Senado De Puerto Rico v. Tribunal Supremo De Puerto Rico

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: October 15, 2021
• Docket: CT-2021-12
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. José Luis Dalmau Santiago

Peticionario

v. 2021 TSPR 141

Tribunal Supremo de Puerto Rico, por 208 DPR ____ conducto de su Jueza Presidenta, Hon. Maite D. Oronoz Rodríguez; Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emanuelli Hernández

Recurridos

Número del Caso: CT-2021-12

Fecha: 15 de octubre de 2021

Abogados de la parte peticionaria Senado de Puerto Rico:

Lcdo. Víctor Candelario Vega Lcda. Alejandra M. Arnaldy Figueroa

Oficina del Procurador General:

Lcdo. Fernando Figueroa Santiago Procurador General

Lcdo. Omar Andino Figueroa Subprocurador General

Lcda. Mabel Sotomayor Hernández Subprocuradora General

Lcda. Mariola Abreu Acevedo Procuradora General Auxiliar

Abogados de las partes interventoras:

Comisionado Electoral del Partido Popular Democrático

Lcda. Naomy N. Ruiz Ruiz Lcdo. Ramón A. Torres Cruz

Comisionado Electoral del Partido Nuevo Progresista

Lcdo. Ramón L. Rosario Cortés Lcdo. Francisco J. González Magaz CT-2021-0012 2

Abogados de los Amicus Curiae:

Comisionado Electoral del Movimiento Victoria Ciudadana

Lcdo. Jorge Farinacci Fernós Lcda. Yanisse P. Cuadrado-Ruiz

Cámara de Representantes de Puerto Rico

Lcdo. Jorge Martínez Luciano Lcdo. Emil Rodríguez Escudero

Materia: Derecho Constitucional – Inconstitucionalidad del inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020.

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CT-2021-0012 2

Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. José Luis Dalmau Santiago

v. CT-2021-0012

Tribunal Supremo de Puerto Rico, por conducto de su Jueza Presidenta, Hon. Maite D. Oronoz Rodríguez; Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emanuelli Hernández

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.

En San Juan, Puerto Rico, a 15 de octubre de 2021.

Nos corresponde pasar juicio —únicamente— sobre la

constitucionalidad de la disposición del inciso (3) del Art.

3.7 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, infra, que

establece que en ausencia de los nombramientos del Gobernador

o del consejo y consentimiento de ambas cámaras de la Asamblea

Legislativa, el Pleno del Tribunal Supremo de Puerto Rico

deberá elegir al Presidente y Presidente Alterno de la

Comisión Estatal de Elecciones (CEE). Es decir, debemos

resolver si nuestro sistema constitucional permite que se

delegue al Tribunal Supremo el nombramiento de las personas

que dirigirán la CEE. Tras un análisis detenido del derecho CT-2021-0012 3

aplicable, concluimos que esa disposición es

inconstitucional ya que contraviene la doctrina de separación

de poderes.

I

El inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de Puerto

Rico de 2020, conocido como Código Electoral de 2020, Ley Núm.

58-2020, 16 LPRA sec. 4517 (3), dispone una serie de fases

para la selección del Presidente y el Presidente Alterno de la

CEE. Específicamente la ley establece:

Corresponderá al Comisionado Electoral del Partido Estatal de Mayoría, cuyo partido hubiere obtenido en la anterior Elección General la mayor cantidad de votos íntegros en la Papeleta Estatal del total de votos válidos emitidos en esa papeleta, proponer a los restantes Comisionados propietarios el o los nombres de los candidatos a los cargos de Presidente y de Alterno al Presidente. Si al término de treinta (30) días naturales de haber surgido una vacante en el cargo de Presidente y/o del Alterno del Presidente no se lograra la unanimidad de los comisionados electorales propietarios para cubrir la vacante, entonces el Gobernador deberá hacer el nombramiento del o los candidatos para cubrir el o los cargos vacantes. El Gobernador deberá hacer estos nombramientos no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del vencimiento del término anterior. Tales nombramientos requerirán el consejo y consentimiento de dos terceras partes (2/3) del total de los miembros de ambas cámaras en la Asamblea Legislativa, no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del recibo del o los nombramientos otorgados por el Gobernador, según corresponda. Íd.

Ahora bien, si esto no sucede, la ley dispone que la

responsabilidad de los nombramientos recaerá sobre el Pleno de

este Tribunal. Íd.

En ausencia de los nombramientos del Gobernador y/o del consejo y consentimiento legislativo, el pleno de los miembros del Tribunal Supremo de Puerto Rico deberá elegir por mayoría de sus votos a un juez o CT-2021-0012 4

jueza para ocupar el cargo de Presidente o Alterno del Presidente en la Comisión, según corresponda. Esta votación del pleno del Tribunal Supremo deberá realizarse no más tarde de los quince (15) días naturales a partir de la ausencia de los nombramientos por parte del Gobernador o de la ausencia del consejo y consentimiento de las cámaras legislativas al cierre de la sesión ordinaria o extraordinaria en que recibieron el o los nombramientos. Dentro de los ciento (120) veinte días previos a una Elección General, plebiscito, referéndum o primaria, todos los anteriores términos se reducirán a la mitad. (Énfasis suplido). Íd.

El 30 de junio de 2021, vencieron los términos de los

nombramientos de los actuales Presidente y Presidenta Alterna

de la CEE, Hon. Francisco Rosado Colomer y Hon. Jessika Padilla

Rivera. Por ello, conforme a la ley, los comisionados

electorales propietarios contaban con un término de treinta

días para llegar a un acuerdo unánime para cubrir esas

vacantes. Eso no ocurrió. En vista de eso, el 7 de septiembre

de 2021, el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro Pierluisi

Urrutia, sometió para el consejo y consentimiento del Senado

y la Cámara de Representantes las nominaciones de los jueces

superiores, Hon. Jorge Rivera Rueda y Hon. Edgardo Figueroa

Vázquez, para Presidente y Presidente Alterno,

respectivamente. Conforme a la ley, cada cámara legislativa

tenía quince días a partir del recibo de los nombramientos

para actuar sobre ellos.

Entonces, el 23 de septiembre de 2021, el Senado de Puerto

Rico presentó una demanda ante el Tribunal de Primera

Instancia. Mediante el mecanismo procesal de sentencia

declaratoria, el Senado solicitó lo siguiente: (1) que se

resuelva que el nombramiento del Presidente y Presidente CT-2021-0012 5

Alterno de la CEE requiere el consejo y consentimiento del

Senado; (2) se declare inconstitucional la disposición del

inciso (3) del Artículo 3.7 del Código Electoral de 2020,

supra, en lo que respecta únicamente a la facultad del Pleno

del Tribunal Supremo de escoger al Presidente y Presidente

Alterno de la CEE, y (3) se disponga que cualquier nombramiento

para los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE

que realice el Tribunal Supremo violenta la doctrina de

separación de poderes y, por consiguiente, sería

inconstitucional.

El Senado también solicitó que se emitiera un interdicto

preliminar contra este Tribunal para que nos abstuviéramos de

realizar los nombramientos hasta que se resolvieran las

controversias planteadas. Además, incoó una causa de acción de

interdicto permanente para impedir que este Tribunal realizara

los nombramientos en controversia por ser inconstitucionales.

Ese mismo día, el Senado presentó una petición de certificación

intrajurisdiccional ante nosotros. Al día siguiente, el

Gobierno de Puerto Rico compareció y se expresó a favor de la

expedición del auto.

Ese mismo día emitimos una Resolución en la que, tras

invocar la Regla de Necesidad,1 certificamos el pleito por

tratarse de una controversia constitucional de estricto

1 "[E]sta norma jurisprudencial de antigua estirpe permite, como excepción a las normas sobre inhibición, [...] que los jueces participen en la decisión de un pleito en cuyo resultado tengan interés, cuando no sea posible sustituirlos o su participación sea necesaria para constituir quórum en un tribunal colegiado". Brau, Linares v. ELA et als., 189 DPR 1068, 1071 (2013) (Resolución), citando a J.J. Álvarez González, La Asamblea Legislativa de Puerto Rico y las pensiones de los Jueces del Tribunal Supremo: Reseña de un conflicto con la independencia judicial, 56 (Núms. 2-3) Rev. Jur. UPR 265, 273 (1987). CT-2021-0012 6

derecho y alto interés público. Al respecto, indicamos que

como norma general, un juez debe inhibirse en casos en que

tenga conflicto de interés o sea afectado por la controversia

ante sí. No obstante, descargamos nuestra responsabilidad y

señalamos que no claudicaríamos a nuestro deber como máximos

intérpretes de la Constitución de Puerto Rico. Por imperativo

de la Regla de Necesidad, todos los jueces y juezas de este

Tribunal participamos en la consideración de este caso.

El Senado demandó y emplazó al Tribunal Supremo a través

de la Jueza Presidenta, Hon. Maite Oronoz Rodríguez. Sin

embargo, el Tribunal Supremo no tiene personalidad jurídica

propia por lo que el Senado debió demandar y emplazar a cada

uno de sus miembros. Véase por analogía: Fred y otros v.

E.L.A., 150 DPR 599 (2000). Como esto no ocurrió, el caso

prosiguió únicamente contra el Estado Libre Asociado de Puerto

Rico, denominado en la demanda como Gobierno de Puerto Rico,

mediante el mecanismo de sentencia declaratoria. Por eso, en

la Resolución que emitimos especificamos que el Senado y el

Gobierno de Puerto Rico eran las partes que debían comparecer

mediante alegatos. Véase: Resolución de este Tribunal de 24 de

septiembre de 2021.

También comparecieron el Lcdo. Ramón A. Torres Cruz,

Comisionado Electoral del Partido Popular Democrático, y la

Lcda. Vanessa Santo Domingo Cruz, Comisionada Electoral del

Partido Nuevo Progresista, como interventores. A su vez,

Lillian Aponte Dones, Comisionada Electoral del Movimiento CT-2021-0012 7

Victoria Ciudadana, y la Cámara de Representantes de Puerto

Rico comparecieron como amigos de la corte.

Con el beneficio de la comparecencia de todas las partes

y de los amigos de la corte, cuya comparecencia aceptamos aquí,

atendemos el recurso de epígrafe sin trámite ulterior, como

nos autoriza la Regla 50 del Reglamento de este Tribunal, 4

LPRA Ap. XXI-B.

II

A. La certificación intrajurisdiccional es un mecanismo

procesal discrecional, que podemos expedir por iniciativa

propia o a solicitud de parte, para elevar inmediatamente a la

consideración de este Tribunal cualquier asunto pendiente ante

los foros inferiores cuando, entre otros factores, se plantean

cuestiones de alto interés público que incluyen un asunto

constitucional sustancial al amparo de la Constitución de

Puerto Rico o de Estados Unidos. Regla 52.2(d) de Procedimiento

Civil, 32 LPRA Ap. V; Art. 3.002 de la Ley Núm. 201-2003, 4

LPRA sec. 24s(f), conocida como la Ley de la Judicatura de

Puerto Rico de 2003. Véase, además: Senado de PR v. ELA, 203

DPR 62, 69 (2019). Este mecanismo procesal adquiere particular

importancia “cuando la legitimidad de los procesos

democráticos y de nuestras instituciones está en disputa”.

Senado de PR v. ELA, supra, citando a Torres Montalvo v.

Gobernador ELA, 194 DPR 760 (2016). Véase, además: Pierluisi

et al. v. CEE et al., 204 DPR 841, 853 (2020). CT-2021-0012 8

Por su carácter excepcional, al evaluar una certificación

intrajurisdiccional, debemos considerar la: (1) urgencia, (2)

etapa en que se encuentran los procedimientos, (3) necesidad

que puede presentarse de recibir prueba, y (4) complejidad de

la controversia. Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR

791, 849 (2014).

En esta ocasión, el Senado cuestiona la

constitucionalidad de una disposición del Código Electoral de

2020, supra, que le confiere a esta Curia la facultad de

nombrar al Presidente y Presidente Alterno de la CEE. Es

inescapable concluir que esta situación es novel y requiere

una determinación final con urgencia. Más aún, la controversia

presenta un asunto que nos corresponde resolver como últimos

intérpretes de la Constitución de Puerto Rico. Además, aunque

la controversia se encuentra en una etapa inicial, no hay

necesidad de recibir prueba.

B. La sentencia declaratoria es un recurso remedial y

profiláctico que permite que se anticipe la dilucidación en

los méritos de una reclamación cuando existe un peligro

potencial contra quien la solicita. Beltrán Cintrón v. ELA,

204 DPR 89, 109 (2020); Senado de PR v. ELA, supra, pág. 71.

Se trata de un recurso discrecional que tiene la eficacia y

vigor de una sentencia o resolución. Regla 59.1 de

Procedimiento Civil, supra. Mediante esta, el Tribunal puede

declarar derechos, estados y otras relaciones jurídicas aunque

se inste o pueda instarse otro remedio. Íd. CT-2021-0012 9

Su propósito es despejar una incertidumbre o poner fin a

una controversia. J. A. Echevarría Vargas, Procedimiento Civil

puertorriqueño, 1ra ed. rev., Colombia, [s. Ed.], 2011, pág.

345. Una vez se impugna oportunamente la interpretación de un

estatuto mediante un recurso de sentencia declaratoria y se

establece la legitimación activa del promovente, la función

del tribunal se remite a su alcance e interpretación. Romero

Barceló v. ELA, 169 DPR 460, 475-476 (2006).

C. Un legislador que se designa como representante oficial

del cuerpo legislativo ante el foro judicial puede vindicar

derechos y prerrogativas de esa cámara. Hernández Torres v.

Hernández Colón, 1209 DPR 824, 838 (1992). “Los legisladores

tienen legitimación activa para, entre otras cosas, hacer

valer sus prerrogativas legislativas”. Senado de PR v. ELA,

supra, pág. 70. Véanse, además: Bhatia Gautier v. Gobernador,

199 DPR 59, 70-71 (2017); Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR

875, 885 (2005); Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR

407, 415 (1982). La Sec. 6.1(p) del Reglamento del Senado de

Puerto Rico faculta a su Presidente a presentar “a nombre del

Senado o interven[ir] en aquellas acciones judiciales en las

cuales él estime que puedan afectarse los derechos, facultades

y prerrogativas del Senado, sus funcionarios, Comisiones y los

funcionarios de éstas, en el desempeño de sus gestiones

legislativas”. R. del S. 13 de 9 de enero de 2017. Por lo

tanto, “el Presidente del Senado tiene legitimación para

comparecer a nombre del cuerpo legislativo que preside”.

Senado de PR v. ELA, supra, pág. 70. CT-2021-0012 10

Para impugnar la validez de una ley los legisladores

tienen que demostrar que han sufrido un daño claro y palpable.

Hernández Torres v. Hernández Colón, supra, págs. 837-838.

Pero, “[c]uando la causa de acción se presenta en contra de

agencias y funcionarios gubernamentales, los tribunales

interpretarán los criterios de la legitimación activa de

manera flexible y liberal, y el análisis de las alegaciones se

debe hacer de la manera más favorable y liberal para el

promovente del litigio”. Ramos Rivera v. García García, 203

DPR 379, 395 (2019).

Hemos reconocido que un legislador posee legitimación

activa si:

(1) defiende un interés individual tradicional vinculado con el proceso legislativo e invocado frente a funcionarios del Cuerpo tanto en su carácter particular como en representación de un grupo de ese Cuerpo, (2) impugna una actuación ilegal del ejecutivo, (3) las reglas senatoriales coartan su derecho constitucional de participar en las etapas esenciales y significativas en las comisiones del Cuerpo, (4) cuestiona las reglas senatoriales que impugna el intento del Senado de excluir a un senador de su escaño mientras se determina la validez de su elección, (5) para “solicitar un injunction y sentencia declaratoria con el objetivo de cuestionar que una persona está ocupando un cargo en detrimento de su poder de confirmación”, y (6) para vindicar su prerrogativa y función constitucional como lo es la participación en el proceso de confirmación de consejo y consentimiento de un nombramiento de un funcionario público. (Cita depurada) Íd., págs. 395-396.

En este caso se cumple con el sexto escenario. En

Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra, atendimos una

controversia respecto “a la función del Senado de impartir su

consejo y consentimiento a la nominación de los funcionarios

concernidos”. Allí razonamos que se trataba de “una facultad CT-2021-0012 11

reconocida específicamente por el Art. IV, Sec. 5 de la

Constitución en la que el Senado tiene interés legítimo en

ventilar y vindicar en este Tribunal”. Íd. Por consiguiente,

validamos que los miembros del Senado tienen un interés

legítimo en participar en el proceso constitucional de

impartir consejo y consentimiento a las nominaciones de

funcionarios públicos. Íd.

El Gobierno planteó que la controversia de autos no es

justiciable porque el Senado carece de legitimación activa.

Esto se basa en que, a su entender, la facultad de consejo y

consentimiento es de la Asamblea Legislativa como cuerpo y no

del Senado por sí solo. Indicó que el Senado no particularizó

de qué forma la disposición impugnada le afectaba como cuerpo

separado y distinto de la Cámara de Representantes. No le

asiste la razón.

Recientemente, en Virginia House of Delegates v. Bethune-

Hill, 139 S. Ct. 1945 (2019), el máximo foro federal determinó

que la Cámara de Representantes de Virginia no tenía

legitimación para representar al estado ni para impugnar por

sí misma la creación de una comisión independiente para la

redistribución electoral. Íd. Allí era un hecho que la

Constitución de Virginia asignaba la autoridad de

redistribución de distritos a la Asamblea General, de la que

la Cámara de Representantes constituía solo una parte. Íd. En

lo pertinente, el Tribunal razonó que una cámara de una

legislatura bicameral no puede basarse únicamente en su papel

en el proceso legislativo para recurrir de una sentencia que CT-2021-0012 12

invalide una ley estatal. Íd., pág. 1953. Específicamente,

indicó que una sola cámara de una legislatura bicameral carecía

de capacidad para hacer valer los intereses que son propios de

la legislatura en conjunto. Íd., págs. 1953-1954.

Así, la conclusión del Tribunal de falta de legitimación

se basó en que la Cámara no demostró un daño como cuerpo ni un

interés particular e individualizado que le concediera

legitimación. Esta decisión no precluye que una cámara pudiera

tener legitimación basada en un daño concreto a sus intereses

institucionales. Véase: Íd., pág. 1959 esc. 2. (Opinión

disidente del Juez Asociado Alito, citando a Spokeo, Inc. v.

Robins, 578 U.S. 330, 1548, n. 7 (2016)).

En el recurso de autos, el Senado tiene un interés

legítimo en participar en el ejercicio de su función

constitucional de consejo y consentimiento. Esto es parte del

esquema del Código Electoral de 2020, supra, para la

confirmación de los nombramientos. El Art. 3.7(3) del Código

Electoral de 2020, supra, especifica que los nombramientos

“requerirán el consejo y consentimiento de dos terceras partes

del total de los miembros de ambas cámaras en la Asamblea

Legislativa…” y que el Pleno del Tribunal intervendrá en

“ausencia del consejo y consentimiento de las cámaras

legislativas…”.

Como se percibe, el Código Electoral de 2020, supra,

establece la facultad de ambas cámaras de la legislatura de

brindar consejo y consentimiento. No se trata de una facultad

general de la Asamblea Legislativa como un todo, sino una CT-2021-0012 13

prerrogativa individual de cada cuerpo que se ejerce por

separado. El consejo y consentimiento se da en ambos cuerpos

mediante dos procesos independientes pero simultáneos.

Es cierto que el Senado no ostenta la representación del

Poder Legislativo, pero eso no es lo que se pretende en este

caso. Hemos reconocido que el Senado puede comparecer ante

nosotros para defender sus propias prerrogativas

constitucionales, como aquí hace. Hernández Agosto v. Romero

Barceló, supra. Así quedó plasmado en el Alegato del Senado,

cuando especificó que

el Senado de Puerto Rico se ha visto afectado de manera irreparable en sus prerrogativas constitucionales de consejo y consentimiento en el sentido de que por no haberse obtenido el consejo legislativo que requiere dicho Código en un determinado y corto término, es ahora la Rama Judicial a quien únicamente le corresponde nombrar y confirmar, sin el aval del Senado, a los funcionarios ejecutivos que ocuparán los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE. (Énfasis suplido). Alegato del Senado, pág. 24.

Incluso, el Senado señaló que no “se puede plantear que

el Senado y/o la Rama Legislativa han renunciado a su

prerrogativa constitucional de consejo y consentimiento…”. Íd,

pág. 15. El Senado alegó consistentemente que el nombramiento

al cargo de Presidente y Alterno “requiere el consejo y

consentimiento del Senado”. Certificación, pág. 12.

No es incompatible que el Senado solicite que se resuelva

la demanda a su favor y que esto tenga el resultado de que

nuestra determinación también pueda ser aplicable a la Cámara CT-2021-0012 14

de Representantes, quien no es ajena al proceso.2 Eso no quiere

decir que el Senado esté representando a la Cámara o que sea

necesaria la comparecencia conjunta de ambos cuerpos.

Hemos reconocido que un legislador tiene legitimación

para vindicar un interés personal en el ejercicio de sus

prerrogativas y funciones constitucionales afectadas por el

Poder Ejecutivo. Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 428

(1994). Asimismo, una cámara de la legislatura puede vindicar

por sí misma sus intereses particulares como cuerpo. Es decir,

así como un legislador puede defender sus prerrogativas

individuales aunque coincidan con las del cuerpo al que

pertenece, una cámara puede vindicar sus prerrogativas

individuales aunque coincidan con las de la otra.

Al igual que en Senado de PR v. ELA, supra, donde el

consejo y consentimiento correspondía a ambos cuerpos, el

Senado tiene legitimación activa para hacer valer sus

prerrogativas individuales como cuerpo. Allí, la Cámara de

Representantes sí ejerció su prerrogativa, lo que demuestra

que se trataba de prerrogativas separadas y no de una general

de ambos cuerpos. En aquel momento, hubiera sido un absurdo

requerir que ambos cuerpos comparecieran en conjunto. Por eso,

no lo hicimos entonces ni lo haremos ahora.

Aquí, el Senado tiene un interés institucional inherente

en la controversia. El Senado posee legitimación para hacer

2 La Cámara de Representantes compareció como amigo de la corte. En su escrito solicitó que este Tribunal “dicte sentencia decretando que el Articulo 3.7(3) es inconstitucional en la medida en la que pretende delegar el nombramiento del Presidente de la CEE en la Rama Judicial en violación del principio de separación de poderes”. Véase: Alegato de la Cámara de Representantes, pág. 9. CT-2021-0012 15

valer su interés individual como cuerpo. En vista de que el

consejo y consentimiento de cada cámara no es una facultad

general de la Asamblea Legislativa, el daño alegado por el

Senado es independiente del que pudiera experimentar la Cámara

de Representantes. Por lo tanto, el Presidente del Senado,

Hon. José Luis Dalmau Santiago, tiene legitimación activa para

comparecer a nombre de ese Cuerpo y solicitar una sentencia

declaratoria.

D. La persona que presenta una solicitud de sentencia

declaratoria debe cumplir con los criterios de legitimación

activa, es decir, la existencia o inminencia de un daño claro

y real, no imaginario o hipotético. Senado de PR v. ELA, supra,

pág. 70. Esto es así, ya que los tribunales solo podemos

evaluar aquellos casos que sean justiciables. Resulta

determinante que la controversia se encuentre concretamente

definida, de forma que el tribunal pueda justipreciarla en sus

méritos. Clases A, B y C v. PRTC, 183 DPR 666, 692 (2011).

Así, “todo lo que se necesita para asegurar que un caso está

maduro es que el evento contemplado [...] con toda probabilidad

va a ocurrir”. J.J. Álvarez González, Derecho constitucional

de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados

Unidos, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 203 esc. 8. Según

establece el inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de

2020, supra, la intervención de este Tribunal es un evento con

fecha cierta, programado por una ley que se aprobó válidamente.

Véase: Aponte Rosario et al. v. Pres. CEE II, 205 DPR 407, 452 CT-2021-0012 16

(2020). Por lo tanto, el pleito está maduro para su

adjudicación.

E. Nuestra función “grave y delicada” como últimos

intérpretes de la ley está limitada por la doctrina de

autolimitación judicial. E.L.A. v. Aguayo, 80 DPR 552, 595

(1958). “La doctrina de autolimitación judicial aplica en

aquellas situaciones en las que un tribunal es llamado a

evaluar la validez constitucional de una pieza legislativa”.

Brau, Linares v. ELA et als., 190 DPR 315, 337 (2014). Las

leyes se presumen constitucionales hasta tanto un tribunal

declare lo contrario. Íd. pág. 337. Por ello, cuando se

cuestiona la validez de una ley o se arroja dudas sobre su

constitucionalidad, primero debemos determinar si hay una

interpretación razonable que permita soslayar la cuestión

constitucional. Íd. pág. 338. Así, se propicia que los

tribunales se esfuercen por lograr interpretaciones que

adelanten la constitucionalidad de las leyes. Nadal v. Depto.

Rec. Nat., 150 DPR 715, 720-721 (2000). De igual forma, “no se

considerará el aspecto constitucional de una medida

legislativa cuando se pueda resolver el asunto mediante un

análisis estatutario”. Íd., pág. 721. Establecido lo anterior,

procedemos a resolver los méritos de la controversia.

III A. Separación de Poderes

El principio de separación de poderes se encuentra

expresamente consagrado en nuestra Constitución. Art. 1, Sec.

2, LPRA, Tomo 1. Este principio aspira a establecer las CT-2021-0012 17

responsabilidades y enmarca el ámbito de acción de las ramas

constitucionales de gobierno. Además, busca asegurar que

ninguna de las tres ramas domine o interfiera indebidamente

con la otra. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR

428, 450 (2019); Clases A, B y C v. PRTC, supra, pág. 681. El

éxito de nuestro sistema de poderes depende de que cada una de

las ramas acepte y respete la autoridad de las otras y entienda

la interrelación de sus funciones. Silva v. Hernández Agosto,

118 DPR 45, 57 (1986). Esto va de la mano con que se garantice

la independencia de cada rama. Díaz Carrasquillo v. García

Padilla, 191 DPR 97, 110 (2014). Se trata de un sistema de

pesos y contrapesos, que evita que las actuaciones de una rama

causen detrimento a otra. Íd.

Hemos señalado que al resolver una controversia que

requiere un pronunciamiento sobre la aplicabilidad de la

doctrina de separación de poderes debemos analizar si “en la

operación real del sistema y en un contexto histórico

determinado el poder delegado tiende a desembocar en una

concentración de poder indebida en una de las ramas o en una

disminución indeseable de la independencia que sea

incompatible con el ordenamiento político de la Constitución”.

(Énfasis suplido). Nogueras v. Hernández Colón I, 127 DPR 405,

426 (1990).

La cláusula de nombramientos está estrechamente vinculada

a la doctrina de separación de poderes. Sobre este particular,

el constitucionalista Raúl Serrano Geyls nos dice:

[l]a distribución entre el Congreso y el Ejecutivo del poder para efectuar nombramientos es uno de los CT-2021-0012 18

ejemplos más claros de los esfuerzos de los forjadores de la Constitución por incorporar a ese documento un delicado sistema de frenos y contrapesos consecuente con su particular visión de la teoría de separación de poderes. Raúl Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1986, Vol. I, pág. 605.

El poder de nombramientos del Primer Ejecutivo surge de

la Sec. 4 del Art. IV de la Constitución de Puerto Rico. Art.

IV, Sec. 4, Const. PR, supra. Específicamente, nuestra

Constitución dispone que el Gobernador de Puerto Rico tendrá

la facultad de

[N]ombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. El Gobernador podrá hacer nombramientos cuando la Asamblea Legislativa no esté en sesión. Todo nombramiento que requiera el consejo y consentimiento del Senado o de ambas cámaras quedará sin efecto al levantarse la siguiente sesión ordinaria. Art. IV, Sec. 4, Const. PR, supra, págs. 417-418.

Asimismo, la Constitución establece que: “[p]ara el

ejercicio del Poder Ejecutivo el Gobernador estará asistido

por Secretarios de Gobierno que nombrará con el consejo y

consentimiento del Senado”. (Énfasis suplido). Art. IV, Sec.

5, Const. PR, supra, pág. 422. Además, reconoce “la facultad

de la Asamblea Legislativa para crear, reorganizar y

consolidar departamentos ejecutivos de gobierno”. Art. IV,

Sec. 6, Const. PR, supra, pág. 423.

El texto diáfano de estas secciones plasma la

conceptualización de la facultad de nombramientos de los

funcionarios de gobierno dividida entre las ramas políticas:

las Ramas Ejecutiva y Legislativa. La Cláusula de CT-2021-0012 19

Nombramientos de nuestra Constitución no contempla de forma

alguna la participación de la Rama Judicial en el proceso de

nombramientos.

El debate de la Convención Constituyente es parco en

cuanto al poder de nombramiento del gobernador. Las facultades

y deberes del Primer Ejecutivo no dieron pie a controversias

mayores. W. Vázquez Irizarry, Los poderes del gobernador de

Puerto Rico y el uso de órdenes ejecutivas, 76 Rev. Jur. UPR

951, 986 (2007). “[P]arecía haber un consenso bastante amplio

en cuanto al rol central que tendría el Gobernador como cabeza

de la rama ejecutiva y director de todos sus componentes”. Íd.

Por su parte, la Cláusula de Nombramientos o Appointments

Clause de la Constitución de Estados Unidos establece, en lo

pertinente, que el Presidente,

con el consejo y consentimiento del Senado, nombrará embajadores, otros ministros públicos y cónsules, los jueces del Tribunal Supremo y todos los demás funcionarios de los Estados Unidos cuyos cargos se establezcan por ley y cuyos nombramientos esta constitución no prescriba. Pero el Congreso podrá por ley, confiar el nombramiento de aquellos funcionarios subalternos que creyere

prudente, al Presidente únicamente, a los tribunales de justicia o a los jefes de departamento. Art. II, Sec. 2, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 173.

Se reconoce que, en nuestro ordenamiento constitucional,

“la autoridad del Gobernador para efectuar nombramientos es

análoga a la del Presidente”. Op. Sec. Just. Núm. 3-1985, pág.

4. Sobre esto, el Secretario de Justicia, al analizar la

discusión de la Convención Constituyente, explicó que CT-2021-0012 20

un análisis detenido de las fuentes de información existentes y disponibles, en particular del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, demuestra que [. . .] existen criterios suficientes para entender que el propósito final de la Convención Constituyente, al aprobar la disposición constitucional que examinamos, lo fue el de incorporar a nuestra organización gubernamental el mecanismo completo del sistema de nombramientos que prevalece en el ámbito de la jurisdicción federal. Op. Sec. Just. Núm. 25-1967, pág. 3.

El alcance de esta cláusula federal fue objeto de análisis

por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en Buckley v. Valeo,

424 US 1 (1976). Ahí, el Tribunal abordó varios aspectos

constitucionales sobre la Federal Election Campaign Act of

1971 (FECA), 8 Stat. 3, enmendado en 1974. FECA creaba una

comisión especial con amplias facultades de reglamentación y

adjudicación, así como con extensos poderes para poner en vigor

la ley. Esto incluía, la facultad para iniciar acciones civiles

en los tribunales y para descalificar candidatos. Buckley v.

Valeo, supra. Esa comisión debía estar compuesta por: dos

miembros nombrados por el Presidente pro tempore del Senado,

dos por el Presidente de la Cámara y dos por el Presidente de

los Estados Unidos. Todos estaban sujetos a la confirmación de

ambos cuerpos legislativos. Los secretarios del Senado y de la

Cámara eran miembros ex officio sin derecho a voto. Íd., pág.

113.

En ese caso, el Tribunal Supremo federal concluyó que

como la comisión realizaba funciones ejecutivas y

cuasijudiciales sus miembros debían considerarse funcionarios

de Estados Unidos. Por lo tanto, la composición de la comisión

violaba el principio de separación de poderes y el requisito CT-2021-0012 21

de que todos los funcionarios de Estados Unidos sean nombrados

conforme a las disposiciones de la Cláusula de Nombramientos.

Íd. pág. 140. Véase, además: Serrano Geyls, op. cit., pág.

606.

Además, el Tribunal rehusó aceptar el argumento de que la

creación y composición de la comisión descansaba en los amplios

poderes que disfrutaba el Congreso para reglamentar las

elecciones al amparo de la Sec. 4 del Art. I de la

Constitución. Buckley v. Valeo, supra, pág. 132. También se

negó a avalar que la cláusula de poderes "necesarios y

apropiados" autorizaba esa acción del Congreso. Íd. págs. 134-

135. Explicó que el Congreso no podía abrogarse la facultad de

efectuar nombramientos de funcionarios con poderes ejecutivos

en clara infracción de la Cláusula de Nombramientos. Íd. Véase,

además: Serrano Geyls, op. cit., pág. 606. Podemos concluir

que el Tribunal Supremo federal entendió que “el Congreso no

puede colocar en sus líderes el poder de nombrar miembros de

una agencia independiente [con poderes ejecutivos] que

reglamenta las elecciones federales”. Álvarez González, op.

cit., pág. 309.

En años más recientes, el Tribunal Supremo federal ha

tenido la oportunidad de analizar y delimitar el alcance del

poder de nombramiento respecto a la separación de poderes. En

Freytag v. C.I.R., 501 U.S. 868 (1991), resolvió que el Juez

Presidente del Tax Court podía nombrar y asignar jueces

especiales de primera instancia ya que eran funcionarios

inferiores. Explicó que incluso con respecto a los CT-2021-0012 22

funcionarios inferiores, la Cláusula brinda al Congreso una

autoridad limitada para delegar el poder de nombramiento. Íd.

“The Tax Court exercises judicial, rather than executive,

legislative, or administrative, power. It was established by

Congress to interpret and apply the Internal Revenue Code in

disputes between taxpayers and the Government… The Tax Court

exercises judicial power to the exclusion of any other

function.” (Énfasis suplido). Íd. págs. 890-891. En Ryder v.

United States, 515 U.S. 177, 182 (1995), el Tribunal explicó

que la Cláusula de Nombramientos “es un baluarte contra el

engrandecimiento del poder de una rama a expensas de otra,

pero es [aún] más: ‘preserva otro aspecto de la integridad

estructural de la Constitución al impedir la difusión del poder

de nombramiento’”.3 (Traducción nuestra y citas omitidas).

Este mismo año, en United States v. Arthrex, Inc., 141 S.

Ct. 1970, 1980 (2021), se cuestionó la validez de los

nombramientos de los miembros de un tribunal ejecutivo dentro

de la Oficina de Patentes y Marcas. Estos eran nombrados por

el Secretario de Comercio. El máximo foro federal resolvió que

si un funcionario tiene la facultad de dictar una decisión

definitiva en nombre de los Estados Unidos sobre derechos

públicos de partes privadas sin ninguna revisión por parte de

un superior nominal o de cualquier otro funcionario principal

del Poder Ejecutivo, ese nombramiento corresponde al

Presidente. Esto se debe a que solo un funcionario debidamente

3 “The Clause is a bulwark against one branch aggrandizing its power at the expense of another branch, but it is more: it ‘preserves another aspect of the Constitution's structural integrity by preventing the diffusion of the appointment power’.” CT-2021-0012 23

designado puede emitir una decisión definitiva que vincule al

Poder Ejecutivo. Íd. Véase, además: Lucia v. SEC, 138 S. Ct.

2044 (2018).

En Puerto Rico existe, desde incluso antes de nuestra

Constitución, una tradición similar a la del sistema federal

en cuanto a la Cláusula de Nombramientos y separación de

poderes. En Tugwell v. Corte, 64 DPR 220 (1944), resolvimos

que una ley que disponía que los presidentes de las cámaras

legislativas serían miembros del comité que formaba parte de

la Rama Ejecutiva violaba la separación de poderes y constituía

una invasión legislativa de las funciones del Ejecutivo. Para

llegar a esta decisión nos basamos en Springer v. Philippine

Islands, 277 US 189 (1928) —que también fue citado por el

Tribunal Supremo Federal en Buckley v. Valeo, supra— donde se

resolvió que el poder legislativo de Filipinas no podía retener

la facultad de nombrar funcionarios de las agencias

ejecutivas. Véanse: Álvarez González, op. cit., pág. 309;

Serrano Geyls, op. cit., pág. 626. “Legislative power, as

distinguished from executive power, is the authority to make

laws, but not to enforce them or appoint the agents charged

with the duty of such enforcement. The latter are executive

functions”. Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 460

citando a Springer v. Philippine Islands, supra, pág. 202.

Al respecto, el profesor José Julián Álvarez indica que

“[l]a función del Senado en cuanto a nombramientos es la de

consejo y consentimiento. Ello no puede extenderse a la

nominación del candidato ni, mucho menos, a su nombramiento. CT-2021-0012 24

En el plano federal está reiteradamente resuelto que el

Congreso carece de poder para nombrar funcionarios o empleados

de instrumentalidades que no son parte de esa rama”. Álvarez

González, op. cit., pág. 309.

Por otro lado, en Morrison v. Olson, 487 US 654 (1988),

el máximo foro federal determinó que cierto fiscal especial

independiente era un funcionario inferior que podía ser

nombrado por un panel de jueces. Ahora bien, el asunto

principal del caso era si se podía limitar el poder de

destitución del Presidente. Nótese que en Díaz Carrasquillo v.

García Padilla, supra, Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28

(2005) y Guzmán v. Calderón, 164 DPR 220 (2005), adoptamos los

pronunciamientos de Morrison para atender lo relacionado a los

límites al poder del Gobernador para destituir a los

funcionarios nombrados por este. En ninguno de esos casos

estaba en controversia el poder de nombramiento del

Gobernador.

B. Ley Electoral en Puerto Rico

En Puerto Rico, al igual que en otras jurisdicciones, el

sistema electoral opera de forma centralizada. Por ello, se

han creado estructuras administrativas con la encomienda de

salvaguardar la pureza del sistema. Véase: Informe de la

Comisión Especial para la Revisión para el Proceso Electoral

de Puerto Rico, 1982, pág. 11 (Informe de la Comisión Especial

de 1982). CT-2021-0012 25

La Sec. 13 de la Ley de 8 de marzo de 1906, 1906 Leyes de

Puerto Rico 33, establecía que el Consejo Ejecutivo nombraría

a un Superintendente de Elecciones con el deber de

dirigir los comicios en la isla.4 Desde 1919 hasta 1977, el

funcionario que dirigía el organismo encargado de administrar

los procesos electorales en Puerto Rico era designado por el

Gobernador con el consejo y consentimiento del Senado o de

ambas cámaras legislativas. Véanse: Sec. 1 de la Ley Núm. 79

de 25 de junio de 1919, 1919 Leyes de Puerto Rico 531; Ley

Núm. 1 de 13 de febrero de 1974, 1974 Leyes de Puerto Rico 3;

Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, 1977 Leyes de Puerto

Rico 639.

Ahora bien, en 1983 se dispuso que los comisionados

electorales nombrarían por unanimidad a un Presidente y

Presidente Alterno. Art. 1.009 de la Ley Núm. 3 de 10 de enero

de 1983, 1983 Leyes de Puerto Rico 397 (Ley Núm. 3-1983). Esa

enmienda fue el resultado del trabajo de la Comisión Especial

para la Revisión del Proceso Electoral de Puerto Rico (Comisión

Especial) que se creó tras la aprobación de la R. C. de la C.

615 de 2 de julio de 1981. La Comisión Especial recomendó un

esquema parecido al de Venezuela en el que los principales

funcionarios electorales eran nombrados por un cuerpo

legislativo por el voto de tres cuartas partes de sus miembros,

ya que “[e]sta solución obligaría al consenso tan vital en

4 El Consejo Ejecutivo fue una institución creada por el Acta Orgánica de 1900, conocida como la Ley Foraker, 31 Stat. 811, 1 LPRA, sec. 18, que tenía funciones legislativas y ejecutivas. Sus miembros eran nombrados por el Presidente de los Estados Unidos con el consejo y consentimiento del Senado federal. CT-2021-0012 26

estos nombramientos claves”. Informe de la Comisión Especial

de 1982, supra, pág. 13.

En Venezuela se eximía al poder ejecutivo del proceso de

nombramiento de los dirigentes del sistema electoral. Ante esa

realidad, la Comisión Especial recibió una opinión legal de

sus asesores que advertía que se “requeriría una enmienda

constitucional para su implementación”. (Énfasis suplido).

Íd., pág. 13. La Comisión Especial expresó que “debido a que

la aprobación de dicha enmienda constitucional tomaría un

tiempo vital, se hizo necesario elaborar otras alternativas

que estuvieran al alcance del poder legislativo según delegado

en nuestra Constitución”. (Énfasis suplido). Íd.

A esos efectos, la Comisión Especial propuso que contrario

al esquema entonces vigente en el Art. 1.005 de la

Ley Electoral de 1977, supra, en que el Gobernador nombraba al

presidente de la CEE con el consejo y consentimiento de la

mayoría de ambas cámaras legislativas, se delegara esa

facultad a los comisionados electorales. Estos debían escoger

al presidente por unanimidad. De no lograrse un acuerdo entre

los comisionados electorales, el Gobernador, con el consejo y

consentimiento de tres cuartas partes de los cuerpos

legislativos, nombraría al Presidente de la CEE. Informe de la

Comisión Especial de 1982, supra, pág. 14. Este esquema fue el

que se adoptó con la Ley Núm. 3-1983, supra. La Comisión

Especial explicó que este nuevo mecanismo garantizaba “un

mínimo de confianza en el Presidente al requerirse su

aprobación por los partidos participantes o al menos por los CT-2021-0012 27

dos partidos principales de conformidad con la composición de

la legislatura...”. Informe de la Comisión Especial de 1982,

supra, pág. 14.

Desde la enmienda de 1983, el procedimiento para escoger

al Presidente de la CEE se mantuvo prácticamente inalterado.

Prueba de esto es el Art. 3.007 de la Ley Núm. 78 de 1 de junio

de 2011, según enmendada, conocida como Código Electoral de

Puerto Rico para el Sigo XXI. Esto cambió tras la adopción

del Código Electoral de 2020, supra, que insertó a este

Tribunal en la tercera etapa del proceso de selección del

Presidente y Presidente Alterno de la CEE.

Ahora bien, cuando estudiamos el historial legislativo

del Código Electoral de 2020, supra, vemos que el mecanismo de

selección sufrió cambios significativos durante el trámite

legislativo. Originalmente, la medida proponía que el Pleno

del Tribunal Supremo designaría un Comité Evaluador integrado

por un panel de tres jueces del Tribunal de Apelaciones para

nombrar al Presidente de la CEE. Informe Positivo de la Cámara

de Representantes, P. del S. 1314, 14 de noviembre de 2019,

pág. 16.

Ese Comité debía preparar una lista de ocho jueces del

Tribunal de Primera Instancia disponibles para ocupar los

cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE. Íd.

También añadía que "el Tribunal deberá escoger al Presidente

de la CEE usando el mismo método aleatorio que usan para

seleccionar los integrantes de los Paneles del Tribunal de

Apelaciones y los Presidentes de Comisiones Locales". Íd., CT-2021-0012 28

págs. 16-17. Véase, además: H. Santaella Carlo, Análisis

constitucional del proceso de nombramiento del presidente de

la Comisión Estatal de Elecciones por el Tribunal Supremo, 4

Rev. Jur. AAPR 211 (2019). Sin embargo, ante varios

señalamientos sobre la posible inconstitucionalidad de ese

método, la medida se enmendó. Informe Positivo de la Cámara de

Representantes, supra, pág. 18. Finalmente se aprobó el

proceso que consta en el inciso (3) del Art. 3.7 del Código

Electoral de 2020, supra.

C. Naturaleza de la Comisión Estatal de Elecciones

Cuando se busca conocer la naturaleza y definición de una

entidad, la hermenéutica jurídica dicta acudir primero a la

ley orgánica o habilitadora del ente u organismo en cuestión.

Alonzo Reyes v. ASC, 185 DPR 861, 877 (2012). La definición de

la entidad que proveyó expresamente el legislador es una parte

necesaria del análisis, en conjunto con las funciones que le

autorizaron. Íd. pág. 878.

La CEE tiene la estructura institucional de una agencia

pública, con operaciones administrativas y electorales. Art.

3.1. (5)(b) del Código Electoral de 2020, supra. El Art. 3.2

del Código Electoral de 2020, supra, establece que la CEE “será

responsable de planificar, organizar, dirigir y supervisar el

organismo electoral y los procedimientos de naturaleza

electoral que, conforme a esta Ley, y a leyes federales

aplicables, rijan en cualquier Votación a realizarse en Puerto

Rico”. Algunos de los deberes de la CEE son: (1) cumplir y

hacer cumplir la ley electoral; (2) aprobar reglas y CT-2021-0012 29

reglamentos; (3) aprobar planes de trabajo, adoptar reglas y

normas de funcionamiento interno para la conducción de los

asuntos bajo su jurisdicción, y (4) atender, investigar y

resolver los asuntos o controversias bajo su jurisdicción. Íd.

En cuanto a su composición la ley dispone que es un

“organismo colegiado, deliberativo y adjudicativo” y que “los

miembros propietarios de la Comisión, con voz y voto serán un

Presidente; un mínimo de dos (2) y hasta un máximo de tres (3)

Comisionados Electorales...”. Art. 3.1 (2)(a) del Código

Electoral de 2020, supra. A su vez, el Art. 3.8 del Código

Electoral de 2020, supra, establece que el Presidente “será la

máxima autoridad ejecutiva y administrativa de la Comisión y

será responsable de supervisar los servicios, los procesos

y los eventos electorales…”. (Énfasis suplido). Este tiene,

entre otras, las funciones de: cumplir y hacer cumplir ciertas

leyes; representar a la CEE y ser su principal portavoz

institucional; aprobar reglas y reglamentos; administrar,

restructurar, consolidar o eliminar oficinas y dependencias de

la CEE; seleccionar, reclutar y nombrar el personal; contratar

la utilización de instalaciones, equipos y materiales e

imponer multas administrativas. Íd.

Por otra parte, la Sec. 1.3 de la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), 3

LPRA sec. 9603, expresamente excluye a la CEE de la definición

de agencia. Como se señaló en la Opinión del Secretario de

Justicia, Núm. 9-2010, pág. 2, “la CEE es un organismo sui

generis con un alto grado de autonomía legal, funcional y CT-2021-0012 30

administrativa que, por su propósito y la naturaleza de sus

funciones no puede ser considerada como un organismo ordinario

de la Rama Ejecutiva”. Igualmente menciona que la CEE se creó

como un “administrador individual” por las disposiciones de la

entonces vigente ley electoral sobre la administración de su

personal. Íd. “[L]a CEE no puede considerarse como una agencia

gubernamental ordinaria de la Rama Ejecutiva”. Íd., pág. 4.

Añade que “[e]n cualquier caso, y aun presumiendo que la misma

constituye parte del Ejecutivo en su pleno sentido […], por su

autonomía, puede ser comparada a una corporación

pública…”. Íd., pág. 3. A esos efectos, el Secretario de

Justicia expresó:

Efectivamente, la peculiar naturaleza de este organismo electoral y la necesidad de que éste goce de la credibilidad y la confianza del pueblo, garantizando la legitimidad de los gobiernos electos, requieren el reconocimiento de una autonomía suficiente respecto al poder ejecutivo, para poder desempeñar su labor sin impedimentos burocráticos, administrativos, fiscales o funcionales ajenos al proceso electoral que pudieran poner en riesgo su desempeño y la credibilidad del organismo encargado de viabilizar la democracia de nuestro Pueblo. Íd.

A eso agregamos que el trámite apelativo de los asuntos

de la CEE se aleja de lo ordinario en sus términos y

procesos. Merle Feliciano v. CEE y otros, 204 DPR 264, 275

(2020). Como se percibe, la CEE posee ciertas particularidades

y algunos atributos de autonomía. La LPAU la excluye de su

aplicación. Ahora bien, el propio Código Electoral establece

que es una agencia pública. Esto tiene el efecto de que, aunque

se trata de una agencia pública, sus procedimientos CT-2021-0012 31

administrativos están expresamente exceptuados de la

aplicación de la LPAU. J. Echevarría Vargas, Derecho

administrativo puertorriqueño, 4ta ed. rev., San Juan, Ed.

SITUM, 2017, pág. 50. Ante esto, es meritorio tomar en

consideración dónde ubica la agencia dentro del sistema

gubernamental. Esa ubicación es reveladora porque el control

que ejercerá el Gobernador dependerá de si la agencia forma

parte de su gabinete o si es una agencia, comisión o junta

reguladora independiente. D. Fernández Quiñones, Derecho

administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme,

3ra ed., Colombia, Ed. Forum, 2013, pág. 15.

En cuanto a esto, el presupuesto certificado para el año

fiscal 2020-2021 ubica a la CEE dentro de la categoría de

agencias independientes.5 Esto se mantiene inalterado en el

presupuesto aprobado por la legislatura y firmado por el

Gobernador para el año fiscal 2021-2022.6 A su vez, el Esquema

de la estructura funcional del Gobierno de Puerto

Rico preparado por la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP),

que se incorporó a los documentos disponibles sobre el

Presupuesto General 2020-2021, sitúa a la CEE entre los

departamentos y oficinas ejecutivas.7 De modo que la CEE es

5 Junta de Supervisión y Administración Financiera para Puerto Rico, Presupuesto Certificado del AF2021 para el Estado Libre Asociado, en JSF- Gobierno de PR Prespuesto AF2021 (General-Fondos Especiales-Federal) Certificado por JSF 30 de junio de 2020.pdf (última visita, 15 de octubre de 2021). 6 Resolución Conjunta de la Cámara de 18 de mayo de 2021 sob re el Pres upu est o General 2021-2022, en https://presupuesto.pr.gov/PresupuestoPropuesto20212022/Resumen%20del %20Presupuesto/RC%20Presupuesto%20Propuesto%20Gobernador%20FY22-A-21-24- Camara.pdf (última visita, 15 de octubre de 2021). 7 OGP, Estructura funcional del Gobierno de Puerto Rico en, https://presupuesto.pr.gov/PresupuestoAprobado2020- 2021/Certificaciones%20y%20Estructura%20Gubernamental/Estructura%20Funcio CT-2021-0012 32

una agencia independiente que forma parte de la Rama

Ejecutiva. Esto se aprecia al examinar los presupuestos

gubernamentales, así como las prerrogativas específicas que

posee por virtud de su ley habilitadora.

En lo pertinente a la controversia, el profesor Fernández

Quiñones expone:

La concepción de las agencias independientes presupone que se distinga de las agencias ejecutivas funcional y estructuralmente. Se concibe que éstas funcionen como juntas o comisiones. Sus decisiones son producto de un aparato colegiado. Los componentes sirven por un período de tiempo, según lo haya fijado la ley. La distinción desde la perspectiva del ejercicio de control sobre la agencia es de vital importancia. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 15.

El término agencia independiente se define como “una

agencia, comisión o consejo federal que esté bajo la dirección

del ejecutivo[...]”. (Traducción nuestra). Black’s Law

Dictionary, (Bryan A. Garner, editor), 9na ed., Minnesota,

Ed. Thomson Reuters, 2009, págs. 71-72, independent agency.

Este tipo de agencias está aislado del control del Primer

Ejecutivo en una o varias maneras. 1 Pierce, Administrative

Law Treatise Sec. 2.5, pág. 75 (2010).

Cabe destacar que en estas “se le reconocerá al gobernador

la facultad de nombrar el jefe o los comisionados de las

agencias con el consejo y consentimiento del Senado”.

Fernández Quiñones, op. cit., pág. 15. Esto es compatible con

el esquema federal y la Cláusula de Nombramientos que

reproducimos en la Constitución de Puerto Rico. “Ciertamente,

nal%20del%20Gobierno%20de%20Puerto%20Rico.pdf (última visita, 15 de octubre de 2021). CT-2021-0012 33

la facultad para designar y remover los funcionarios a cargo

de implementar la política pública constituye parte

fundamental del ejercicio de autoridad del Presidente de los

Estados Unidos”. Echevarría Vargas, op. cit., pág. 46.

Adviértase que, aunque una agencia se conciba como

independiente en sus operaciones del día a día, esto no excluye

que corresponde al Primer Ejecutivo nombrar a sus funcionarios

ejecutivos. “If Congress delegates the power to make policy to

someone other than the President, that individual must be

subject to the President’s control”. Pierce, supra, pág. 85.

En nuestra jurisdicción algunos ejemplos de agencias

independientes son la Comisión Industrial, la Comisión de

Servicio Público y la Junta de Calidad Ambiental. Véase: R.

Rosado Anazagasty, Las agencias independientes en Puerto Rico:

Hacia un balance entre “accountability” y eficiencia, 76 Rev.

Jur. UPR, 1327, 1339 (2007). De las leyes habilitadoras de

esas agencias se desprende que el Gobernador es quien nombra

a los directivos según el principio constitucional de

separación de poderes. Véanse: Ley del Sistema de

Compensaciones por Accidentes del Trabajo, Ley Núm. 45 de 18

de abril de 1935, según enmendada, 11 LPRA 1 et seq.; Ley de

Servicio Público, Ley Núm. 109 de 28 de junio de 1962, según

enmendada, 27 LPRA sec. 1001 et seq.; Ley sobre Política

Pública Ambiental, Ley Núm. 416-2004, 12 LPRA sec. 8001 et

seq.

De ese modo, si bien la Rama Ejecutiva está compuesta de

varios tipos de entidades que se relacionan en múltiples grados CT-2021-0012 34

y formas con el Gobernador, esto “no puede servir de excusa

para evadir el claro historial constitucional que reconoce la

autoridad del Gobernador para supervisar a las corporaciones

públicas y organismos autónomos”. W. Vázquez Irizarry, supra,

págs. 992-993.

Sin lugar a duda, en la Rama Ejecutiva hay organismos con

cierta autonomía, pero aun en la concepción más liberal de las

agencias independientes, todos los jefes de esas agencias

deben ser nombrados por el Primer Ejecutivo.

Véase: Pierce, supra, pág. 93. La estructura de dirección de

la CEE no configura una excepción a esa norma. Aunque la CEE

posee características singulares, sui generis, con autonomía,

esta se concibió como una agencia gubernamental. Incluso, el

Código Electoral de 2020, supra, amplió los poderes del

Presidente de la CEE, evidenciando que es un jefe de agencia

de la Rama Ejecutiva.

Sin duda, la CEE no es una agencia más. Pero de ninguna

manera se contempla a la CEE como una instrumentalidad de la

Rama Judicial. Sería un contrasentido suponer que nos

corresponde nombrar a la principal autoridad ejecutiva y

administrativa de un brazo de otra rama. Como atributo

exclusivo nuestro sí nos corresponde resolver que determinada

facultad le corresponde únicamente a otra rama. Colón Cortés

v. Pesquera, 150 DPR 724, 756 (2000). Así debemos hacerlo en

este asunto. No debemos dar paso a una delegación indebida al

Poder Judicial. CT-2021-0012 35

IV

El Gobierno planteó que la Constitución delegó a la

Asamblea Legislativa todo lo concerniente al proceso

electoral, incluyendo la forma de nombrar al Presidente de la

CEE.

El Art. VI, Sección 4 de nuestra Constitución, Art. VI,

Sec. 4, Const. PR, supra, preceptúa que “[s]e dispondrá por

ley todo lo concerniente al proceso electoral y de inscripción

de electores, así como lo relativo a los partidos políticos y

candidaturas”. Así, en asuntos de materia electoral, la

legislatura posee un amplio margen de autoridad para

legislar. P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, 110 DPR

248, 256 (1980). Sin embargo, esa autoridad para regular y

ordenar el ejercicio de la franquicia electoral no es

absoluta. Íd., pág. 257. "We see no reason to believe that the

authority of Congress over federal election practices is of

such a wholly different nature from the other grants of

authority to Congress that it may be employed in such manner

as to offend well-established constitutional restrictions

stemming from the separation of powers". Buckley v. Valeo,

supra, pág. 132.

Por otra parte, nuestra Constitución, inspirada por el

modelo de gobierno federal, dispone que el Poder Judicial se

ejercerá por este Tribunal Supremo. Art. V, Secs. 1 y 2, Const.

PR, supra. Queda claro que este Tribunal es el custodio y

guardián máximo de la Constitución. Colón Cortés v.

Pesquera, supra, págs. 755-756. Nuestra tarea es ser los CT-2021-0012 36

intérpretes finales de esta y de las leyes ordinarias. San

Gerónimo Caribe Project v. Registradora, 189 DPR 849, 867

(2013); P.P.D. v. Gobernador I, supra, pág. 678.

Sin embargo, el Poder Judicial es limitado. Esto surge de

dos realidades medulares: (1) los tribunales solo pueden

decidir cuestiones en un contexto adversativo, y (2) la

restricción de un gobierno tripartita de forma republicana se

diseñó para asegurar que la Rama Judicial no intervenga en

áreas que corresponden al criterio de otras ramas. Brau,

Linares v. ELA, supra, pág. 337. Consecuentemente, la doctrina

de caso o controversia denota la realidad de que los tribunales

existen únicamente para resolver controversias genuinas entre

partes opuestas que tienen interés real en obtener un

remedio. ELA v. Aguayo, supra, 558-559. Incluso, “[e]l

‘interés público’ no justifica por sí solo el ejercicio de la

función judicial si no está presente un ‘caso o controversia’

del tipo tradicionalmente encomendado al poder judicial”.

Álvarez González, op. cit., pág. 99.

“The power conferred on [the judiciary] is exclusively

judicial and it cannot be required or authorized to exercise

any other [power]”. Muskrat v. United States, 219 US 346

(1911). La independencia judicial es un ingrediente esencial

para garantizar la imparcialidad y un componente ínsito de la

separación de poderes. In Solicitud Hon. Samuel Cepeda García,

130 DPR 18, 23 (1992). Este atributo imprescindible implica

que la función judicial se circunscribe a la Rama Judicial,

mientras que las funciones no judiciales corresponden a las CT-2021-0012 37

otras dos ramas constitucionales. Rivera Schatz v. ELA y C.

Abo. PR II, supra, pág. 802; Colón Cortés v. Pesquera, supra,

pág. 752. Al respecto, hemos expresado:

[E]s incuestionable que la Doctrina de Separación de Poderes es parte esencial del sistema de gobierno que hemos adoptado como comunidad política. Como Tribunal de última instancia, no podemos ceder a la tentación de obviar ese sagrado principio, o utilizarlo a la ligera como un estribillo jurídico. Debemos ser siempre conscientes de las delicadas fronteras constitucionales que existen entre las tres (3) ramas del gobierno. Es nuestra obligación velar por el rol de la Rama Judicial en aras de evitar trastocar los principios de la separación de poderes y echar al suelo el entendimiento básico de quienes concibieron a esta rama como la menos peligrosa de las tres (3). Debemos ser conscientes que, al igual que las ramas hermanas, la Rama Judicial no está exenta de violaciones a los principios de separación de poderes. Después de todo, la desconfianza en la naturaleza humana que yace en los cimientos de la Doctrina de Separación de Poderes también debe ser de aplicación a esta Rama. (Énfasis suplido) (Cita depurada). A.A.R., Ex parte, 187 DPR 835, 855 (2013).

Cimentándonos en estos principios, los tribunales no

podemos intervenir en las decisiones que corresponden a otra

rama de gobierno, así como tampoco nos atañe establecer la

política pública que debe regir en ellas. Lozada Sánchez v.

JCA, 184 DPR 898, 925-926 (2012). Nuestro texto constitucional

impide que actuemos en sustitución de otra rama. Sostener lo

contrario sería una concentración indebida de poder en la Rama

Judicial. Si bien debemos actuar con prudencia y deferencia a

la voluntad legislativa, esto es así siempre que la voluntad

legislativa esté enmarcada dentro del esquema constitucional,

distinto a cuando se trata de atribuciones CT-2021-0012 38

impermisibles. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra,

págs. 450-451; P.P.D. v. Gobernador I, supra, pág. 685.

Este caso trata sobre dos ramas de gobierno que quieren

abdicar su deber constitucional e insertar al Tribunal Supremo

en un proceso político. “La doctrina de separación de poderes

y el sistema democrático mismo de gobierno presuponen, en lo

que atañe a las facultades compartidas como es la de

nombramiento, la búsqueda del consenso, el logro del

equilibrio necesario para realizar las tareas del

gobierno”. (Énfasis suplido). Hernández Agosto v. López

Nieves, 114 DPR 601, 620 (1983). “The independent judiciary

was assigned the task of keeping the two politically

accountable Branches within the boundaries established by the

Constitution, but policy decisions were to be made by

politically accountable officers and institutions”. Pierce,

supra, pág. 83.

La Rama Judicial no existe para hacer el trabajo de las

otras ramas del gobierno. Dottin v. Rigo & Co., 22 DPR 405,

409 (1915). Esto tiene una razón de ser. Hamilton lo explicó

en El Federalista Núm. 77:

…En caso de una mala propuesta culparán única y exclusivamente al presidente. La censura por rechazar una propuesta adecuada recaerá completamente sobre el Senado, con el añadido de que este contravino las buenas intenciones del ejecutivo. Si llegara a producirse un nombramiento desafortunado, participan del oprobio y la reprobación correspondientes tanto el ejecutivo por proponerlo, como el Senado por aprobarlo, aunque cada uno en distinta medida. A. Hamilton, J. Madison y J. Jay, El Federalista (R. Maíz, trad.) Madrid, Ed. Akal, 2015, págs. 543-544. CT-2021-0012 39

El Poder Judicial, a diferencia de las ramas hermanas, no

se encuentra a la merced del escrutinio electoral. Es por eso

que el Pueblo, al adoptar su Constitución, le confirió unas

funciones específicas: decidir casos y controversias. Por su

parte, a las ramas políticas se le confirió el deber de

canalizar las necesidades del Pueblo y velar por su desarrollo

y bienestar. Si los regentes de los poderes políticos se

apartan del buen ejercicio de sus deberes, el Pueblo tiene un

mecanismo para remediarlo: su derecho al voto. “By ‘limiting

the appointment power’ in this fashion, the Clause helps to

‘ensure that those who wielded [the appointments power] were

accountable to political force and the will of the

people’.” Fin. Oversight & Mgmt. Bd. for Puerto Rico v.

Aurelius Inv., LLC, 140 S. Ct. 1649, 1657 (2020), citando

a Freytag v. Commissioner, 501 U.S. 868, 884 (1991).

“El hecho de que la falta de dirección en un departamento

del gobierno puede resultar altamente perjudicial para el

país, no es sino razón para el ejercicio responsable de los

deberes que la Constitución impone a los poderes políticos con

relación a estos nombramientos”. (Énfasis suplido). Hernández

Agosto v. López Nieves, supra, pág. 622. Por lo tanto, eso no

es un fundamento constitucional válido para decir que nos

corresponde nombrar a los funcionarios de otra rama.

Hemos señalado que la Rama Legislativa no puede “usurpar

el poder de nominación del señor Gobernador mediante

afirmaciones indicativas de que confirmará a determinado

candidato”. Hernández Agosto v. Lopez Nieves, supra, pág. 10 CT-2021-0012 40

citado en Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 638, 651 (1991).

La controversia de autos amerita que añadamos a esta norma que

tampoco lo puede usurpar mediante una ley que adjudique ese

poder a la Rama Judicial. Nuestra intervención en el proceso

de nombramientos es improcedente y atenta contra el equilibrio

necesario para las tareas gubernamentales. Nombrar al

Presidente y Presidente Alterno de la CEE sería imponer nuestro

criterio al Ejecutivo, y a la Cámara y al Senado. A manera de

ejemplo, una mayoría de este Tribunal podría nombrar a alguien

que el Primer Ejecutivo en su sana discreción decidió no

nominar, así como a alguien que el Senado o la Cámara

rechazaron expresa o implícitamente. En tales casos, los

poderes que le corresponden al Ejecutivo y a cada cámara

legislativa, incluyendo el Senado, se verían socavados.

El Gobierno y la Comisionada Electoral del Partido Nuevo

Progresista sostienen que históricamente hemos validado la

intervención del Poder Judicial en el proceso eleccionario.

Específicamente, traen a nuestra atención la designación de

jueces como Presidentes de Comisiones Locales.

Sobre este particular, el Art. 4.2 del Código Electoral

de 2020, supra, establece que las Comisiones Locales de

Elecciones estarán integradas por un Presidente que será juez

del Tribunal de Primera Instancia, designado a solicitud de la

Comisión, por el Tribunal Supremo de Puerto Rico. El inciso

(3) del Art. 4.4 del Código Electoral de 2020, supra, dispone

que el Presidente de la Comisión Local, como representante del

interés público, tiene el deber de velar que los Comisionados CT-2021-0012 41

Locales realicen sus funciones y que los acuerdos cumplan con

la ley, la moral y el orden público. Además, ante la

presentación de querellas de delitos electorales debe hacer

los referidos de investigación y presidir todas las vistas de

recusación. Íd. Como vemos, ese juez ejerce funciones de

árbitro. Vela que se cumpla con la ley y, además, tramita y

resuelve controversias legales dentro del proceso electoral.

Se trata, entonces, de una designación de carácter no continuo

para realizar tareas cuasijudiciales.

También es cierto que el Art. 3.7 (4) del Código Electoral

de 2020, supra, dispone que el Presidente y el Presidente

Alterno de la CEE deben ser jueces del Tribunal de Primera

Instancia. Pero, contrario al juez que preside una Comisión

Local, el nombramiento del Presidente de la CEE conlleva “un

relevo total y absoluto y un impedimento en la realización de

cualesquiera funciones judiciales o de otra índole

correspondiente al cargo de juez o jueza”. (Énfasis suplido).

Art. 3.7. (5) del Código Electoral de 2020, supra. La razón

para eso es que el Presidente y Presidente Alterno de la CEE

ejercen funciones administrativas y no solamente

cuasijudiciales a tiempo completo, a diferencia de los jueces

que presiden Comisiones Locales. Por eso, que el Presidente de

la CEE sea juez no nos da injerencia en el proceso de

nombramiento.

Madison, analizando a Montesquieu, explicó que la

separación de poderes “[n]o quería expresar una ausencia total

de intervención parcial en los actos de las otras ramas, o CT-2021-0012 42

de control sobre ellas”; en cambio se infringen “los

principios fundamentales de una Constitución libre

cuando todo el poder de una rama es ejercid[o] por las mismas

manos que poseen todo el poder de otra

rama”. (Énfasis en el original). El Federalista Núm. 47, A.

Hamilton, J. Madison y J. Jay, op. cit., págs. 377-378. Por

otro lado, el máximo foro federal reconoció que la Rama

Judicial podría asumir funciones ejecutivas, legislativas y

hasta administrativas solo si son incidentales al ejercicio

del Poder Judicial y si son necesarias para el buen

funcionamiento de los procesos judiciales. United States v.

Mistretta, 488 US 361, 388 (1989).

En In re Richardson, 247 N.Y. 401 (1928), el Juez Cardozo

explicó que “[d]esde los comienzos de nuestra historia, se ha

hecho valer el principio de que no existe un poder inherente

en el Ejecutivo o la Legislatura para asignar al poder judicial

funciones administrativas, excepto cuando son razonablemente

incidentales al cumplimiento de sus deberes judiciales”.

Añadió que “[l]a elasticidad [del principio de separación de

poderes] no significa que la esencia de la función judicial

pueda ser destruida, convirtiendo el poder para decidir en una

débil oportunidad para consultar y recomendar”. Íd. pág. 410.

(Traducción nuestra). Véase, además: Álvarez González, op.

cit., pág. 236.

La CEE no es una entidad adscrita al Poder Judicial. Las

funciones del Presidente y Presidente Alterno de la CEE en su

mayoría son de carácter administrativo, operacional y CT-2021-0012 43

presupuestario. Sus funciones de carácter adjudicativo son

excepcionales e incidentales, solamente cuando los

Comisionados Electorales no se pongan de acuerdo. Art. 3.4(2)

del Código Electoral de 2020, supra. Esto de ninguna forma nos

autoriza a realizar ese nombramiento.

Por último, la Jueza Presidenta del Tribunal Supremo

tiene un rol en la Junta Constitucional de Revisión de los

distritos electorales. Art. V, Sec., Const. PR, supra. Esto es

así porque está explícitamente dispuesto en nuestra

Constitución. En cambio, la Constitución de Puerto Rico no

otorga rol alguno a los tribunales en el nombramiento de

funcionarios de la Rama Ejecutiva.

V

Nuestro sistema de pesos y contrapesos impide que la Rama

Judicial realice el nombramiento de un funcionario -que no es

parte de sí misma- de forma unilateral y permanente. En

conclusión, no se puede concentrar de manera absoluta en este

Tribunal el poder para nominar y confirmar a un funcionario de

otra rama. Aún así, el inciso (3) del Art. 3.7 del Código

Electoral de 2002, supra, concentra en la Rama Judicial el

poder absoluto de nominar, prestar consejo y consentimiento y

nombrar a un funcionario de otra instrumentalidad. Esto atenta

contra el equilibrio necesario para las tareas

gubernamentales.

La CEE es la agencia pública encargada de canalizar la

voluntad del Pueblo en las urnas. Aunque como ciudadanos

estemos preocupados por su estabilidad gerencial y su futuro, CT-2021-0012 44

no podemos por conveniencia y altruismo, extralimitarnos en

nuestras facultades constitucionales. “La norma constitucional

no se establece por la conveniencia del momento”. Senado de PR

v. ELA, supra, pág. 85.

Por último, esta decisión no crea problema alguno en la

administración de la CEE. Nuestra intervención nunca ha sido

necesaria. Mientras los Poderes Ejecutivo y Legislativo no

lleguen a un acuerdo, los incumbentes permanecerán en el cargo

hasta que los sucesores sean nombrados y tomen posesión. Véase:

Art. 3.7 (2) del Código Electoral de 2020, supra.

Por todo lo expuesto, la disposición del inciso (3) del

Art. 3.7 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, 16 LPRA

sec. 4517, que establece que el Tribunal Supremo debe nombrar

al Presidente y Presidente Alterno de la Comisión Estatal de

Elecciones, es inconstitucional por infringir la separación de

poderes. Ahora bien, el resto del Código Electoral de Puerto

Rico de 2020, Ley Núm. 58-2020, 16 LPRA sec. 4501 et seq., no

está en disputa en este caso y permanece en vigor. Por ende,

las ramas políticas deberán descargar sus deberes

constitucionales para cubrir las vacantes del Presidente y

Presidente Alterno de la Comisión Estatal de Elecciones.

Se emitirá Sentencia de conformidad.

RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. José Luis Dalmau Santiago

v. CT-2021-0012 Tribunal Supremo de Puerto Rico, por conducto de su Jueza Presidenta, Hon. Maite D. Oronoz Rodríguez; Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emanuelli Hernández

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, la disposición del inciso (3) del Art. 3.7 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, 16 LPRA sec. 4517, que establece que el Tribunal Supremo debe nombrar al Presidente y Presidente Alterno de la Comisión Estatal de Elecciones, es inconstitucional por infringir la separación de poderes. Ahora bien, el resto del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, Ley Núm. 58-2020, 16 LPRA sec. 4501 et seq., no está en disputa en este caso y permanece en vigor. Por ende, las ramas políticas deberán descargar sus deberes constitucionales para cubrir las vacantes del Presidente y Presidente Alterno de la Comisión Estatal de Elecciones.

Notifíquese inmediatamente. Lo acordó y ordena el Tribunal y lo certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió una Opinión de conformidad, a la que se unieron los Jueces Asociados señor Martínez Torres y señor Feliberti Cintrón. El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió una Opinión de conformidad. El Juez Asociado señor Kolthoff CT-2021-0012 2

Caraballo emitió una Opinión disidente, a la que se unieron la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y el Juez Asociado señor Rivera García.

Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. José Luis Dalmau Santiago

Peticionario Certificación CT-2021-0012 intrajurisdiccional v.

Tribunal Supremo de Puerto Rico, por conducto de su Jueza Presidenta, Hon. Maite D. Oronoz Rodríguez; Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emanuelli Hernández

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ a la cual se unen los Jueces Asociados señores MARTÍNEZ TORRES y FELIBERTI CINTRÓN.

En última instancia, la pregunta que subyace muchos de los problemas constitucionales es: ¿quién tiene el poder para qué?1

- Raúl Serrano Geyls

1Raúl Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y de Puerto Rico, Vol. I, Universidad Interamericana de Puerto Rico, 1997, pág. 571. CT-2021-0012 2

La interpretación responsable que hoy alcanza este

Tribunal, sostenida en el respeto a la separación de

poderes, pone punto final a la pretensión de que sea este

Foro quien nomine y confirme unilateralmente al Presidente

y Presidente Alterno de la Comisión Estatal de Elecciones

(CEE o Comisión). Una actuación contraria, provocaría que

uno de los poderes del Gobierno amplíe inconstitucionalmente

su autoridad a expensa de los otros, creando así un

desbalance intolerable en el equilibrio dinámico que debe

reinar entre éstos.

Es por ello que, ante el reconocimiento de que la

interacción entre las normas constitucionales impide que el

poder de nombramiento del jefe de una agencia de la Rama

Ejecutiva recaiga sobre el Poder Judicial, estoy conforme

con la fundamentada Opinión mayoritaria que hoy emite este

Tribunal. De esta forma, aclaramos una serie de

interrogantes jurídicas que han desembocado en la necesidad

de que este Tribunal exprese su rechazo formal, público y

contundente a ejercer la facultad inconstitucional

pretendida. No menos importante, ejercemos el indelegable

rol de pautar el derecho en un momento oportuno, para evitar

futuros choques constitucionales adicionales entre las

Ramas del Gobierno de Puerto Rico, al delinearse un mapa

claro de los contornos de las responsabilidades impuestas a

cada una, en lo que atañe a los nombramientos que nos ocupan.

Veamos. CT-2021-0012 3

A.

De entrada, expreso mi conformidad con la facultad

ejercida por este Tribunal al certificar

intrajurisdiccionalmente la controversia aquí planteada. La

Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

de 2003, Ley Núm. 201-2003, 4 LPRA sec. 24 et seq., reconoce

los recursos de certificación como parte de la competencia

de este Tribunal.

Consecuentemente he favorecido la expedición de recursos

de certificación en casos de alto interés público que

ameriten la intervención oportuna y eficaz de este Tribunal.

Particularmente, cuando nos hemos enfrentado a controversias

de índole electoral que requieren brindar certeza a nuestro

estado de Derecho. Véanse, Rodríguez Ramos v. CEE et al.,

2021 TSPR 03 (Estrella Martínez, J., Opinión de

conformidad); Com. Elect. PPD v. CEE et al., 205 DPR 724,

765 (2020) (Estrella Martínez, J., Opinión de

conformidad); Pierluisi et al. v. CEE et al., 204 DPR 841,

914 (2020) (Estrella Martínez, J., Opinión de

conformidad); Com. PNP v. CEE, 196 DPR 651, 654

(2016) (Estrella Martínez, J., Voto particular de

conformidad).

Ciertamente, nos encontramos ante una controversia de

alto interés público, por lo que, mediante el mecanismo de

la certificación, proveemos un remedio adecuado, completo y

oportuno que brindará un mapa certero a las otras Ramas de CT-2021-0012 4

Gobierno. Asimismo, fomentamos la estabilidad jurídica

necesaria, máxime en la discusión de estos asuntos de

naturaleza constitucional y electoral.

Ahora bien, previo a determinar cómo y a quién le

corresponde nominar y eventualmente confirmar al funcionario

que ocupará la presidencia y la presidencia alterna de la

CEE, considero apropiado auscultar “cuándo” debe iniciarse

tal proceso.

B.

Cuando se presentó el proyecto para la creación de la

nueva ley electoral, el proceso de nombramiento propuesto

para los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la

Comisión se configuró de una manera distinta al que fue

finalmente aprobado y codificado en el Código Electoral de

Puerto Rico, Ley Núm. 58-2020, 16 LPRA sec. 4501, et seq.

(Código Electoral). Según surge del Proyecto del Senado

1314, la propuesta inicial transfería el poder de

nombramiento exclusivamente a una mayoría de los jueces y

juezas del Pleno del Tribunal Supremo.9 El propósito

argüido, para la inclusión del Poder Judicial como único

ente nominador, fue crear “un nuevo procedimiento

transparente, no político partidista y libre de conflicto

de intereses, para los nombramientos puntuales del

Presidente y del Presidente Alterno. . .”.10

9P. del S. 1314 del 10 de junio de 2019, 5ta Sesión Ordinaria, 18va Asamblea Legislativa.

10Íd., pág. 9. CT-2021-0012 5

Para ello, la Asamblea Legislativa delineó el

procedimiento en cuanto a la nominación, evaluación,

votación y nombramiento por este Tribunal.11 No obstante,

del historial legislativo surge una fuerte oposición al

procedimiento propuesto debido a que, según se alegó,

quebrantaba lo dispuesto en la Cláusula de Nombramientos de

la Constitución federal y la Constitución de Puerto Rico.12

En específico, los opositores arguyeron que tal facultad de

nombramiento, así conferida a este Foro, era

inconstitucional por infringir la doctrina de la separación

de poderes.13

11Íd., págs. 88-90.

12Véanselas ponencias en el P. del S. 1314 del 10 de junio de 2019, 5ta Sesión Ordinaria, 18va Asamblea Legislativa, presentadas por:

a) Lcdo. Héctor Luis Acevedo, Ponencia ante las comisiones del Senado y la Cámara de Representantes sobre el Código Electoral propuesto, 19 de junio de 2019, pág. 4, https://sutra.oslpr.org/osl/SUTRA/anej os/129908/Hector%20Luis%20Acevedo.%201 9%20junio%202019.pdf;

b) Hon. Ana Irma Rivera Lassen, Movimiento Victoria Ciudadana; 19 de junio de 2019, pág. 6, https://sutra.oslpr.org/osl/SUTRA/anej os/129908/Movimiento%20Victoria%20Ciud adana.%2019%20junio%202019.pdf;

c) Hon. Aníbal José Torres, Ponencia sobre el Proyecto del Senado 1314, 19 de junio de 2019, págs. 3-4, https://sutra.oslpr.org/osl/SUTRA/anej os/129908/Partido%20Popular%20Democrát ico.%2019%20junio%202019.pdf.

13Íd. CT-2021-0012 6

Ante ello, el proyecto de ley reestructuró la facultad

de nombramiento y, en su lugar, diseñó una serie de fases

procesales para la selección de los cargos de Presidente y

Presidente Alterno de la Comisión que integró como etapa

final un esquema similar al inicialmente propuesto.

Así, con la aprobación del Código Electoral y de

conformidad con el Artículo 3.7 de la ley precitada, tal

facultad, primeramente, fue delegada en los Comisionados

Electorales propietarios. Al surgir una vacante, éstos

contarían con treinta (30) días para elegir unánimemente a

los designados a la presidencia y la presidencia alterna de

la CEE.14

14El texto íntegro del Artículo 3.7(3) del Código Electoral, supra, dispone lo siguiente:

Corresponderá al Comisionado Electoral del Partido Estatal de Mayoría, cuyo partido hubiere obtenido en la anterior Elección General la mayor cantidad de votos íntegros en la Papeleta Estatal del total de votos válidos emitidos en esa papeleta, proponer a los restantes Comisionados propietarios el o los nombres de los candidatos a los cargos de Presidente y de Alterno al Presidente. Si al término de treinta (30) días naturales de haber surgido una vacante en el cargo de Presidente y/o del Alterno del Presidente no se lograra la unanimidad de los comisionados electorales propietarios para cubrir la vacante, entonces el Gobernador deberá hacer el nombramiento del o los candidatos para cubrir el o los cargos vacantes. El Gobernador deberá hacer estos nombramientos no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del vencimiento del término anterior. Tales CT-2021-0012 7

En caso de que éstos no alcanzaran un consenso en la

nominación al vencerse el término asignado, se activaría la

segunda fase, la cual dispone que, dentro del término de

quince (15) días, el Gobernador deberá remitir los nominados

a la Asamblea Legislativa para su consejo y consentimiento.

Si el Gobernador ejerciera tal facultad, ambas cámaras

contarían con quince (15) días adicionales para, con el voto

de dos tercios (2/3) del total de sus miembros, confirmar o

rechazar los nombramientos. Adviértase que, tras la falta

de consentimiento entre los comisionados, la intervención

nombramientos requerirán el consejo y consentimiento de dos terceras partes (2/3) del total de los miembros de ambas cámaras en la Asamblea Legislativa, no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del recibo del o los nombramientos otorgados por el Gobernador, según corresponda. En ausencia de los nombramientos del Gobernador y/o del consejo y consentimiento legislativo, el pleno de los miembros del Tribunal Supremo de Puerto Rico deberá elegir por mayoría de sus votos a un juez o jueza para ocupar el cargo de Presidente o Alterno del Presidente en la Comisión, según corresponda. Esta votación del pleno del Tribunal Supremo deberá realizarse no más tarde de los quince (15) días naturales a partir de la ausencia de los nombramientos por parte del Gobernador o de la ausencia del consejo y consentimiento de las cámaras legislativas al cierre de la sesión ordinaria o extraordinaria en que recibieron el o los nombramientos. Dentro de los ciento veinte (120) días previos a una Elección General, plebiscito, referéndum o primaria, todos los anteriores términos se reducirán a la mitad. CT-2021-0012 8

de la Asamblea Legislativa ocurriría de manera automática

luego de recibir las nominaciones por parte del Gobernador.

En cambio, la ley dispone que la intervención designada

a este Tribunal en la próxima fase, la tercera, está sujeta

a que ocurra una de dos (2) condiciones. El Artículo 3.7(3)

del Código Electoral, supra, en lo pertinente, expresamente

establece que:

En ausencia de los nombramientos del Gobernador y/o del consejo y consentimiento legislativo, el pleno de los miembros del Tribunal Supremo de Puerto Rico deberá elegir por mayoría de sus votos a un juez o jueza para ocupar el cargo de Presidente o Alterno del Presidente en la Comisión, según corresponda.

Esta votación del pleno del Tribunal Supremo deberá realizarse no más tarde de los quince (15) días naturales a partir de la ausencia de los nombramientos por parte del Gobernador o de la ausencia del consejo y consentimiento de las cámaras legislativas al cierre de la sesión ordinaria o extraordinaria en que recibieron el o los nombramientos. . .. (Énfasis suplido).15

De la primera oración surge que la tercera fase cobra

eficacia como consecuencia de (1) la ausencia de los

nombramientos del gobernador o (2) la falta del consejo y

consentimiento legislativo. Art. 3.7(3), Código Electoral,

supra. No obstante, apréciese cómo la segunda oración

decreta que la votación del Tribunal podrá ocurrir en dos

15Se advierte que se optó por separar las dos (2) oraciones pertinentes del artículo precitado con el propósito exclusivo de ilustrar una mejor comprensión de lo expuesto. CT-2021-0012 9

(2) tiempos distintos. Ello queda denotado por el uso del

disyuntivo “o” en la segunda oración del artículo precitado

como indicativo de cuándo comenzará el término directivo de

quince (15) días para la votación del Pleno bajo

cualesquiera de los dos (2) escenarios.

Es decir, bajo el primer escenario, la facultad de

intervención de este Tribunal se activaría “a partir de la

ausencia de los nombramientos por parte del Gobernador”.

Art. 3.7(3), Código Electoral, supra.

Por otra parte, la segunda instancia regiría cuando el

Gobernador efectuara sus nominaciones, tal y como ocurrió

en la controversia ante nos, y prevalezca “la ausencia del

consejo y consentimiento de las cámaras legislativas al

cierre de la sesión . . . en que recibieron el o los

nombramientos”. (Énfasis suplido). Art. 3.7(3), Código

Electoral, supra. Destáquese que, en este último escenario,

la ley dispone que nuestra injerencia como ente nominador

cobraría eficacia al cierre de la sesión legislativa.

No obstante, según adelanté, la controversia ante

nuestra consideración, más que “cuándo”, versa sobre “cómo”

y sobre “quién” puede recaer la facultad de nombramiento del

Presidente y Presidente Alterno de la CEE. Veamos.

El poder de nombramiento que ostenta el Gobernador con

el consejo y consentimiento legislativo es parte esencial

de nuestro derecho constitucional. Las Secciones 4 y 5 del

Artículo IV de la Constitución de Puerto Rico habilitan el CT-2021-0012 10

esquema constitucional que atribuye al Gobernador el poder

de designar, con la anuencia de la Rama Legislativa, todos

los nombramientos para los cuales está facultado por ley.

Const. PR, LPRA, Tomo 1.

A esos efectos, la Sección 4 del Artículo IV dispone

que el Gobernador podrá:

Nombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. El Gobernador podrá hacer nombramientos cuando la Asamblea Legislativa no esté en sesión. Todo nombramiento que requiera el consejo y consentimiento del Senado o de ambas cámaras quedará sin efecto al levantarse la siguiente sesión ordinaria. (Énfasis suplido). Íd., Art. IV, Sec. 4.

Asimismo, la Sección 5 del Artículo IV establece que:

Para el ejercicio del Poder Ejecutivo el Gobernador estará asistido de Secretarios de Gobierno que nombrará con el consejo y consentimiento del Senado. El nombramiento del Secretario de Estado requerirá, además, el consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes, y la persona nombrada deberá reunir los requisitos establecidos en la sección 3 de este Artículo. . .. (Énfasis suplido). Íd., Art. IV, Sec. 5.

El texto diáfano de los preceptos constitucionales

aludidos hace referencia al proceso de nominación y

confirmación de nombramientos, la facultad y el deber que

compete exclusivamente al Gobernador de forma compartida con

el Legislativo, en cuanto a los principales oficiales de la

Rama Ejecutiva. CT-2021-0012 11

De particular importancia, nótese que la Sección 5 del

Artículo IV de nuestra Constitución dispone que el

Gobernador, para el ejercicio del Poder Ejecutivo, estará

“asistido de Secretarios de Gobierno que nombrará con el

consejo y consentimiento del Senado”. (Énfasis suplido).

Íd. Es decir, por mandato constitucional, si se trata del

nombramiento de un Secretario de Gobierno, éste estará

sujeto al consejo y consentimiento del Senado.

Más adelante, específicamente la Sección 6 del artículo

precitado, establece lo siguiente:

Sin perjuicio de la facultad de la Asamblea Legislativa para crear, reorganizar y consolidar departamentos ejecutivos de gobierno, y para definir sus funciones, se establecen los siguientes: de Estado, de Justicia, de Instrucción Pública, de Salud, de Hacienda, de Trabajo, de Agricultura y Comercio y de Obras Públicas. Cada departamento ejecutivo estará a cargo de un Secretario de Gobierno. (Énfasis suplido). Íd., Art. IV, Sec. 6.

Según se desprende de tal disposición constitucional,

estos “departamentos ejecutivos de gobierno . . . estará[n]

a cargo de un Secretario de Gobierno”. (Énfasis suplido).

Íd. De manera cónsona, es en virtud de la Sección 5 del

Artículo IV que se impone el requisito de que el nombramiento

de cada uno de los Secretarios de Gobierno esté supeditado

al consejo y consentimiento del Senado.

No obstante, ello no es óbice para concluir que sólo

los departamentos establecidos o enumerados

constitucionalmente están sujetos al poder de nominación del CT-2021-0012 12

Gobernador y la confirmación del Senado. Máxime, cuando la

Constitución facultó a la Asamblea Legislativa para “crear

. . . departamentos ejecutivos de gobierno, y para definir

sus funciones”. (Énfasis suplido). Íd.

Bajo este marco, la creación de una nueva agencia del

Ejecutivo implica necesariamente que éste oficial sea

nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento

legislativo. Dicho de otro modo, el poder de nombramiento

del Gobernador sujeto al consejo y consentimiento

legislativo no se circunscribe exclusivamente a los

Secretarios de Gobierno de los departamentos ejecutivos

establecidos constitucionalmente, sino que es extensivo a

todo aquel otro departamento ejecutivo creado en virtud de

ley.

Por su gran similitud, resulta altamente persuasivo

cómo ha sido el trato de la Cláusula de Nombramientos en el

ámbito federal, en lo que atañe a esta controversia. Lo

anterior, principalmente, debido a que el sistema de

nombramiento finalmente contemplado en nuestra Constitución

emuló en gran medida el sistema de nombramientos que rige

en el ámbito federal.16 Es por ello que, “bajo nuestro

16Alanalizar la extrapolación del sistema de nombramientos federal a nuestra jurisdicción, el Secretario de Justicia concluyó lo siguiente:

[U]n análisis detenido de las fuentes de información existentes y disponibles, en particular del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, demuestra que . . . existen criterios suficientes para CT-2021-0012 13

ordenamiento constitucional, la autoridad del Gobernador

para efectuar nombramientos es análoga a la del Presidente

[de Estados Unidos]”.17 Veamos, pues, la normativa a nivel

federal.

La Cláusula de Nombramientos de la Constitución de

Estados Unidos dispone, en lo pertinente, lo siguiente:

[The President] shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two thirds of the Senators present concur; and he shall nominate, and by and with the Advice and Consent of the Senate, shall appoint Ambassadors, other public Ministers and Consuls, Judges of the Supreme Court, and all other Officers of the United States, whose Appointments are not herein otherwise provided for, and which shall be established by Law: but the Congress may by Law vest the Appointment of such inferior Officers, as they think proper, in the President alone, in the Courts of Law, or in the Heads of Departments. (Énfasis suplido). Art. II, Sec. 2, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1.

Al respecto, el Tribunal Supremo federal ha precisado

que la cláusula precitada establece dos (2) clases de

entender que el propósito final de la Convención Constituyente, al aprobar la disposición constitucional que examinamos, lo fue el de incorporar a nuestra organización gubernamental el mecanismo completo del sistema de nombramientos que prevalece en el ámbito de la jurisdicción federal. (Énfasis suplido). Op. Sec. Just. Núm. 1967-25, pág. 94.

17Op. Sec. Just. Núm. 1985-3, pág. 17. Véase, además, Luis Rivera Méndez, Chief Justice of Puerto Rico’s Supreme Court: A Gubernatorial Appointment or a Court Election?, 84 Rev. Jur. UPR 1077, 1095 (2015). CT-2021-0012 14

funcionarios que pueden ser nombrados por el Presidente, a

saber: (1) los “oficiales principales” (officers of the

United States) y los “oficiales inferiores” (inferior

officers). Morrison v. Olson, 487 US 654 (1988). La facultad

de nombramiento de los primeros recae exclusivamente en el

Presidente y está sujeta al consejo y el consentimiento del

Senado federal. Por otra parte, los oficiales inferiores,

si así es autorizado por ley, podrán ser nombrados por los

tribunales, los jefes de departamento o el Presidente, sin

que sea necesaria la intervención de otra de las ramas de

gobierno.18

En Buckley v. Valeo, 424 US 1, 125 (1976) (Per Curiam),

el Tribunal Supremo de los Estados Unidos estableció una

línea divisoria entre lo que se consideran oficiales y

aquellos que son sólo empleados. De esta forma, concluyó que

el término oficiales tiene un significado sustantivo con

respecto a aquellos funcionarios gubernamentales que

“exercis[e] significant authority pursuant to the laws of

18Particularmente, el Tribunal Supremo federal en Morrison v. Olson, supra, concluyó lo siguiente:

[T]he Constitution for purposes of appointment ... divides all its officers into two classes.” As we stated in Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 [. . .]: “[P]rincipal officers are selected by the President with the advice and consent of the Senate. Inferior officers Congress may allow to be appointed by the President alone, by the heads of departments, or by the Judiciary”. Íd., págs. 670-671. (Citas internas omitidas). CT-2021-0012 15

the United States”. Íd., pág. 126. En ese sentido, determinó

que los miembros que componían la Comisión Federal de

Elecciones eran oficiales principales de los Estados Unidos

que ejercían una autoridad significativa vinculante

proveniente de un deber estatutario, por lo que estaban

sujetos exclusivamente a la nominación del Presidente y la

confirmación del Senado. Dado lo anterior, la Corte Suprema

de los Estados Unidos invalidó variados métodos de selección

para estos escaños, los cuales le conferían poder de

nominación a los presidentes de la Cámara y el Senado o

exigían la confirmación por ambos cuerpos legislativos,

distanciándose así del estándar constitucional de nominación

requerido. Íd., págs. 126-127.

Posteriormente, en Morrison v. Olson, supra, el

Tribunal Supremo federal tuvo la oportunidad de discernir

si determinado cargo era o no un funcionario inferior cuyo

nombramiento no requería el consentimiento del Senado. Íd.,

pág. 671. Al analizar la controversia, consideró tres (3)

factores para concluir que tal cargo debía ser categorizado

como un oficial inferior, éstos fueron: (1) que la

destitución estaba sujeta al control de un funcionario

superior del poder ejecutivo, lo que demuestra que es

inferior en rango y autoridad; (2) que la ley le facultaba

para desempeñar sólo ciertas funciones limitadas, por lo que

no ostentaba autoridad sobre la formulación de política

pública para el gobierno o el poder ejecutivo, y (3) que

el cargo era de jurisdicción limitada y carácter temporal CT-2021-0012 16

hasta el cumplimiento de la tarea delegada. Íd., págs. 671-

672.

De forma similar, en Edmond v. United States, 520 US

651 (1997), la Corte Suprema de los Estados Unidos proveyó

unos criterios generales con el propósito de distinguir a

un oficial principal de uno inferior. A esos efectos,

estableció que:

[T]he term “inferior officer” connotes a relationship with some higher ranking officer or officers below the President: Whether one is an “inferior” officer depends on whether he has a superior. It is not enough that other officers may be identified who formally maintain a higher rank, or possess responsibilities of a greater magnitude. If that were the intention, the Constitution might have used the phrase “lesser officer.” Rather, in the context of a Clause designed to preserve political accountability relative to important Government assignments, we think it evident that “inferior officers” are officers whose work is directed and supervised at some level by others who were appointed by Presidential nomination with the advice and consent of the Senate. (Énfasis suplido). Íd., págs. 662-663.

Según entendió el Foro Máximo federal en Edmond, tal

interpretación se ajusta a la visión del primer Congreso,

quien, a partir del 1789 creó los primeros departamentos del

poder ejecutivo, entiéndase al Department of Foreign Affairs

y el Department of War, y dispuso expresamente que el

secretario del departamento sería considerado un oficial CT-2021-0012 17

principal y, en cambio, su subordinado sería un oficial

inferior.19 Íd. págs. 663-664.

Ahora bien, en cuanto a los méritos, el Foro federal

concluyó que los jueces de la Corte de Apelaciones Penales

de la Guardia Costera eran funcionarios inferiores, pues

éstos eran supervisados por una combinación entre el

Procurador General y la Corte de Apelaciones de las Fuerzas

Armadas, ambos oficiales nominados por el Presidente sujetos

a la confirmación del Senado. Íd., págs. 664-665. Un factor

significante para llegar a tal conclusión fue que tales

jueces no tenían poder para emitir una decisión final en

nombre del Gobierno, a menos que otros oficiales ejecutivos

así lo autorizaran. Íd., pág. 665.

Adviértase que los lineamientos establecidos y

utilizados en Morrison v. Olson, supra, y Edmond v. United

States, supra, para distinguir a un oficial principal de uno

inferior, fueron validados recientemente por la Corte

Suprema federal en United States v. Arthrex, Inc., 141 S.

Ct. 1970 (2021).

Como puede apreciarse, ambos esquemas constitucionales

establecen que la selección de cargos directivos en una

entidad gubernamental, por ser considerados propiamente

Secretarios de Gobierno u oficiales principales a cargo de

19En ese sentido, la corriente congresional categorizaba a los encargados de los departamentos ejecutivos como oficiales principales y, por consiguiente, dicho nombramiento estaba sujeto a la nominación del Presidente y al consejo y consentimiento del Senado federal. CT-2021-0012 18

un departamento de la Rama Ejecutiva, requieren que el

nombramiento sea realizado por el Gobernador con sujeción

III

Según adelanté, el debate aquí planteado se

circunscribe a determinar la validez del Artículo 3.7(3) del

Código Electoral, supra, mediante el cual se transfiere a

este Tribunal Supremo la facultad para nombrar el Presidente

y Presidente Alterno de la Comisión.

Por vía del recurso de certificación

intrajurisdiccional, el Hon. José Luis Dalmau Santiago,

Presidente del Senado de Puerto Rico, impugna la facultad

de este Tribunal para realizar los nombramientos que nos

ocupan, dado a que tal proceder violaría el principio de la

separación de poderes.

A su vez, el Senado reconoce que el término de los

actuales Presidente y Presidenta Alterna venció el pasado

30 de junio de 2021. Añade que, debido a la falta de consenso

entre los comisionados electorales, se activó la segunda

fase del Artículo 3.7(3) del Código Electoral, supra, por

lo que, el 7 de septiembre de 2021, el Gobernador de Puerto

Rico, Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, refirió a la Asamblea

Legislativa la nominación de dos (2) jueces para el consejo

y consentimiento de ambas cámaras. Aduce que el término de

quince (15) días dispuesto en el Código Electoral para

obtener el consentimiento legislativo venció el pasado 22

de septiembre de 2021. CT-2021-0012 19

Así las cosas, expresa que se ha activado la tercera

fase dispuesta en el Art. 3.7(3) del Código Electoral, supra,

a saber: el nombramiento del Presidente y Presidente Alterno

de la CEE por una mayoría de los miembros de esta Curia. No

obstante, alega, correctamente, que tal proceder es

inconstitucional puesto que el poder de nombramiento está

reservado exclusivamente para el Gobernador de forma

compartida con la Legislatura cuando se trata de cargos que

ocupan los directivos de una entidad gubernamental.

Conforme se indicó, la Constitución de Puerto Rico

delega el poder de nombramiento en el Ejecutivo de forma

compartida con el Poder Legislativo, no en el Poder

Judicial. De un análisis de las Secciones 5 y 6 del Artículo

IV de nuestra Constitución, se desprende diáfanamente que

los Secretarios de Gobierno de los departamentos ejecutivos

establecidos constitucionalmente o creados por la

Legislatura, tal y como lo es la CEE, exigen que el

nombramiento del funcionario que dirigirá dicha entidad sea

realizado por el Gobernador con el consejo y consentimiento

legislativo.20

20Según surge del Informe de la Comisión de la Rama Ejecutiva contenido en el Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, éstos entendieron que “la más adecuada designación para los funcionarios cuyos cargos se crean en el artículo 6 de la proposición sustituta es la de “Secretarios de Gobierno” pues al propio tiempo que determina su condición de jefes de sus respectivos departamentos da la idea de que efectivamente son secretarios de gobierno”. (Énfasis suplido). Íd., pág. 3225 (versión digital). CT-2021-0012 20

A pesar del carácter sui generis con el cual podría

enmarcarse a la CEE, es indudable que ésta es una “agencia

pública en funcionamiento continuo y disponible para

coordinar cualquier evento electoral. . .” creada por la

Asamblea Legislativa. Exposición de Motivos, Código

Electoral, supra, Ley Núm. 58-2020, 2020 LPR 1156.

La estructura institucional de esta agencia pública

responde al mandato constitucional dirigido a la Asamblea

Legislativa de reglamentar todo lo relacionado al proceso

electoral.21 Rodríguez Ramos v. CEE et al., supra, pág. 24

(Estrella Martínez, J., Opinión de conformidad). Así pues,

los funcionarios principales a cargo de esta entidad, a

saber, el Presidente y el Presidente Alterno, están

comprendidos bajo la facultad de nombramiento del Gobernador

con el consejo y consentimiento legislativo, según exigido

por nuestra Constitución.22

21Véanse,Art. 3.1(5)(b) (“[s]erá una agencia pública. . .) y Art. 13.1(2)(a) (“siendo esta la institución pública con mayor expertise. . .”) del Código Electoral, supra. Véase, además, Art. 3.2 (Funciones, Deberes y Facultades de la Comisión) del Código Electoral, supra.

22Resáltese que, dado a que el Presidente Alterno ostenta la facultad de sustituir en toda su fuerza al Presidente, éste también debe ser clasificado como un Secretario de Gobierno. Ello es así, pues, el propio Código Electoral otorga a ambos cargos sustancial simetría en cuanto a sus facultades, deberes y prerrogativas. Véanse, a modo de ejemplo, las siguientes disposiciones del Código Electoral:

a) Art. 2.3(91), 3.7(9) (afirmando que el Presidente Alterno se considerará como el sustituto del Presidente con todos sus deberes, facultades y prerrogativas); CT-2021-0012 21

A modo persuasivo, tal conclusión, además, encuentra

apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo federal con

respecto a la Sección 2 del Artículo II, conocida como la

Cláusula de Nombramientos.

Según expresamos, a diferencia de la Constitución de

Puerto Rico, la Constitución federal establece

principalmente dos (2) métodos de nombramientos, dependiendo

de si se trata de funcionarios principales o inferiores que

ejercen una autoridad significativa vinculante proveniente

de un deber estatutario. Buckley v. Valeo, supra, pág. 126.

Acorde a las pautas delineadas por la Corte Suprema de

los Estados Unidos, el Presidente y Presidente Alterno de

la CEE, serían catalogados como oficiales principales bajo

el esquema de la Constitución federal, y, por consiguiente,

sus nombramientos deberían ser realizados exclusivamente por

el Presidente con el consejo y consentimiento del Senado

Los cargos de Presidente y Presidente Alterno de la CEE

constituyen la máxima autoridad de una de las agencias del

b) Art. 3.7 (1) (estableciéndose que ambos serán los representantes del interés público);

c) Art. 3.7(7)-(8) (designándose una remuneración similar para dichos cargos), y

d) Art. 3.7(10) (limitándose la ocupación por éstos de los cargos de comisionados electorales por el término de cuatro (4) años). CT-2021-0012 22

Ejecutivo, lo que, a su vez, implica que no están

subordinados o supervisados por un funcionario de jerarquía

mayor, además del Gobernador. Edmond v. United States,

supra, págs. 662-663. Ello, en conjunto con el análisis de

factores realizado en Morrison v. Olson, supra, nos lleva

a concluir que tales cargos no corresponden a los de un

oficial inferior, sino a los de un oficial principal debido

a que: (1) la destitución no puede ser realizada por un

funcionario superior del poder ejecutivo;23 (2) la ley no

restringe su desempeño sólo para ciertas funciones

limitadas, pues brinda amplio espectro en las funciones

administrativas y deberes electorales,24 y (3) no cuenta con

un ámbito jurisdiccional limitado ni de carácter temporal,

ya que goza de la capacidad de regular todo el proceso

electoral por un término prolongado.25 Lo anterior denota

claramente que los cargos de Presidente y Presidente Alterno

se clasificarían como los de oficiales principales bajo la

Constitución federal y, por consiguiente, únicamente podrían

estar sujetos al nombramiento del Presidente con el

consentimiento del Senado federal.

Ante ese cuadro y, máxime, al amparo de las

disposiciones de nuestra Constitución, concluyo que el

nombramiento del Presidente y Presidente Alterno, por ser

23Íd., Art. 3.9.

24Íd., Art. 3.8.

25Íd., Art. 3.7(2). CT-2021-0012 23

cargos delegados exclusivamente a los oficiales principales

que dirigen una entidad pública de la Rama Ejecutiva,

requieren que sean nombrados por el Gobernador con el

consejo y consentimiento legislativo. Sólo con esta

interpretación logramos brindar un sentido coherente y

armonioso a las distintas fases de nombramiento contenidas

en el Código Electoral. Asimismo, ello habilita que, una vez

el Ejecutivo nomine a ciertos candidatos y transcurra el

término del que goza la Rama Legislativa para actuar, el

primero mantenga la facultad de referir nuevos nominados

para la consideración de esta última. De esta manera, se

preserva el poder constitucional del Gobernador de continuar

nominando recurrentemente a otros candidatos hasta alcanzar

el consejo y consentimiento del Senado.

Si bien reconozco cuán ingenioso puede ser el proceso

de nombramiento delineado por el Artículo 3.7(3) del Código

Electoral, supra, convertir a este Tribunal en el ente que,

unilateralmente, nomina y confirma a un funcionario de la

naturaleza del Presidente de la CEE y su alterno, es

patentemente inconstitucional.

Como se aprecia, cualquier interpretación en contrario

vulneraría la doctrina de separación de poderes, la cual

tiene como propósito fungir como un sistema de pesos y

contrapesos entre las tres (3) Ramas o Poderes, con el fin

de que se garantice que cada una ejerza un ejercicio cabal,

legítimo y adecuado de sus funciones. Hernández Agosto v.

Romero Barceló, 112 DPR 407, 427–428 (1982). CT-2021-0012 24

El dictamen que emite este Tribunal protege el

principio constitucional cardinal de la separación de

poderes y descarta la potencial perturbación al equilibrio

dinámico que debe imperar entre las Ramas del Gobierno para,

de este modo, evitar que alguna de ellas amplíe su autoridad

más allá de sus límites.

En última instancia, hoy contestamos la pregunta que

subyace el problema constitucional sobre en quién recae el

poder de nombramiento para los cargos de Presidente y

Presidente Alterno de la CEE y la respuesta es evidente: en

las Ramas políticas y no en el Poder Judicial.

Mantener el esquema de nombramientos contenido en el

Código Electoral ignoraría el deber ministerial

constitucional que tiene el Gobernador de nombrar a

candidatos con el consejo y consentimiento legislativo. El

Legislativo, por su parte, también tiene un deber

ministerial constitucional en rechazar o confirmar esas

nominaciones. Esos deberes ministeriales están impuestos por

la Constitución de Puerto Rico, por lo que no son meros

derechos renunciables por esas dos Ramas y, mucho menos,

transferibles a la esfera judicial.

En consecuencia, a la luz de los fundamentos expuestos,

estoy conforme con la Opinión mayoritaria.

Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado CT-2021-0012 2

Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. José Luis Dalmau Santiago CT-2021-0012 Peticionario

v.

Tribunal Supremo de Puerto Rico, por conducto de su Jueza Presidenta, Hon. Maite Oronoz Rodríguez; Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emanuelli Hernández

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.

Hoy le correspondió a este Foro -- y así lo hicimos -- aportar sensatez a la gobernanza de este País, colocándonos a la altura de la convocatoria: defender por encima de todo, incluso de nosotros mismos, la democracia de Puerto Rico.1

En un sistema republicano de gobierno como el que se

erige en nuestro País, en virtud de la doctrina de separación

de poderes, es en extremo clara aquella ecuación

constitucional – históricamente validada en la

1Parafraseando, Editorial del periódico El Nuevo Día publicado el pasado 28 de septiembre. Véase, Editorial, Proteger la democracia es deber del Tribunal Supremo, El Nuevo Día (elnuevodia.com), 28 de septiembre de 2021, https://www.elnuevodia.com/opinion/editorial/proteger-la- democracia-es-deber-del-tribunal-supremo/ (última visita, 14 de octubre de 2021). CT-2021-0012 3

jurisprudencia federal y estatal -- que postula que la

facultad de nominar a determinados funcionarios de gobierno

se le reservó exclusivamente al Poder Ejecutivo, y que la

tarea de brindar consejo y consentimiento a tales

designaciones es una responsabilidad única del Poder

Legislativo. Un acercamiento cuidadoso a la anterior fórmula

revela que ésta no admite -- mucho menos por fiat judicial -

- la incorporación de actores ajenos a la mencionada

ecuación, pues hacerlo derrotaría el sistema de pesos y

contrapesos inmerso detrás de la doctrina constitucional a

la que hemos hecho referencia. De eso, precisamente, se

tratan las controversias ante nuestra consideración.

En el presente caso, -- uno secuela del accidentado

proceso que dio vida al Código Electoral de 2020, infra,

disposición legal que ha suscitado innumerables litigios ante

los tribunales de justicia del País --, estamos ante un

sorprendente escenario donde, por primera vez en nuestra

historia constitucional, se delega el poder de nominación de

determinados funcionarios públicos, y el de brindarle el

consejo y consentimiento a dichas designaciones, al Poder

Judicial de Puerto Rico. Tal concentración de poder,

peligrosa por demás, hiere los más nobles principios

constitucionales que rigen nuestra vida como Pueblo. En un

País que se hace llamar democrático, lo anterior no puede, CT-2021-0012 4

ni debe, tener espacio. Por ello, se impone la declaración

de inconstitucionalidad de la referida disposición

legislativa. Veamos.

I.

Allá para el 20 de junio de 2020, la entonces Gobernadora

de Puerto Rico, Hon. Wanda Vázquez Garced, firmó la Ley Núm.

58-2020, conocida como el Código Electoral de Puerto Rico de

2020, 16 LPRA sec. 4501 et seq. (en adelante, “Código

Electoral de 2020”). Según se desprende de la declaración de

propósito de la referida pieza legislativa, su aprobación

respondió al interés de armonizar en nuestra jurisdicción

“las disposiciones constitucionales estatales y federales; y

los estándares legales para la administración de elecciones

y votaciones ordenadas por ley, incluyendo su modernización

e innovación”. Véase, Art. 2.2 del Código Electoral de 2020,

16 LPRA sec. 4502. A esos fines, con la puesta en vigor del

nuevo Código Electoral de 2020, supra, la entonces

Gobernadora y la Asamblea Legislativa implementaron una serie

de cambios al andamiaje electoral, entre los cuales figuraron

aquellos relacionados a la estructura y administración de la

Comisión Estatal de Elecciones (en adelante, “C.E.E.”).

Véase, Exposición de Motivos del Código Electoral de 2020,

supra. CT-2021-0012 5

Así, y uno de los cambios que mayor polarización creó

en el País -- tanto en la discusión legislativa como en la

pública --, fue el proceso que ahora tendría que completarse

para nombrar ciertos funcionarios de gobierno a los cargos

de Presidente y Presidente Alterno de la C.E.E.2 Dicho

proceso quedó establecido en el Art. 3.7(3) del Código

Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4517, para el cual se disponen

tres (3) mecanismos de nombramiento, de los cuales los

últimos dos (2) son supletorios en la medida en que fracase

el que le antecede.

En esa dirección, el primer mecanismo para la selección

de la Presidencia y Presidencia Alterna de la C.E.E.,

contempla que los Comisionados Electorales de los distintos

partidos políticos (o partidos propietarios), mediante el

voto unánime, serán quienes nombren las personas llamadas a

ocupar los mencionados puestos. Ello, luego de que el

Comisionado Electoral del Partido Estatal de Mayoría -- que,

para efectos de esta ley, será el partido político que en la

Elección General anterior haya obtenido la mayor cantidad de

votos íntegros válidos en la Papeleta Estatal --, le proponga

a los restantes Comisionados Electorales el o los nombres de

2 Véase, por ejemplo, Carlos E. Ramos González, El Código Electoral y el Tribunal Supremo de Puerto Rico, El Nuevo Día (elnuevodia.com), 28 de febrero de 2020, https://www.elnuevodia.com/opinion/punto-de-vista/el- codigo-electoral-y-el-tribunal-supremo-de-puerto-rico/(última visita, 14 de octubre de 2021). CT-2021-0012 6

la o las personas candidatas a dichos puestos. Este primer

mecanismo del proceso de nombramiento del Presidente y

Presidente Alterno de la C.E.E. deberá ocurrir dentro del

término de treinta (30) días naturales contados a partir de

la vacante en uno u otro de los mencionados cargos

ejecutivos. No obstante, y si el voto de los Comisionados

Electorales no logra un consenso -- la unanimidad -- respecto

a uno o varios de los candidatos propuestos por el

Comisionado Electoral del Partido Estatal de Mayoría, según

definido en ésta ley, deberá entonces activarse el próximo

mecanismo.

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 3.7(3) del

Código Electoral de 2020, supra, el segundo mecanismo para

la selección de la Presidencia y Presidencia Alterna de la

C.E.E. establece que le corresponderá al Gobernador de turno

someter a la consideración, tanto del Senado como de la

Cámara de Representantes de Puerto Rico, los nombres de las

personas que a su juicio cumplen con los requisitos para

ocupar los mencionados cargos. Lo anterior, deberá realizarse

no más tarde del término de quince (15) días naturales

siguientes al vencimiento del término establecido en el

primer mecanismo. Una vez sometido los nombres de la o de

las personas nominadas por el Gobernador ante ambos cuerpos

legislativos, éstos deberán actuar en el término de quince CT-2021-0012 7

(15) días para, mediante una votación de dos terceras partes

(2/3) del total de sus miembros, brindar o no el consejo y

consentimiento requerido para tales designaciones.

Ahora bien, el precitado Art. 3.7(3) del Código

Electoral de 2020, supra, también dispone que “[e]n ausencia

de los nombramientos del Gobernador y/o del consejo y

consentimiento legislativo, el pleno de los miembros del

Tribunal Supremo de Puerto Rico deberá elegir por mayoría de

sus votos a un juez o jueza para ocupar el cargo de Presidente

o Alterno del Presidente en la Comisión, según corresponda”.

Íd. Dicho de otro modo, ante la inacción del Gobernador o la

ausencia del consejo y consentimiento de los cuerpos que

componen la Asamblea Legislativa, el Art. 3.7(3) del Código

Electoral de 2020, supra, provee para que se active un tercer

mecanismo para la selección del Presidente y Presidente

Alterno de la C.E.E., mediante el cual el Pleno de este

Tribunal, por mayoría, deberá elegir la o las personas que

ocuparán los mencionados puestos de gobierno en la C.E.E.

Dicho trámite deberá realizarse no más tarde de los quince

(15) días naturales a partir de uno de dos escenarios: 1) de

la inacción del Gobernador en nominar, o 2) de la ausencia

del consejo y consentimiento de las cámaras legislativas al

cierre de la sesión ordinaria o extraordinaria en que

recibieron el o los nombramientos. Íd. CT-2021-0012 8

Así las cosas, y en consideración al andamiaje electoral

antes aludido, a inicios del pasado mes de agosto de 2021

comenzó en el País el proceso de nombramiento del nuevo

Presidente y Presidente Alterno de la C.E.E. Específicamente,

el 4 de agosto de 2020 se activó el primer mecanismo para la

selección de los referidos puestos, según establecido en el

aludido Art. 3.7(3) del Código Electoral de 2020, supra,

luego de que la Lcda. Vanessa Santo Domingo Cruz, Comisionada

Electoral del Partido Nuevo Progresista (PNP) -- el cual,

para efectos del Código Electoral de 2020, supra, es el

Partido Estatal de Mayoría --, sometiera un listado de cuatro

(4) candidatos a la evaluación de los Comisionados

Electorales de los restantes partidos políticos.3 Con ese

proceder, también inició el término de treinta (30) días

dispuestos en el referido artículo.

Empero, y tras la disconformidad de los Comisionados

Electorales de los restantes partidos políticos con las

personas nominadas por la Comisionada Electoral del PNP, así

como con el proceso mismo, el pasado 7 de septiembre de 2021

el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro Pierluisi Urrutia,

3 Véase, por ejemplo, Arranca hoy el proceso para seleccionar la nueva jefatura de la Comisión Estatal de Elecciones, El Nuevo Día (elnuevodía.com), 4 de agosto de 2021, https://www.elnuevodia.com/noticias/politica/notas/arranca-hoy-el- proceso-para-seleccionar-la-nueva-jefatura-de-la-comision-estatal-de- elecciones/(última visita, 14 de octubre de 2021). CT-2021-0012 9

sometió al consejo y consentimiento de la Asamblea

Legislativa dos (2) nombres de jueces -- el Hon. Jorge Rafael

Rivera Ruedo y el Hon. Edgardo S. Figueroa Vázquez -- para

que éstos ocupasen los cargos de Presidente y Presidente

Alterno de la C.E.E., respetivamente.4 Desde esa fecha,

comenzó a decursar el término de quince (15) días para que

ambos cuerpos legislativos consideraran los nombramientos

hechos por el Gobernador. El referido término venció el 22

de septiembre de 2021 sin que la Asamblea Legislativa pasara

juicio sobre los jueces nominados ante su consideración.

Ante ello, el pasado 23 de septiembre de 2021 el Senado

de Puerto Rico, representado por su presidente, Hon. José L.

Dalmau Santiago, instó ante el Tribunal de Primera Instancia,

Sala de Recursos Extraordinarios, la demanda de epígrafe en

contra del Tribunal Supremo de Puerto Rico y el Gobierno de

Puerto Rico. En ésta, cuestionó la validez constitucional

del Art. 3.7(3) del Código Electoral del 2020, supra, por

considerar que éste violentaba la doctrina de separación de

poderes fijada en nuestra Constitución, al concentrar el

poder de nombramiento a determinados puestos ejecutivos -- y

el de brindar consejo y consentimiento a los mismos --, en

4 Véase, Senado Nombramientos (pr.gov) (última visita, 14 de octubre de 2021). CT-2021-0012 10

una sola rama de gobierno: la Judicial. Por todo ello,

solicitó que se emitiera una sentencia declaratoria

determinando la inconstitucionalidad de la mencionada

disposición electoral, y un interdicto preliminar y

permanente a los fines de que este Tribunal se abstuviera de

realizar los nombramientos a los cargos de Presidente y

Presidente Alterno de la C.E.E.

En igual fecha, el Senado de Puerto Rico también acudió

ante nos mediante el recurso de Certificación

intrajurisdiccional. En su escrito, peticionó que se

expidiese el caso de autos toda vez que éste planteaba una

controversia de derecho constitucional novel y de alto

interés público.

Ante ese cuadro, -- y habiendo también recibido la

posición del Procurador General en cuanto a este asunto --

el 24 de septiembre de 2021 este Tribunal notificó una

Resolución mediante la cual certificamos el caso de marras y

concedimos a las partes involucradas en el mismo hasta el

viernes, 1 de octubre de 2021, para que presentaran sus

respectivos alegatos. Ocasión en la cual también indicamos

que intervendríamos en el presente litigio a través de la

Regla de Necesidad.

Acto seguido, el Senado de Puerto Rico certificó haber

notificado y emplazado a las partes demandadas, a saber, a CT-2021-0012 11

este Tribunal mediante su Jueza Presidenta, Hon. Maite Oronoz

Rodríguez y al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por

conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emanuelli

Hernández. Ahora bien, cabe destacar que por esta Curia no

poseer personalidad jurídica y, al Senado de Puerto Rico no

haber emplazado a cada uno de sus jueces y juezas, la presente

causa de acción continuó solamente en contra del gobierno de

Puerto Rico.

Así las cosas, y en cumplimiento con lo ordenado, el

pasado 1 de octubre de 2021 el Senado de Puerto Rico presentó

su Alegato. Allí, reitera que es función compartida de los

poderes políticos de gobierno la tarea de nombramiento de

funcionarios de alto rango en el Poder Ejecutivo. Por lo que,

insiste en que el Art. 3.7(3) del Código Electoral de 2020,

supra, -- en la medida en que delega en un solo poder, el

Judicial, la prerrogativa absoluta de nombrar y confirmar a

los funcionarios que ostentarán los cargos ejecutivos de

mayor jerarquía en la C.E.E. -- violenta la doctrina de

separación de poderes que emana de nuestra Constitución. En

consecuencia, solicita que dicha disposición legal se declare

De otro lado, el Procurador General también radicó su

Alegato. En síntesis, sostiene que la parte peticionaria

carece de legitimación activa para instar el presente CT-2021-0012 12

litigio; que cualquier daño que haya sufrido el Senado de

Puerto Rico es uno autoinfligido y que, en cualquier caso,

del referido daño existir, es uno institucional que requiere

la comparecencia de ambos cuerpos legislativos; y que el

esquema de nombramiento dispuesto en el Art. 3.7(3) de Código

Electoral de 2020, supra, que involucra este Alto Foro, no

afecta la facultad de consejo y consentimiento del Senado,

pues tanto el Presidente como el Presidente Alterno de la

C.E.E. no son secretarios de gobierno que ameriten pasar por

la aprobación de la Cámara Alta. Añade que, el sistema de

pesos y contrapesos que caracteriza la separación de poderes

de nuestra Constitución no se violenta con la aprobación de

la disposición legal bajo estudio, toda vez que: 1) nuestra

historia constitucional ha avalado que esta Curia tenga

distintos roles en el contexto electoral, y 2) es

constitucionalmente permisible que los tribunales nombren

funcionarios gubernamentales. A tenor, solicita que se

desestime la presente demanda o, en la alternativa, se

declare la validez del Art. 3.7(3) del referido cuerpo legal,

supra, así como la improcedencia del interdicto permanente

solicitada por el Senado de Puerto Rico.

Por su parte, la Cámara de Representes de Puerto Rico

compareció a este pleito como Amigo de la Corte. En

específico, se une a la solicitud de que se declare CT-2021-0012 13

inconstitucional la precitada disposición legal del Código

En tono similar, también solicitó la intervención el

Comisionado Electoral del Partido Popular Democrático (PPD),

el licenciado Ramón A. Torres Cruz, y la Comisionada

Electoral del Movimiento Victoria Ciudadana (MVC), la

licenciada Lillian Aponte Dones, compareció como Amiga de la

Corte. En apretado resumen, ambos, argumentan la

inconstitucionalidad del Art. 3.7(3) del Código Electoral de

2020, supra, en aquello relacionado a que el nombramiento de

los puestos de Presidente y Presidente Alterno de la C.E.E.

recaiga únicamente en el Poder Judicial.

Por último, la Comisionada Electoral del PNP, la

licenciada Vanessa Santo Domingo Cruz, también solicitó

intervención y presentó sus alegatos. En esencia, ésta esboza

argumentos dirigidos a sostener la constitucionalidad del

estatuto en disputa.

Trabada así la controversia, y con el beneficio de la

comparecencia de todas las partes en el litigio, de los

interventores y de los amigos de la corte -- cuyos escritos

acordamos aceptar --, atendemos el presente recurso sin

trámites ulteriores. Véase, 4 LPRA AP. XXI-B, R.50. Así, y

luego de un análisis detenido y cuidadoso del derecho

aplicable, una mayoría de mis compañeros de estrado -- CT-2021-0012 14

correctamente -- declaran inconstitucional la parte del Art.

3.7(3) del Código Electoral de 2020, supra, que dispone que

el Pleno de este Tribunal deberá nombrar y confirmar, por

mayoría, a los funcionarios de gobierno que ocuparán los

puestos de Presidente y Presidente Alterno de la C.E.E. Con

ese proceder, como ya adelantamos, estamos conforme. Ello,

por entender que el tercer mecanismo del proceso de

nombramiento a los referidos puestos, según dispuesto en el

Art. 3.7 del Código Electoral de 2020, supra, viola -- a

todas luces -- los más nobles principios de la doctrina de

separación de poderes contemplada en nuestra Constitución y

en la Constitución de Estados Unidos de América. Nos

explicamos.5

II.

Como es sabido, con la aprobación de la Constitución

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico allá para el 1952,

adoptamos -- en nuestra jurisdicción -- un sistema

republicano de gobierno compuesto por tres poderes distintos

y separados: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.

Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875, 882 (2005). Véase,

5 Como cuestión de umbral, y respecto a los asuntos de índole procesal en el caso de autos, a grandes rasgos, estamos de acuerdo con lo sentenciado en la Opinión que hoy emite este Foro. Siendo ello así, en este escrito nos ceñimos a las controversias de naturaleza constitucional que nos convocan. CT-2021-0012 15

también, Brau, Linares v. ELA, 190 DPR 315, 340 (2014);

Córdova y Otros v. Cámara Representantes, 171 DPR 789, 799

(2007); Hernández Agosto v. López Nieves, 114 DPR 601(1983).

A esos efectos, el Art. I, Sec. 2, de nuestra ley suprema,

dispone que “[e]l gobierno del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico tendrá forma republicana y

sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según se

establecen por esta Constitución, estarán igualmente

subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico”. Art.

I, Sec. 2, Const. ELA, LPRA, Tomo 1.

Al interpretar la cláusula constitucional de

referencia, este Tribunal ha afirmado que de ella emana lo

que en nuestro ordenamiento jurídico se conoce como la

doctrina de separación de poderes, la cual responde a dos

(2) importantes criterios, a saber: 1) proteger la libertad

de los ciudadanos y las ciudadanas, pues el poder no se

concentra en una sola rama de gobierno, y 2) salvaguardar la

independencia de cada rama del gobierno, evitando que una de

ellas domine o interfiera con el poder a las otras. Acevedo

Vilá v. Meléndez, supra; Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR

64, 88-89 (1998); Hernández Agosto v. López Nieves, supra.6

6 Para una discusión amplia y detenida sobre la doctrina de separación de poderes, véase, Aníbal Acevedo Vilá, Separación de Poderes en Puerto Rico: Entre la teoría y la práctica, 1era ed., Puerto Rico, Ed. SITUM, 2018. CT-2021-0012 16

Al respecto, el entonces miembro de la Asamblea

Constituyente, el señor Víctor Gutiérrez Franqui, expresó

que la doctrina de separación de poderes se refiere a que

cada rama de gobierno debe operar en ajuste a aquellos

asuntos de la organización política que le son de su

incumbencia. 1 Diario de Secciones de la Convención

Constituyente de Puerto Rico 591 (ed. 1961). Dicho de otro

modo, la doctrina de separación de poderes descansa,

precisamente, sobre la lógica del ámbito de poder que se le

delegó en la Constitución a los Poderes Ejecutivo,

Legislativo y Judicial. Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28,

45 (2005); Pueblo v. Santiago Feliciano, 139 DPR 361, 420

(1995); Hernández Agosto v. López Nieves, supra, pág. 619.

Claro está, no se trata de que cada poder gubernamental

tenga una independencia absoluta. Por el contrario, nuestra

Constitución propende determinadas interacciones entre los

tres poderes de gobierno, lo que persigue crear “un sistema

de pesos y contrapesos con el propósito de generar un

equilibro dinámico entre poderes coordinados y de igual

rango, y evitar así que ninguno de éstos amplíe su autoridad

a expensas de otro”. Misión Ind. P.R. v. J.P., supra, pág.

89. Véase, también, Torres Montalvo v. Gobernador ELA, supra;

Brau, Linares v. ELA, supra; Santana v. Gobernadora, supra. CT-2021-0012 17

Una de esas interacciones -- entre los poderes de

gobierno -- en donde queda impresa, tanto la doctrina de

separación de poderes, como el sistema de pesos y

contrapesos, es aquella relacionada al ejercicio de

nombramiento de los principales puestos ejecutivos del País.

Cónsono con ello, el Art. IV, Sec. 4, de la Constitución del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, le reserva al

Gobernador -- expresa y exclusivamente -- el poder de

nombramiento “en la forma que se disponga en esta

constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo

nombramiento esté facultado”. Art. IV, Sec. 4, Const. ELA,

LPRA, Tomo 1. Véase, también, Torres Montalvo v. Gobernador

ELA, supra; Hernández Agosto v. López Nieves, supra, pág.

621; Hernández Agosto v. Romero Barceló, 122 DPR 407, 419-

420 (1982). Ahora bien, según se contempla en nuestra Carta

Magna, dichos nombramientos deberán contar con el “consejo y

consentimiento del Senado”. Art. IV, Sec. 5, Const. ELA,

LPRA, Tomo 1. Véase, también, Hernández Agosto v. López

Nieves, supra, pág. 621; Hernández Agosto v. Romero Barceló,

supra, pág. 419-420.7

7 Sobre este particular, nos explica el profesor William Vázquez que las facultades y deberes del Gobernador no fueron materia de mayores discusiones en la Convención Constituyente, sino que el consenso fue amplio respecto “al rol central que tendría el Gobernador como cabeza de la rama ejecutiva y director de todos sus componentes”. W. Vázquez CT-2021-0012 18

Obsérvese, pues, que la facultad -- y poder -- del

Gobernador de nombrar determinados puestos ejecutivos queda

necesariamente equilibrada en la medida en que, para que ello

se concretice, éste necesita el consejo y consentimiento del

Senado de Puerto Rico y, en ocasiones, de la Cámara de

Representantes de Puerto Rico.8 Esta ecuación constitucional,

que le impone al Ejecutivo el poder de nombrar con la anuencia

de la Cámara Alta de la Asamblea Legislativa -- entiéndase

el Senado --, es reflejo de la doctrina de separación de

poderes, e integra un sistema de pesos y contrapesos que,

como mencionamos, “sirve para evitar la concentración de

autoridad en una sola rama, a la vez que le infunde un

espíritu democrático al proceso de nombramientos, en la

medida en que son las ramas políticas elegidas por el Pueblo

Irizarry, Los poderes del gobernador de Puerto Rico y el uso de órdenes ejecutiva, 76 REV. JUR. UPR 951, 986 (2007).

8 En cuanto a esto último, precisa señalar aquí que, las instancias en donde la Cámara Baja (entiéndase, la Cámara de Representantes de Puerto Rico) interviene en los procesos de nombramiento están expresamente dispuestas en nuestra Constitución. Véase, por ejemplo, Art. III, Sec. 22, Const. ELA, LPRA, Tomo 1; Art. IV., Sec. 5, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. En ese sentido, y por igual, somos conscientes de que existe un número considerable de leyes que diluyen el poder de consejo y consentimiento del Senado -- entre ellas, la ley bajo estudio --, las cuales su constitucionalidad podría ser cuestionada en su día. Véase, A. Acevedo Vilá, op. cit., págs. 124-133 (comentando los procesos de nombramiento establecidos en: la Ley del Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico, Ley Núm. 17 de 23 de septiembre de 19487 LPRA sec. 552; Ley de la Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente, Ley Núm. 2 de 23 de febrero de 1988, 3 LPRA sec. 99h-99aa; Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico de 2011, Ley Núm. 1 de 3 de enero de 2012, 3 LPRA sec. 1855a; entre otras). CT-2021-0012 19

las que, trabajando interdependientemente, comparten esa

obligación constitucional”. (Énfasis suplido). Torres

Montalvo v. Gobernador ELA, 194 DPR 760, 770 (2016).9

Como se puede apreciar, lo anterior también es cónsono

con la cláusula constitucional que establece que el Poder

Legislativo “tendrá facultad para crear, consolidar o

reorganizar departamentos ejecutivos y definir sus

funciones”. Art. IV, Sec. 4, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. Sobre

este particular, advierte el profesor José J. Álvarez

González que el precepto constitucional antes citado, “no

puede extenderse a la nominación de candidatos ni, mucho

menos, a su nombramiento”. José J. Álvarez González, Derecho

Constitucional de Puerto Rico y Relaciones Constitucionales

con los Estado Unidos, 1era ed., Bogotá, Ed. TEMIS, 2009,

pág. 309. En ese sentido, quedó claro que la función del

Senado y, en contadas ocasiones, de la Cámara de

9 En palabras del entonces Juez Presidente de este Tribunal, don José Trías Monge:

La doctrina de separación de poderes y el sistema democrático mismo de gobierno presuponen, en lo que atañe a las facultades compartidas como es la de nombramiento, la búsqueda del consenso, el logro del equilibrio necesario para realizar las tareas del gobierno. En lo que atañe a nombramientos, la Rama Ejecutiva no puede despojar a la Rama Legislativa del poder de confirmación que le confieren la Constitución y las leyes. Tampoco puede el Senado o la Rama Legislativa usurpar el poder de nominación del señor Gobernador […]. (Énfasis nuestro). Hernández Agosto v. López Nieves, supra, pág. 620. CT-2021-0012 20

Representantes de Puerto Rico, en lo relativo a nombramientos

es, exclusivamente, la de brindar consejo y consentimiento a

tales designaciones.

De otra parte, tras una lectura detenida y desapasionada

de nuestra Constitución, notamos que -- dentro de esta

interacción entre los tres poderes de gobierno -- las

facultades delegadas al Poder Judicial se centran más bien

en la administración del sistema de justicia del País, y en

la adjudicación de casos y controversias en donde éste

fungirá como “último intérprete de la Constitución y de las

leyes”. Acevedo Vilá v. Meléndez, supra, pág. 883. Véase,

también, Art. V., Const. ELA, LPRA, Tomo 1. De ahí que, la

responsabilidad de asegurar la perdurabilidad de las

dinámicas entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo recaiga

en el Poder Judicial, al intervenir con prudencia y

deferencia para aclarar los contornos de los preceptos

constitucionales y facilitar la resolución de diferencias

entre éstos. Íd.

Recuérdese que “nuestra estructura de gobierno no

permite que las ramas políticas del Gobierno se conviertan

en árbitros de sus propios actos”. Silva v. Hernández Agosto,

118 DPR 45, 55 (1986). Por eso, bajo este “sistema de

gobierno[,] los tribunales deben mantenerse dentro de los

ámbitos de la función judicial, estándole vedado CT-2021-0012 21

incursionarse [tanto] en la esfera legislativa” como en la

ejecutiva. Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 468

(1994).

C.

Lo anterior no podría ser distinto, pues, tal y como ha

manifestado esta Curia en innumerables ocasiones, las

doctrinas constitucionales referentes al proceso de

nombramiento por parte del Poder Ejecutivo, y de consejo y

consentimiento a través del Poder Legislativo, “se apoyan en

[los] textos norteamericanos”, por lo que éstos nos sirven

de guía; sin perjuicio, claro está, de que ello

necesariamente rija el significado de los nuestros. Hernández

Agosto v. López Nieves, supra, pág. 612; Hernández Agosto v.

Romero Barceló, supra, págs. 421-422 (citando al delegado

Gutiérrez Franqui, 3 Diario de Sesiones de la Convención

Constituyente 2270 (ed. 1961)). Convirtiéndose, así, en una

excelente herramienta de trabajo en nuestro ejercicio de

interpretación.

En ese ejercicio, nos recuerda don José Trías Monge que

en la Constitución de los Estados Unidos -- similar a como

ocurre en nuestro País --, se acordó evitar la concentración

de poder “al dividir la facultad de nombramiento entre la

Rama Ejecutiva y la Legislativa, estructurando un delicado

sistema de pesos y contrapesos entre los dos poderes”. Íd., CT-2021-0012 22

pág. 617.10 A tenor con ello, el Art. II, Sec. 2, de la

Constitución de Estados Unidos dispone que el Presidente

tendrá el poder de nominar los principales funcionarios de

gobierno, mediando el consejo y consentimiento del Senado.

Art. II, Sec. 2, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1. En lo

pertinente, la referida cláusula constitucional establece

que:

El Presidente [podrá nombrar] con el consejo y consentimiento del Senado, […] todos los demás funcionarios de los Estados Unidos cuyos cargos se establezcan por ley y cuyos nombramientos esta Constitución no prescriba. Pero el Congreso podrá por ley, confiar el nombramiento de aquellos funcionarios subalternos que creyere prudente, al presidente únicamente, a los tribunales de justicia o a los jefes de departamentos. Íd.11

Al enfrentarse al aludido precepto constitucional, hace

ya varias décadas, la Alta Curia federal reiteró que el

esquema constitucional de separación de poderes, así como el

sistema de pesos y contrapesos, están inmersos en la

10Para una discusión pausada sobre el proceso de redacción e intercambio de los Padres de la Constitución de los Estados Unidos sobre la cláusula de nombramiento, véase, Hernández Agosto v. López Nieves, supra, págs. 617-618.

11[The President] shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two thirds of the Senators present concur; and he shall nominate, and by and with the Advice and Consent of the Senate, shall appoint Ambassadors, other public Ministers and Consuls, Judges of the supreme Court, and all other Officers of the United States, whose Appointments are not herein otherwise provided for, and which shall be established by Law: but the Congress may by Law vest the Appointment of such inferior Officers, as they think proper, in the President alone, in the Courts of Law, or in the Heads of Departments. Íd. CT-2021-0012 23

precitada cláusula de nombramiento. Al respecto, el Máximo

Foro Judicial federal señaló que:

[T]he Appointments Clause of Article II is more than a matter of “etiquette or protocol”; it is among the significant structural safeguards of the constitutional scheme. By vesting the President with the exclusive power to select the principal (noninferior) officers of the United States, the Appointments Clause prevents congressional encroachment upon the Executive and Judicial Branches. […] This disposition was also designed to assure a higher quality of appointments: The Framers anticipated that the President would be less vulnerable to interest-group pressure and personal favoritism than would a collective body. “The sole and undivided responsibility of one man will naturally beget a livelier sense of duty, and a more exact regard to reputation.” The Federalist No. 76, p. 387 (M. Beloff ed. 1987) (A. Hamilton); accord, 3 J. Story, Commentaries on the Constitution of the United States 374–375 (1833). The President's power to select principal officers of the United States was not left unguarded, however, as Article II further requires the “Advice and Consent of the Senate.” This serves both to curb Executive abuses of the appointment power […], and “to promote a judicious choice of [persons] for filling the offices of the union,” The Federalist No. 76, at 386–387. By requiring the joint participation of the President and the Senate, the Appointments Clause was designed to ensure public accountability for both the making of a bad appointment and the rejection of a good one. Hamilton observed:

The blame of a bad nomination would fall upon the president singly and absolutely. The censure of rejecting a good one would lie entirely at the door of the senate; aggravated by the consideration of their having counteracted the good intentions of the executive. If an ill appointment should be made, the executive for nominating, and the senate for approving, would CT-2021-0012 24

participate, though in different degrees, in the opprobrium and disgrace. (Énfasis nuestro). Íd. Edmond v. United States, 520 U.S. 651, 650-660 (1997) (citando, The Federalist No. 77, pág. 392).

Es decir, y según se desprende de la anterior cita, para

el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, la cláusula de

nombramiento federal es mucho más que un asunto de

protocolos. Ello, pues, ésta disposición constitucional

encierra una estructura de salvaguardas que -- al igual que

otros esquemas constitucionales -- aseguran la rendición de

cuentas de los distintos poderes políticos de gobierno que,

como en este caso, tienen la tarea compartida de aprobar o

rechazar la persona a ocupar el cargo de un Oficial

Principal.

En esa dirección, del precitado texto jurisprudencial

también se desprende que el Máximo Foro Judicial federal, de

cierta manera, limitó el alcance de lo dispuesto en la

cláusula de nombramiento, solo a aquellos escenarios en que

se trate de Oficiales Principales (Officers of the United

States), no así de Oficiales Inferiores (Inferior Officers).

Morrison v. Olson, 487 US 654 (1988); Buckley v. Valeo, 424

US 1 (1976); US v. Germaine, 99 US 508 (1879). Véase, también,

A. Acevedo Vilá, Separación de Poderes en Puerto Rico: Entre

la teoría y la práctica, 1era ed., Puerto Rico, Ed. SITUM, CT-2021-0012 25

2018, págs. 112- 113. Entendiéndose por Oficiales Principales

aquellos que ejercen autoridad significativa del gobierno,

por lo cual no se le pueden añadir requisitos adicionales de

confirmación a los ya establecidos en la Constitución.

Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1, 125-126 (1976);12 United States

v. Arthrex, Inc., 141 S.Ct. 1970 (2021).

Por otro lado, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos

ha determinado que un oficial es inferior si éste tiene un

superior adicional al Presidente. Edmond v. United States,

supra. Dicho de otro modo, un Oficial Inferior, para efectos

12 Desde Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976), la Alta Curia federal consideró que:

the term “Officers of the United States” as used in Art. II, defined to include “all persons who can be said to hold an office under the government” […], is a term intended to have substantive meaning. We think its fair import is that any appointee exercising significant authority pursuant to the laws of the United States is an “Officer of the United States,” and must, therefore, be appointed in the manner prescribed by s 2, cl. 2, of that Article. (Énfasis nuestro). Íd., pág. 125-126. Véase, también, A. Acevedo Vilá, op cit., pág. 124.

En este caso se cuestionó el método de nombramiento de los miembros de cierta Comisión Federal de Elecciones. Según la ley orgánica de ésta última, dos (2) miembros debían ser nombrados por el Senado; dos (2) miembros por la Cámara; y dos (2) miembros por el Presidente. Todos los nombrados debían ser confirmados por el Senado y la Cámara de Representantes. Al estudiar la controversia, el Máximo Foro Judicial federal determinó que éstos miembros eran Oficiales Principales. Por tanto, su nominación y confirmación debían adherirse a la cláusula de nombramiento. Es decir, no podía la ley en cuestión delegar al Congreso el nominar miembros a la Comisión de referencia. Tampoco podía requerir el consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes. Bajo esos fundamentos, el Tribunal Supremo federal declaró inconstitucional este esquema de nominación y de consejo y consentimiento. Así, resolvió que el esquema bajo estudio violaba la doctrina de separación de poderes, en la medida en que la Rama Legislativa usurpaba y limitaba poderes de la Rama Ejecutiva. CT-2021-0012 26

de la cláusula de nombramiento federal, es aquel que está

dirigido y/o supervisado “by others who were appointed by

Presidential nomination with the advice and consent of the

Senate.” United States v. Arthrex, Inc., supra, (citando a

Edmond v. United States, supra).13

En fin, y como hemos podido apreciar, de lo antes

esbozado puede colegirse que la cláusula de nombramiento

federal contempla un ejercicio compartido entre el Poder

Ejecutivo y el Legislativo, el cual se extiende a los puestos

de los oficiales o funcionarios principales, toda vez que

éstos ejercen una autoridad significativa de gobierno. En

consecuencia, y por nuestra cláusula de nombramiento tener

su origen en la federal, tales principios deben servirnos de

guía en nuestra jurisdicción.14

III.

Por último, y para la correcta disposición de los

asuntos ante nuestra consideración, es menester realizar aquí

un breve análisis histórico de los distintos estatutos

electorales -- particularmente en lo relacionado al proceso

13 Véase, por ejemplo, Freytag v. CIR, 501 US 868 (1991), caso mediante el cual la Alta Curia federal validó el poder de la Rama Judicial federal para nombrar Oficiales Inferiores, tales como un special trial judge en los tribunales de impuestos (Tax Courts). 14 Así lo señaló hace décadas el entonces Secretario de Justicia de Puerto

Rico al opinar que la autoridad de nombrar conferida en nuestra Constitución al Gobernador es, en efecto, análoga a la delegada en la Constitución federal al Presidente. Op. Sec. Just. Núm. 3-1985, págs. 3-4. CT-2021-0012 27

de nombramiento del Presidente o Presidente Alterno -- que,

por décadas, han regulado la agencia gubernamental que hoy

conocemos como la Comisión Estatal de Elecciones. Entidad

que, como sabemos, ha sido la custodia del derecho al voto

sobre el cual descansa la democracia y, con ello, la libertad

de un Pueblo. Véase, por ejemplo, Art. 3.1 del Código

Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4511.

En esa línea, conviene comenzar señalando que, a

principios del Siglo XX, se aprobó en nuestra jurisdicción

la Ley Núm. 79 de 25 de junio de 1919, conocida como la Ley

Electoral, según enmendada, 16 LPRA sec. 1 et seq. (ed.

1955). Con ella, se estableció en el País la Junta Insular

de Elecciones compuesta por un Superintendente General de

Elecciones, como Presidente, el cual era “designado por el

Gobernador, con el consejo y consentimiento del Senado de

Puerto Rico”, además, de un miembro propietario y un miembro

sustituto en representación de cada uno de los partidos

principales, los cuales también eran nombrados por el

Gobernador “a petición del organismo mismo directivo central

de dichos partidos”. 16 LPRA sec. 1 (ed. 1955). Véase,

también, Rivera Lacourt v. J.E.E., 100 DPR 1039 (1972);

Archilla v. Tugwell, Gobernador, 63 DPR 413 (1944); Partido

Socialista v. Towner, 35 DPR 187 (1926). Si surgía una

vacante en el puesto del Superintendente General, la misma CT-2021-0012 28

debía ser ocupada interinamente por el Funcionario Ejecutivo

II. 16 LPRA sec. 2 (ed. 1955).

Vale la pena aclarar que, eventualmente, el nombre del

organismo a cargo de los comicios electorales que se

celebraban en la Isla se sustituyó por Junta Estatal de

Elecciones. Véase, Ley Núm. 9 de 5 de mayo de 1953 (derogada).

Para ese entonces, la Ley Electoral, supra, no requería que

el Superintendente General fuera juez, aunque, en el 1955 -

- mediante enmienda a la legislación de referencia -- sí se

reconoció la posibilidad de que éste fuera juez del Tribunal

Superior. 16 LPRA sec. 1 (ed. 1961). Véase, también, Ley Núm.

56 de 10 de junio de 1955 (derogada).

Posteriormente, se aprobó la Ley Núm. 1 de 13 de febrero

de 1974, conocida como el Código Electoral de Puerto Rico, a

los fines de derogar la Ley Electoral, supra, y establecer

un Tribunal Electoral de Puerto Rico. 16 LPRA sec. 2001 et

seq. (Supl. 1975). Dicho foro estaría compuesto por un (1)

Presidente y dos (2) miembros asociados nombrados por el

Gobernador de Puerto Rico, con el consejo y consentimiento

del Senado y de la Cámara de Representantes.15 16 LPRA sec.

15Es de interés señalar que, un año antes de la aprobación del Código Electoral de Puerto Rico de 1974, supra, el Secretario de Justicia para ese entonces emitió una opinión en donde resolvía que, en ausencia de limitaciones de carácter constitucional -- a su modo de ver -- no existía impedimento para que se aprobase una ley que dispusiera que los miembros de la Junta Estatal de Elecciones serían nombrados por el Gobernador con CT-2021-0012 29

2021 (Supl. 1975). El Tribunal Electoral, entre otras tareas,

tenía a su cargo la organización, dirección y supervisión de

todos los procedimientos relacionados con las elecciones. 16

LPRA ant. sec. 2027 (Supl. 1975).

A su vez, toda persona miembro del mencionado foro debía

estar admitido al ejercicio de la abogacía en Puerto Rico,

por lo menos, cinco (5) años antes de su nombramiento. 16

LPRA sec. 2023 (Supl. 1975). En caso de ausencia temporal

del Presidente del Tribunal Electoral, el miembro nombrado

por el término mayor o el de mayor antigüedad le sustituiría

hasta que cesara la vacante o fuera ocupada. 16 LPRA sec.

2021 (Supl. 1975). Con el Código Electoral de Puerto Rico de

1974, supra, también se creó una Junta Consultiva compuesta

por exjueces del Tribunal Supremo de Puerto Rico “quienes

[debían] recomendar, por acuerdo de dos terceras partes de

sus miembros, al Gobernador del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico, los nombres de por al menos diez (10) personas

para los cargos de miembros del Tribunal Electoral”. 16 LPRA

sec. 2024 (Supl. 1975). El Gobernador podía luego elegir

entre los recomendados por esta Junta Consultiva u otros.

Íd.

el consejo y consentimiento de ambas cámaras legislativas. Véase, Op. Sec. Just. Núm. 35 de 1973. CT-2021-0012 30

Sin embargo, la vigencia del Código Electoral de Puerto

Rico de 1974 y su Tribunal Electoral escasamente duraron un

cuatrienio, pues fue el 20 de diciembre de 1977 la fecha en

la que entró en vigor la Ley Núm. 4, conocida como la Ley

Electoral de Puerto Rico, 16 LPRA sec. 3001 et seq. (Supl.

1980). Según se desprende del historial legislativo de la

ley de referencia, su aprobación respondió a cierto malestar

entre los partidos políticos por la ausencia de éstos en la

estructura operacional que se había diseñado en el Código

Electoral de Puerto Rico de 1974, supra, a saber, el Tribunal

Electoral.16

Con ello, la Ley Electoral de Puerto Rico de 1977,

supra, creó lo que hoy conocemos como la Comisión Estatal de

Elecciones, la cual estaría integrada por un Administrador

General de Elecciones, el cual sería su Presidente, y un

Comisionado Electoral en representación de cada uno de los

16Con relación a este particular, el Senado Puerto Rico para esa fecha señaló lo siguiente:

Con la aprobación de la vigente Ley Electoral en el año 1974, se echó a un lado nuestro sistema político contencioso y se le sustituyó por uno jurídico contencioso, totalmente ajeno a nuestra tradición electoral y política. El sistema que implantó el Código Electoral de 1974 privó a los partidos políticos de participar efectivamente en el proceso electoral, al dejar de garantizarle su representación en el Tribunal Electoral que entonces se creó. Informe Positivo sobre P. de la C. 446, Comisión de Gobierno, Senado de Puerto Rico, 7 de diciembre de 1977, 2da Sesión Extraordinaria, 8va Asamblea Legislativa, pág. 15. CT-2021-0012 31

partidos políticos principales; devolviéndole, a estos

últimos, la administración de dicho organismo electoral. Íd.,

pág. 10. Véase, también, 16 LPRA sec. 3004 (Supl. 1980). El

Administrador General era, igualmente, “nombrado por el

de una mayoría de los miembros que componen cada Cámara de

la Asamblea Legislativa, por un término de diez (10) años y

hasta que su sucesor [fuera] nombrado y [tomara] posesión

del cargo”. 16 LPRA sec. 3005 (Supl. 1980).

Un tanto similar a su antecesora, la Ley Electoral de

Puerto Rico de 1977, supra, creó dos (2) Juntas Consultivas

de Nombramientos a los efectos de que estas sometieran o

presentaran al Gobernador una lista de personas para los

cargos de Administrador General y los miembros de cierta

Junta Revisora Electoral. 16 LPRA sec. 3032 (Supl. 1980). La

primera junta estaba integrada por exjueces del Tribunal

Supremo de Puerto Rico, mientras que la segunda estaba

compuesta por los Comisionados Electorales. Íd. Las

recomendaciones de ambas Juntas debían ser unánimes y el

Gobernador podía nominar de entre los nombres referidos por

éstas. Íd. Si las Juntas Consultivas de Nombramientos no

sometían nombres, el Gobernador podía nombrar sin sujeción

al procedimiento previamente dispuesto. Íd. CT-2021-0012 32

En cuanto a la gestión de estas Juntas Consultivas de

Nombramiento, y según surge del trámite legislativo, es

menester mencionar que los legisladores consideraron novel

permitir la participación de los partidos políticos -- a

través de sus Comisionados Electorales --, en el proceso de

nombramiento de los funcionarios de mayor jerarquía en la

estructura electoral. Véase, Informe Positivo sobre P. de la

C. 446, supra, pág. 22. No obstante, señalaron que “la

responsabilidad final de efectuar estos nombramientos

correspond[ía] al Gobernador de Puerto Rico”. Íd. Sobre el

particular, el exgobernador Rafael Hernández Colón ilustró a

las Comisiones Legislativas expresando que la prerrogativa

de nombrar a estos funcionarios, en efecto, era “facultad

inherente” del Poder Ejecutivo, el cual no podía limitarse

mediante legislación. Íd.

Asimismo, en la aludida pieza legislativa, se consignó

que el Administrador General devengaría un sueldo anual

“equivalente al de un Secretario de los Departamentos

Ejecutivos del Gobierno”. 16 LPRA sec. 3005 (Supl. 1980). De

ésta ley, no surge que el referido puesto ejecutivo debía

ser ocupado por un juez o abogado admitido al ejercicio de

la profesión en Puerto Rico. Íd.

Ahora bien, para inicio de la década de 1980 la Ley

Electoral de Puerto Rico de 1977, supra, sufrió varias CT-2021-0012 33

enmiendas sustanciales. En particular, se eliminaron las

Juntas Consultivas de Nombramientos y, por primera vez, se

depositó -- exclusivamente -- en los Comisionados Electorales

la tarea de nombrar los funcionarios con autoridad máxima en

la estructura electoral del País. Véase, Ley Núm. 3 de 10 de

enero de 1983 (derogada).

Con ese proceder, se le eliminó al Gobernador la

prerrogativa de nominar al Presidente de la C.E.E.,

reduciendo de esta forma, a un segundo plano, el histórico

poder de nombramiento delegado al Poder Ejecutivo, con el

consejo y consentimiento de la Asamblea Legislativa. Íd. Se

estableció, sin embargo, que a raíz de una vacante en el

cargo del Presidente, y en caso que los Comisionados

Electorales no seleccionasen un Presidente en un término de

treinta (30) días, entonces sería el Gobernador quien tendría

un nuevo término de treinta (30) días para designar a la

persona que ocuparía dicho cargo, con el consejo y

consentimiento de tres cuartas (3/4) partes de los miembros

que componen cada Cámara Legislativa. Íd.

De un examen cuidadoso del historial legislativo de la

Ley Núm. 3 de 10 de enero de 1983 (derogada) -- la cual, como

ya mencionamos, dio paso a las mencionadas enmiendas --,

surge que éstas modificaciones fueron preparadas a la luz

del Informe para la Revisión de Proceso Electoral de Puerto CT-2021-0012 34

Rico de 1983, creado al amparo de la Resolución Conjunta Núm.

21 de 21 de julio de 1981. Véase, Informe Positivo sobre P.

del S. 719, Comisión de Gobierno, Jurídico Civil y Jurídico

Penal, Senado de Puerto Rico, 9 de diciembre de 1982, 5ta

Sesión Extraordinaria, 9na Asamblea Legislativa, pág. 1.

Entre los propósitos fundamentales para la creación de la

referida Comisión revisora, se encontraba el de proveer una

propuesta para el proceso de nombramiento de los principales

funcionarios electorales. Íd., pág. 2. La recomendación

emitida por dicha Comisión, y acogida por la Asamblea

Legislativa, fue que los Comisionados Electorales fueran

quienes, mediante votación unánime, nombraran el Presidente

y el Presidente Alterno de la C.E.E. Íd., págs. 6-7. No

obstante, ni del Informe emitido por la Comisión revisora ni

del Informe Positivo sobre P. del S. 719, supra, surge

discusión alguna referente al alcance constitucional de este

tipo de nombramiento. Asunto que tampoco se impugnó en los

tribunales.

Fue, pues, ese el ordenamiento electoral que perduró

por años. Tanto así que, tras la aprobación de la Ley Núm.

78 de 1 de junio de 2011, conocida como el Código Electoral

del Siglo XXI, 16 LPRA sec. 4001 et seq. (ed. 2012), el

mecanismo de nombramiento a los puestos de Presidente y

Presidente Alterno de la C.E.E. antes descrito, se mantuvo CT-2021-0012 35

inalterado. A tenor con ello, el Art. 3.007 del Código

Electoral del Siglo XXI, rezaba de la siguiente manera:

Los(as) Comisionados(as) Electorales nombrarán un Presidente y un Alterno al Presidente, conforme a esta Ley, quienes actuarán como representantes del interés público en la Comisión. Se requerirá la participación de todos los(as) Comisionados(as) Electorales y el voto unánime de éstos para hacer los nombramientos de los cargos de Presidente, Alterno al Presidente y Vicepresidentes.

[…]

Corresponderá al Comisionado Electoral del partido principal de mayoría cuyo candidato a Gobernador hubiere obtenido el mayor número de votos en la elección inmediatamente precedente, proponer a los restantes Comisionados el o los nombres de los candidatos a los cargos de Presidente y de Alterno al Presidente. 16 LPRA sec. 4017 (ed. 2012).

Por igual, se contemplaba que si el nombramiento del

Presidente recayera sobre una persona que estuviera ocupando

un cargo de juez o jueza en el Tribunal General de Justicia

de Puerto Rico, tal designación conllevaría el relevo

absoluto del correspondiente cargo judicial. Íd.

Empero, y como adelantamos, el pasado año entró en vigor

el Código Electoral de 2020, supra, el cual alteró -- en

extremo -- el proceso mediante el cual históricamente se

nombraba el puesto a Presidente y Presidente Alterno de la

C.E.E., o sus análogos. Sin ánimo de repetirnos, el proceso

para nombrar los mencionados puestos ejecutivos ahora está

compuesto por tres (3) mecanismos desglosados en el Art. CT-2021-0012 36

3.7(3) del referido cuerpo legal, supra. De los cuales los

primeros dos -- por el voto unánime de los Comisionados

Electorales o tras el proceso de nominación del Gobernador

con la anuencia de ambas cámaras legislativas --, son una

suma de los mecanismos dispuestos en los distintos estatutos

electorales, mientras que el tercero, se impone como uno

novel y sin precedente. Lo anterior, toda vez que este último

transfiere al Poder Judicial tanto el poder de nominar como

el de brindar consejo y consentimiento para el nombramiento

de los principales ejecutivos de la C.E.E.17

Además, e igualmente novel, desde que se inicie el

proceso de nombramiento dispuesto en el mencionado artículo,

tanto el Comisionado Electoral del Partido Estatal de

Mayoría, el Gobernador o el Pleno de esta Curia, según

corresponda, solo podrá nominar a aquella persona o personas

que cumplan con los siguientes requisitos: 1) mayoría de

17Del trámite legislativo del Código Electoral de 2020, supra, surge que la versión original del P. del S. 1314 proponía que el proceso de nombramiento del Presidente y Presidente Alterno de la C.E.E. se realizaría, únicamente, mediante el voto de la mayoría del Pleno de este Tribunal. Dicho nombramiento debía hacerlo esta Curia, luego de elegir un juez o jueza en funciones dentro de la Rama Judicial. No obstante, ello se modificó tras el revuelo que causó dicho mecanismo, lo cual se recoge en los informes positivos que presentaron ambos cuerpos legislativos. Véase, Informe Positivo sobre el P. del S. 1314, Comisión Especial para la Evaluación del Sistema Electoral de Puerto Rico, Senado de Puerto Rico, 13 de noviembre de 2019, 6ta Sesión Ordinaria, 18va Asamblea Legislativa, págs. 4-5, 7, 9, 13, 21, 23-29; Informe Positivo sobre el P. del S. 1314, Comisión de Gobierno, Cámara de Representantes de Puerto Rico, 6ta Sesión Ordinaria, 18va Asamblea Legislativa, págs. 12, 14-19, 28-30, 43, 50-51, 59, 64. CT-2021-0012 37

edad; 2) sea juez o jueza del Tribunal de Primera Instancia

del Tribunal General de Justicia; 3) esté domiciliado en

Puerto Rico a la fecha de su nombramiento; 4) sea un elector

o electora calificado, 5) de reconocida capacidad

profesional; 6) tenga probidad moral; y 7) posea conocimiento

en los asuntos de naturaleza electoral. Véase, Art. 3.7(4)

del Código Electoral de 2020, supra. A su vez, también se

dispone que el designado Presidente -- y en ausencia de éste,

el Presidente Alterno – “será la máxima autoridad ejecutiva

y administrativa” de la C.E.E., por lo que es responsable de

supervisar los servicios, procesos y eventos electorales en

el País. Véase, Arts. 3.7(4) y 3.8 del Código Electoral de

2020, 16 LPRA secs. 4517-4518.

Asimismo, el Art. 3.9 del Código Electoral de 2020, 16

LPRA sec. 4519, establece la forma mediante la cual el

Presidente o Presidente Alterno de la C.E.E. podrá ser

destituido. En lo que nos concierne, el precitado artículo

dispone que, una vez se presente una querella en contra de

uno de éstos dos funcionarios ante el Secretario de la

Comisión, con alguna o varias de las causas de destitución

allí enumeradas, la misma “será referida y atendida por un

panel de tres (3) jueces del Tribunal de Apelaciones,

designados por el pleno del Tribunal Supremo de Puerto Rico”.

Íd. La determinación que emita dicho panel podrá ser revisado CT-2021-0012 38

judicialmente al amparo del proceso establecido en el

Capítulo XIII del Código Electoral de 2020, supra. Véase,

por ejemplo, el Art. 13.3. (Revisiones en el Tribunal de

Apelaciones y el Tribunal Supremo) del Código Electoral de

2020, 16 LPRA sec.4843.

Por último, es necesario mencionar que el Código

Electoral de 2020, supra, deja meridianamente claro que la

C.E.E es una agencia pública. Por ello, y aunque con

determinada autonomía o grado de relación con respecto a la

figura del Gobernador, ésta entidad gubernamental forma parte

del Poder Ejecutivo. Véase, W. Vázquez Irizarry, op. cit.,

En resumen, de un análisis histórico de las distintas

disposiciones electorales relacionadas al proceso de

principal agencia electoral del País, queda claro que -- por

primera vez en nuestra historia constitucional -- mediante

legislación se pretende dejar en manos de ésta rama de

gobierno, entiéndase el Poder Judicial, la facultad para

nombrar, y brindar consejo y consentimiento, a las personas

llamadas a ocupar dichos puestos. Rama de gobierno que, en

el caso de una revisión judicial de la suspensión del

Presidente o Presidente Alterno de la C.E.E., también podrá

intervenir para adjudicar si la persona o personas que nombró CT-2021-0012 39

deben ser o no destituidas de dichos puestos. Sobre esa

concentración de poder -- nominar, brindar consejo y

consentimiento, y destituir -- en un solo poder de gobierno

es que, precisamente, trata el caso de marras.

Es, pues, a la luz de la normativa antes esbozada que

procedía -- y una mayoría de este Tribunal así lo hizo --

disponer de la controversia ante nuestra consideración.

IV.

Conforme mencionamos al inicio de este escrito, en el

presente caso el Senado de Puerto Rico, representado por su

presidente, Hon. José L. Dalmau Santiago, señala que cierta

disposición del inciso 3 del Art. 3.7 del Código Electoral

de 2020, supra, es inconstitucional. A su modo de ver, las

facultades que allí se le delegan al Poder Judicial -- la de

nominar y brindar consejo y consentimiento al nuevo

Presidente y Presidente Alterno de la C.E.E. --, violenta la

doctrina de separación de poderes consagrada tanto en la

Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico como

en la Constitución de los Estados Unidos de América. Le

Y es que, como quedó claramente demostrado a lo largo

de este escrito, nuestra Constitución -- y en igual

dirección, la Constitución de los Estados Unidos de América,

que es de donde proviene nuestra cláusula de nombramiento - CT-2021-0012 40

- no guarda silencio en lo que a nominación de los principales

puestos ejecutivos respecta, sino que de forma diáfana

dispone que será el Gobernador quien tendrá el poder de

nombrar, con el consejo y consentimiento del Senado y, en

contadas ocasiones, con el de la Cámara de Representantes.

Es decir, y en lo relacionado al caso de marras, el sistema

democrático de gobierno que impera en nuestro País exige que

los poderes políticos -- a saber, el Ejecutivo junto con la

anuencia del Poder Legislativo -- sean los encargados de

realizar los nombramientos de los funcionarios que serán la

máxima autoridad ejecutiva y administrativa de la C.E.E.,

como lo es su Presidente y Presidente Alterno. Concentrar

tales facultades en una sola rama de gobierno, el Poder

Judicial, como aquí se pretendió hacer, chocaría con la

doctrina de separación de poderes y diluiría el delicado

equilibrio que procura el sistema de pesos y contrapesos

inmerso en nuestra Constitución y en la federal.

Ante esa realidad, reiteramos que el “[e]l hecho de que

la falta de dirección en un departamento del gobierno pued[a]

resultar altamente perjudicial para el [P]aís, no es sino

razón para el ejercicio responsable de los deberes que la

Constitución impone a los poderes políticos con relación a

estos nombramientos”. Hernández Agosto v. López Nieves,

supra, pág. 622. En consecuencia, al Pleno de este Tribunal CT-2021-0012 41

le está vedado suplir las insuficiencias manifestadas por

las ramas políticas de gobierno. Por eso, el tercer mecanismo

de nombramiento dispuesto en el Art. 3.7(3) del Código

Electoral de 2020, supra, es inconstitucional.

Establecida la inconstitucionalidad de la disposición

legislativa objeto del presente litigio, urge que los poderes

políticos se sienten a explorar aquellas alternativas que

gocen de un consenso de País para atender lo relacionado a

los nombramientos del nuevo Presidente y Presidente Alterno

de la C.E.E., institución que al final del día está en

precario y en serios cuestionamientos, como nunca antes en

su historia.

Es, pues, por todo la anterior que estamos conforme con

el curso de acción seguido hoy por una mayoría de esta Curia.

Ángel Colón Pérez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. José Luis Dalmau Santiago

Tribunal Supremo de Puerto CT-2021-0012 Rico, por conducto de su Jueza Presidenta, Hon. Maite D. Oronoz Rodríguez; Gobierno de Puerto Rico, por conducto de su Secretario de Justicia, Hon. Domingo Emanuelli Hernández

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo a la cual se unen la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y el Juez Asociado señor Rivera García

Cuando se cuestione la validez de una ley, aun cuando se suscite una duda seria sobre su constitucionalidad, el tribunal primero decidirá si hay una interpretación razonable que permita soslayar la cuestión constitucional. Brau Linares v. ELA, et als, 190 DPR 315, 337 (2014) (citando a ELA v. Aguayo, 80 DPR 552, 596 (1958)).

Sobre la hoy declarada inconstitucionalidad de la

disposición que facultaba la intervención del Tribunal

Supremo en el proceso del nombramiento del Presidente de la

Comisión Estatal de Elecciones (CEE) y su alterno, muy CT-2021-0012 2

respetuosamente, me veo obligado a disentir de la Opinión

de la mayoría. Tras un análisis concienzudo del derecho

aplicable y luego de una reflexión honesta de la

controversia ante nuestra consideración, no logro discernir

la alegada inconstitucionalidad del mandato de ley

establecido por las demás ramas constitucionales hacia esta

Curia. Máxime, cuando ante la ausencia de una clara acción

inconstitucional, la correcta hermenéutica nos obliga a

buscar la forma, en la medida posible, de sostener la

constitucionalidad del mandato del resto de los poderes

constitucionales.

Sin embargo, reconozco que tal mandato era peculiar y

poco ortodoxo, el cual terminaba delegándonos en última

instancia una tarea que para mí resultaría algo incómoda.

No obstante, nuestra responsabilidad es resolver

correctamente en derecho, independientemente del carácter

antipático de la controversia ante nuestra consideración.

De eso se trata en parte nuestra función como más alto Foro.

Los hechos medulares que originan el asunto que nos

atañe no se disputan. En particular, nos corresponde pasar

juicio sobre la validez del Art.3.7 (3) del Código Electoral

de 2020, 16 LPRA sec. 4517(3). Esbozada la cuestión

planteada, pasemos a examinar el derecho aplicable a la

controversia ante nuestra consideración. CT-2021-0012 3

A. La Comisión Estatal de Elecciones y su naturaleza sui géneris

El Gobernador tiene el deber de nombrar a todos los

funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado, según

se disponga por la propia Constitución o mediante ley.1

En particular, la Constitución especifica que, para lograr

el ejercicio del Poder Ejecutivo, el Gobernador estará

asistido por los Secretarios de Gobierno, quienes

requerirán el consejo y el consentimiento del Senado.2

Asimismo, existen nombramientos que requerirán el consejo

y el consentimiento tanto del Senado como la Cámara.3

El consejo y consentimiento ya sea del Senado o de ambas

cámaras estriba en que estos funcionarios pertenecen a

departamentos ejecutivos y asisten al gobernador en la

implementación de la política pública.

Sobre el proceso electoral, nótese que en nuestra

Constitución el sistema quedó reducido a los siguientes

asuntos, a saber: (1) crear la Junta Revisora de los

distritos senatoriales y representativos integrada por el

Juez o Jueza Presidenta del Tribunal Supremo y dos miembros

nombrados por el Gobernador con el consejo y consentimiento

1 Art. IV, Sec. 4, Const. PR, LPRA, Tomo I. 2 Art. IV, Sec. 5, Const. PR, LPRA, Tomo I. En particular, la Constitución enumera varios departamentos ejecutivos cuyos Secretarios requieren el consejo y consentimiento del Senado. Estos son los Secretarios de: Estado, Justicia, Instrucción Pública, Salud, Hacienda, Trabajo, Agricultura y Obras Públicas. Art. IV, Sec. 6, Const. PR, LPRA, Tomo I.

3 Entre estos, se encuentra el Secretario de Estado. Art. IV, Sec. 5, Const. PR, LPRA, Tomo I. CT-2021-0012 4

del Senado y (2) establecer la fecha en que se llevarán a

cabo las elecciones; los requisitos para ser elector y el

mecanismo de elección de funcionarios de elección popular.4

Vemos que la Constitución fue clara en delimitar los

contornos electorales y dejó en manos de la Rama Legislativa

“todo lo concerniente al proceso electoral”.5

A tenor con lo anterior, la Rama Legislativa creó

estatutariamente la CEE. Específicamente, fue creada a

través de la derogada Ley Electoral de Puerto Rico, Ley

Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977.6 Entre las funciones,

deberes y facultades de la CEE, a esta se le responsabilizó

por “planificar, organizar, estructurar, dirigir y

supervisar el organismo electoral y todos los

procedimientos de naturaleza electoral, que conforme a [la

propia] ley y reglamento rijan en cualquier elección a

celebrarse en Puerto Rico”.7 Además, le confirió poderes

cuasi-legislativos y cuasi-judiciales para atender los

asuntos de índole electoral.8 Así pues, de lo anterior se

coligió la clara intención de la Asamblea Legislativa en

garantizar la pureza procesal e independencia de fuentes

externas en los procesos electorales. En ese sentido,

4 Art. III, Sec. 4, Const. PR, LPRA, Tomo I, ed. 2017, págs. 396-397 y Art. VI, Sec.4, supra, pág. 440.

5 Art. VI, Sec.4, supra, pág. 440.

6 Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, 16 LPRA sec. 3001 et seq. (derogada).

7 Art. 1.005 de la Ley Núm. 78-2011, 16 LPRA sec. 3013 (derogada).

8 Íd., sec. 3013. CT-2021-0012 5

mediante su creación, la CEE contrastó con el resto de las

agencias del Ejecutivo.

Entre las distinciones que denotan que la CEE es un

organismo separado de las demás agencias de la Rama

Ejecutiva resaltamos que la CEE tiene sus propios

procedimientos para la revisión judicial, la administración

del personal, los asuntos contractuales y, además, goza de

independencia presupuestaria.9 Al respecto y sobre una

consulta de contratación y nombramientos de personal, el

Secretario de Justicia señaló que la CEE no se debe enmarcar

dentro de las agencias del Ejecutivo. En específico,

expresó que:

[L]a naturaleza sui géneris de la CEE la convierten en un organismo que no puede ser ubicado como parte del poder ejecutivo de manera absoluta, en toda su extensión y significado. Sin duda alguna, la CEE no puede considerarse como una agencia gubernamental ordinaria de la Rama Ejecutiva. Véase Opinión del Secretario de Justicia, Núm.2010-9, de 22 de abril de 2010, pág. 4.

A pesar de que la Ley Núm. 4, supra, fue derogada por

la Ley Núm.78-2011,10 y esta última por la Ley Núm.58-2020,

conocida como el Código Electoral de Puerto Rico 2020,11 se

9Íd., sec. 3004. Además, como puntos adicionales que apoyan el carácter su carácter sui géneris, la CEE también fue excluida de varias leyes que aplican generalmente a las agencias del Ejecutivo, a saber: (1) Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de 1988; (2) la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, conocida como "Ley de Personal de Servicio Público", pues, se le concedió la facultad de "pone[r] en vigor todas aquellas normas y reglamentos que son necesarios para la administración de su personal"; (3) la Ley Núm. 145 de 29 de abril de 1949, conocida como "Ley de Compras y Suministros", y (4) la Ley Núm. 164 de 23 de julio de 1974, conocida corno "Ley de la Administración de Servicios Generales". Íd., Sec. 3004.

10 Ley Núm. 78-2011, 16 LPRA sec. 4001 et seq. (derogada).

11 Ley Núm. 58-2020, 16 LPRA sec. 4501 et seq. CT-2021-0012 6

mantuvieron inalteradas las particularidades antes

esbozadas que otorgan cierto grado de autonomía y

distinguen a la CEE. Como se puede observar, la CEE no es

un organismo que pueda identificarse como un "departamento

ejecutivo" bajo el entendido constitucional. De igual modo,

tampoco es una agencia propiamente del Poder Ejecutivo,

pues, los distintos estatutos electorales le han reconocido

un gran grado de independencia para administrar sus asuntos

internos.

Cónsono con la naturaleza sui géneris de la CEE y sus

componentes, más la controversia que atendemos hoy,

considero que era necesario una evaluación de sus funciones

para determinar si la limitación al poder de nombramiento

del Gobernador que surge de la ley realmente infringe de

manera irracional e impermisible su deber constitucional de

cumplir y hacer cumplir las leyes y, por ende, el principio

político de separación de poderes. Este Tribunal ha

atendido controversias relacionadas al poder de destitución

que posee el Gobernador y hemos reconocido que esa autoridad

está intrínsecamente relacionada con la facultad

constitucional del Gobernador para realizar nombramientos.

Veamos.

En Guzmán v. Calderón, 164 DPR 220, (2005) el Tribunal

Federal para el Distrito de Puerto Rico nos solicitó que

contestáramos “si el requisito de justa causa para la

destitución por el Gobernador de un miembro de la Junta de

Directores de la Corporación de Puerto Rico para la Difusión CT-2021-0012 7

Pública, contenido en la ley orgánica de la referida

corporación, infring[í]a las facultades constitucionales

que tiene el Gobernador de remover funcionarios públicos

nombrados por éste”.12

En este caso aconteció que la Gobernadora, Hon. Sila

M. Calderón, destituyó al Sr. Arturo Guzmán Vargas por

insubordinación y, en desacuerdo, éste presentó una demanda

por violación de derechos civiles. Luego de un análisis

minucioso de la ley habilitadora de la Corporación de Puerto

Rico para la Difusión Pública en conjunto con la

jurisprudencia federal sobre la autoridad del Presidente

para destituir más la discusión sostenida en nuestra

Convención Constituyente,13 determinamos que los

funcionarios de esa corporación pública no realizaban

tareas “puramente ejecutivas”. Lo anterior implicó que el

requisito de justa causa exigido para restringir la

facultad del Gobernador para destituir a un miembro de la

Junta de Directores no infringía sus funciones

12 Guzmán v. Calderón, 164 DPR 220, 225 (2005).

13Como bien resumimos en Díaz Carrasquillo v. García Padilla, 191 DPR 97, 112-115 (2014), nuestra constitución no abundaba sobre la capacidad del Gobernador para destituir. Sin embargo, en la Convención Constituyente reconoció la jurisprudencia federal de cómo analizar el asunto a través de Myers v. United States, 272 US 52 (1926), y Humphrey's Executor v. US, 295 US 602 (1935). No es hasta el 2005 cuando atendimos a Guzmán que atemperamos la normativa federal al recurrir a lo establecido tanto en Wiener v. United States, 357 US 349 (1958) y la adopción de la dotrina en Morrison v. Olson, 487 US 654 (1988). En esencia el test es el siguiente: tomando como punto de partida el análisis de la totalidad de las circunstancias, en primera instancia, se evalúan las tareas que el funcionario público realiza y “si las restricciones que impuso la Asamblea Legislativa inciden en la capacidad del [Gobernador] de cumplir y hacer cumplir las leyes. Es decir, es imperativo que la determinación no violente la separación de poderes que caracteriza nuestro sistema de gobierno.” CT-2021-0012 8

constitucionales de cumplir y hacer cumplir las leyes.

En otras palabras, no violentaba la separación de poderes

de nuestro sistema de gobierno.

En ese mismo año, en Santana v. Gobernadora, 165 DPR

28 (2005), la Gobernadora removió a la Sra. Janet Santana

del cargo de Directora Ejecutiva del Consejo de Desarrollo

Ocupacional y Recursos Humanos (Consejo) que, conforme al

Art. 5 de la Ley Núm. 97 de 18 de diciembre de 1991, el

nombramiento era por un término de cuatro años.14 Allí

concluimos que el Director Ejecutivo del Consejo era un

funcionario con el deber de dirigir las operaciones del

Departamento del Trabajo, departamento adscrito al Poder

Ejecutivo y de rango constitucional. Tanto el Consejo como

su Director Ejecutivo estaban llamados a formular,

participar e implementar la política pública gubernamental

del Gobernador de turno.15 En otras palabras, con funciones

“puramente ejecutivas” y, al ser así, la Gobernadora tenía

la facultad de destituir a la señora Santana del cargo.

En cuanto a la autoridad constitucional del

Gobernador, expresamos que:

La esencia del concepto poner en vigor la ley ‘no es la mera interpretación e implementación del mandato legislativo, sino es determinar quién ejerce la última autoridad sobre los oficiales que implementan la ley’. […] Como secuela de la obligación de cumplir y de hacer cumplir la ley que impone la Constitución, está el poder de ejercer ‘la última autoridad sobre ... [los] oficiales’ que asisten al Gobernador en el descargo de esa responsabilidad, lo que implica

14Ley Núm. 97 de 18 de diciembre de 1991, según enmendada, 18 LPRA sec. 1584 creó la Administración de Desarrollo Laboral.

15 Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28, 60 (2005). CT-2021-0012 9

necesariamente el poder de remoción de quienes incumplan con esa responsabilidad.16

Obsérvese que, si bien reconocimos que la autoridad

del Primer Mandatario para nombrar es concomitante al poder

de destituir, y lo describimos como una facultad absoluta,17

ello está sujeto a que “cualquier determinación relacionada

con la constitucionalidad de una limitación estatutaria al

poder de nombramiento y de destitución del gobernante

requiere un análisis caso a caso, en el cual es

imprescindible identificar si el funcionario realiza

funciones de naturaleza ‘puramente ejecutiva’, cuasi

legislativa o cuasi judicial.”18 En lo concerniente a esa

evaluación inicial de las responsabilidades de un

funcionario público a ser destituido -o nombrado-, pautamos

Cuando se trate de un funcionario con facultades “puramente ejecutivas”, la facultad de la Rama Legislativa para imponer requisitos para [nombrar o] destituir a dicho funcionario es mínima debido a que se trata, en la mayoría de los casos, de funcionarios que colaboran directamente en la implantación de la política pública y en la ejecución de aquellas funciones asignadas por la Constitución a la Rama Ejecutiva.

El criterio principal para determinar la validez del estatuto consiste en que la limitación legislativa al poder de [nombramiento o] destitución del Gobernador de Puerto Rico no interfiera en forma impermisible e irrazonable con su facultad constitucional de hacer cumplir y poner en vigor las leyes, y de formular e implantar la política pública. El examen al estatuto exige que la limitación legislativa a dicha facultad no limite impermisiblemente los poderes de la Rama

16 Santana v. Gobernadora, supra, pág. 48 (Énfasis en el original, citando Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 463 (1994)).

17 Santana v. Gobernadora, supra, pág. 45 (citando a Gelpí v. Leahy, Gobernador, 56 DPR 925, 926 (1940)).

18 Guzmán v. Calderón, supra, pág. 238. CT-2021-0012 10

Ejecutiva ni lesione el balance que debe existir entre las ramas del Gobierno.

Distinto es el caso de aquellos funcionarios que desempeñan tareas cuasi legislativas y cuasi judiciales. A este tipo de funcionario la Asamblea Legislativa puede garantizar un grado de independencia mayor, que le permita cumplir con sus funciones, libre de cualquier interferencia de otras ramas de gobierno. Por ende, en ese caso, cualquier restricción razonable al poder de [nombramiento o] destitución del Gobernador sería válida, claro está, a menos que incida sobre la facultad del gobernante de cumplir con sus poderes constitucionales.19

Posteriormente, atendimos Díaz Carrasquillo v. García

Padilla, 191 DPR 97 (2014). El Sr. Iván Díaz Carrasquillo

juramentó como Procurador de la Oficina de las Personas con

Impedimentos (OPPI) el 15 de noviembre de 2011. Conforme al

Plan de Reorganización Núm. 1-2011, conocido como el Plan

de Reorganización de las Procuradurías, 3 LPRA Ap. XVII, el

nombramiento fue por un término de diez años cuyo

vencimiento se extendía hasta noviembre de 2021. Mediante

la Ley Núm. 75-2013, el entonces Gobernador, Hon. Alejandro

García Padilla, derogó el Plan de Reorganización y aprobó

la Ley Núm. 78-2013 para crear la Oficina del Procurador de

las Personas con Impedimentos del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico. En agosto de 2013 el señor Díaz Carrasquillo

fue destituido del cargo sin una vista previa. Tras una

evaluación de las funciones del señor Díaz Carrasquillo,

concluimos que éstas eran híbridas, aun así no incidían en

la facultad del Gobernador de cumplir y hacer cumplir las

leyes. En otras palabras, a pesar de que colaboraba con el

19 Guzmán v. Calderón, supra, págs. 238-239. CT-2021-0012 11

Ejecutivo, la OPPI se creó como un ente fiscalizador para

velar por los derechos de las personas con impedimentos.

Por otro lado, la Sec. 4 del Art. VI de la Constitución

de Puerto Rico establece que “[s]e dispondrá por ley todo

lo concerniente al proceso electoral y de inscripción de

electores, así como lo relativo a los partidos políticos y

candidaturas”.20 En aras de cumplir con el mandato

constitucional, la Asamblea Legislativa ha promulgado

legislación conducente a la dirección, administración y

regulación de los procesos electorales mediante los cuales

los puertorriqueños podrán ejercer el derecho al sufragio

universal. Lo cierto es que los principios generales de la

política pública electoral emanan de la Constitución y

éstos han sido recogidos en la legislación relacionada los

procesos electorales.

El Artículo 3.8 del Código Electoral de 2020 formula

un listado de las facultades y deberes del Presidente de la

CEE, entre los cuales se encuentran:

El Presidente será la máxima autoridad ejecutiva y administrativa de la Comisión y será responsable de supervisar los servicios, los procesos y los eventos electorales en un ambiente de absoluta pureza e imparcialidad. En el desempeño de esta encomienda, tendrá las siguientes facultades y deberes que adelante se detallan, sin que estos se entiendan como una limitación.

(1) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones y los propósitos de esta Ley, la Constitución de Puerto Rico y de Estados Unidos de América, de las leyes que ordenen o instrumenten cualquier tipo de proceso electoral o Votación y de los reglamentos electorales que, por virtud de ley, sean aprobados por la Comisión y los acuerdos unánimes de los Comisionados Electorales.

20 Art. VI, Sec. 4, Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 440. CT-2021-0012 12

(2) Representar a la Comisión ante cualquier foro o entidad pública y privada; y ser su principal portavoz institucional.

(3) Aprobar las reglas, los reglamentos y los planes que sean necesarios para la administración y las oficinas administrativas de la Comisión. Estos reglamentos administrativos deberán publicarse en la página cibernética de la Comisión.

(4) Administrar, restructurar, consolidar o eliminar, al máximo posible, las oficinas y dependencias de la Comisión para que sean eficientes y lo más compactas posibles en sus recursos humanos, instalaciones, equipos y materiales, para así promover la costo- eficiencia y la razonabilidad presupuestaria, sin sacrificar la Misión de la Comisión y la política pública electoral.21

A su vez, como un cuerpo, la CEE tiene funciones,

deberes y facultades que tiene que ejecutar. En lo

pertinente, el Artículo 3.2 del Código Electoral de 2020

establece lo siguiente:

La Comisión será responsable de planificar, organizar, dirigir y supervisar el organismo electoral y los procedimientos de naturaleza electoral que, conforme a esta Ley, y a leyes federales aplicables, rijan en cualquier Votación a realizarse en Puerto Rico. En el desempeño de tal función tendrá, además, de cualesquiera otras dispuestas en esta Ley, los siguientes deberes:

(1) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones y los propósitos de esta Ley.

. . . . . . . .

(3) Aprobar las reglas y los reglamentos que sean necesarios para implementar las disposiciones de esta Ley.

(19) Atender, investigar y resolver los asuntos o controversias bajo su jurisdicción por virtud de esta Ley y que se presenten a su consideración por cualquier parte interesada.

(20) Citar personas o testigos y requerir documentos, datos o información sobre asuntos de naturaleza específicamente electoral.

21 16 LPRA sec. 4518. CT-2021-0012 13

(21) Cuando se trate de asuntos de naturaleza específicamente electoral, la Comisión podrá designar mediante acuerdo unánime Oficiales Examinadores cuyas funciones y procedimientos serán establecidas por reglamento. Los Oficiales Examinadores presentarán sus informes y recomendaciones a la Comisión.

(22) Interponer cualesquiera remedios y recursos legales que estime necesarios para hacer cumplir los propósitos de esta Ley y, principalmente, proteger los derechos de los electores.22

De una lectura a algunas de las funciones medulares

tanto de la CEE como de su ejecutor -el Presidente- denotan

que la misión y política pública electoral que éstos deben

implementar responde al mandato constitucional y

estatutario sobre los asuntos electorales, por lo que sus

funciones no interfieren en forma impermisible e

irrazonable con la facultad constitucional del Gobernador

de cumplir y hacer cumplir las leyes ni de formular e

implantar la política pública del gobierno de turno. Según

la legislación electoral vigente, tanto el Presidente como

el Presidente Alterno tienen que cumplir con los acuerdos

aprobados por los comisionados electorales que representan

a los partidos políticos, no al Gobernador ni a la

Legislatura. Finalmente, la legislación limitó al

Gobernador en cuanto a su autoridad para destituir a los

dos funcionarios en cuestión. De manera que en caso de que

el Presidente de la CEE no ejecute o incumpla con el deber

de implementar la misión y política pública electoral, la

autoridad última sobre este funcionario – su destitución-

se delegó a la Rama Judicial. Esto último, por unas causas

22 16 LPRA sec. 4512. CT-2021-0012 14

específicas establecidas en la ley (justa causa) y

enmarcado en un debido proceso que garantiza que la

destitución o retención final de tales funcionarios en sus

puestos no descanse en la plena discreción de este foro.23

Lo antes señalado implica que, conforme a la norma

pautada en Guzmán, y reiterado en Santana y en Díaz

Carrasquillo, las funciones de la CEE y del Presidente no

tienen carácter de ser “puramente ejecutivas” per se. Si

bien el Presidente de la CEE tiene tareas administrativas

dirigidas al funcionamiento de la CEE, éstas no están

encaminadas a establecer la política pública tradicional.

Las responsabilidades relacionadas a los procesos

electorales que predominan son cuasilegislativas y

cuasijudiciales. Así surge del deber de cumplir y hacer

cumplir nuestra Constitución, el Código Electoral de 2020

23El Art. 3.9 del Código Electoral 2020, 16 LPRA sec. 4519, establece lo siguiente:

El Presidente y el Presidente Alterno podrán ser destituidos por las siguientes causas: (1)parcialidad manifiesta en perjuicio de un Partido Político, Candidato, Candidato Independiente, Aspirante, comité o Agrupación de Ciudadanos; (2) condena por delito grave; (3) condena por delito menos grave que implique depravación moral o de naturaleza electoral; (4) negligencia crasa en el desempeño de sus funciones; (5) incapacidad total y permanente para el desempeño de su cargo; (6) incumplimiento de esta Ley y de las decisiones unánimes de la Comisión y/o (7) desaforo o suspensión de forma temporal o permanente por el Tribunal Supremo de Puerto Rico. Las querellas por las causas de destitución mencionadas serán presentadas en la Secretaría de la Comisión y serán referidas y atendidas por un panel de tres (3) jueces del Tribunal de Apelaciones, designados por el pleno del Tribunal Supremo de Puerto Rico. Cualquier determinación final realizada por el panel de jueces podrá ser revisada conforme al proceso establecido en el Capítulo XIII de esta Ley. CT-2021-0012 15

aprobado por la Asamblea Legislativa y los reglamentos

aprobados de manera unánime por los comisionados

electorales, ejecutados por el Presidente de la CEE, para

los procesos inherentemente electorales.

Recuérdese que hemos expresado que en las funciones

cuasilegislativas o cuasijudiciales, la Asamblea

Legislativa puede garantizar un grado de independencia

mayor que le permita a este tipo de funcionario cumplir con

sus responsabilidades, libre de cualquier interferencia de

otras ramas de gobierno en la ejecución.24 Por lo tanto, tal

como lo hizo con los comisionados electorales, la Asamblea

Legislativa podía limitar el poder del Gobernador para

nombrar y, así, como última alternativa, delegar en la Rama

Judicial la designación de jueces del Tribunal de Primera

Instancia al cargo del Presidente y del Presidente Alterno

de la CEE.

A fin de cuentas, recalco que la Legislatura es la

rama de gobierno facultada constitucionalmente para regular

todo lo concerniente a los procesos electorales, partidos

políticos y candidaturas. Por lo tanto, ante las funciones

predominantes de la CEE, del Presidente y el Presidente

Alterno y los comisionados electorales, la delegación del

nombramiento a la Rama Judicial no interfiere de manera

impermisible e irrazonable con la facultad constitucional

del Gobernador en cumplir y poner en vigor las leyes,

24 Guzmán v. Calderón, supra, págs. 238-239. CT-2021-0012 16

tampoco con su autoridad de formular e implantar la política

pública.25 Evidentemente, la legislación no violenta el

principio político de separación de poderes.

En ese sentido es oportuno pronunciarnos sobre la

decisión de Buckley v. Valeo, 424 US 1 (1976). La Opinión

mayoritaria recoge acertadamente que, entre las

controversias atendidas, el Tribunal Supremo federal

declaró inconstitucional la disposición de la Federal

Election Campaign Act of 1971 (FECA)26 en lo concerniente a

que la composición de la Federal Election Commission (FEC)

violentaba la cláusula de nombramientos de la Constitución

federal y, por ende, la separación de poderes. La FECA,

además de crear la FEC y de reconocerle a ésta extensas

facultades reglamentarias, adjudicativas y de ejecución de

la ley, su estructura requería que el nombramiento de sus

miembros debía contar con la confirmación de ambas cámaras.

Lo medular de esta controversia era que, conforme a la FECA,

el Presidente de Estados Unidos, el Presidente pro tempore

del Senado y el de la Cámara de Representantes, cada uno de

éstos, podían nombrar a dos miembros para ser parte de la

FEC y, por esto, se impugnó la facultad que el Congreso se

impuso para nombrar a cuatro funcionarios en la FEC.

En el análisis, el Tribunal Supremo federal evaluó la

amplitud de los poderes delegados a la FEC en conjunto con

la jurisprudencia federal respecto a la cláusula de

25 Íd.

26 8 Stat. 3. CT-2021-0012 17

nombramientos de la Constitución de Estados Unidos para

concluir que el tipo de funciones delegadas a la FEC solo

pueden ser ejecutadas por personas que son “Officers of the

United States” u oficiales principales. Es decir, los

deberes extendidos a la FEC en la FECA, equiparaba a este

organismo como una agencia del Poder Ejecutivo. Por lo

tanto, el Presidente, y no el Congreso, tenía el poder

exclusivo para nombrar a los miembros de la FEC. Con este

análisis se declaró inconstitucional la autoridad de

nombramiento que se otorgó el Congreso en la FECA.27

En cuanto a esta conclusión, debemos puntualizar que,

contrario a nuestra Ley Suprema, la cláusula de

nombramientos de la Constitución de Estados Unidos

“establece dos clases de funcionarios que puede nombrar el

Presidente. Los llamados ‘oficiales principales’, cuyos

nombramientos recaen exclusivamente en el Primer Ejecutivo,

y los llamados ‘oficiales inferiores’, los cuales pueden

ser nombrados por el Presidente, los tribunales de justicia

o los jefes de departamentos, conforme se disponga en

ley”.28 Esto nos remonta a que, luego de Buckley, el Tribunal

27Buckley v. Valeo, 424 US 1, 140-141 (1976). Destacamos que en este caso el Tribunal Supremo de Estados Unidos discutió el alcance y los contornos del poder de nombramiento del Presidente y la facultad de destitución resueltos en Myers v. United States, 272 US 52 (1926), Humphrey's Executor v. U.S., 295 US 602 (1935) y Wiener v. United States, 357 US 349 (1958). En estos casos se discutió los parámetros de la cláusula de nombramiento de la Constitución de Estados Unidos y las limitaciones que le impone al ejercicio del poder del Congreso.

28Art. II, Sec. 2, Cl. 2 de la Constitución de Estados Unidos, LPRA, Tomo 1, Santana v. Gobernadora, supra, pág. 52. CT-2021-0012 18

Supremo federal atendió Morrison v. Olson, 487 US 654

(1988).29

Como bien resumimos en Santana, en Morrison aconteció

que, a raíz del escándalo de Watergate, el Congreso aprobó

el Ethics in Government Act.30 La legislación creó la figura

del Fiscal Especial Independiente quien sería nombrado por

un panel especial de jueces y su destitución la ejecutaría

el Secretario de Justicia por justa causa o incapacidad

mental o física. El fiscal especial Archival Cox

investigaba los incidentes de Watergate cuando el

Presidente Richard Nixon lo destituyó del cargo. Así, el

Tribunal Supremo federal debía determinar “si el Fiscal

Independiente era un ‘oficial principal’ cuyo nombramiento

le correspondía al Presidente exclusivamente, o si, por el

contrario, era un ‘oficial inferior’ que podía ser nombrado

no sólo por el Presidente, sino también por la Rama

Judicial”.31

Para concluir que este funcionario era un oficial

inferior, el Tribunal Supremo federal consideró cuatro

criterios:

[P]orque [el fiscal independiente] podía ser destituido por un funcionario de alta jerarquía en la Rama Ejecutiva como lo era el Secretario de Justicia; solamente se le delegaban facultades limitadas de procesamiento criminal y no tenía autoridad para

29Morrison v. Olson, 487 US 654, 670 (1988) citando a Buckley v. Valeo, 424 US 1, 132 (1976). (“[P]rincipal officers are selected by the President with the advice and consent of the Senate. Inferior officers Congress may allow to be appointed by the President alone, by the heads of departments, or by the Judiciary.”).

30 Santana v. Gobernadora, supra, pág. 56, 28 U.S.C.A. secs. 591– 599.

31 Santana v. Gobernadora, supra, pág. 56. CT-2021-0012 19

formular política pública; su jurisdicción se limitaba a algunos altos funcionarios federales que se alegaba habían incurrido en violaciones a ciertos delitos de naturaleza grave, y el término de nombramiento era limitado, pues concluía una vez finalizada su encomienda.32

Superada la clasificación del funcionario involucrado,

era necesario evaluar si la restricción al poder de

destitución del Presidente impuesta por el Congreso

interfería de manera impermisible con su autoridad

constitucional de cumplir y hacer cumplir las leyes. Sobre

el particular, el Tribunal Supremo federal concluyó:

Here, as with the provision of the Act conferring the appointment authority of the independent counsel on the special court, the congressional determination to limit the removal power of the Attorney General was essential, in the view of Congress, to establish the necessary independence of the office. We do not think that this limitation as it presently stands sufficiently deprives the President of control over the independent counsel to interfere impermissibly with his constitutional obligation to ensure the faithful execution of the laws.33

Como señalamos, Buckley se resolvió antes de Morrison.

Así, este Tribunal adoptó el test de Morrison relacionado

al poder de destitución -concomitante al de nombramiento-

en García, y lo reiteramos en Santana y en Díaz

Carrasquillo. En ese contexto es meritorio reproducir el

test según lo expresamos en el último caso que atendimos:

[R]econociendo que hay cierta tensión entre lo resuelto en Humphrey's Executor v. U.S., supra, y en Morrison v. Olson, supra, al momento de evaluar el poder de destitución del primer ejecutivo se tendrá que considerar un híbrido de

32Santana v. Gobernadora, supra, págs. 56–57 (citas omitidas, citando a Morrison v. Olson, supra, págs. 671-672.

33 Morrison v. Olson, supra, págs. 692–693. CT-2021-0012 20

lo resuelto en ambos casos. Es decir, en primer lugar, se deberá determinar caso a caso la naturaleza de las funciones que realiza el empleado que va a ser destituido de su cargo. Al determinar si las funciones de un empleado son ejecutivas, cuasilegislativas o cuasijudiciales, estamos atendiendo la normativa propuesta en Humphrey's Executor v. U.S., supra.

Esto implica que únicamente cuando un empleado gubernamental realiza funciones ejecutivas, es de libre remoción por el Gobernador. Es decir, cuando el empleado interviene en la formulación de política pública, que es una función de la Rama Ejecutiva, el Gobernador lo puede remover. Empero, en caso de que un empleado realice funciones primordialmente cuasilegislativas o cuasijudiciales, al gobernador se le podrá requerir que demuestre justa causa para destituirlo. De lo contrario, estaríamos permitiendo una violación del principio político de separación de poderes. Así, en estos casos, la Asamblea Legislativa le podrá imponer restricciones al Gobernador para poder destituir a estos empleados. Sin embargo, este análisis por sí solo no es suficiente. Corresponde analizar la totalidad de las circunstancias para determinar si, además, independientemente de las funciones que realiza el funcionario, las restricciones que haya impuesto la Asamblea Legislativa inciden en la facultad del gobernador para descargar sus funciones ejecutivas.34

Por lo tanto, la Opinión mayoritaria está considerando

la decisión de Buckley sin evaluar o añadir, repito, el

test de Morrison adoptado por este Tribunal en García,

Santana y Díaz Carrasquillo. De haberlo considerado, este

Tribunal debía concluir que, conforme a las funciones que

la CEE y las que ejecuta su alta gerencia, éstas no formulan

ni impulsan la política pública del Poder Ejecutivo, por lo

que su deber de cumplir y hacer cumplir las leyes no se

infringe de manera impermisible al delegar en la Rama

34 Díaz Carrasquillo v. García Padilla, supra, págs. 114–116. CT-2021-0012 21

Judicial, como remedio auxiliar, el nombramiento de jueces

para los cargos de Presidente y Presidente Alterno.

Por otro lado, traigo a la atención otros dos asuntos

con relación a la utilización de Buckley por la Opinión

mayoritaria, que ameritan señalarse y que no puedo pasar

por alto. La controversia de Buckley respecto la

impugnación del nombramiento de funcionarios del gobierno

federal en la FEC, la infracción de la cláusula de

nombramientos de la Constitución de los Estados Unidos y el

principio de separación de poderes es persuasiva en nuestra

jurisdicción y no vinculante. Según estableció el Tribunal

Supremo federal, leer las restricciones de la cláusula de

nombramientos como vinculantes a los funcionarios

puertorriqueños con deberes principalmente locales causaría

estragos en los métodos democráticos de Puerto Rico

(ratificados por el gobierno federal) para seleccionar a

muchos de sus funcionarios.35

Por último, si Buckley -sin el test de Morrison- fuera

un precedente obligatorio, como sugiere el Senado,

tendríamos que también declarar inconstitucional el

nombramiento de los comisionados electorales de la CEE

35Financial Oversight and Management Board for Puerto Rico v. Aurelius Investment, LLC, 140 S.Ct. 1649, 1661 (2020). (Sometimes Congress has specified the use of methods that would satisfy the Appointments Clause, other times it has specified methods that would not satisfy the Appointments Clause, including elections and appointment by local officials. Officials with primarily local duties have often fallen into the latter categories. We know of no case endorsing an Appointments Clause based challenge to such selection methods. Indeed, to read Appointments Clause constraints as binding Puerto Rican officials with primarily local duties would work havoc with Puerto Rico's (federally ratified) democratic methods for selecting many of its officials.). (Énfasis suplido y traducción nuestra). CT-2021-0012 22

quienes, por virtud de la ley en cuestión, son nombrados

por el Presidente del partido político al que pertenecen y

no por el Gobernador.36 Los comisionados son los actores

principales de ese organismo llamado Comisión Estatal de

Elecciones. Éstos, junto con el Presidente que unánimemente

nombran, comparten “la responsabilidad de dirigir y

supervisar los trabajos de naturaleza específicamente

electoral para garantizar el máximo cumplimiento de la

política pública [electoral] y la Misión de la Comisión.

Los Comisionados Electorales propietarios podrán hacer

recomendaciones administrativas al Presidente o requerirle

información sobre las operaciones de las Oficinas

Administrativas.” 37 Igualmente, bajo este análisis, tendría

que declararse inconstitucional la facultad de los

comisionados electorales para nombrar al Presidente y

Presidente Alterno.

B. El principio de separación de poderes

La Constitución de Puerto Rico recoge el principio de

la separación de poderes.38 Este principio dispone que el

Gobierno de Puerto Rico tendrá una composición republicana

y los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial “estarán

igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto

Rico”.39 La división tripartita tiene como propósito

36 Artículo 3.10 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4520.

37 Íd.

38 Art. I, Sec. 2, Const. PR, LPRA, Tomo I.

39 Íd. CT-2021-0012 23

“asegurar la libertad del individuo contra la opresión de

cualquier rama”.40 De esta manera, se pretende evitar que

se ejerza un poder arbitrario.41

Ahora bien, “la separación absoluta nunca ha existido

y nunca se pretendió que existiera”.42 Entiéndase que

“[n]unca se pretendió que cada una de las ramas

gubernamentales funcionara en un vacío, completamente

independiente y alejada de las otras”.43 Adviértase que el

principio de separación de poderes no requiere la

independencia absoluta de los poderes entre sí.44 Así, se

ha reconocido que tanto la Rama Legislativa como la

Ejecutiva pueden designar al Poder Judicial funciones

administrativas, siempre que estas sean razonablemente

incidentales al desempeño de sus poderes judiciales.45 Al

respecto, en Misretts v. US, 408 US 361, 388 (1988), el

Tribunal Supremo federal señaló que, en consonancia con la

separación de poderes, el Congreso podrá delegar en el Poder

Judicial funciones no judiciales que no socaven las

prerrogativas de las otras ramas y que correspondan a la

misión central del Poder Judicial. De conformidad con lo

40 Banco Popular de Puerto Rico, Liquidador v. Corte,63 DPR 66, 71 (1944).

41 Íd.

42 Íd.

43 Íd.

44Nogueras v. Hernández Colón (2), 127 DPR 638, 658 (1991) (citando a 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1918-1919 (1952)).

45 Banco Popular de Puerto Rico, Liquidador v. Corte, supra, pág. 76. CT-2021-0012 24

anterior, se adelanta un criterio flexible y pragmático

adoptado a la hora de evaluar dicho principio.46 La médula

es que exista equilibrio dinámico.47

C. El procedimiento establecido en el Código Electoral para el nombramiento del Presidente de la CEE y su alterno y la intervención del Tribunal Supremo

En específico, el Artículo 3.7 del Código Electoral de

2020, supra, postula el procedimiento para el nombramiento

de estos funcionarios de la manera siguiente:

(1) Los Comisionados Electorales propietarios nombrarán un Presidente y un Alterno al Presidente conforme a esta Ley, quienes actuarán como representantes del interés público en la Comisión. Se requerirá la participación de todos los Comisionados Electorales propietarios y el voto unánime de [é]stos para hacer los nombramientos de los cargos de Presidente y Alterno al Presidente.

(3) Corresponderá al Comisionado Electoral del Partido Estatal de Mayoría, cuyo partido hubiere obtenido en la anterior Elección General la mayor cantidad de votos íntegros en la Papeleta Estatal del total de votos válidos emitidos en esa papeleta, proponer a los restantes Comisionados propietarios el o los nombres de los candidatos a los cargos de Presidente y de Alterno al Presidente. Si al término de treinta (30) días naturales de haber surgido una vacante en el cargo de Presidente y/o del Alterno del Presidente no se lograra la unanimidad de los comisionados electorales propietarios para cubrir la vacante, entonces el Gobernador deberá hacer el nombramiento del o los candidatos para cubrir el o los cargos vacantes. El Gobernador deberá hacer estos nombramientos no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del vencimiento del término anterior. Tales nombramientos requerirán el consejo y consentimiento de dos terceras partes (2/3) del total de los miembros de ambas cámaras en la Asamblea Legislativa, no más tarde de los quince (15) días naturales a partir del recibo del o los nombramientos otorgados por el Gobernador, según corresponda. En

46 Misión Ind. PR v. JP, 146 DPR 64, 88-89 (1998).

47 Banco Popular de Puerto Rico, Liquidador v. Corte, supra, pág. 72. CT-2021-0012 25

ausencia de los nombramientos del Gobernador y/o del consejo y consentimiento legislativo, el pleno de los miembros del Tribunal Supremo de Puerto Rico deberá elegir por mayoría de sus votos a un juez o jueza para ocupar el cargo de Presidente o Alterno del Presidente en la Comisión, según corresponda. Esta votación del pleno del Tribunal Supremo deberá realizarse no más tarde de los quince (15) días naturales a partir de la ausencia de los nombramientos por parte del Gobernador o de la ausencia del consejo y consentimiento de las cámaras legislativas al cierre de la sesión ordinaria o extraordinaria en que recibieron el o los nombramientos. Dentro de los ciento (120) veinte días previos a una Elección General, plebiscito, referéndum o primaria, todos los anteriores términos se reducirán a la mitad.

(4) Tanto el Presidente como el Alterno al Presidente deberán ser mayores de edad, jueces del Tribunal de Primera Instancia del Tribunal General de Justicia, domiciliados en Puerto Rico a la fecha de su nombramiento, electores calificados, de reconocida capacidad profesional, tener probidad moral y conocimiento en los asuntos de naturaleza electoral.

Del referido articulado surge claramente un orden de

prelación para el nombramiento del Presidente de la CEE y

del Presidente Alterno. En primera instancia, el estatuto

autoriza a que los comisionados electorales nombren

mediante el voto unánime al Presidente de la CEE y

Presidente Alterno. Estos funcionarios serán jueces del

Tribunal de Primera Instancia. Ahora bien, si en treinta

días desde que surgió la vacante los comisionados

electorales no logran un acuerdo, y vencido el término

anterior, el Gobernador tiene quince días para nombrar los

candidatos para ocupar dichos cargos. Una vez la Asamblea

Legislativa reciba los nombramientos, tendrá quince días

para actuar sobre ellos, requiriéndose para la aprobación

dos terceras partes de los miembros que componen ambos CT-2021-0012 26

cuerpos legislativos. Finalmente, si en quince días desde

la ausencia de nombramiento del Gobernador o éste no logra

el consejo y consentimiento de dos terceras partes del total

de los miembros de la Asamblea Legislativa o la Legislatura

no ejerza su prerrogativa estatutaria, la mayoría del Pleno

de este Tribunal seleccionará a un juez para ocupar el cargo

de Presidente y del Presidente Alterno de la CEE.

En realidad, esta disposición no resulta ajena al

desarrollo histórico legislativo de nuestro ordenamiento

electoral. Sin remontarnos a todas las etapas de evolución

del sistema comicial puertorriqueño, el Tribunal Supremo e

incluso exmiembros de este honroso cuerpo han formado parte

integral de este sistema por encomienda de la Asamblea

Legislativa. En específico, mediante Ley Núm. 1 de 13 de

febrero de 1974 la Legislatura aprobó el Código Electoral

de Puerto Rico, (Código Electoral de 1974) a través del

cual se creó el Tribunal Electoral.48 En lo concerniente al

nombramiento del presidente y los dos miembros asociados,

éste lo realizaba el Gobernador con el consejo y

consentimiento de la Legislatura.49 No obstante,

correspondía a la Junta Consultiva, compuesta por exjueces

del Tribunal Supremo, “recomendar, por acuerdo de dos

terceras partes de sus miembros, al Gobernador del Estado

48 ElTribunal Electoral realizaba funciones propiamente administrativas y era un organismo cuasi-judicial. P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 DPR 1, 5, (1975).

49Artículo 2-001 del Código Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 1 de 13 de febrero de 1974, 16 LPRA ant. sec. 2021 (Código Electoral de 1974). CT-2021-0012 27

Libre Asociado de Puerto Rico, los nombres de por lo menos

diez (10) personas para los cargos de miembros del Tribunal

Electoral. El Gobernador podrá nombrar de entre ellos los

miembros del Tribunal Electoral.”50 Es menester señalar que,

para ese entonces, los miembros del Tribunal Electoral

tenían que residir en Puerto Rico, ser elector inscrito,

abogado admitido al ejercicio de la profesión, todo lo

anterior con por lo menos cinco años previos a su

nombramiento.51 Nótese que el orden que establecía el

estatuto especificaba que exjueces del Tribunal Supremo le

ofrecían al Gobernador al menos diez candidatos -abogados-

para que éste escogiera a tres para ser nombrados al

Tribunal Electoral y luego éstos debían contar con el aval

de los cuerpos legislativos. Esta modalidad de nombramiento

le impartió “al sistema electoral de Puerto Rico […] un

sistema controlado por jueces independientes y no por el

50Artículo 2-004 del Código Electoral de 1974, 16 LPRA ant. sec. 2024. En específico, el referido articulado exponía lo siguiente:

Por la presente se crea una Junta Consultiva, compuesta por los ex-jueces del Tribunal Supremo de Puerto Rico, quienes deberán, no más tarde de un mes después de regir este Código, recomendar, por acuerdo de dos terceras partes de sus miembros, al Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, los nombres de por lo menos diez (10) personas para los cargos de miembros de Tribunal Electoral. El Gobernador podrá nombrar de entre ellos los miembros del Tribunal Electoral.

Cuando ocurra una vacante de entre los miembros del Tribunal Electoral, la Junta Consultiva deberá recomendar para dicha vacante los nombres de por lo menos cinco (5) personas, y la misma deberá ser notificada al Gobernador de Puerto Rico dentro del mes de ocurrida la vacante.

El Presidente de la Junta Consultiva será el miembro que mayor número de años haya prestado en el servicio público.

51 Art. 2-002 del Código Electoral de 1974, 16 LPRA ant. sec. 2022. CT-2021-0012 28

ente político”.52 Asimismo, en este código se implementó,

a solicitud del Tribunal Electoral, que el Juez Presidente

del Tribunal Supremo tenía a su cargo la designación de

jueces de distrito o de paz para presidir las Juntas

Locales53 y que, además, éstos fungían como oficiales de

revisión de las inscripciones y las recusaciones de los

precintos electorales.54 Mientras estuvo vigente este

esquema de nombramientos, nunca se cuestionó la

constitucionalidad de este estatuto. Al contrario, según el

profesor Héctor Luis Acevedo “las actuaciones del Tribunal

Electoral de 1974 a 1976 fueron intachables”.55

Posteriormente, el Código Electoral de 1974 quedó

derogado con la aprobación de la Ley Electoral de Puerto

Rico, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977 (Código

Electoral de 1977). Este código cambió el mecanismo que

disponía el Código Electoral de 1974 respecto al orden y el

mecanismo para los nombramientos de los funcionarios que

requerían el consejo y consentimiento de la Asamblea

Legislativa e incluso los requisitos para ocupar el cargo

52Apéndice 5, Ponencia del Dr. Fernando Bayrón Toro, Recuento histórico del sistema electoral de Puerto Rico, Informe de la Comisión para la revisión del proceso electoral de Puerto Rico, pág. 153 (1982).

53Art. 4-013 del Código Electoral de 1974, 16 LPRA ant. sec. 2143. A partir de este ordenamiento electoral, la Rama Judicial designó jueces para presidir las Juntas Locales (hoy conocida como Comisión Local de Elecciones).

54Arts. 1-003(23), 5-026 y 5-030 del Código Electoral de 1974, 16 LPRA ant. secs. 2003, 2206, 2230.

55H.L. Acevedo, La democracia puertorriqueña y su sistema electoral, Puerto Rico y su gobierno: estructura, retos y dinámicas, Puerto Rico, Ed. SM, 2016, pág. 303. CT-2021-0012 29

de Presidente y Presidente Alterno de la CEE.56 El Art.

1.009 del Código Electoral de 1977 disponía el

procedimiento de nombramiento:

La Comisión nombrará por unanimidad de todos los comisionados un presidente, un alterno al presidente para los casos descritos en esta ley y un primer, un segundo y un tercer vicepresidente, por un término de cuatro (4) años y hasta que sus sucesores sean nombrados, y tomen posesión de su cargo.

Corresponderá al Comisionado Electoral del partido cuyo candidato a Gobernador hubiere obtenido el mayor número de votos en la elección inmediatamente precedente, proponer a los restantes comisionados los nombres de los candidatos a los cargos de presidente y de alterno al presidente.

Tanto el presidente, como el alterno al presidente y los tres vicepresidentes deberán ser mayores de edad, residentes de Puerto Rico a la fecha de su nombramiento, debidamente calificados como electores, de reconocida capacidad profesional, probidad moral, conocimientos o interés, en los asuntos de naturaleza electoral.

Si el nombramiento de presidente recayera en una persona que estuviere ocupando un cargo como juez de Puerto Rico, tal designación conllevará un relevo total y absoluto y un impedimento en la realización de cualesquiera funciones judiciales o de otra índole, que emanen de la condición de Juez. Durante el período que fuera nombrado como Presidente de la Comisión Estatal de Elecciones, devengará el sueldo correspondiente, conforme [con] esta ley, al cargo de presidente o aquel correspondiente a su cargo de juez, de los dos el mayor. Una vez cese el cargo en la Comisión Estatal, por renuncia o por haber transcurrido el término por el cual fuere nombrado, reincorporado al cargo de juez, recibirá aquel sueldo que, de haber continuado ininterrumpidamente en dicho cargo, le hubiere correspondido. Su designación como presidente no tendrá el efecto de interrumpir el transcurso del término de nombramiento correspondiente al cargo de juez que ostente.

56Destacamos que la Ley Electoral de Puerto Rico, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977 (Código Electoral de 1977), 16 LPRA 3001 et. seq. (derogado) expresamente concentró en la figura del Presidente de la Comisión Estatal de Elecciones (CEE) las funciones administrativas que ejercía el Director Ejecutivo del Tribunal Electoral en el Código Electoral de 1974. CT-2021-0012 30

El ordenamiento electoral de 1977 introdujo que tanto

el Presidente como el Presidente Alterno de la CEE fueran

nombrados por votación unánime de los comisionados

electorales. El comisionado electoral del partido en cuya

elección precedente hubiese ganado la candidatura de

gobernación era el responsable de ofrecer al resto de los

comisionados electorales en propiedad los candidatos a

ocupar ambos cargos. Esto era así porque, distinto al Código

Electoral de 1974,57 el nombramiento de estos funcionarios

era por cuatro años y duraría hasta que los sucesores fuesen

nombrados y tomaran posesión del cargo.58

Por otro lado, ante el surgimiento de una vacante en

el cargo del Presidente, el Artículo 1.010 del Código

Electoral de 1977 disponía lo siguiente:

El Presidente y los Vicepresidentes podrán ser destituidos mediante querella y previa notificación de y vista ante un panel de tres (3) Jueces del Tribunal de Primera Instancia, debidamente designados por el Juez Presidente del Tribunal Supremo para tal efecto, por las siguientes causas: (1)[…]

57El Artículo 2-003 del Código Electoral de 1974, establecía el término del cargo de los miembros del Tribunal Electoral. En específico, éste postulaba lo siguiente:

Cada miembro del Tribunal Electoral desempeñará su cargo por el término de doce (12) años y hasta que su sucesor sea confirmado y tome posesión. Inicialmente el Presidente será nombrado por un término de doce (12) años y los miembros asociados por términos de diez (10) años y ocho (8) años, respectivamente. Si antes de expirar el término de cualesquiera de dichos miembros ocurriere una vacante, la persona nombrada para cubrir la misma desempeñará dicho cargo por el resto del término sin expirar.

58 Artículo 1.009 del Código Electoral de 1977, 16 LPRA ant. sec. 3005. CT-2021-0012 31

Cuando por cualquier causa se vacare el cargo de Presidente en forma total y permanente el alterno del Presidente ocupará la Presidencia hasta que se nombre y asuma la posición el Presidente en propiedad de la Comisión Estatal de Elecciones. La Comisión tendrá un término de treinta (30) días para seleccionar al nuevo Presidente, por el término restante del antecesor. Si transcurrido dicho término la Comisión no hubiere nombrado a la persona que ocupará la vacante, el alterno del Presidente continuará actuando como Presidente interino y el Gobernador tendrá treinta (30) días para designar a la persona que ocupará dicho cargo y este nombramiento deberá contar con el consejo y consentimiento de tres cuartas (3/4) partes de los miembros que componen cada Cámara Legislativa. Hasta que el Presidente en propiedad no tome posesión de su cargo, el alterno del Presidente continuará actuando como Presidente interino.59

Al amparo de este articulado, si por cualquier motivo

hubiese surgido una vacante en el cargo del Presidente de

la CEE que por ley requiere el nombramiento de un candidato,

y los comisionados electorales no estuviesen de acuerdo con

el nombramiento propuesto, entonces le correspondía al

Gobernador designarlo en el término dispuesto con el

consejo y consentimiento de la mayoría de los miembros que

componía la Legislatura.

En cuanto a los requisitos para ser Presidente y

Presidente Alterno, era innecesario que fuese abogado -tal

cual lo exigía el Código de 1974-, bastaba que fueran

mayores de edad, calificados como electores, de capacidad

profesional, probidad moral y conocimientos o interés en

los asuntos de naturaleza electoral.60 Ahora bien, el Código

Electoral de 1977 permitía que el nombramiento del

59 Artículo 1.010 del Código Electoral de 1977, 16 LPRA ant. Sec. 3006.

60 Íd. CT-2021-0012 32

Presidente de la CEE recayera sobre un juez en funciones.

De ser ese el caso, la designación implicaba el relevo total

de sus funciones judiciales y una vez concluido el término

para la Presidencia de la CEE, el juez se reincorporaría a

su cargo en el Tribunal General de Justicia. Nótese que

este código eliminó la Junta Consultiva que requería que

exjueces de este Tribunal seleccionaran al menos diez

abogados para que el Gobernador escogiera tres con el fin

de dirigir los nombramientos para el consejo y

consentimiento de la Legislatura. Sin embargo, mediante

este ordenamiento electoral, el elemento judicial, es

decir, la figura del juez comenzó a interrelacionarse con

el proceso del nombramiento del Presidente de la Comisión.

Luego de varios años, la Legislatura aprobó la Ley

Núm. 78-2011, conocido como Código Electoral de Puerto Rico

para el Siglo XXI, (Código Electoral de 2011). En lo

pertinente, este código mantuvo el procedimiento para el

nombramiento y los requisitos para el cargo de Presidente

y Presidente Alterno de la CEE que imperó en el Código

Electoral de 1977.61 En otras palabras, los Comisionados

Electorales nombraban por votación unánime a estos

funcionarios, y ante el surgimiento de una vacante sin que

éstos lograran un acuerdo, el Gobernador designaba un

61 Véase Art. 3.007 de la Ley Núm. 78-2011, conocido como Código Electoral de Puerto Rico para el Siglo XXI, 16 LPRA ant. sec. 4017. CT-2021-0012 33

candidato que tenía que contar con el aval de la Asamblea

Legislativa.62

62 Art. 3.008 del Código Electoral de 2011, 16 LPRA ant. sec. 4018, dispone lo siguiente: El Presidente, Alterno al Presidente y los Vicepresidentes podrán ser destituidos por las siguientes causas:

1.[…]

Cuando por cualquier causa quedara vacante el cargo de Presidente, el Alterno al Presidente o en su defecto el Primer Vicepresidente ocupará la presidencia hasta que se nombre el sucesor y éste tome posesión de dicho cargo por el término inconcluso del predecesor. Los Comisionados Electorales tendrán un término de treinta (30) días para seleccionar al nuevo Presidente. Si transcurrido dicho término, los Comisionados Electorales no hubieran nombrado a la persona que ocupará la vacante, el Alterno al Presidente o en su defecto el Primer Vicepresidente continuará actuando, como Presidente Interino y el Gobernador tendrá treinta (30) días para designar un nuevo Presidente previo consejo y consentimiento de la mayoría de los legisladores que componen cada cámara legislativa. El Alterno al Presidente o en su defecto el Primer Vicepresidente continuará actuando como Presidente interino hasta que el Presidente confirmado tome posesión de su cargo.

Si dentro de los ciento ochenta (180) días previos a la celebración de una elección general el cargo de Presidente quedare vacante o éste se ausentare por las razones antes mencionadas, el Alterno al Presidente o en su defecto el Primer Vicepresidente ocupará la presidencia hasta que haya finalizado el proceso de elección y escrutinio general o el Presidente se reincorpore en sus funciones.

El Alterno al Presidente no estará impedido de ejercer su profesión u oficio excepto según disponga esta Ley. Cuando sea necesaria la activación de sus servicios, este no podrá tener o mantener relación alguna con otra entidad pública o privada.

Cuando por cualquier causa quedara vacante el cargo de Presidente, el Alterno al Presidente ocupará la presidencia hasta que se nombre el sucesor y éste tome posesión de dicho cargo por el término inconcluso del predecesor. Los (las) Comisionados (as) Electorales tendrán un término de treinta (30) días para seleccionar al nuevo Presidente. Si transcurrido dicho término, los (las) Comisionados (as) Electorales no hubieran nombrado a la persona que ocupará la vacante, el Alterno al Presidente continuará actuando como Presidente Interino y el Gobernador tendrá treinta (30) días para designar un nuevo Presidente previo consejo y consentimiento de la mayoría de los legisladores que componen cada cámara legislativa. El Alterno al Presidente continuará actuando como Presidente interino hasta que el Presidente confirmado tome posesión de su cargo. CT-2021-0012 34

La inclusión de la figura del Gobernador y la

concurrencia de la Legislatura para nombrar el Presidente

de la CEE se fundamentó en las recomendaciones que realizó

la Comisión Especial para la Revisión del Proceso Electoral

de Puerto Rico (Comisión Especial) que la Asamblea

Legislativa creó en 1981. Mediante esta Comisión Especial

se pretendió estimular a los partidos políticos a llegar a

un consenso sobre las enmiendas necesarias a nuestro

sistema electoral.63 De manera que la encomienda de la

Comisión Especial era formularle al Gobernador y a la

Legislatura “propuestas concretas […], después de estudiar

y evaluar en forma cuidadosa y abarcadora el sistema

electoral puertorriqueño existente” para adaptarlo a los

adelantos conforme a la experiencia adquirida en las

últimas elecciones.64 Es decir, los comicios de 1980. En

cuanto a la estructura de la CEE, la Comisión Especial

recomendó que, siguiendo el modelo de Venezuela, “los

principales funcionarios electorales [fueran] nombrados por

un cuerpo legislativo por el voto de tres cuartas partes de

sus miembros”.65 A pesar de esta recomendación, la comisión

reconoció que ese esquema requería una enmienda a nuestra

Ley Suprema. Por esto afirmó que “era necesario elaborar

otras alternativas que estuviesen al alcance del poder

63 Resolución conjunta Núm. 21 de 2 de julio de 1981. Exposición de Motivos.

64 Art. 2 de la Resolución conjunta 21 de 2 de julio de 1981.

65 Informe de la Comisión para la revisión del proceso electoral de Puerto Rico, pág. 13 (1982). CT-2021-0012 35

legislativo según delegado en nuestra Constitución”.66 Así

que, para cumplir con lo anterior, la Comisión Especial

“elaboró un diseño de participación integral tanto en la

designación de las estructuras principales como en las

intermedias y en las locales”.67 En lo concerniente al

nombramiento del Presidente, se continuaría como hasta el

momento, es decir, con el voto unánime de los miembros de

la CEE, pero la propuesta añadiría que:

el Gobernador nombrará al Presidente con el concurso de tres cuartas partes de los cuerpos legislativos. […] Con este mecanismo de nombramiento se garantiza un mínimo de confianza en el Presidente al requerirse su aprobación por los partidos participantes o al menos por los dos partidos principales de conformidad con la composición de la Legislatura dispuesta por nuestra Constitución.68

Recalcamos que, según la Comisión Especial, este

esquema evitaría la necesidad de enmendar nuestra

Constitución. A raíz de esta propuesta, se enmendó el Código

Electoral de 1977 -mediante la Ley Núm.3 de 10 de enero de

1983- y, como observamos, esta redacción continuó en el

ordenamiento electoral de 2011 y se encontraba en las

66 Íd.

67 Íd.

68Véase Informe de la Comisión para la revisión del proceso electoral de Puerto Rico, pág. 14, (1982). Hubo, además, la recomendación de regresar al sistema de nombramiento por parte de exjueces de este Tribunal que existía en el Código Electoral de 1974. Asimismo, se sugirió que la estructura de la CEE debía estar en manos de los jueces y no de los partidos. Finalmente, el Colegio de Abogados de Puerto Rico propuso colocar el proceso electoral dentro del sistema judicial. Íd., 153, 112 y 114 (1982). Véase además F. Bayrón Toro, En defensa de un sistema electoral jurídico e independiente, 48 (4) Rev. Col. Abog. PR 35, 41 (1987). En el referido artículo el autor abunda sobre las recomendaciones que realizó en su ponencia ante la Comisión Especial para la revisión del proceso electoral de Puerto Rico respecto al beneficio de la intervención de la judicatura en los procesos electorales. CT-2021-0012 36

disposiciones relacionadas a las destituciones y vacantes

de sus cargos.

Cuando se adoptó en el Código Electoral de 2020 de

que, en ausencia de acuerdo de los comisionados

electorales, el Gobernador nombraría al Presidente y el

Presidente Alterno de la CEE, cambió que el consejo y

consentimiento de la Asamblea Legislativa será de dos

terceras partes. Solo que ahora se incluyó nuestra

intervención directa en el proceso de selección del

Presidente y Presidente Alterno de la CEE, esto únicamente

en ausencia de que las otras ramas de gobierno ejecuten sin

éxito o declinen ejercer su deber estatutario. Obsérvese

que, al menos, la idea o el concepto de nuestra intervención

en cuanto al nombramiento de la alta gerencia de la CEE era

indispensable en el Código Electoral de 1974.

Como vimos, la CEE no es una agencia de la Rama

Ejecutiva tradicional. Contrario a ello, su naturaleza es

sui géneris y así lo hemos reconocido históricamente. Al no

ser una agencia ejecutiva bajo la concepción constitucional

ni por virtud de ley no podemos darle el mismo trato que se

le da al resto de las agencias que responden al Ejecutivo.

Entiéndase que la CEE es un organismo que se aleja de fungir

como un departamento ejecutivo para propósitos

constitucionales. A esos efectos, nótese que el Presidente

de la CEE y su alterno no son funcionarios con la encomienda

de asistir al Gobernador en el ejercicio de su poder CT-2021-0012 37

ejecutivo. Tampoco son jefes del gabinete constitucional y,

consecuentemente no implementan política pública. Es

evidente que la Constitución mantuvo en manos de la Rama

Legislativa reglamentar los asuntos de índole electoral.

Así, la Asamblea Legislativa podía disponer de todo lo

concerniente al proceso electoral y, consecuentemente, la

forma de nombrar al Presidente y al Presidente alterno de

la CEE, según dispuso y viabilizó el Art.3.7 del Código

Electoral del Puerto Rico, supra.

De esta manera, como la CEE no es un departamento del

Ejecutivo bajo el entendido constitucional, el nombramiento

del Presidente de la CEE y su alterno no podría ser

considerado como un Secretario de Gobierno. Por esta razón,

históricamente los nombramientos en cuestión no han recaído

en el Gobernador ni en el legislador. Todo lo contrario,

los Códigos Electorales han establecido un sistema de

nombramiento donde los Comisionados Electorales son los

encargados de seleccionar al Presidente y su alterno. Dicho

sea de paso, los Comisionados Electorales también son

nombrados sin la intervención de la Rama Ejecutiva y

Legislativa. Por esto, pretender descartar la autonomía de

la CEE, como proscribe la Opinión mayoritaria, nos obliga

a inferir que los Presidentes de la CEE recientes ocuparon

sus cargos sin eficacia constitucional por no haber sido

nombrados por el Ejecutivo. Peor aún, nos obliga a colegir

-bajo el análisis de la mayoría- que los Comisionados

Electorales actuales no podrían ocupar válidamente sus CT-2021-0012 38

puestos. Esto, porque según concluye la Opinión

mayoritaria, la CEE es una agencia independiente que forma

parte de la Rama Ejecutiva, por lo que los Comisionados

Electorales tendrían también que estar sujetos, como

figuras centrales en la interpretación y determinación de

la política electoral, al nombramiento a sus cargos por el

Ejecutivo.

Además, en los últimos dos Códigos Electorales

derogados se consideraba que el cargo de Presidente podría

recaer en un funcionario con ocupación de Juez, mientras

que en el Código Electoral vigente forma parte de los

requisitos del cargo, siendo lo anterior particularidades

indicativas de que siempre se ha reconocido una

interrelación entre el proceso de nombramiento y la Rama

Judicial.

En la actualidad, el Código Electoral de 2020 mantuvo

el mismo mecanismo de selección del Presidente y su alterno,

pero estableció un procedimiento remedial en la

eventualidad de que los Comisionados Electorales no

lograran seleccionar por unanimidad al Presidente y su

alterno. Como veremos, este mecanismo integra las tres

ramas de gobierno.

La facultad encomendada al Tribunal Supremo para

seleccionar al Presidente de la CEE y su alterno no trastoca

el esquema de separación de poderes. Recuérdese que lo que

busca el principio de separación de poderes es evitar la

interferencia indebida entre las ramas de gobierno y que se CT-2021-0012 39

concentre el poder en una sola Rama. Sin embargo, el

mecanismo provisto por el Código Electoral 2020 se aparta

de esa prohibición. Esto pues, la facultad del Tribunal

Supremo nace en el momento en que la Rama Legislativa no

logra concretar su encomienda de carácter preferente a la

hora de aprobar el nombramiento propuesto por el Ejecutivo.

Es decir, la intervención del Tribunal Supremo se activa sí

y solo sí la Rama Legislativa no concreta su facultad de

brindar consejo y consentimiento a la propuesta del

Ejecutivo. Precisamente, eso fue lo que ocurrió. La Rama

Legislativa, lamentablemente, optó por no considerar los

nombramientos, a pesar de que la ley los ubicaba como

próximos en la prelación.

Entiéndase que no se trata de que el Tribunal Supremo

lleve las riendas del nombramiento del Presidente de la CEE

y su alterno en sí, sino que su función nace y opera de

forma remedial cuando la CEE y las ramas políticas no logran

concretar su función, como en efecto sucedió. Así, en la

medida en que conforme a la disposición en controversia

este Foro solo podría ejercer el poder de nombramiento

estatuido en ley cuando las ramas políticas hubiesen

fallado en conseguir aprobar los nombramientos no

estaríamos ante una delegación de poderes per se, sino ante

la creación de un remedio alterno con prelación de los

Comisionados Electorales y de las propias ramas políticas

y en auxilio de estas. Consecuentemente, no cabe hablar de

centralización ni aumento de poder a la Rama Judicial a CT-2021-0012 40

expensas de las ramas políticas, cuando el Tribunal Supremo

se activa en defecto de su intervención.

En otras palabras, no nos encontramos ante una

delegación indebida de la Rama Legislativa de sus

prerrogativas o de las del Ejecutivo, sino de un mecanismo

auxiliar encomendado a la Rama Judicial por su

característica de independencia y confiabilidad, ante la

situación extraordinaria de que no pueda llegarse a un

acuerdo para tales nombramientos en ninguno de los dos

procesos previos a la intervención de este Tribunal. No le

corresponde al Tribunal Supremo sin más y de primera

intención nombrar los cargos en controversia. Nótese que en

el proceso estatuido en Ley las tres ramas de gobierno

interactúan. Por consiguiente, la acción del Tribunal

Supremo es un remedio y únicamente era posible ante la falta

de acuerdo necesario de los demás poderes constitucionales.

Lo anterior, guarda armonía con el balance adecuado

entre las tres ramas de gobierno y la distribución

tripartita. De esta manera, la facultad delegada por la

Rama Legislativa al Poder Judicial no altera el sistema de

separación de poderes, sino que facilita la estabilidad y

el funcionamiento del sistema electoral democrático. Así,

queda claro que la facultad conferida en ley no socava las

prerrogativas de las demás ramas.

Vemos que no existe tal ‘poder absoluto’ ni

‘unilateral’ en el proceso de nombrar por parte de este

Foro como señala la Opinión mayoritaria. Contrario a ello, CT-2021-0012 41

ese ‘poder absoluto’ lo ostentan los Comisionados

Electorales propietarios porque nadie puede interferir con

sus nombramientos si estos actúan de forma unánime en el

cumplimiento de su deber. Adviértase que el ‘poder

absoluto’ es aquel que se ejerce sin que ningún otro poder

pueda intervenir. Concluir que el Art. 3.7(3) del Código

Electoral 2020, supra, estatuye un ‘poder absoluto’ a esta

Curia para nominar y confirmar a un funcionario de otra

Rama saca de contexto el procedimiento en sí y obvia la

prelación establecida por la Asamblea Legislativa. Es

decir, según el texto claro de la Ley, ni el Ejecutivo, ni

la Asamblea Legislativa, ni el Tribunal Supremo pueden

ejercer poder alguno sobre los nombramientos a menos que

los Comisionados Electorales así consientan al no actuar

unánimemente. Entiéndase que los tres poderes

constitucionales están impedidos de actuar sobre el

nombramiento del Presidente de la CEE y su alterno hasta

que los Comisionados Electorales en su poder absoluto

actúen. Esto último, sí es poder absoluto.

De otra parte, vemos que la Rama Judicial siempre ha

sido partícipe de nuestro andamiaje electoral. Nótese que,

como mencionáramos, la propia Constitución designa al Juez

Presidente como parte de la Junta Revisora de los Distritos

Senatoriales y Representativos, siendo esto un ejemplo

clave de como la Rama Judicial se desvía de su función

principal de adjudicar casos y controversias y se mueve a

una función de índole administrativo en el proceso CT-2021-0012 42

electoral. Además, vemos que los Códigos Electorales han

provisto favorablemente para que la Rama Judicial realice

distintas tareas. A modo de ejemplo, recuérdese que cada

una de las Comisiones Locales de elecciones en cada precinto

electoral tendrán por Presidente a un juez del Tribunal de

Primera Instancia o su alterno quienes serán nombrados por

el Tribunal Supremo.69 De igual manera, el Tribunal Supremo

participa en el proceso de destitución del Presidente de la

CEE y su alterno.70

Habiendo esbozado todo lo anterior es forzoso concluir

que, si los Comisionados Electorales tienen el aval para

nombrar al Presidente de la CEE y su alterno sin el consejo

y consentimiento de la Legislatura y dicho ejercicio es

constitucional, se sostiene también la validez

constitucional cuando se trata del Tribunal Supremo. De lo

contrario, se permitiría un esquema de selección del

Presidente de la CEE y su alterno por parte de los

Comisionados Electorales sin más, mientras que se

invalidaría lo establecido por ley a favor del Poder

Judicial, siendo esta una Rama Constitucional limitado por

normas de imparcialidad e independencia de cualquier

influencia política.

69Véanse: Art.1.020 del Código Electoral de 1977, 16 LPRA sec. 3029 (derogado); Art. 5.002 del Código Electoral de 2011, 16 LPRA sec. (derogado) y Art. 4.2 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4542.

70 Véanse: Art.1.01 del Código Electoral de 1977, 16 LPRA sec. 3006(derogado); Art. 3.008 del Código Electoral de 2011, 16 LPRA sec. (derogado) y Art. 3.9 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4519. CT-2021-0012 43

Además, concluir que el ejercicio del remedio

estatuido en ley no encuentra cabida en la misión central

del Poder Judicial es desacertado, toda vez que el Poder

Judicial lleva nombrando los presidentes de las Comisiones

Locales por más de treinta años.

En fin, luego del análisis sobre la legislación

electoral, debemos cuestionarnos si realmente el texto en

cuestión infringía el principio constitucional de

separación de poderes. En otras palabras ¿podía la Rama

Legislativa delegar a la Rama Judicial funciones no

judiciales sin coartar las prerrogativas de la Rama

Ejecutiva? Al inicio adelanté que tengo la obligación, como

miembro del Poder Judicial de, aun cuando en ocasiones

resulte incómodo, reafirmarme en el “postulado fundamental

de hermenéutica constitucional que establece que al

examinar un estatuto, ‘el Poder Judicial --en abono de una

deferencia hacia el Poder Legislativo-- debe esforzarse por

lograr interpretaciones congruentes y compatibles con el

mantenimiento de la constitucionalidad de una ley’”.71

La integración del Poder Judicial como parte del

mecanismo de selección del Presidente de la CEE y su alterno

lo único que pretendía era que -como medida remedial- el

Tribunal Supremo tuviese la encomienda de lograr concretar

el mandato estatuido en Ley y, consecuentemente, viabilizar

71Nogueras v. Hernández Colón I, 127 DPR 405, 412 (1990) citando Banco Popular v. Mun. de Mayagüez, 126 DPR 653 (1990); P.R.P. v. E.L.A., 115 DPR 631, 642 (1984); Milán Rodríguez v. Muñoz, 110 DPR 610, 618 (1981); Pueblo ex rel. M.G.G., 99 DPR 925, 927 (1971). CT-2021-0012 44

la intención legislativa sobre los nombramientos. Por

entender que el Art. 3.7 del Código Electoral, supra, se

sostenía, muy respetuosamente reitero que disiento.

Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado