EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sierra Club; Toabajeños en Defensa del Ambiente, Inc., y su portavoz el Sr. Juan Camacho; Comité Socio Cultural Comunitario Arizona San Felipe de Arroyo, Inc. y su portavoz el Sr. Alberto Rubio Rodríguez Certiorari
Peticionarios 2019 TSPR 210
v. 203 DPR ____
Junta de Planificación
Recurrida
Número del Caso: CC-2019-123
Fecha: 15 de noviembre de 2019
Tribunal de Apelaciones:
Panel III
Abogado de la parte peticionaria: Clínica Asistencia Legal UPR
Lcdo. Pedro J. Saade Llorens
Abogado de la parte recurrida:
Lcdo. Héctor Morales Martínez
Materia: Derecho Administrativo: La Sec. 2.7 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme no requiere, para la impugnación de un reglamento de su faz, que los peticionarios prueben los criterios de legitimación activa.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sierra Club; Toabajeños en Defensa del Ambiente, Inc., y su portavoz el Sr. Juan Camacho; Comité Socio Cultural Comunitario Arizona San Felipe de Arroyo, Inc. y su portavoz el Sr. Alberto Rubio Rodríguez CC-2019-0123 Certiorari
Peticionarios
v.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ.
San Juan, Puerto Rico, a 15 de noviembre 2019.
Nos corresponde expresarnos en torno a los requisitos
básicos requeridos por la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme (LPAU), infra, para ejercer la
facultad de reglamentación delegada a las agencias
administrativas. Específicamente, en el contexto de la
revocación de normas reglamentarias. Además, debemos
reiterar el alcance del mecanismo provisto expresamente por
el legislador en la Sec. 2.7 de la LPAU, infra, que
viabiliza la impugnación de su faz de un reglamento, cuando
determinada agencia incumple con esos requisitos básicos.
Con ello en mente, veamos el trasfondo fáctico y
procesal de la controversia ante nos.
I
En diciembre del 2016, la Junta de Planificación de
Puerto Rico (Junta de Planificación) aprobó siete CC-2019-0123 2
resoluciones en las que designaban ciertas áreas como
reservas naturales y establecían Planes de Usos de Terrenos
para las mismas, a saber: Plan Sectorial de Reserva Natural
del Humedal Playa Lucía en Yabucoa, Resolución Núm. PU-
0002-2016-75; Reserva Natural de Punta Cabullones en Ponce,
Resolución PU-002-2016-63; Reserva Natural de Punta Petrona
en Santa Isabel, Resolución PU-0002-2016-67; Reserva
Natural de Punta Guillarte en Arroyo, Resolución PU-0002-
2016-72; Plan Sectorial de la Reserva Natural de Mar
Chiquita en Manatí, Resolución JP-PS-MCH; Reserva Natural
de Finca Nolla en Camuy, Resolución PU-002-2016-04;
Reservas Naturales del Río Camuy en Hatillo y Camuy,
Resolución PU-002-2016-RC (Resoluciones del 2016). En
esencia, las Resoluciones del 2016 contenían, entre varios
asuntos, las normas de uso y disfrute de estas áreas con
el propósito de garantizar su preservación, conservación y
restauración. Las Resoluciones del 2016 cumplieron con los
requisitos procesales para la aprobación de un reglamento
según la LPAU, infra. Asimismo, fueron aprobadas mediante
las correspondientes Órdenes Ejecutivas.1 Ninguna de las
Resoluciones del 2016 fueron impugnadas ante algún foro
judicial.
Sin embargo, la Junta de Planificación emitió en el
2017 varias resoluciones (Resoluciones del 2017) mediante
las cuales dejó sin efecto las siete Resoluciones del 2016.
1El entonces Gobernador de Puerto Rico aprobó las Resoluciones del 2016 mediante las siguientes Órdenes Ejecutivas: OE-2016-069; OE-2016-078; OE-2016-076; OE-2016- 074; OE-2016-64; OE-2016-77; OE-2016-81. CC-2019-0123 3
La agencia administrativa revocó las Resoluciones del 2016
sin cumplir con los requisitos que exige la LPAU para dejar
sin efecto normas reglamentarias. Ello, pues la Junta de
Planificación arguyó que no estaba obligada por dichos
requisitos debido a que las Resoluciones del 2016 fueron
aprobadas “por motivo de fin de año y cambio de gobierno”.2
A pesar de reconocer que las Resoluciones del 2016
“cumplieron con los requisitos procesales” y que
“no se impugna el proceso para adoptar estos Planes”,
concluyó que “la adopción final adolece de deficiencias que
derrotaría el propósito de su creación”.3 A petición de la
Junta de Planificación, el pasado Gobernador de Puerto Rico
derogó las Órdenes Ejecutivas del 2016.4
Ante ello, las organizaciones Sierra Club, los
Toabajeños en Defensa del Ambiente, Inc., el Comité Socio
Cultural Comunitario Arizona San Felipe de Arroyo, Inc. y
sus respectivos representantes (peticionarios) acudieron
oportunamente al Tribunal de Apelaciones mediante un
recurso de revisión judicial. Los peticionarios plantearon
que las Resoluciones del 2016 fueron aprobadas conforme a
nuestro ordenamiento administrativo y que no fueron
impugnadas ante los foros judiciales. A raíz de ello,
2Cartas explicativas de la Junta de Planificación al Gobernador de Puerto Rico y Memorandos explicativos, Apéndice del certiorari, págs. 181, 183, 185 y 188.
3Íd., págs. 181, 183, 185, 186 y 188.
4El pasado Gobernador de Puerto Rico derogó las Resoluciones del 2016 mediante las siguientes Órdenes Ejecutivas: OE-2018-026 y la OE-2018-027. CC-2019-0123 4
sostuvieron que éstas cobraron fuerza de ley y obligaban a
la Junta de Planificación.
Por tanto, los peticionarios arguyeron que la
revocación motu proprio realizada por la Junta de
Planificación violó el debido proceso de ley. A esos
efectos, indicaron que la mera alegación de defectos e
imperfecciones en reglamentaciones aprobadas previamente
no justifica que una agencia administrativa
automáticamente, y en incumplimiento con la LPAU, las deje
sin efecto. Esto, pues la LPAU, infra, provee un
procedimiento que exige el cumplimiento de unos requisitos
mínimos de participación ciudadana para la aprobación,
modificación y revocación de las normas reglamentarias.
Los peticionarios destacaron que la derogación de las
resoluciones tenía el efecto de eliminar siete reservas
naturales que protegen 7,420.41 cuerdas de terreno, más de
10,000 cuerdas de componente marino y 17,300 cuerdas de
reserva agrícola. En consecuencia, arguyeron que la Junta
de Planificación, como toda otra agencia administrativa,
estaba obligada a cumplir con los requisitos dispuestos en
la LPAU para dejar sin efecto la reglamentación que protegía
estos terrenos.
Por su parte, la Junta de Planificación reiteró que
el proceso de aprobación de las Resoluciones del 2016 fue
uno “abultado, apresurado, e inefectivo”.5 A pesar de que
nuevamente reconoció que las normas fueron aprobadas según
5Alegatoen oposición a recurso de revisión, Apéndice del certiorari, pág. 15 CC-2019-0123 5
los requisitos de la LPAU y que las mismas no fueron
impugnadas ante los tribunales, la Junta de Planificación
sostuvo que estos esfuerzos fueron insuficientes. Por tales
razones, alegó que las Resoluciones del 2016 eran nulas e
inoficiosas, por lo que la Junta de Planificación estaba
autorizada a revocarlas, sin cumplir con los requisitos de
revocación de reglamentos dispuestos en la LPAU, infra.
Asimismo, la organización Para La Naturaleza, Inc.
compareció ante el Tribunal de Apelaciones como amigo de
la corte. En síntesis, sostuvo que la Junta de Planificación
actuó en contra del mandato constitucional que exige la más
eficaz conservación de los recursos naturales de Puerto
Rico. Además, arguyó que los actos de la Junta de
Planificación fueron contrarios a Derecho, pues no notificó
a la ciudadanía ni le dio la oportunidad de participar en
el procedimiento para revocar las normas reglamentarias.
De igual forma, resaltó que la ley habilitadora de la Junta
de Planificación tampoco le provee la facultad para dejar
sin efecto reglas legislativas.
Posteriormente, el Tribunal de Apelaciones desestimó
el recurso de revisión judicial. El foro apelativo
intermedio determinó que los peticionarios, al ser
asociaciones y organizaciones, no gozaban de legitimación
activa para impugnar las acciones de la Junta de
Planificación. El Tribunal de Apelaciones razonó que los
peticionarios no demostraron un daño particularizado y su
relación causal con los actos de la Junta de Planificación,
por lo que resolvió que la controversia no era justiciable. CC-2019-0123 6
La Hon. Migdalia Fraticelli Torres discrepó de la
Sentencia y emitió un Voto Disidente, en el cual sostuvo
que la controversia ante su consideración no requería que
los peticionarios probaran los criterios de legitimación
activa. Esto, pues la impugnación de un reglamento de su
faz conforme a la Sec. 2.7 de la LPAU, infra, no lo exige.
En consecuencia, indicó que los peticionarios, como
cualquier otra persona, tenían legitimación activa para
impugnar el incumplimiento de las Resoluciones del 2016 y
las Resoluciones del 2017 con los requisitos dispuestos en
la LPAU, infra. Además, destacó que el mensaje legislativo
en torno a la revocación, modificación y creación de
reglamentos es claro, por lo que expresó que la Junta de
Planificación debió cumplir con los requisitos básicos de
notificación y participación ciudadana antes de dejar sin
efecto las Resoluciones del 2016.
En desacuerdo con la desestimación de su recurso de
revisión judicial, los peticionarios acuden ante este
Tribunal y arguyen que el foro apelativo intermedio erró
al no reconocer su legitimación activa. Los peticionarios
plantean que la jurisprudencia ha sostenido que la
impugnación de su faz de un reglamento por incumplimiento
con los requisitos procesales para su aprobación puede
realizarse por cualquier persona interesada. En
consecuencia, solicitan que revoquemos el dictamen emitido
por el Tribunal de Apelaciones y le ordenemos atender el
caso en sus méritos. CC-2019-0123 7
Examinada la petición de certiorari, este Tribunal le
proveyó un término de veinte días a la Junta de
Planificación para que mostrara causa por la cual no se
debía revocar el dictamen del Tribunal de Apelaciones.
Debido a lo anterior, la Junta de Planificación comparece
ante nos y sostiene que el foro apelativo intermedio actuó
correctamente. En esencia, la Junta de Planificación alega
que ésta tiene la facultad de revocar las Resoluciones del
2016 y que los peticionarios no demostraron cómo ello les
causó un daño real.
Con el beneficio de la comparecencia de ambas partes,
procedemos a resolver.
II
A.
Como es conocido, nuestro ordenamiento cuenta con una
política pública ambiental de rango constitucional. A esos
efectos, la Constitución de Puerto Rico exige “la más eficaz
conservación de sus recursos naturales, así como el mayor
desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el
beneficio general de la comunidad”. Art. VI, Sección 19,
Const. ELA, LPRA, Tomo 1. En consecuencia, la Asamblea
Legislativa ha dispuesto que todas las agencias e
instrumentalidades del Gobierno de Puerto Rico deben
aplicar y administrar todas las leyes y cuerpos
reglamentarios vigentes y futuros en “estricta conformidad”
con la política pública ambiental. Art. 4 de la Ley sobre
política pública ambiental, Ley Núm. 416-2004, 12 LPRA sec.
8001a(b). CC-2019-0123 8
Como corolario de lo anterior, la Junta de
Planificación es una de las entidades responsables de
garantizar la protección y conservación de nuestros
recursos naturales. Ley para el Plan de Uso de Terrenos
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 550-
2004, 23 LPRA secs. 227-227o. En el ejercicio de sus
poderes cuasi legislativos, la Junta de Planificación
deberá investigar y analizar distintas áreas
territoriales, para así clasificarlas y, conforme a ello,
designar las normas para su uso. Art. 14 de la Ley Orgánica
de la Junta de Planificación de Puerto Rico, Ley Núm. 75
de 24 de junio de 1975, 23 LPRA sec. 62m. Mediante Planes
de Usos de Terrenos, la Junta de Planificación designa y
limita el uso de los terrenos según sus clasificaciones,
dependiendo de si los mismos son urbanos, agrícolas, áreas
de conservación, entre otros. De esta manera, la Asamblea
Legislativa procura garantizar la protección y
conservación de nuestros recursos y reservas naturales,
pues “toda obra o proyecto a ser realizado por cualquier
persona o entidad deberá estar de acuerdo con las
recomendaciones de los Planes de Usos de Terrenos”. Íd.
Luego de que la Junta de Planificación adopta un Plan
de Uso de Terreno, el mismo debe ser enviado a la Rama
Ejecutiva para la aprobación del Gobernador o Gobernadora
de Puerto Rico. Íd. Una vez la Rama Ejecutiva aprueba un
Plan de Uso de Terreno, el mismo surtirá efecto
inmediatamente. CC-2019-0123 9
B.
En nuestro ordenamiento, las agencias administrativas
gozan del poder cuasi legislativo de aprobar reglas y
reglamentos. En esa encomienda, los entes administrativos
pueden formular reglas no legislativas y reglas
legislativas. Las reglas no legislativas “constituyen
pronunciamientos administrativos que no alteran los
derechos ni las obligaciones de los individuos”. Mun. de
Toa Baja v. D.R.N.A., 185 DPR 684, 696 (2012). La LPAU
dispensa del procedimiento formal de la reglamentación en
esos casos.
Por otro lado, una regla legislativa “crea derechos,
impone obligaciones y establece un patrón de conducta que
tiene fuerza de ley”. Mun. de San Juan v. J.C.A., 152 DPR
673, 692 (2000). Contrario a las normas no legislativas,
la Asamblea Legislativa ha sido consecuente y clara al
disponer de un procedimiento específico para la aprobación,
revocación y enmienda de las reglas legislativas. Esto,
pues “la importancia que reviste este tipo de regla o
reglamento, y el efecto que puede acarrear para el público
en general . . . requiere el cumplimiento del procedimiento
de reglamentación según se establece en la LPAU”.
Asociación Maestros v. Comisión, 159 DPR 81, 93 (2003). A
esos efectos, “[s]urge con meridiana claridad que la
preocupación del legislador se circunscribe al aspecto
puramente procesal de la aplicación de la regla o
reglamento”. D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo CC-2019-0123 10
y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed.,
Colombia, Ed. Forum, 2013, pág. 122.
Por tanto, la LPAU exige el cumplimiento por parte
de las agencias administrativas con determinados requisitos
al momento de “aprobar, enmendar o derogar una regla o
reglamento”. (Énfasis suplido). Sec. 2.1 de la LPAU, Ley
Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9611. En consecuencia, todo
procedimiento de reglamentación debe cumplir con cuatro
requisitos básicos: (1) notificar al público la
reglamentación que ha de aprobarse; (2) proveer oportunidad
para la participación ciudadana, incluyendo vistas públicas
cuando sea necesario u obligatorio; (3) presentar la
reglamentación ante el Departamento de Estado para la
aprobación correspondiente, y (4) publicar la
reglamentación aprobada. Secs. 2.1, 2.2, 2.3, 2.8, 2.11 de
la LPAU, supra, 3 LPRA secs. 9611-9613, 9618, 9621.
Reiteradamente, hemos dispuesto que todos éstos
“constituyen requisitos imprescindibles y de ineludible
cumplimiento”. Mun. de Toa Baja v. D.R.N.A., supra, pág.
695. “El cumplimiento de ese proceso es indispensable para
poder reconocerle fuerza de ley a la regla promulgada, ya
que ello forma parte de las garantías procesales que permean
todo el estatuto”. Centro Unido Detallistas v. Com. Serv.
Púb., 174 DPR 174, 183 (2008). Debido a lo anterior, la
LPAU decreta la nulidad de todo reglamento que se adopte
al margen de las disposiciones de la LPAU. Sec. 2.7 de la
LPAU, supra, 3 LPRA sec. 9617. CC-2019-0123 11
Para ello, cualquier persona puede impugnar de su faz
una regla o reglamento ante el Tribunal de Apelaciones por
un período de treinta días luego de su vigencia. Íd. Hemos
sido enfáticos en que toda persona tiene la capacidad para
impugnar el incumplimiento con las normas de la LPAU,
conforme con la Sec. 2.7 de la LPAU, supra, 3 LPRA sec.
9617. Así, resolvimos en J.P. v. Frente Unido I:
Cualquier persona puede impugnar la validez de una regla o reglamento aprobado por una agencia administrativa en incumplimiento de las disposiciones de la LPAU . . . haya participado o no durante la celebración de las vistas públicas, como parte del proceso para su aprobación. No tiene que ser afectad[a] por la aplicación de dicha regla o reglamento para tener la capacidad para promover la referida impugnación ante el Tribunal de Apelaciones. (Énfasis suplido). J.P. v. Frente Unido I, 165 DPR 445, 462-463 (2005).
En consecuencia, en la impugnación de su faz de un
reglamento “no se requiere demostrar una lesión a un interés
individualizado del litigante para que proceda la revisión,
ya que ésta busca invalidar el reglamento en toda
circunstancia en que pueda ser aplicable”. Centro Unido
Detallistas v. Com. Serv. Púb., supra, pág. 186.
Por el contrario, una persona que alegue ser afectada
personalmente por la aplicación de un reglamento, puede
impugnar su validez ante el Tribunal de Primera Instancia.
Íd., págs. 184-185. En esos casos, la parte que acude en
revisión judicial debe mostrar que ha sido “adversamente
afectada” por los actos de la agencia administrativa,
conforme a la Sec. 4.2 de la LPAU, supra, 3 LPRA sec. 9672.
Examinado el derecho aplicable, procedemos a resolver
la controversia ante nuestra consideración. CC-2019-0123 12
III
Según expuesto anteriormente, en el año 2016, la Junta
de Planificación aprobó varias resoluciones que designaron
como reservas naturales a siete regiones de riqueza natural
y ambiental en Puerto Rico. Las Resoluciones del 2016 tenían
como propósito limitar el uso de las referidas reservas
naturales, conforme a la política pública ambiental de
rango constitucional de nuestro ordenamiento.
A pesar de ello, tan solo un año después, la Junta de
Planificación derogó las Resoluciones del 2016, bajo el
pretexto de que las mismas habían sido aprobadas por motivo
de fin de año y en virtud de un cambio de administración
política. Ello, en incumplimiento con los requisitos de
revocación de reglamentos dispuestos en la LPAU. Secs. 2.1,
2.2, 2.3, 2.8, 2.11 de la LPAU, supra, 3 LPRA secs. 9611-
9613, 9618, 9621. De esta manera, dejó 7,420.41 cuerdas de
terreno, más de 10,000 cuerdas de componente marino y 17,300
cuerdas de reserva agrícola desprovistas de protección
ambiental alguna.
Paradójicamente, la Junta de Planificación reconoció
que las Resoluciones del 2016 son reglas legislativas que
requieren el cumplimiento con las normas dispuestas en las
Secs. 2.1, 2.2, 2.3, 2.8, 2.11 de la LPAU, supra, 3 LPRA
secs. 9611-9613, 9618, 9621. De igual forma, aceptó en
varias ocasiones que las mismas fueron aprobadas conforme
a estos requisitos procesales. Además, expresó que no
fueron impugnadas por persona alguna ante los foros
judiciales. CC-2019-0123 13
Ante ello, el Tribunal de Apelaciones desestimó el
recurso de revisión judicial presentado por los
peticionarios debido a falta de legitimación activa. Como
vimos, el foro apelativo intermedio resolvió que los
peticionarios estaban obligados a demostrar los efectos y
daños que causaron las acciones de la Junta de
Planificación.
En primer lugar, el Tribunal de Apelaciones erró al
no reconocer la legitimación activa de los peticionarios
para impugnar de su faz las Resoluciones del 2017.
Cobijándose en el precedente de Fund. Surfrider y otros v.
ARPe, 178 DPR 563 (2010), el foro apelativo intermedio
obvió la distinción entre una impugnación de su faz de un
reglamento y una revisión judicial de la aplicación de una
norma reglamentaria.
Nuestra jurisprudencia ha dispuesto expresa y
claramente que toda persona está legitimada de acudir al
foro apelativo intermedio a impugnar la aprobación de
normas reglamentarias en violación de la LPAU, en virtud
de la Sec. 2.7 de la LPAU, supra, 3 LPRA sec. 9617. Ahora
bien, es importante aclarar, que la intención del
Legislador al incluir la mencionada sección fue establecer
una causa de acción con el único propósito de que toda
persona afectada por la falta de implementación de las
disposiciones de la LPAU pudiese oponerse a dicho
incumplimiento. Centro Unido Detallistas v. Com. Serv.
Púb., supra, pág. 186. La Sec. 2.7 de la LPAU, supra, 3
LPRA sec. 9617, no fue concebida para impugnar el contenido CC-2019-0123 14
del reglamento o la aplicación de éste. Íd., pág. 191. Es
decir, el estándar es distinto a una revisión judicial de
una determinación administrativa conforme a la Sec. 4.2 de
la LPAU, supra, 3 LPRA sec. 9672.
Debido a lo anterior, los peticionarios no tenían que
probar cómo la derogación de las resoluciones en
controversia les causaba un daño particularizado. El daño
concreto que sufrieron los peticionarios es precisamente
la violación del proceso dispuesto en la LPAU y ello es lo
que motivó a la Asamblea Legislativa a instituir el
mecanismo de impugnación de la Sec. 2.7 de la LPAU, supra,
3 LPRA sec. 9617, para resarcir ese daño y obligar al
gobierno a cumplir con lo dispuesto en la ley. El hecho de
que lo comparta con el resto de la ciudadanía no le quita
que sea un daño concreto.
En ese sentido, los peticionarios impugnaron las
Resoluciones del 2017 por su incumplimiento con los
requisitos procesales de la LPAU, conforme a la Sec. 2.7
de la LPAU, supra, 3 LPRA sec. 9617. En esta ocasión, los
peticionarios no alegaron daños individualizados a raíz de
actos de la Junta de Planificación, ni estaban obligados a
ello. Éstos señalaron adecuadamente la violación crasa de
la Junta de Planificación con el procedimiento de
reglamentación dispuesto en la LPAU, supra. En
consecuencia, ante una impugnación de su faz de las
Resoluciones del 2017, el Tribunal de Apelaciones no tenía
que considerar los criterios de legitimación activa
elaborados por este Tribunal en Fund. Surfrider y otros v. CC-2019-0123 15
ARPe, supra, ni mucho menos aplicarlos restrictivamente
para privar a los peticionarios de su derecho.
Al resolver lo contrario, el Tribunal de Apelaciones
obvió el derecho de los peticionarios de exigir el
cumplimiento con las garantías procesales dispuestas en la
LPAU por parte de las entidades administrativas. Por tanto,
no procedía la imposición de trabas adicionales, contrarias
a Derecho, para obstaculizar estos reclamos.
En segundo lugar, es indudable que la Junta de
Planificación erró al revocar, a iniciativa propia, las
Resoluciones del 2016 sin cumplir con los requisitos
procesales discutidos. Las partes coinciden en que las
Resoluciones del 2016 constituyen reglas legislativas, pues
eran normas de aplicación general que generaban
obligaciones y limitaciones en toda persona y entidad que
deseara utilizar las siete reservas naturales antes
protegidas. Distinto a las Resoluciones del 2017, las
Resoluciones del 2016 fueron aprobadas conforme al
procedimiento dispuesto en la LPAU. Por tanto, las
Resoluciones del 2016 estaban vigentes y habían cobrado
fuerza de ley. En consecuencia, la revocación de estas
normas reglamentarias tenía que hacerse conforme a las
garantías mínimas contenidas en la LPAU, independientemente
de la intención ulterior.
La Asamblea Legislativa ha sido clara y contundente
al establecer que los requisitos para la aprobación de los
reglamentos deben cumplirse al “aprobar, enmendar o derogar
una regla o reglamento”. (Énfasis suplido). Sec. 2.1 de la CC-2019-0123 16
LPAU, supra, 3 LPRA sec. 9611. A raíz de ello, la Junta de
Planificación no tenía discreción alguna para revocar las
referidas normas reglamentarias de otra manera que no fuese
la dispuesta en la LPAU. La mera alegación de defectos e
imperfecciones en los Reglamentos del 2016 y, mucho menos,
un cambio de administración política, no justifican la
derogación automática de reglamentos vigentes y válidos.
De igual forma, la LPAU provee expresamente la nulidad
de todo reglamento aprobado en incumplimiento “sustancial”
con sus disposiciones. Surge del expediente que la Junta
de Planificación no cumplió con ninguno de los requisitos
para la aprobación de reglamentos, pues no notificó al
público de su intención de revocar la reglamentación ni
proveyó oportunidad alguna de participación ciudadana.
Debido a lo anterior, no debe haber duda alguna de que las
Resoluciones del 2017 que revocan motu proprio las
Resoluciones del 2016 son irremediablemente nulas.
Concluir lo contrario haría la Sec. 2.1 de la LPAU
letra muerta, pues daría mano libre a las entidades
administrativas para obviar completamente los requisitos
procesales contenidos en la LPAU y a revocar normas
reglamentarias a su gusto y arbitrio. De este modo, se
legitimaría una peligrosa práctica en contravención clara
del Derecho y se permitiría la inestabilidad jurídica de
nuestro ordenamiento. Como agravante, se facilitaría que,
ante todo cambio de administración política, las agencias
actúen desmedidamente y deroguen normas con vigencia y CC-2019-0123 17
fuerza de ley sin el debido procedimiento expresamente
contenido en nuestra legislación.
IV
Por todo lo anteriormente expuesto, expedimos el
recurso de certiorari ante nuestra consideración y
revocamos al Tribunal de Apelaciones. En consecuencia,
dejamos sin efecto las Resoluciones del 2017, por lo que
las designaciones de reservas naturales se mantienen en
vigor, según previamente reglamentadas.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sierra Club; Toabajeños en Defensa del Ambiente, Inc., y su portavoz el Sr. Juan Camacho; Comité Socio Cultural Comunitario Arizona San Felipe de Arroyo, CC-2019-0123 Certiorari Inc. y su portavoz el Sr. Alberto Rubio Rodríguez
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 15 de noviembre de 2019.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, se expide el auto de certiorari y se revoca la Sentencia del Tribunal de Apelaciones. En consecuencia, se dejan sin efecto las Resoluciones derogatorias emitidas por la Junta de Planificación objeto de impugnación en este recurso, por lo que las designaciones de reservas naturales se mantienen en vigor, según previamente reglamentadas.
Notifíquese inmediatamente.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez hace constar la siguiente expresión de conformidad, a la cual se une la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez:
¨Estoy conforme con la Opinión que antecede puesto que la controversia en este caso gira en torno a una acción que persigue la impugnación de la validez de un reglamento de su faz y no en su aplicación. Por tal razón, cualquier CC-2019-0123 19
jurisprudencia relacionada con la impugnación de un reglamento en su aplicación es impertinente para la resolución de este pleito.¨
El Juez Asociado señor Estrella Martínez hace constar la siguiente expresión de conformidad:
¨Hoy, este Tribunal adjudica el caso de epígrafe conforme a Derecho, en miras de garantizar que las agencias que incumplan con los requisitos de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9601 et seq., puedan ser cuestionadas ante los foros judiciales.
Contrario a lo dispuesto en la Opinión concurrente, la controversia ante nuestra consideración no requiere, ni la Opinión mayoritaria pretende, validar ni rechazar los criterios de legitimación activa pautados en Fund. Surfrider y otros v. ARPe, 178 DPR 563 (2010), para la impugnación de la aplicación de un reglamento. Lo que sí exige esta controversia es pautar que, en definitivo, estos criterios no son de aplicación en la impugnación de su faz de las normas reglamentarias. Ello, pues eso fue lo que resolvió erróneamente el Tribunal de Apelaciones.
De no haber resuelto lo que hoy acertadamente pauta este Tribunal, arriesgábamos que otros y otras litigantes que impugnen de su faz alguna norma reglamentaria sean impedidos de acudir a los foros judiciales por la implantación errónea de los criterios de Fund. Surfrider y otros v. ARPe, supra, en este contexto. Lo anterior, sin duda alguna, hubiese redundado en el cierre de las puertas del acceso a la justicia.¨
El Juez Asociado señor Colón Pérez concurre con opinión escrita.
José Ignacio Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sierra Club; Toabajeños en Defensa del Ambiente, Inc., y su portavoz el Sr. Juan Camacho; Comité Socio Cultural Comunitario Arizona San Felipe CC-2019-0123 Certiorari de Arroyo, Inc. y su portavoz el Sr. Alberto Rubio Rodríguez Peticionarios
v. Junta de Planificación Recurrida
Opinión Concurrente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
Al igual que una mayoría de este Tribunal,
coincidimos en que en escenarios como el de autos,
donde una agencia administrativa incumple con las
disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, 3 LPRA sec. 9601 et seq., para la aprobación,
enmienda o derogación de sus reglamentos, cualquier
ciudadano o ciudadana puede impugnar dicha acción sin
tener que demostrar una lesión a un interés
individualizado. Ello es correcto en derecho, pero
además es lo justo.
Ahora bien, ya que la Opinión que hoy emite esta
Curia sub silentio parecería reiterar -- a nuestro
juicio, errónea e innecesariamente -- que, conforme lo
resuelto en Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., CC-2019-0123 2
178 DPR 563 (2010), el estándar sería distinto cuando se trata
de la revisión judicial impugnando el contenido del reglamento
o la aplicación de éste, -- debido a que en ese tipo de caso
la parte que reclama debe demostrar que ha sido adversamente
afectada por una orden o resolución final de una agencia
administrativa --, respetuosamente concurrimos con el resultado
al que hoy se llega. Al respecto, véanse páginas 10, 12 y 13
de la Opinión del Tribunal.
Y es que el estándar de legitimación activa requerido por
este Tribunal en Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe, supra -- y
que se recoge con aprobación en el presente caso -- es, desde
nuestra perspectiva, uno extremadamente restrictivo que
pudiese menospreciar reclamos legítimos de ciudadanos y
ciudadanas que en ciertos momentos pudieran verse afectados
por determinadas políticas del Estado. Recordemos que en el
precitado caso, se concluyó, de manera errada, que el concepto
“adversamente afectado por una orden o resolución final de una
agencia administrativa” significaba que la parte que acudía a
un Tribunal para la revisión de una decisión de una agencia
administrativa, debía tener un interés sustancial en el asunto
reclamado, bien porque sufrió o porque sufriría una lesión o
daño particular como consecuencia de la acción administrativa
que se impugnase. Ese daño, según lo resuelto en Fund.
Surfrider y otros v. A.R.Pe, supra, tenía que ser claro,
específico y no abstracto, hipotético o especulativo.
Lo anterior, pues, según lo entendió una mayoría de los
jueces y juezas que componían el Tribunal en ese entonces, ello
aseguraba que se resolviesen controversias genuinas surgidas CC-2019-0123 3
entre partes opuestas que tuviesen un interés real de obtener
un remedio que afectase sus relaciones jurídicas. Por tanto,
en Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., supra, se sentenció,
repetimos, a nuestro juicio incorrectamente, que para que un
litigante pudiese solicitar la intervención del tribunal
mediante la revisión judicial, éste tenía que demostrar que
era parte y que había sido o sería adversamente afectado por
la actuación administrativa que se impugnaba. Fund. Surfrider
y otros v. A.R.Pe., supra, págs. 579-80.
Un análisis desapasionado y detenido de la norma antes
expuesta, -- la cual se hace formar parte del presente caso -
-, nos lleva a concluir que la misma resulta de tal grado
excesiva que tiene como consecuencia limitar el acceso de los
ciudadanos y ciudadanas a los tribunales de justicia en el
país. Principio con el que, a todas luces, no estamos de
acuerdo. ¿Es ese el análisis que hoy, sin ser necesario, valida
nuevamente este Tribunal?
En ese sentido, y tal como ha sido sentenciado por otros
miembros de este Foro en el pasado, somos del criterio que en
nuestro ordenamiento jurídico debe imperar una interpretación
amplia y liberal sobre la capacidad de los individuos y grupos
para incoar reclamaciones en contra de las agencias y
funcionarios de gobierno por violar la política pública que
estos últimos vienen obligados a tutelar. Véase, Fund.
Surfrider y otros v. A.R.P.e., supra, pág. 612 (Fiol Matta,
opinión disidente). En vista de que lo reiterado en el caso de
marras -- en torno a lo resuelto en Fund. Surfrider y otros v.
A.R.Pe, supra -- se aparta de lo antes expuesto, no podemos CC-2019-0123 4
estar conforme con la totalidad de los fundamentos recogidos
en la Opinión que hoy emite esta Corte.
Es, pues, por todo lo anterior, que respetuosamente
concurrimos con el resultado al que llega hoy este Tribunal.
Ángel Colón Pérez Juez Asociado