judicial y su Solicitud de Autorización para Presentar Documentos Contenidos en el Apéndice Suplementario en Formato Nativo; (2) la Moción Solicitando Autorización para Exceder Límite de Páginas que el NEPR presentó el 27 de septiembre de 2024. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 7
organismos, presumiblemente tienen respecto a las facultades que se les
han delegado. Otero Rivera v. Bella Retail Group, Inc., 2024 TSPR 70, 213
DPR ____, al citar a Graciani Rodríguez v. Garage Isla Verde, 202 DPR 117,
126 (2019) y Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35 (2018).5
La competencia de este Tribunal de Apelaciones para revisar las
actuaciones administrativas está contemplada en la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), Ley 38-
2017, 3 LPRA Sec. 9601, et seq. A tales efectos, la Sección 4.1 de la LPAU
dispone sobre la revisión judicial que las disposiciones de dicha ley serán
aplicables a aquellas órdenes, resoluciones y providencias adjudicativas
finales dictadas por agencias, las que serán revisadas por el Tribunal de
Apelaciones mediante Recurso de Revisión.6 Por su parte, la Sección 4.2 de
la LPAU establece que la parte adversamente afectada por una orden o
resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios
provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo
correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión dentro de treinta
(30) días contados a partir de la fecha de archivo en autos de la notificación
de la orden o resolución final.7
La revisión judicial permite a los tribunales garantizar que las
agencias administrativas actúen dentro de los márgenes de las facultades
que le fueron delegadas por ley. Capote Rivera v. Voili Voila Corporation,
2024 TSPR 29, 213 DPR ____, al citar a Comisión Ciudadanos v. G.P. Real
Property, 173 DPR 998, 1015 (2008). Al ejercer la revisión judicial, los
tribunales no pueden descartar de forma absoluta la determinación de una
5 Reconocemos que recientemente el Tribunal Supremo Federal emitió una decisión en la
que cuestionó gran parte de la jurisprudencia que dirige el proceso de revisión judicial que efectúan los tribunales sobre las decisiones administrativas. Particularmente, en cuanto a la deferencia que estas merecen al interpretar un estatuto ambiguo. Véase Loper Bright Enterprises et al., v. Raimondo, 603 US ____ (2024), 144 S. Ct. 2444. No obstante, es nuestro parecer que las circunstancias particulares del caso ante nuestra consideración no requieren que profundicemos sobre los fundamentos consignados en la mencionada decisión. 6 3 LPRA Sec. 9671 7 3 LPRA Sec. 9672. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 8
agencia, sino que primero tienen que examinar la totalidad del expediente
y determinar si la interpretación de la agencia representó un ejercicio
razonable de su discreción administrativa, así fundamentado en la pericia
particular de esta, en consideraciones de política pública o en la apreciación
de la prueba. Íd., al citar a Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 729 (2005). Ello así,
puesto a que las determinaciones de los organismos administrativos están
revestidas de una presunción de regularidad y corrección por su vasta
experiencia y conocimiento especializado y, conforme ya citamos, merecen
deferencia por parte de los foros judiciales. Íd.
Ahora, la deferencia antes mencionada no es absoluta. Capote Rivera
v. Voili Voila Corporation, supra. Así pues, los tribunales no pueden, bajo
el pretexto de deferencia a las determinaciones administrativas, imprimirle
un sello de corrección a aquellas interpretaciones administrativas que sean
irrazonables, ilegales o contrarias a derecho. Íd., al mencionar a Graciani
Rodríguez v. Garage Isla Verde, supra a la pág. 127. Por ello, la deferencia a
las decisiones administrativas debe ceder cuando: (1) la decisión no está
basada en evidencia sustancial; (2) el organismo administrativo ha errado
en la aplicación o interpretación de las leyes o reglamentos;(3) ha mediado
una actuación arbitraria, irrazonable o ilegal, o (4) la actuación
administrativa lesiona derechos constitucionales fundamentales. Super
Asphalt v. AFI y otro, 206 DPR 803, 819 (2021).
B.
Al considerar que resultaba indispensable y urgente establecer una
reforma abarcadora del sector eléctrico de Puerto Rico que fomente la
operación y administración de un sistema “eficiente y de costos justos y
razonables” la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó la Ley 57-2014.
Con ese, y otros propósitos, a través del mencionado estatuto, entre otras
cosas, se creó lo que hoy día se conoce como el Negociado de Energía o KLRA202400375 cons. KLRA202400377 9
NEPR. Conforme el Art. 6.3 de la discutida ley estatuto, los poderes y
deberes del Negociado son:
(a) Fiscalizar y asegurar la cabal ejecución e implementación de la política pública sobre el servicio eléctrico en Puerto Rico;
(b) Establecer mediante reglamento las normas de política pública en relación con las compañías de servicio eléctrico, así como toda transacción, acción u omisión que incida sobre la red eléctrica y la infraestructura eléctrica en Puerto Rico, e implementar dichas normas de política pública. Estos reglamentos deberán ser cónsonos con la política pública energética declarada por vía de legislación;
(c) Establecer e implementar los reglamentos y las acciones regulatorias necesarias para garantizar la capacidad, confiabilidad, seguridad, eficiencia y razonabilidad en tarifas del sistema eléctrico de Puerto Rico y establecer las guías, estándares, prácticas y procesos a seguir para los procesos para la compra de energía, la modernización de plantas o instalaciones generadoras de energía, disponiéndose que todo contrato de compraventa de energía deberá cumplir con los estándares, términos y condiciones establecidos por el NEPR de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Política Pública Energética y esta Ley.
(d) Fiscalizar la calidad, eficiencia y confiabilidad del servicio eléctrico provisto por cualquier compañía de energía certificada en Puerto Rico para garantizar una red robusta que atienda las necesidades de la isla;
[…]
Formular e implementar estrategias para lograr los objetivos de esta Ley, incluyendo, pero sin limitarse a, lograr la meta de reducir y estabilizar los costos energéticos permanentemente, controlar la volatilidad del precio de la electricidad en Puerto Rico, el establecimiento de programas de respuesta a la demanda, los estándares de la Cartera de Energía Renovable y eficiencia energética, promover el almacenamiento de energía e integración de generación distribuida, entre otros. En el ejercicio de sus poderes y facultades, el Negociado de Energía, requerirá que los precios en todo contrato de compraventa de energía, toda tarifa de trasbordo y todo cargo de interconexión eléctrica sean justos y razonables, cónsonos con el interés público y cumplan con los parámetros que establezca el Negociado vía reglamento;
(i) Establecer mecanismos y programas de eficiencia energética para alcanzar progresivamente metas razonables que aseguren el cumplimiento con la política pública energética;
(j) Instaurar mecanismos de incentivos y penalidades basados en desempeño. (énfasis nuestro)
De otra parte, el Artículo 6.4 de la Ley Núm. 57-2014, le otorgó al
NEPR jurisdicción primaria exclusiva sobre lo siguientes asuntos: KLRA202400375 cons. KLRA202400377 10
1) La aprobación de las tarifas y cargos que cobren las compañías de energía o un productor independiente de energía en relación con cualquier servicio eléctrico, al amparo de lo dispuesto en el Artículo 6.25 de esta Ley, así como los casos y controversias relacionadas con las tarifas que cobren las compañías de energía a sus clientes residenciales, comerciales o industriales, y sobre los casos y controversias relacionadas con las tarifas y cargos de cualquier productor independiente de energía.
2) Los casos y controversias relacionadas con la revisión de facturación de las compañías de energía a sus clientes por los servicios de energía eléctrica.
3) Los casos y controversias en las que se plantee el incumplimiento con la política pública energética del Gobierno de Puerto Rico según expresada en la “Ley de Política Pública Energética de Puerto Rico” y el derecho vigente.
4) Los casos y controversias en las que se plantee el incumplimiento con cualquiera de los mandatos establecidos en las secs. 191 a 217 de este título, conocidas como la “Ley de la Autoridad de Energía Eléctrica “y con cualquiera de los mandatos establecidos en la “Ley de Política Pública Energética de Puerto Rico”, en relación con el servicio eléctrico o en relación con asuntos energéticos.
5) Los casos y controversias sobre trasbordo de energía eléctrica o interconexión con la red de transmisión y distribución, y toda persona que esté, o interese estar, conectada a la red de energía eléctrica en Puerto Rico o toda persona con un interés directo o indirecto en esos servicios de energía eléctrica.
6) Los casos y controversias que surjan en relación con contratos entre la Autoridad, su sucesora, o el contratante de la red de transmisión y distribución, los productores independientes de energía y las compañías de energía, así como sobre los casos y controversias entre productores independientes de energía. Esto incluirá, pero no se limitará, a los contratos de compraventa de energía mediante los cuales un productor independiente de energía se disponga a proveer energía a una compañía de energía para ser distribuida, y a los casos en que se cuestione la razonabilidad de los términos y condiciones de un contrato de compra de energía.8
De igual forma, el Artículo 6.4 de la Ley 57-2014, le reconoce al NEPR
jurisdicción general sobre:
1) […] regulatoria investigativa y adjudicativa sobre la Autoridad y cualquier otra compañía de energía certificada que rinda servicios dentro del Gobierno de Puerto Rico.
2) Cualquier persona natural o jurídica que viole las disposiciones de esta Ley en materia de energía eléctrica o los reglamentos del Negociado, incluyendo a cualquier persona natural o jurídica, o entidad que utilice su control sobre los servicios de energía eléctrica para llevar a cabo tal violación.
3) Cualquier persona natural o jurídica cuyas acciones afecten la prestación de servicios de energía eléctrica, incluyendo a
8 22 LPRA Sec. 1054c. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 11
cualquier persona o entidad que utilice su control sobre dichos servicios para afectar la prestación de los mismos.
4) Cualquier persona natural o jurídica que lleve a cabo cualquier actividad para la cual sea necesaria una certificación, autorización o endoso del Negociado de Energía.
5) Cualquier persona natural o jurídica cuyas acciones u omisiones resulten en perjuicio de las actividades, recursos o intereses sobre los cuales el Negociado posee poderes de reglamentación, investigación, adjudicación o fiscalización, incluyendo cualquier persona que utilice su control sobre servicios de energía eléctrica de tal manera que resulte en dicho perjuicio.
Por su parte, la Ley 17-2019, Ley de Política Pública Energética de Puerto
Rico, declara como política pública, entre otras, el establecer un Modelo de
Servicio Eléctrico que cumpla entre muchas cosas, con promover los
cambios necesarios para transformar al Sistema Eléctrico de Puerto Rico a
uno que responda a sus necesidades energéticas en el Siglo XXI; establecer
un modelo de Sistema Eléctrico en el que se maximice el aprovechamiento
de los recursos energéticos disponibles y se empodere al consumidor a que
forme parte de la cartera de recursos energéticos mediante la adopción de
estrategias de eficiencia energética, respuesta a la demanda, la instalación
de generadores distribuidos, entre otras; y diseñar una red eléctrica que
contemple el desarrollo e integración de comunidades solares, el trasbordo
de energía y la creación de microrredes, cooperativas eléctricas o
cooperativas de energía como alternativas y herramientas para aumentar el
acceso a energía renovable, y para contribuir a su resiliencia ante desastres
naturales.9
Además de lo antes señalado, y como parte de las declaraciones de
política pública energética, la Ley 17-2019 establece que el NEPR:
a. será la entidad independiente encargada de regular el mercado de energía en Puerto Rico, contando con amplios poderes y deberes, así como con los recursos financieros y técnicos y el personal capacitado necesario para asegurar el cumplimiento con la política pública energética, las disposiciones y mandatos de la Ley 17-2019, y para asegurar costos justos y razonables, asequibles, fácil de comprender y claramente comparables y transparentes mediante la fiscalización y revisión de las tarifas;
9 22 LPRA sec. 1141d (2)(a)(e)(f). KLRA202400375 cons. KLRA202400377 12
b. deberá ejercer un alto escrutinio sobre el mantenimiento de la red eléctrica y requerir informes periódicos que describan el estado del mantenimiento de la red eléctrica, así como los planes elaborados para satisfacer dichas necesidades;
c. deberá utilizar, cuando así se amerite, mecanismos alternos a la regulación tarifaria a base de los costos del servicio (“cost-based regulation”) para el cumplimiento y la implementación de las métricas y los objetivos establecidos en esta Ley; y
d. cuando así lo estime apropiado, en los procesos de regulación tarifaria establecerá mecanismos de incentivos y penalización basados en métricas de desempeño a las compañías de servicio eléctrico y de cumplimiento fiel con sus órdenes.
C.
A los fines de cumplir con las funciones y deberes designadas por
las antes discutidas leyes, el 13 de diciembre de 2019, el NEPR aprobó el
Reglamento de Mecanismos de Incentivos Basados en Desempeño (Reglamento
9137). Allí, estableció los requisitos de reporte para todas las compañías de
servicio eléctrico elegibles y describe el proceso mediante el cual se
establecerán las métricas, objetivos e incentivos financieros.10
El Artículo 7 del Reglamento 9137 regula lo concerniente al proceso
para establecer mecanismos de incentivo basados en desempeño. A tales
efectos, esta dispone como a continuación se transcribe:
Sección 7.1.- Principios para Establecer Mecanismos de Incentivo basados en Desempeño:
El negociado de Energía aplicará estos principios para establecer Mecanismos de Incentivos basados en Desempeño
A) Las metas de política del Negociado de Energía y los resultados deseados, incluyendo pero sin limitarse a:
10 Conforme define el Reglamento 9137:
- Compañía de Servicio Eléctrico o Compañía, se refiere a “cualquier Persona, dedicada a la prestación de servicios de generación de energía eléctrica, transmisión y distribución, facturación, trasbordo, servicios de red, almacenamiento de energía, reventa de energía eléctrica y cualquier otro servicio de energía según definido por el Negociado de Energía en el Reglamento 801.” - Incentivo Financiero se define como la recompensa o penalización económica que puede ser vinculada a un Objetivo y que, de ser vinculada, se aplica a una Compañía de Servicio Eléctrico determinada, por cumplir o no con dicho Objetivo. El Incentivo Financiero se expresará como un honorario de incentivo pagado en dólares estadounidenses nominales. - Métrica, se refiere a un indicador cuantificable que puede ser utilizado y rastreado a lo largo del tiempo evaluar el desempeño de una entidad. - Mecanismo de Incentivo basado en el Desempeño es cualquier métrica, objetivo o incentivo financiero establecido para inducir a compañías a mejorar su desempeño. - Objetivo es la meta que puede estar asociada a una métrica y contra la cual, de estar asociada, se evaluará el desempeño de una Compañía. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 13
1. La volatilidad y asequibilidad de las tarifas del servicio de energía eléctrica;
2. Los incentivos económicos y el retorno de la inversión;
3. La confiabilidad del servicio de energía eléctrica;
4. Servicio al cliente y compromiso, incluyendo opciones para administrar los costos de energía eléctrica disponibles para los clientes;
5. Acceso de los clientes a los sistemas de información de las Compañías de Servicio Eléctrico, incluyendo entre otros, el acceso público a la información sobre el consumo agregado de los clientes y el acceso de los consumidores individuales a la información sobre su consumo de energía;
6. Cumplimiento con Métricas para alcanzar los estándares de eficiencia energética establecidos en la Ley 17-2019.
7. Cumplimiento con la Cartera de Energía Renovable e integración rápida de las fuentes de energía renovables, incluyendo la calidad de la interconexión de los recursos ubicados en las propiedades de los consumidores.
8. Mantenimiento de la infraestructura;
9. Cumplimiento con las políticas ambientales federales y locales, según corresponda; y
10. Otros objetivos de política pública pertinentes establecidos por el Negociado de Energía.
B) Los mecanismos de Incentivo basados en Desempeño deberán inducir un comportamiento consistente con la política pública, que de otra forma no ocurriría a un grado suficiente en la ausencia de Mecanismos de Incentivo basados en Desempeño.
C) Los Mecanismos de Incentivo basados en Desempeño deberán ser definidos de forma clara, y ser interpretados y verificados fácilmente.
D) Los Mecanismos de Incentivo basados en Desempeño deberán enfocarse en áreas dentro de un control razonable de las Compañías afectadas.
E) Los Mecanismos de Incentivo basados en Desempeño deberán ser diseñados para maximizar los beneficios netos para los consumidores. Donde los beneficios y costos sean cuantificables, los beneficios netos deben ser mayores que los pagos de Incentivos Financieros.
F) Los Mecanismos de Incentivo basados en Desempeño deberán proveer a la Compañía afectada ningún incentivo financiero adicional al necesario para alinear su desempeño con el interés público.
G) Los mecanismos de Incentivo basados en Desempeño deben complementar incentivos financieros existentes para cada Compañía afectada, sin que la Compañía sea compensada en exceso, o no compensada debidamente, por alcanzar los objetivos deseados. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 14
Sección 7.2.- Establecimiento de Incentivos y Penalidades
A) Con respecto a la Autoridad, el Negociado de Energía aplicará solamente Métricas y Objetivos, hasta el momento en que haya una compañía sucesora con fines de lucro operando como el concesionario de transmisión y distribución por medio de un contrato con la Autoridad, y luego el Negociado de Energía podrá aplicar Incentivos Financieros al sucesor.
B) A discreción del Negociado de Energía, los Incentivos Financieros serán aplicados de la siguiente manera:
1) Incentivos Financieros para compañías con fines de lucro sujetas a la regulación de tarifas por el Negociado de energía, serán establecidos de forma individual, por caso, para las Métricas que el Negociado de Energía determine que están sujetas a Incentivos Financieros y deben ser pagadas como una comisión de incentivo.
2) Para todas las compañías con fines de lucro reguladas por el Negociado de Energía, el Negociado podrá poner penalidades por incumplimiento de acuerdo con su autoridad conforme a la Sección 6.36 de la Ley 57-2014.
Sección 7.3.- Compañías de Servicio Eléctrico.
A) Autoridad
1) El Negociado de Energía establecerá por Orden, las Métricas, Objetivos e Incentivos Financieros a ser aplicados a la Autoridad y/o su sucesor, con relación a sus áreas principales de responsabilidad. Las áreas de desempeño sujetas a Métricas, Objetivos e Incentivos Financieros podrán incluir, sin limitarse a:
a) Servicio al Cliente;
b) Desempeño financiero;
c) Desempeño en generación;
d) Gerencia y Operaciones;
e) Regulatoria;
f) Confiabilidad y Resiliencia;
g) Desempeño del sistema; y
h) Seguridad del personal.
2) Cada Incentivo Financiero deberá ser diseñado de acuerdo con los principios establecidos en la Sección 7.2, y podrán incluir, por ejemplo pero sin limitarse a, uno o más de los siguientes elementos de diseño;
a) Una recompensa;
b) Una penalidad;
c) Un nivel de desempeño mínimo, debajo del cual no se recibirá recompensa; KLRA202400375 cons. KLRA202400377 15
d) Un nivel de desempeño objetivo que indica la meta de desempeño deseada;
e) Un nivel de desempeño máximo, sobre el cual no se recibirá recompensa;
f) Recompensa y penalidades simétricas, por el cual el desempeño por encima de un nivel objetivo es recompensado con una cantidad reflejada en una penalidad por el desempeño a un nivel comparable por debajo del nivel objetivo;
g) Recompensas y penalidades asimétricas, por el cual el desempeño por encima de un nivel objetivo es recompensado con una cantidad no reflejada en una penalidad por el desempeño a un nivel comparable por debajo del nivel objetivo. Algunos incentivos Financieros pueden proveer penalidades sin ninguna recompensa y viceversa;
h) Una zona que refleje el rango sobre y debajo del nivel objetivo de desempeño, dentro del cual no se recibirá ninguna penalidad ni recompensa; y
-III-
En los distintos argumentos levantados, por diferentes razones,
LUMA en el recurso KLRA202400375 y LECO en el KLRA202400377,
impugnan la Resolución y Orden Final emitida por el NEPR en el caso de
epígrafe. LUMA, cuestiona las modificaciones efectuadas por el Negociado
a la estructura de incentivos, mientras que LECO impugna el que no se
hayan establecido penalidades contra LUMA.
Atenderemos en orden de presentación los recursos. Por tanto,
primero adjudicamos las controversias levantadas por LUMA en su recurso
de revisión judicial KLRA202400375. Allí, en su primer señalamiento de
error, LUMA reclama que la determinación administrativa dictada violentó
las garantías del debido proceso de ley, puesto que no tiene apoyo en
evidencia sustancial del récord administrativo. Sobre esto, en resumidas
cuentas, arguyó que la decisión se basó en prueba ajena al expediente,
debido a que:
(1) el Negociado consideró documentos e información extraña al caso y hasta cierto grado sorpresiva, pese a que LUMA solicitó oportunamente durante el proceso administrativo al NEPR que KLRA202400375 cons. KLRA202400377 16
divulgara la prueba que presentaría y la misma no haber sido anunciada hasta el día de la audiencia; (2) el NEPR actualizó las referencias base con datos referentes a años fiscales distintos a los que se estableció debían utilizarse, erradamente tomando conocimiento oficial de la información de estos años y modificando con la misma varias métricas; (3) la modificación del enfoque para medir los objetivos de desempeño y los objetivos anuales de desempeño se hizo utilizándose dos metodologías diferentes a propuestas por LUMA; (4) la adopción de objetivos de desempeño diferentes y más agresivos a los propuestos por LUMA, y los cambios hechos por el NEPR a la estructura de niveles (“tiers”), a los puntos base que asignó en el Anexo IX Revisado y a las métricas de Customer Service y Technical, Safety and Regulatory no tienen señalado la evidencia del expediente en la cual se basó el Negociado para su análisis y es contraria a aquellas propuestas únicamente por LUMA durante el proceso.
Ante cada una de estas actuaciones señaladas, LUMA reclama
también haber sido privada de una notificación adecuada, así como que se
le violentó su derecho a presentar prueba y contrainterrogar testigos. Por
todo ello, en la discusión de su primer señalamiento de error, clasifica de
imparcial, arbitraria y caprichosa la determinación final emitida por el
NEPR.
De otra parte, al discutir su segundo error LUMA sostiene que el
NEPR excedió la autoridad que por ley tiene al modificar el esquema de
incentivos establecido en el Contrato. Particularmente, al refutar las
determinaciones del cuerpo administrativo sobre la extensión de su poder,
LUMA señala que el análisis del Negociado ignora las disposiciones
contenidas en la Sección 3 y Sección 8(d) de la Ley Núm. 120-2018.
Según LUMA, tales disposiciones establecen que el NEPR no puede
alterar o enmendar un acuerdo como el Contrato, ni interferir con asuntos
operaciones o contractuales. A su vez, afirma que el proceder del
Negociado es contrario a sus propias actuaciones, puesto que mediante
resolución anterior había certificado que el Contrato cumplía con las leyes
y políticas públicas relevantes y aplicables. Aunque reconoce la autoridad
del NEPR para adoptar mecanismos de incentivos basados en el
desempeño, LUMA expone que la misma no es ilimitada, pues las citadas KLRA202400375 cons. KLRA202400377 17
secciones de la Ley 120-2018 así lo demuestran. Por consiguiente, le atribuye
al Negociado el interferir material e ilícitamente con sus derechos
contractuales, menoscabándolos sustancialmente.
En oposición a los argumentos traídos por LUMA, LECO afirma que
la autoridad del NEPR es indiscutible, pues por disposición legislativa se le
delegó al Negociado una serie de poderes para alcanzar los objetivos de la
política pública energética de Puerto Rico; entre ellos, el regular las
compañías de electricidad como LUMA. Añade, que las disposiciones
legales relativas al Negociado permiten apreciar que es responsabilidad
exclusiva del NEPR establecer el esquema de métricas de desempeño.
De otra parte, si bien admite que en nuestro ordenamiento jurídico
lo pactado en los contratos tiene fuerza de ley entre las partes, a su vez
asevera que la libertad para entrar en contratos no es una irrestricta, siendo
sus frenos la ley, la moral y el orden público. Más aun, LECO expone que
el propio Contrato reconoce la autoridad legal del NEPR para modificar las
métricas, puesto que en la Sección 4.2(f) y 20.17 del documento se resalta y
alerta que el andamiaje de las métricas presentadas por LUMA son
ilustrativas y que han de ser revisadas y reemplazadas según necesario.
Por otro lado, LECO rechaza vehementemente que el certificado que
el NEPR emitió en su momento referente al contrato tenga el efecto
reclamado por LUMA de impedir la modificación de métricas. Asimismo,
refuta la limitación pretendida por la parte apelante a algunas de las
modificaciones realizadas bajo el argumento de que las áreas de desempeño
modificadas11 no se habían sometido ante la consideración del NEPR; niega
que esta no pueda utilizar información actualizada, tal como LUMA ha
hecho en su propia propuesta y desmiente que a LUMA se le haya
violentado el debido proceso de ley.
11 Estas áreas tratan sobre (1) interconexión para la integración de energía renovable; (2)
eficiencia energética y respuesta a demanda energética; y (3) manejo de vegetación. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 18
El NEPR compareció a defender su actuación. Al así hacer, negó los
errores señalados por LUMA en su recurso. En primer lugar, defendió la
autoridad legal concedida por las distintas leyes arriba citadas para: (1)
establecer e implementar los reglamentos y la acciones necesarias para
garantizar la capacidad, confiabilidad, seguridad, eficiencia y
razonabilidad en las tarifas del sistema eléctrico de Puerto Rico, (2)
establecer las guías, estándares, prácticas y procesos a seguir por los entes
regulados, y (3) fiscalizar la calidad, eficiencia y confiabilidad del servicio
eléctrico provisto por cualquier compañía de servicio eléctrico certificada
en Puerto Rico, de forma que pueda garantizársele una red eléctrica
robusta que atienda las necesidades de la Isla. En virtud de la autoridad
legal que discutió, rechazó cualquier imputación levantada por LUMA en
la que le atribuye interferir con el Contrato. Igualmente, y basándose en las
mismas disposiciones legales, negó haberse excedido de la autoridad que
estas le reconocen.
De igual forma, el NEPR afirmó en su escrito que, entre las facultades
concedidas a este por la Ley 17-2019, está el establecer los mecanismos de
incentivos y penalidades basado en el desempeño de las compañías de
servicio eléctrico; LUMA incluida. Aunque reconoció que el Negociado
dará consideración a lo que una compañía de servicio eléctrico como LUMA
proponga, así como a los comentarios que las partes interesadas sometan,
estableció que ese hecho, “no altera la estructura del procedimiento, que
dispone que es el Negociado de Energía [] quien tiene autoridad exclusiva
para determinar los mecanismos de incentivos basado en desempeño.”
En cuanto a estos mecanismos, el NEPR aclaró que conforme el
propio Contrato establece en su Sección 4(f), el mecanismo de incentivo
basado en desempeño propuesto por LUMA es una guía ilustrativa cuya
función es servir de guía o ejemplo, sujeto a revisión, discusión y
modificación, según sea necesario para alinearse con el marco regulatorio KLRA202400375 cons. KLRA202400377 19
aplicable. A su vez, el NEPR defendió la utilización de metodologías
alternas en la evaluación y aprobación de los mecanismos de incentivos.
Particularmente, señaló que la discusión ofrecida por LUMA en su recurso
de revisión resulta en confundir el rol que el Negociado ejerce en el
procedimiento para establecer estos mecanismos.
A tales efectos, resaltó que contrario a lo que pareció entender
LUMA, el NEPR no es parte en el caso, sino que es el ente independiente y
experto en tomar la determinación final sobre los mecanismos de incentivo
basados en desempeño. Por la señalada razón, asevera no estar obligado a
presentar prueba documental o testigos, ni a participar del descubrimiento
de prueba como erróneamente LUMA indica.
Por otro lado, el NEPR reclamó que, aunque como norma general las
Reglas de Evidencia no aplican a los procedimientos administrativos, tenía
la potestad y discreción de utilizarlas para tomar conocimiento judicial de
información actualizada con posterioridad a la vista administrativa sobre el
desempeño actual de LUMA. Específicamente, y sobre el asunto, ripostó de
la siguiente manera:
Si bien LUMA expresa desacuerdo ante este Honorable Tribunal con el uso de la información sobre la cual el Negociado [de] Energía tomó conocimiento oficial, no argumenta aquí los fundamentos legales por los cuales no procedía tomar conocimiento oficial de dicha información. Ante ello, la procedencia de la toma de conocimiento oficial no es una controversia que este Honorable Tribunal tenga ante sí. Sin embargo, es menester mencionar que el Negociado de Energía, aunque no venía obligado a aplicar las Reglas de Evidencia en el procedimiento que conducía ante sí, las aplicó al momento de tomar conocimiento oficial de la información a la que alude LUMA. El Negociado de Energía estableció con especificidad cada uno de los documentos y datos sobre los cuales se estaría tomando conocimiento oficial, los cuales LUMA no argumenta no son susceptibles de corroboración inmediata y exacta a través de fuentes cuya precisión no pueda ser razonablemente cuestionada. Esto, pues se trata de información que LUMA misma sometió ante el Negociado de Energía en otros procedimientos administrativos. Es decir, objetar los datos sobre los niveles base de desempeño (baselines) de LUMA para los años fiscales en cuestión implicaría que [] LUMA hizo una representación incorrecta al Negociado de Energía sobre los referidos datos.
De la misma forma, el Negociado aseveró que la metodología alterna
utilizada para modificar los objetivos de desempeño (targets) propuestos KLRA202400375 cons. KLRA202400377 20
por LUMA; la modificación de los niveles de incentivos (tiers) sobre las
métricas MOE; el uso de una función lineal para determinar los niveles de
incentivos aplicables a LUMA; y su determinación de modificar los puntos
base asignados a algunas de las métricas de desempeño, son decisiones
sustentadas con evidencia sustancial contenida en el expediente
administrativo. Procedió entonces a discutir las razones por las cuales, para
cada uno de estos casos, la decisión alcanzada fue correcta.
Así, por ejemplo, reiteró que, como agencia con peritaje sobre los
asuntos en controversia, el NEPR no está obligado a otorgar validez a
documentos, testimonios, propuestas o explicaciones solo porque no hayan
sido controvertidos cuando, entre otras circunstancias, la metodología
propuesta resulta incorrecta, inaceptable o contraria al interés público.
También contendió varias veces que los argumentos sometidos por LUMA
ignoraban completamente la discusión específica y detallada que se incluyó
tanto en la resolución final, como aquella emitida en reconsideración y la
explicó.
Por último, el NEPR negó que las determinaciones emitidas en el
caso sean arbitrarias o caprichosas, el haber actuado fuera de los parámetros
que la ley le establece o haber intervenido con el contrato entre las partes.
Según reiteró en su escrito, el Negociado es la agencia con competencia
exclusiva para evaluar, aprobar, rechazar o modificar los mecanismos de
incentivos basados en desempeño y aquellos mecanismos incluidos en el
Contrato, son meramente una guía ilustrativa que debe ser evaluado- como
se hizo en el caso- por el Negociado.
Hemos considerado todos y cada uno de los argumentos levantados
por las partes en el recurso KLRA202400375, tanto para impugnar la
determinación administrativa alcanzada por el NEPR, así como para
defenderla. Ahora bien, si resolviéramos que LUMA tiene razón y la
determinación emitida por el NEPR se hizo en exceso de la autoridad KLRA202400375 cons. KLRA202400377 21
brindada al Negociado por las leyes, procedería declarar nulo lo hecho. Por
esta razón, invertiremos la discusión de los errores señalados por LUMA y
atenderemos en primera instancia el segundo de estos.
Como arriba consignamos, en su segundo señalamiento de error
LUMA asevera que la determinación emitida por el NEPR excede los
poderes y la autoridad que la Ley le reconoce y concede a dicho organismo
administrativo. En apoyo a esta contención, al discutir este error en síntesis
presenta dos argumentos. Primero, al citar las secciones 3 y 8(d) de la Ley
120-2018, expone que las mismas prohíben que el NEPR altere o enmiende
el Contrato o que interfiera con asuntos operacionales o contractuales.
Segundo, reclama que durante el proceso administrativo el Negociado
certificó que el Contrato en cuestión cumplía con las leyes y políticas
públicas del Gobierno de Puerto Rico sobre energía. Ante tal certificación,
LUMA arguye que el NEPR actuó contrario a sus propios actos. Basándose
en esto, reclama que el Negociado se excedió al apartarse de las métricas de
incentivo por desempeño que propuso y modificarlas, pues estas formaban
parte del Contrato; el cual no tenía autoridad para modificar y con el cual
no podía intervenir. No es correcto.
En lo pertinente, la Sección 3 de la Ley 120-2018, mejor conocida
como la Ley para Transformar el Sistema Eléctrico de Puerto Rico, lee como
a continuación se transcribe:
Sección 3. — Intención Legislativa y Declaración de Política Pública. (22 L.P.R.A. § 1113)
La Autoridad de Energía Eléctrica es una criatura legal de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico por virtud de la Ley Núm. 83 de 2 de mayo de 1941, según enmendada, con existencia y personalidad legal separada y aparte del Gobierno de Puerto Rico. Su creación, existencia, facultades, deberes y actividades como negocio público son delegaciones por vía legislativa. Sus activos y franquicias son propiedades del Pueblo de Puerto Rico, su Gobierno y administrados por esa corporación pública, precisamente, por delegación de la Asamblea Legislativa.
Ninguna ley o reglamento podrán ser utilizados o interpretados en contraposición a las disposiciones de esta Ley, excepto por enmiendas en la misma. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 22
Consignamos, además, que los Contratos de Alianzas y Contratos de Venta que surjan de esta Ley estarán revestidos y protegidos con la máxima consideración de nuestro ordenamiento constitucional en lo relacionado con el disfrute de la propiedad, el debido proceso de ley y la no aprobación de leyes que menoscaben las obligaciones contractuales legítimamente pactadas.
Por su parte, la Sección 8(d) del mismo estatuto, lee:
(d) Tras la consumación de cualquier Transacción de la AEE, la Comisión asistirá a la Autoridad en la supervisión del desempeño y cumplimiento del Contratante bajo cada Contrato de Alianza o Contrato de Venta, conforme al Artículo 10(d) de la Ley 29-2009. La Comisión no tendrá autoridad para alterar o enmendar el Contrato de Alianza o el Contrato de Venta y no interferirá con asuntos operacionales o contractuales, excepto según se dispone en el inciso (f) de esta Sección. La Autoridad, la AEE y la Comisión deberán preparar en conjunto un plan de trabajo para la supervisión de cada Contrato de Alianza, con el propósito de cumplir con lo dispuesto en el Artículo 10(d) de la Ley 29-2009 y asegurar el uso óptimo de los recursos de cada entidad.12
Como puede apreciarse de las porciones transcritas, específicamente
del texto destacado, la Ley 120-2018 le concedió a los Contratos de Alianzas
y Contratos de Venta, “la máxima consideración de nuestro ordenamiento
constitucional”, sobre el derecho de las partes involucradas al disfrute de la
propiedad y el debido proceso de ley. También, claramente rechaza la
aprobación de leyes que menoscaben tales acuerdos. Más aún, es fácil
apreciar que, en su octava sección, al establecerse la jurisdicción de la
Comisión de Energía en la Ley 120-2018, expresamente se dispuso que este
cuerpo no podría enmendar el Contrato de Venta, ni interferir con los
asuntos operaciones o contractuales. Empero, y en cuanto a lo último,
advertimos que las limitaciones allí establecidas permiten excepciones.
Así pues, el inciso (f) de la Sección 8 de la Ley 120-2018, dice:
(f) Un Contratante bajo un Contrato de Alianza o Contrato de Venta otorgado con respecto a una Transacción de la AEE tendrá la facultad para cobrar derechos, rentas, tarifas y cualquier otro tipo de cargo por la prestación del Servicio o Función, o la construcción, reparación, mejora y el uso de las Instalaciones u otros Activos de la AEE, de conformidad con las disposiciones del Contrato de Alianza o Contrato de Venta. La Comisión retendrá su jurisdicción bajo las disposiciones de la Ley 83 o leyes especiales pertinentes, para revisar y aprobar cualquier modificación de tales derechos, rentas, tarifas o cualquier otro tipo de cargo. El Contratante y la
12 22 LPRA, Sec. 1118(d) KLRA202400375 cons. KLRA202400377 23
AEE tendrán que cumplir con los requisitos impuestos a la AEE o cualquier otra Compañía de Energía (según definido en la Ley 57- 2014, según enmendada, conocida como la “Ley de Transformación y ALIVIO Energético”) bajo las disposiciones de la Ley 83, o leyes especiales pertinentes para incrementar o reducir dichos derechos, rentas, tarifas o cargos. El Contratante y la AEE también tendrán que cumplir con las disposiciones sobre procedimientos de cambios en los derechos, rentas, tarifas y cualquier otro tipo de cargo que serán incluidas en el Contrato de Alianza o Contrato de Venta, disponiéndose que lo anterior no autoriza menoscabar mediante un Contrato de Alianza o Contrato de Venta las facultades y deberes aplicables de la Comisión bajo las leyes especiales pertinentes para incrementar o reducir dichos derechos, rentas, tarifas o cargos. La Comisión deberá asegurar que toda modificación resulte en que los derechos, rentas, tarifas y cualquier otro tipo de cargo cobrados por un Contratante bajo un Contrato de Alianza o Contrato de Venta otorgado con respecto a una Transacción de la AEE sean justos y razonables y consistente con prácticas fiscales y operacionales acertadas que proporcionen un servicio confiable, al menor costo razonable. (énfasis suplido)
Una evaluación integral de los pedazos antes transcritos, así como el
resto de las disposiciones legales citadas en el segundo acápite de esta
Sentencia, nos mueve a concluir que la limitación impuesta en la Sección 8,
inciso (d) de la Ley 120-2018 no tiene la extensión pretendida por LUMA.
Explicamos.
Sabido es que las disposiciones de una ley no deben ser interpretadas
aisladamente, sino que, al interpretarse el texto de una disposición legal, tal
análisis deberá efectuarse juntamente con todas las demás que emanen del
mismo cuerpo. Además, los tribunales debemos armonizar, en la medida
posible, todas las disposiciones pertinentes en aras de obtener un resultado
sensato, lógico y razonable. También, deberán examinar e interpretar las
disposiciones legales de modo que no conduzcan a resultados irrazonables
o insostenibles, ni a conclusiones absurdas.13
Es precisamente con el fin de evitar esto último que diferimos de la
interpretación propuesta por LUMA. Tal proposición es incongruente con
los amplios poderes que tanto la Ley 54-2014, como la Ley 157-2019 le
conceden al Negociado de Energía sobre la política pública energética de
13 Com. Elect. PPD v. CEE et al., 205 DPR 724 (2020) KLRA202400375 cons. KLRA202400377 24
nuestro País.14 Entre estos poderes, no albergamos duda, incluye el que es
el NEPR la entidad autorizada en ley para establecer los mecanismos de
incentivos basados en desempeño establecidos en el Contrato. De igual
forma, la interpretación brindada por LUMA de las disposiciones de la Ley
120-2018- con el propósito de despachar cualquier autoridad reconocida al
Negociado por la Ley 54-2014 y la Ley 157-2019- ignoran y son contrarias a
la Sección 20.17 del Contrato. Esta lee como a continuación se transcribe:
Section 20.17 PREB Authority. Notwithstanding anything to the contrary herein, no provision of this Agreement shall be interpreted, construed or deemed to limit, restrict, supersede, supplant or otherwise affect, in each case in any way, the rights, responsibilities or authority granted to PREB under Applicable LAW with respect to the T&D System, Owner or Operator.
Igual de ilógicos encontramos los planteamientos levantados por
LUMA con el fin de aseverar que cualquier autoridad del NEPR para
modificar los mecanismos de incentivos del Contrato fue renunciada
cuando durante el proceso certificó que dicho documento cumplía con la
ley. El expediente administrativo, cuando se analiza al amparo de las
distintas leyes que regulan los asuntos en controversia, no admite alcanzar
tan irracional conclusión. De los estatutos citados en esta Sentencia, la
autoridad que el NEPR tiene para revisar, modificar y establecer todo lo
concerniente a los mecanismos de incentivo por desempeño a los que las
compañías de energía eléctrica como LUMA pueden tener derecho es clara
e incuestionable. Ante el indiscutible texto de estas leyes sobre este
asunto, la inmunidad que LUMA argumenta le brinda el Contrato frente
a la fiscalización a la cual debe estar sujeta, raya en lo absurdo.
En consecuencia, resolvemos que, contrario a lo alegado por LUMA,
el Negociado actuó dentro de los parámetros de la autoridad que le fue
concedida. Siendo ello así, no se cometió el segundo error señalado por
LUMA en el recurso KLRA202400375. Resuelto esto, evaluamos si la
14 Esto incluye aquellas porciones de las mencionadas leyes que citamos en esta Sentencia,
así como aquellas contenidas en la ley no específicamente citadas. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 25
decisión administrativa recurrida se emitió en violación a las garantías
básicas del debido proceso de ley y no está apoyada en evidencia sustancial
que surja del expediente administrativo. Tras un minucioso, detenido y
ponderado estudio del legajo apelativo, contestamos en la negativa.
En su recurso, y a los fines de evidenciar la violación a los principios
básicos del debido proceso de ley, según ya lo hemos hecho constar
previamente en esta Sentencia,15 LUMA argumentó que la determinación
emitida por el Negociado era arbitraria e irrazonable, pues no descansó en
el contenido del expediente administrativo, si no en prueba ajena al caso.
Amparándose en tales planteamientos, reclama que no debemos otorgar la
deferencia que como regla general se aplica a las decisiones
administrativas. No tiene razón.
En primer lugar, la clasificación de foránea y sorpresiva hecha por
LUMA en cuanto a que, parte de la prueba e información que el NEPR
utilizó para resolver el caso, descansa en la premisa errónea de que el
Negociado tenía un deber de anunciar evidencia, previo a celebrarse la
audiencia administrativa y yace del equivocado entendido de que la
agencia era parte activa litigante, obligada a descubrir prueba. Como
correctamente expuso el NEPR en su oposición al recurso de revisión
judicial, “[e]l Negociado de Energía no es parte en este caso, sino que funge
como el ente independiente y experto, encargado de tomar la
determinación final. Como tal, el Negociado de Energía no está obligado a
presentar prueba documental, testigos ni participar del descubrimiento de
prueba, ya que su función es la de evaluar la totalidad de la evidencia
contenida en el expediente administrativo y, en base a ello y al derecho
aplicable, aprobar, denegar, o modificar los mecanismos de incentivos
basados en desempeño propuestos por LUMA.”16
15 Véase páginas 15 y 16 de esta Sentencia. 16 Similar argumento adecuadamente expone LECO en su comparecencia. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 26
Contrario a lo señalado por LUMA, el día antes de la audiencia
administrativa el Negociado no anunció sorpresivamente prueba
documental a ser utilizada en su contra. El NEPR lo que hizo fue adelantar
a LUMA y partes interventoras aquellos documentos que sus consultores y
Comisionados podrían utilizar durante los interrogatorios a llevarse. Este
hecho fue aclarado por el Negociado, al explicarles que contrario a las
partes, no estaba limitado ni obligado por orden que al respecto se hubiera
emitido, sobre la información que podría utilizar durante la audiencia.17
Segundo, los planteamientos que LUMA levanta en contra de la
toma de conocimiento oficial efectuada por el NEPR en el caso pasan por
alto el que, si bien la exclusividad del expediente es un principio
fundamental en el derecho administrativo, entre las pocas excepciones a
esta norma está la facultad que por ley se le ha conferido a los foros
administrativos de tomar conocimiento oficial de todo aquello que pudiera
ser objeto de conocimiento judicial en los tribunales de justicia.18 Obvian
también, que desde al menos el año 1969, en nuestro ordenamiento jurídico
se ha reconocido que, entre aquellas cosas sobre las que una agencia
administrativa puede tomar conocimiento oficial, están sus propios
récords.19 No olvidemos que contrario a lo que parece sugerir el escrito de
LUMA, la información sobre la cual se tomó conocimiento oficial después
de celebrarse la audiencia es data producida por ella misma en otros
procedimientos que se celebran ante el Negociado. Por consiguiente, no se
trata de información obtenida mediante una investigación posterior
17 Véase, página TA 4265 del Apéndice del recurso KLRA202400375. Allí, y en el documento titulado Resolution and Order del 10 de enero de 2023, el Negociado expresó lo siguiente: Further, the Energy Bureau CLARIFIES that, for regulatory matters, the Energy Bureau is not bound or limited by the T&D OMA, as established in its Section 20.17. Neither is the Energy Bureau bound or limited by any of its orders applicable to the parties, including the intervenors, regarding the permissible scope on any Requirements of Information it may issue to further obtain a comprehensive and thorough administrative file. 18 Así pues, sobre los asuntos que los tribunales pueden tomar conocimiento, la Regla 201
de Evidencia, 32 LPRA Ap. VI, están los hechos adjudicativos que no están sujetos a controversia razonable porque son susceptibles de corroboración inmediata y exacta mediante fuentes cuya exactitud no puede ser razonablemente cuestionada. 19 3 LPRA, Sec. 9653(d); López y otros v. Asoc. De Taxis de Cayey, 142 DPR 109 (1996) KLRA202400375 cons. KLRA202400377 27
efectuada por la agencia, de una recomendación ex parte recibida con
posterioridad a la vista tras haberse efectuado una consulta, ni tampoco de
evidencia obtenida al realizarse entrevistas a terceros mientras se espera
por la adjudicación que sea ajena al expediente y específicamente.
Tercero, distinto a lo que LUMA señala, en la adopción por parte del
Negociado de unas metodologías distintas no se guardó silencio en cuanto
a qué evidencia y criterios la motivaron. Tanto en el dictamen original, así
como en aquel mediante el cual atendió las reconsideraciones sometidas,
quedaron explicadas las distintas razones por las cuales el Negociado
utilizó la metodología escogida. También se destacó que el apoyo principal
para los métodos fue provisto por LUMA y el Contrato.20
Por último, ninguno de los planteamientos levantados por LUMA en
ataque a la adopción de objetivos de desempeño diferentes y a los cambios
efectuados por el NEPR son suficientes en derecho para derrotar la
deferencia que debemos observar hacia las decisiones administrativas.
Notamos, que más allá de negar que las determinaciones del Negociado
tuvieran señaladas la evidencia en la que se sustentan- por lo que afirma
estas carecen apoyo en el expediente- en gran medida se limita sólo a
señalar que estas ignoran su propuesta y destacar que la misma no fue
impugnada.
En el presente caso, el Negociado tuvo a bien emitir una
determinación detallada en la cual explicó cabalmente su análisis y las
distintas consideraciones de nuestra política pública energética que guiaron
su decisión. También, apuntó a la evidencia considerada para alcanzar sus
conclusiones y, en aquellas instancias en las que se apartó de lo propuesto
por LUMA, detalló el motivo para tal distanciamiento. Vigente la
normativa jurídica establecida por nuestro Tribunal Supremo en cuanto a
20 Véase págs. 7280-7282 del Apéndice del recurso KLRA202400375. Véase también páginas
7605-7606 del mismo apéndice. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 28
que las decisiones administrativas tienen a su favor una presunción de
regularidad y corrección, que descansa en la experiencia particular que
tiene sobre el asunto que por disposición de ley regula, no encontramos que
los planteamientos sometidos por LUMA la derroten, por lo que no estamos
en posición de concluir que procede su revocación.
Similar conclusión alcanzamos frente a los argumentos que LECO
levanta en el recurso KLRA202400377. En este, a modo de primer
señalamiento de error, reclama que la notificación efectuada por el NEPR
de su Resolución del 14 de junio de 2024 no incluye las advertencias
adecuadas sobre el derecho que le cobijaba a las partes de solicitar revisión
judicial. Por su parte, en su segundo error señalado, cuestiona que el
Negociado no haya incluido en la metodología de incentivos en favor de
LUMA, disposiciones similares mediante las cuales se le impusieran
penalidades, según autoriza la ley se haga.
En cuanto al primer error señalado, al expresarse sobre el recurso
KLRA202400377, LUMA manifiesta coincidir con LECO en su reclamo de
una notificación inadecuada por falta de advertencias legales. No obstante,
afirma que tal defecto solamente causa que no se haya activado el término
que la ley establece para la revisión administrativa y no la nulidad del
proceso. El NEPR, por su parte, al comparecer contra este recurso, establece
innecesarias las advertencias al atender la reconsideración, puesto que estas
fueron dadas cuando se resolvió la controversia. De igual forma, argumenta
que, si se determinara que tal aviso debió incluirse, la jurisprudencia
vigente no obliga a la desestimación pretendida. Sobre el segundo, tanto
LUMA como el Negociado afirman y destacan la discreción que reviste la
decisión de incluir penalidades. A su vez cuestionan que los argumentos
que levanta LECO son insuficientes en derecho para intervenir con la
misma. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 29
Hemos examinado la Resolución del 14 de junio de 2024 mediante la
cual se atendieron las 2 mociones de reconsideración sometidas ante el
Negociado. Observamos, que es correcto el señalamiento hecho por LECO
en cuanto a que la misma no contiene apercibimiento alguno en cuanto a su
derecho a solicitar la revisión judicial, ni el término disponible con el que
cuenta para ello. Igual de adecuados son sus planteamientos en cuanto a la
notificación correcta es una característica imprescindible del debido
proceso de ley y no un mero requisito. No obstante, notamos que, pese a la
falta de notificación señalada, LECO compareció ante este foro dentro del
término establecido en la LPAU. En atención a ello y a que ya ha sido
resuelto en innumerables veces que, “habiendo la parte presentado su
recurso y ante la ausencia de incuria, el Tribunal de Apelaciones debe
resolverlo en los méritos”21, determinamos que el primer error señalado por
LECO en el recurso KLRA202400377, no fue cometido.22
De otra parte, y sobre la falta de disposiciones en las que se
impongan penalidades, nos parece razonable y adecuada el análisis
efectuado por el Negociado para incluir en este momento las disposiciones
solicitadas por LECO. Si bien las leyes le autorizan a incluirlas, la realidad
es que tal potestad está a su discreción, por lo que resolvemos respetarla.
Más cuando, según el propio NEPR señaló al atender la reconsideración
que en cuanto a esto levantó LECO,23 la decisión de no incluir penalidades
no impide que, bajo las circunstancias apropiadas y tras seguirse el
correspondiente procedimiento, el Negociado pueda aplicarlas más
21 PR Eco Park et al. v. Mun. De Yauco, 202 DPR 525 y casos allí citados. 22 Si bien la determinación que atendió su reconsideración no incluyó lenguaje alguno
relativo al derecho a recurrir en revisión judicial, la resolución original mediante la cual el NEPR resolvió lo relacionado a los mecanismos de incentivos por desempeño sí contenía todas las advertencias relativas al derecho a solicitar reconsideración, el término disponible a las partes para ello, el plazo con el que contaba el Negociado para actuar, cómo debía hacerlo y todo lo concerniente al derecho de las partes a acudir en revisión judicial. 23 Pág. 7600 del Apéndice del recurso KLRA202400375; pág. 1728 del Apéndice del recurso KLRA2020400377. KLRA202400375 cons. KLRA202400377 30
adelante. Al final de cuenta, el NEPR retiene la autoridad para así hacerlo
y ninguna disposición del Contrato puede establecer lo contrario.
-IV-
Por las consideraciones antes expuestas, confirmamos la decisión
administrativa recurrida.
Notifíquese inmediatamente.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones
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