Pérez López v. Departamento De Corrección Y Rehabilitación
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Gabriel Pérez López Certiorari Peticionario
v. 2022 TSPR 10
Departamento de Corrección y 208 DPR ____ Rehabilitación
Recurrido
Número del Caso: CC-2019-668
Fecha: 25 de enero de 2022
Tribunal de Apelaciones:
Panel XI
Abogado de la parte peticionaria:
Por derecho propio
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Isaías Sánchez Báez Procurador General
Lcda. Sylvia Roger Stefani Procuradora General Auxiliar
Materia: Derecho Constitucional y Administrativo – La denegatoria del Departamento de Corrección y Rehabilitación de Puerto Rico a reproducir en fotocopia ciertas cartas es una acción que no infringe el derecho constitucional del confinado al libre acceso a los tribunales.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Gabriel Pérez López
Peticionario
v.
Departamento de Corrección CC-2019-0668 Certiorari y Rehabilitación
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Rivera García.
En San Juan, Puerto Rico, a 25 de enero de 2022.
En esta ocasión nos vemos llamados a precisar, en primer
lugar, si la denegatoria del Departamento de Corrección y
Rehabilitación de Puerto Rico a reproducir en fotocopia
ciertas cartas del peticionario es una acción que infringe
el derecho constitucional del confinado al libre acceso a
los tribunales ⎯cual les adelantamos que la contestación es
en la negativa. Pero más importante que la adjudicación de
la controversia inmediata, este caso, además, nos permite
abordar de forma novel el alcance de la discreción de esta
agencia administrativa para hacer cumplir los reglamentos
internos referente a las condiciones de vida de los
confinados. De esta forma, al atender el recurso de autos,
aprovechamos la ocasión para aclarar, y a su vez pautar, que
el ejercicio de la discreción del Departamento de
Corrección, al amparo de su ley orgánica y de sus CC-2019-0668 2
reglamentos, se presume válida en la medida en que no
conflija o vulnere algún derecho constitucional del
confinado. Veamos.
A continuación, exponemos el trasfondo fáctico y
procesal del caso que nos ocupa. Conviene aclarar que los
hechos medulares no están en controversia.
I.
Este caso tuvo su génesis el 4 de marzo de 2019 cuando
el Sr. Gabriel Pérez López (peticionario) acudió a la
biblioteca de la institución penal adscrita al Departamento
de Corrección y Rehabilitación de Puerto Rico (DCR o
Departamento de Corrección), donde se encuentra confinado
extinguiendo una condena. Allí se le denegó su solicitud
para fotocopiar unas “cartas legales” y sus anejos. Esto
luego de que el peticionario acudiera a la biblioteca unos
días antes para solicitar este servicio a lo que la
bibliotecaria le indicó que no realizaría el servicio sin
la autorización del Superintendente. También le informó que
sólo se permitía reproducir mociones que fueran dirigidas a
los tribunales. No obstante, tras solicitar dicho permiso,
la Superintendencia del DCR denegó su petición.1
Inconforme con esta denegatoria, el 12 de marzo de 2019,
el peticionario presentó una Solicitud de Remedio
1 Solicitud de Remedio Administrativo, 12 de marzo de 2019 (MA-249-
19)(R-18). CC-2019-0668 3
Administrativo ante la División de Remedios Administrativos
del DCR, en la que impugnó la denegatoria del servicio de
fotocopiadora. En su petitorio, adujo que los referidos
documentos eran “cartas legales” dirigidas al Gobernador de
Puerto Rico, al Secretario de Corrección y a varios
legisladores con el fin de que atendieran asuntos sobre su
confinamiento y calidad de vida.2 Alegó que el propósito de
fotocopiar las cartas era para preservar copias por si las
originales se extravíaban, en caso de necesitarlas en algún
pleito futuro para así contar con prueba del agotamiento de
las ayudas que ha solicitado del Gobierno. En fin, sostuvo
que el Reglamento Acceso a Recursos Legales (Reglamento),
infra, no prohíbe tal uso y que la denegatoria de fotocopiar
sus cartas dirigidas al Gobierno interfiere con su derecho
de libre acceso a los tribunales.3
Consecuentemente, el 8 de mayo de 2019, la División de
Remedios Administrativos del DCR emitió una Respuesta
concluyendo que, conforme al Reglamento, infra, solamente
se permitía fotocopiar mociones (a tribunales). A sus vez,
sostuvo que la reproducción de cualquier otro tipo de
documento que no fuesen mociones requería la aprobación del
Superintendente de la institución.4
2 Un examen detenido de las cartas revela que el peticionario solicitaba que se legislara un proyecto de ley que le facilitara rehabilitarlo y reintegrarlo a la libre comunidad mediante el estudio de profesiones como electricidad, plomería, carpintería, y albañilería. 3 Solicitud de Remedio Administrativo, supra. 4 Respuesta al Miembro de la Población Correccional, 8 de mayo de
2019 (notificada el 23 de mayo de 2019). CC-2019-0668 4
No conteste con la Respuesta, el 6 de junio de 2019, el
peticionario interpuso una Solicitud de Reconsideración, y
en esencia, reiteró su derecho al servicio bibliotecario al
amparo del referido Reglamento y de su derecho
constitucional.5 No obstante, luego de evaluar su solicitud,
el 14 de junio de 2019, la División de Remedios
Administrativos del DCR emitió una segunda Respuesta donde
sostuvo su determinación previa. A su vez, reiteró que la
concesión de fotocopias queda en la discreción del
Superintendente del DCR, según dispone el Art. XI(6) del
Reglamento, infra.6 Además, puntualizó que, al habérsele
denegado el uso de la fotocopiadora por parte de la
Superintendencia, la controversia se había tornado
académica.
Inconforme con la determinación final del DCR, el 3 de
julio de 2019, el peticionario acudió por derecho propio al
Tribunal de Apelaciones mediante un recurso de revisión
judicial y alegó que el Departamento de Corrección no le
estaba proveyó un acceso adecuado y efectivo al servicio
bibliotecario, de forma que coartaba su acceso a los
tribunales.7 Luego de examinar el recurso presentado, el 19
de julio de 2019 el foro apelativo lo desestimó por falta
5 Solicitud de Reconsideración, fechada el 24 de mayo de 2019,
ponchada el 29 de mayo de 2019, y recibida el 6 de junio 2019 (MA-249- 19)(R-18). 6 Respuesta de Reconsideración al Miembro de la Población Correccional, 14 de junio de 2019 (MA-249-19)(notificada al peticionario el 21 de junio de 2019). 7 Escrito de Apelación, 3 de julio de 2019, Caso Núm. KLRA2019-
00399. CC-2019-0668 5
de jurisdicción. Razonó que la respuesta del DCR “no
dilucidó ni adjudicó derechos, obligaciones o privilegios
de clase alguna” y que la misma versaba sobre un asunto
administrativo interno que recaía dentro del ejercicio de
la sana discreción del Superintendente del centro
correccional. Por lo tanto, el foro revisor concluyó que no
estaba ante un dictamen adjudicativo de una agencia
administrativa revisable por los foros judiciales.8
No conteste con el dictamen desestimatorio, el 23 de
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Gabriel Pérez López Certiorari Peticionario
v. 2022 TSPR 10
Departamento de Corrección y 208 DPR ____ Rehabilitación
Recurrido
Número del Caso: CC-2019-668
Fecha: 25 de enero de 2022
Tribunal de Apelaciones:
Panel XI
Abogado de la parte peticionaria:
Por derecho propio
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Isaías Sánchez Báez Procurador General
Lcda. Sylvia Roger Stefani Procuradora General Auxiliar
Materia: Derecho Constitucional y Administrativo – La denegatoria del Departamento de Corrección y Rehabilitación de Puerto Rico a reproducir en fotocopia ciertas cartas es una acción que no infringe el derecho constitucional del confinado al libre acceso a los tribunales.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Gabriel Pérez López
Peticionario
v.
Departamento de Corrección CC-2019-0668 Certiorari y Rehabilitación
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Rivera García.
En San Juan, Puerto Rico, a 25 de enero de 2022.
En esta ocasión nos vemos llamados a precisar, en primer
lugar, si la denegatoria del Departamento de Corrección y
Rehabilitación de Puerto Rico a reproducir en fotocopia
ciertas cartas del peticionario es una acción que infringe
el derecho constitucional del confinado al libre acceso a
los tribunales ⎯cual les adelantamos que la contestación es
en la negativa. Pero más importante que la adjudicación de
la controversia inmediata, este caso, además, nos permite
abordar de forma novel el alcance de la discreción de esta
agencia administrativa para hacer cumplir los reglamentos
internos referente a las condiciones de vida de los
confinados. De esta forma, al atender el recurso de autos,
aprovechamos la ocasión para aclarar, y a su vez pautar, que
el ejercicio de la discreción del Departamento de
Corrección, al amparo de su ley orgánica y de sus CC-2019-0668 2
reglamentos, se presume válida en la medida en que no
conflija o vulnere algún derecho constitucional del
confinado. Veamos.
A continuación, exponemos el trasfondo fáctico y
procesal del caso que nos ocupa. Conviene aclarar que los
hechos medulares no están en controversia.
I.
Este caso tuvo su génesis el 4 de marzo de 2019 cuando
el Sr. Gabriel Pérez López (peticionario) acudió a la
biblioteca de la institución penal adscrita al Departamento
de Corrección y Rehabilitación de Puerto Rico (DCR o
Departamento de Corrección), donde se encuentra confinado
extinguiendo una condena. Allí se le denegó su solicitud
para fotocopiar unas “cartas legales” y sus anejos. Esto
luego de que el peticionario acudiera a la biblioteca unos
días antes para solicitar este servicio a lo que la
bibliotecaria le indicó que no realizaría el servicio sin
la autorización del Superintendente. También le informó que
sólo se permitía reproducir mociones que fueran dirigidas a
los tribunales. No obstante, tras solicitar dicho permiso,
la Superintendencia del DCR denegó su petición.1
Inconforme con esta denegatoria, el 12 de marzo de 2019,
el peticionario presentó una Solicitud de Remedio
1 Solicitud de Remedio Administrativo, 12 de marzo de 2019 (MA-249-
19)(R-18). CC-2019-0668 3
Administrativo ante la División de Remedios Administrativos
del DCR, en la que impugnó la denegatoria del servicio de
fotocopiadora. En su petitorio, adujo que los referidos
documentos eran “cartas legales” dirigidas al Gobernador de
Puerto Rico, al Secretario de Corrección y a varios
legisladores con el fin de que atendieran asuntos sobre su
confinamiento y calidad de vida.2 Alegó que el propósito de
fotocopiar las cartas era para preservar copias por si las
originales se extravíaban, en caso de necesitarlas en algún
pleito futuro para así contar con prueba del agotamiento de
las ayudas que ha solicitado del Gobierno. En fin, sostuvo
que el Reglamento Acceso a Recursos Legales (Reglamento),
infra, no prohíbe tal uso y que la denegatoria de fotocopiar
sus cartas dirigidas al Gobierno interfiere con su derecho
de libre acceso a los tribunales.3
Consecuentemente, el 8 de mayo de 2019, la División de
Remedios Administrativos del DCR emitió una Respuesta
concluyendo que, conforme al Reglamento, infra, solamente
se permitía fotocopiar mociones (a tribunales). A sus vez,
sostuvo que la reproducción de cualquier otro tipo de
documento que no fuesen mociones requería la aprobación del
Superintendente de la institución.4
2 Un examen detenido de las cartas revela que el peticionario solicitaba que se legislara un proyecto de ley que le facilitara rehabilitarlo y reintegrarlo a la libre comunidad mediante el estudio de profesiones como electricidad, plomería, carpintería, y albañilería. 3 Solicitud de Remedio Administrativo, supra. 4 Respuesta al Miembro de la Población Correccional, 8 de mayo de
2019 (notificada el 23 de mayo de 2019). CC-2019-0668 4
No conteste con la Respuesta, el 6 de junio de 2019, el
peticionario interpuso una Solicitud de Reconsideración, y
en esencia, reiteró su derecho al servicio bibliotecario al
amparo del referido Reglamento y de su derecho
constitucional.5 No obstante, luego de evaluar su solicitud,
el 14 de junio de 2019, la División de Remedios
Administrativos del DCR emitió una segunda Respuesta donde
sostuvo su determinación previa. A su vez, reiteró que la
concesión de fotocopias queda en la discreción del
Superintendente del DCR, según dispone el Art. XI(6) del
Reglamento, infra.6 Además, puntualizó que, al habérsele
denegado el uso de la fotocopiadora por parte de la
Superintendencia, la controversia se había tornado
académica.
Inconforme con la determinación final del DCR, el 3 de
julio de 2019, el peticionario acudió por derecho propio al
Tribunal de Apelaciones mediante un recurso de revisión
judicial y alegó que el Departamento de Corrección no le
estaba proveyó un acceso adecuado y efectivo al servicio
bibliotecario, de forma que coartaba su acceso a los
tribunales.7 Luego de examinar el recurso presentado, el 19
de julio de 2019 el foro apelativo lo desestimó por falta
5 Solicitud de Reconsideración, fechada el 24 de mayo de 2019,
ponchada el 29 de mayo de 2019, y recibida el 6 de junio 2019 (MA-249- 19)(R-18). 6 Respuesta de Reconsideración al Miembro de la Población Correccional, 14 de junio de 2019 (MA-249-19)(notificada al peticionario el 21 de junio de 2019). 7 Escrito de Apelación, 3 de julio de 2019, Caso Núm. KLRA2019-
00399. CC-2019-0668 5
de jurisdicción. Razonó que la respuesta del DCR “no
dilucidó ni adjudicó derechos, obligaciones o privilegios
de clase alguna” y que la misma versaba sobre un asunto
administrativo interno que recaía dentro del ejercicio de
la sana discreción del Superintendente del centro
correccional. Por lo tanto, el foro revisor concluyó que no
estaba ante un dictamen adjudicativo de una agencia
administrativa revisable por los foros judiciales.8
No conteste con el dictamen desestimatorio, el 23 de
agosto de 2019, el peticionario acudió por derecho propio
ante esta Curia mediante un recurso de certiorari. Así, el
peticionario le imputó error al Tribunal de Apelaciones por
obviar sus derechos constitucionales al libre acceso a los
tribunales mediante el servicio bibliotecario. Además, alegó
que el Departamento de Corrección infringió su derecho
constitucional y reglamentario de reproducir las referidas
cartas. Razonó que, como parte de su derecho de libre acceso
a los tribunales, el peticionario cuenta con un derecho de
reproducir cartas dirigidas a funcionarios de gobierno en
las que cuestiona las condiciones de su confinamiento. Por
último, añadió que el reglamento que rige el uso de la
fotocopiadora es contrario a derecho en la medida en que
sujeta ese derecho a la discreción del Superintendente.9
8 Sentencia, Tribunal de Apelaciones, 19 de julio de 2019, Caso Núm.
KLRA201900399 (notificada el 22 de julio de 2019). 9 Alegato del Peticionario, págs. 4-7. CC-2019-0668 6
Luego de expedido el recurso el 6 de diciembre de 2019,
por su parte, el Procurador General presentó su Alegato ante
esta Curia el 28 de septiembre de 2020. Este apuntaló que
el Tribunal de Apelaciones no erró al desestimar el recurso
de revisión del peticionario por falta de jurisdicción,
debido a que no se trataba de un asunto adjudicativo
revisable.10 En ese sentido, puntualizó que las cartas no
estaban relacionadas a algún litigio pendiente ante los
tribunales. A su vez, señaló que el peticionario tampoco
demostró haber sufrido algún perjuicio real por no poder
reproducirlas dado que no estaba intentando acceder al
sistema judicial. Por lo tanto, razonó que la alegación del
peticionario era especulativa y abstracta, ya que trataba
de la posibilidad de sufrir un daño por la aplicación de la
norma reglamentaria. Concluyó, en fin, que la controversia
no era una que impactara sustancialmente los derechos del
peticionario como confinado.
Contando con el beneficio de la comparecencia de las
partes, procedemos a exponer el marco jurídico aplicable a
la controversia ante nuestra consideración. Veamos.
II.
Como cuestión de umbral, es preciso aclarar la
naturaleza del asunto a ser revisado ⎯en este caso, el
derecho que le asiste a los confinados al momento de
10 Alegato del Procurador General, pág. 9. CC-2019-0668 7
solicitar el uso de la fotocopiadora de la institución
correccional.
A. Acceso a Recursos Legales
Como antesala jurídica, aclaramos que nuestro
ordenamiento carece de derecho constitucional, estatutario
o jurisprudencial alguno que permita a los confinados a
fotocopiar documentos estando recluidos en una institución
penal. En ausencia de un llamado expreso a crear ese derecho,
el Departamento de Corrección promulgó una reglamentación
relevante dentro del marco amplio de discreción conferido
por su ley habilitadora, la cual viabiliza, entre otras
cosas, el uso de la fotocopiadora. Veamos.
En primer lugar, nuestra Carta Magna expresamente
establece la política púbica del Estado de “reglamentar las
instituciones penales para que sirvan a sus propósitos en
forma efectiva y propender, dentro de los recursos
disponibles, al tratamiento adecuado de los delincuentes
para hacer posible su rehabilitación moral y social”.11
Ciertamente, el imaginativo jurídico puede configurar un
sinnúmero de normas legales para dar consecución a esta
política constitucional. No obstante, ello compete,
primordialmente, a la voluntad del poder legislativo.
Cónsono con este mandato constitucional, al aprobar la
Ley Núm. 2–2011, también conocida como el Plan de
11 Art. VI, Sec. 19, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. CC-2019-0668 8
Reorganización del Departamento de Corrección y
Rehabilitación de 2011,12 la Asamblea Legislativa le confirió
al Secretario del Departamento de Corrección (Secretario de
Corrección) amplia discreción reglamentaria para
adoptar, establecer, desarrollar, enmendar, derogar e implementar reglas, reglamentos, órdenes, manuales, normas y procedimientos para el funcionamiento efectivo del Departamento y de los organismos bajo su jurisdicción, a los fines de regir la seguridad, la disciplina interna y la conducta de funcionarios, empleados y de la clientela, así como los programas y servicios. (Énfasis suplido).13
En virtud de esa discreción, y en lo aquí pertinente, el
Secretario de Corrección promulgó el Reglamento Acceso a
Recursos Legales,14 con el propósito de reglamentar los
recursos de naturaleza legal que se harán disponibles en las
instituciones correccionales.15 Este cuerpo normativo aplica
a todos los miembros de la población correccional y a todos
los funcionarios responsables de su implantación.16 Este
Reglamento a su vez se promulga para cumplir con la
jurisprudencia federal que le ha reconocido a los confinados
el derecho de acceder a las cortes, cual naturalmente
implica el deber del Estado de no interferir con ello y la
obligación afirmativa de facilitarlo. De esta forma, en
virtud de la Constitución Federal, las instituciones penales
vienen obligadas a poner a la disposición de los confinados
diversos recursos de índole legal, para facilitar la
12 Ley Núm. 2–2011. 13 Art. 7, 3 LPRA, Ap. XVIII. 14 Reglamento Acceso a Recursos Legales, 14 de diciembre de 2016. 15 Íd, Art. I. 16 Íd, Art. III. CC-2019-0668 9
consecución de cualquier acción de derechos civiles que
pudiera surgir mientras cumplen su condena. De igual forma,
estos recursos deben permitirles cuestionar, directa o
colateralmente, sus sentencias y condiciones de su
confinamiento.17 De esta forma, en Lewis v. Casey, 518 US
343 (1996), la Corte Suprema federal aclaró que un confinado
que alega una violación a su derecho de acceso a las cortes
debe probar un perjuicio real, de modo que se pruebe que las
limitaciones en la biblioteca institucional o la ayuda legal
disponible entorpecieron o dificultaron sus esfuerzos para
perseguir un reclamo legal válido.18
Al abundar sobre su propósito, el referido Reglamento
establece la política de proveer a los miembros de la
población correccional “acceso a los tribunales y servicios
legales que sean necesarios para la protección de sus
derechos constitucionales y legales”. (Énfasis suplido).19
Específicamente, algunos de los servicios que contempla el
Reglamento incluyen: “(1) visitas de sus representantes
legales; (2) acceso telefónico a su abogado, libre de
interferencias en la llamada; (3) acceso por correspondencia
con su abogado, libre de censura o restricción, y en caso
de indigentes se les proveerá papel, sobre y el pago de
17 Véase Christopher v. Harbury, 536 US 403, 415 (2002); Lewis v.
Casey, 518 US 343, 355 (1996); Bounds v. Smith, 430 US 817, 821 (1977); Younger v. Gilmore, 404 US 15 (1971) (Per curiam); Johnson v. Avery, 393 US 483 (1969); Ex parte Hull, 312 US 546 (1941). Véase también J.M. Hill, An Overview of Prisoners' Rights: Part I, Access to the Courts Under Section 1983, 14 St. Mary's L.J. 957, 961 (1983). 18 Lewis v. Casey, supra, pág. 351. 19 Reglamento Acceso a Recursos Legales, supra, Art. V. CC-2019-0668 10
sellos a estos mismos fines; (4) acceso a materiales legales
en tal capacidad que le permitan el estudio legal esencial
y ayuda en su utilización, cuando sea necesaria.20 Además,
el inciso cuarto de su Art. VI permite a los reclusos “tener
bajo su control copias de las partes de libros,
documentación relacionado a casos activos en el tribunal por
parte del miembro de la población correccional o materiales
que necesiten y que estén relacionados a los recursos que
estén tramitando, provisto por su abogado”.(Énfasis
suplido).21 Es decir, los reclusos pueden guardar consigo
copias de documentos relacionados a reclamaciones que estén
tramitando ante los foros judiciales de Puerto Rico.
Establecida la tenencia permitida de recursos legales,
ahora pasamos a examinar el marco reglamentario referente a
su reproducción.
Para viabilizar su propósito, el Reglamento Acceso a
Recursos Legales, supra, provee, entre otras cosas, para el
uso de una biblioteca legal por parte de los confinados. En
lo pertinente a esta controversia, su Art. XI dispone que
2. Habrá espacio para la revisión de materiales, así como el equipo necesario para tomar notas y preparar documentos legales a ser radicados en los tribunales.
y que
6. A discreción del superintendente, se les proveerán fotocopias de mociones preparadas por el miembro de la población correccional que tengan los
20 Íd, Art. VI. 21 Íd. CC-2019-0668 11
fondos y justifiquen la necesidad de utilizar las mismas. (Énfasis suplido).
De la mano con el anterior Reglamento, el Manual de
Normas y Procedimientos de Servicios Bibliotecarios en
Instituciones Correccionales del Departamento de Corrección
y Rehabilitación (Manual de Servicios Bibliotecarios),22
paralelamente rige el uso de la fotocopiadora por la
población correccional al disponer que
[a] discreción del superintendente, se les proveerán fotocopias a solicitud de los miembros de la población correccional que tengan los fondos y justifiquen la necesidad de utilizar las mismas. (Énfasis suplido).23
Aunque casi idéntico al lenguaje del referido Reglamento
Acceso a Recursos Legales,24 supra, el lenguaje más amplio
del Manual de Servicios Bibliotecarios no circunscribe el
uso de la fotocopiadora a la reproducción de mociones
judiciales. Aun así, requiere la previa aprobación del
Superintendente, dentro de su entera discreción.
22 Manual Núm. DCR–2016–10, también promulgado el 14 de diciembre
de 2016 al amparo de ley habilitadora del Departamento de Corrección. 23 Íd. Art. VI. 24 Conviene resaltar que tanto el Reglamento como el Manual referidos
fueron promulgados únicamente al amparo del Plan de Reorganización del Departamento de Corrección y Rehabilitación de 2011, supra, y no de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, infra. Estas tampoco disponen de remedios o mecanismos para reclamar los beneficios que les confieren a los confinados lo cual sugiere que dichos beneficios no fueron diseñados para tener entero peso de ley. Estos reglamentos internos están dirigidos a la organización interna de las agencias administrativas. Con este tipo de autoridad interna se persigue otorgarles libertad a las agencias administrativas para que organicen sus operaciones gerenciales. Véase J. Echevarría Vargas, Derecho Administrativo Puertorriqueño, 4ta ed. rev., Ed. Situm, 2017, pág. 97. CC-2019-0668 12
B. Solicitud de Remedio Administrativo
El Reglamento para Atender las Solicitudes de Remedios
Administrativos Radicadas por los Miembros de la Población
Correccional (Reglamento de Remedios Administrativos)25 fue
promulgado al amparo de la ley federal conocida como el
Civil Rights of Institutionalized Person Act,26 para
canalizar efectivamente los reclamos de la población
correccional. Su fin es que la población correccional
“disponga de un organismo administrativo, en primera
instancia, ante el cual pueda presentar una solicitud de
remedio”, para “minimizar las diferencias entre los miembros
de la población correccional y el personal y para evitar o
reducir la radicación de pleitos en los Tribunales de
Justicia”.27 Conviene destacar que el referido reglamento, a
diferencia de los anteriores, fue promulgado al amparo de
la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, infra.
En específico, el Reglamento de Remedios
Administrativos, supra, define una Solicitud de Remedio como
un “[r]ecurso que presenta un miembro de la población
correccional por escrito, de una situación que afecta su
calidad de vida y seguridad, relacionado con su
confinamiento”.28 También, define una Solicitud de Revisión
Judicial como un [e]scrito radicado por el miembro de la
25 Reglamento Núm. 8583 de 4 de mayo de 2015 (efectivo el 3 de junio de 2015). 26 42 U.S.C. 1997, et seq. 27 Reg. Núm. 8583, Introducción. 28 Íd., Regla IV (24). CC-2019-0668 13
población correccional al Tribunal de Apelaciones
solicitando revisión de la Resolución de Reconsideración.29
Por su parte, una Resolución de Reconsideración significa
un:
[e]scrito emitido por el Coordinador, en el cual se contesta la solicitud de reconsideración acogida, radicada por el miembro de la población correccional. Ésta deberá contener un breve resumen de los hechos que motivaron la solicitud, el derecho aplicable y la disposición o solución a la controversia planteada.(Énfasis suplido).30
Mientras que una “Solicitud de Reconsideración” es un
“[e]scrito radicado por el miembro de la población
correccional dirigido al Coordinador, donde solicita una
revisión de la respuesta emitida por el Evaluador”.31
Respecto a la jurisdicción de la materia, el Reglamento
de Remedios Administrativos, supra, establece una División
de Remedios Administrativos32 que atenderá las solicitudes
radicadas por los miembros de la población correccional
sobre:
a. Actos o incidentes que afecten personalmente al miembro de la población correccional en su bienestar físico, mental, en su seguridad o en su plan institucional. b. Cualquier incidente o reclamación comprendida bajo las disposiciones de este Reglamento. c. Cuando el superintendente impone la suspensión de privilegios sin celebración de vista alguna, conforme a la reglamentación vigente sobre la “Suspensión de Privilegios por Razones de Seguridad”.
29 Íd., Regla IV (26). 30 Íd., Regla IV (21). 31 Íd., Regla IV (23). 32 Íd., Regla V (1). CC-2019-0668 14
d. Alegaciones de violencia sexual por parte de un miembro de la población correccional.33
Por último, el Reglamento de Remedios Administrativos,
supra, contempla la revisión judicial por parte del Tribunal
de Apelaciones de las solicitudes de remedios
administrativos presentadas por los confinados, al disponer
que
[e]l miembro de la población correccional podrá solicitar revisión ante el Tribunal de Apelaciones, dentro del término de (30) días calendarios, contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la Notificación de la Resolución de Reconsideración, emitida por el Coordinador de Remedios Administrativos o noventa (90) días a partir de la radicación de la Solicitud de Reconsideración acogida, si la Agencia no actúa conforme a la misma.34
C. Revisión Judicial
Por su parte, el Reglamento del Tribunal de Apelaciones
contempla la revisión judicial de las decisiones, los
reglamentos, las órdenes, las resoluciones y las
providencias finales dictadas por organismos o agencias
administrativas o por sus funcionarios o funcionarias, ya
sea en su función adjudicativa o cuasi legislativa, conforme
lo dispuesto en ley.35 La revisión de determinaciones
administrativas tiene como objetivo principal el delimitar
la discreción que ostentan las agencias administrativas y
asegurarse que estas desempeñen sus funciones conforme a los
33 Íd., Regla VI (1). 34 Regla XV. 35 Regla 56, 4 LPRA Ap. XXII–B. CC-2019-0668 15
estatutos concernientes.36 De esta forma, el foro apelativo
revisará, como cuestión de derecho, las órdenes y
resoluciones finales de los organismos y agencias
administrativas.37
Para que una orden o resolución administrativa sea
judicialmente revisable, al momento de presentar el recurso
deben estar presentes los elementos siguientes: (1) que la
resolución que se pretenda revisar sea final y no
interlocutoria; y (2) que la parte adversamente afectada por
la orden haya agotado los remedios provistos por la
agencia.38 Además, es requisito que la parte que presenta el
recurso haya sido adversamente afectada por la orden o
resolución de la agencia y debe haber agotado todos los
remedios provistos.39 Hemos interpretado que una “orden o
resolución final”, es aquella que dispone del caso ante la
agencia y tiene efectos adjudicativos y dispositivos sobre
las partes.40 En fin, la actuación administrativa debe
consignar los derechos y las obligaciones de las partes.
En Surfrider v. ARPE, 178 DPR 563, 579–580 (2010),
dictamos que la frase “adversamente afectada” significa que
“la parte recurrente tiene un interés sustancial en la
36 Mun. de San Juan v. J.C.A., 149 DPR 263, 279 (1999). Véase también
Méndez Cabrera v. Corporación Quintas de San Luis, 127 DPR 635, 637 (1991); Echevarría Vargas, op. cit., pág. 305. 37 Art. 4.002 de la Ley de la Judicatura de Puerto Rico, Ley Núm.
201–2003, 4 LPRA sec. 24 et seq. 38 Depto. Educ. v. Sindicato Puertorriqueño, 168 DPR 527, 543
(2006). 39 Echevarría Vargas, op. cit., pág. 310. 40 Depto. Educ. v. Sindicato Puertorriqueño, supra, pág. 545. CC-2019-0668 16
controversia porque sufre o sufrirá una lesión o daño
particular que es causado por la acción administrativa que
se impugna mediante el recurso judicial”. Además,
puntualizamos que el daño debe ser claro y específico; este
no puede ser abstracto, hipotético o especulativo.
La parte que solicita la revisión judicial de las
determinaciones de las agencias administrativas además tiene
el peso de probar su legitimación. Dicha legitimación “se
demuestra mediante la alegación de hechos que permitan [a]l
foro judicial constatar que es parte adversamente afectada
por la decisión que se impugna”.41 En síntesis, es requisito
para quien invoca la revisión judicial demuestre lo
siguiente: (1) que es parte, y (2) que es o será adversamente
afectado por la actuación de la agencia que se impugna.42
Finalmente, hemos reconocido en los reclamos contra las
agencias que los requisitos de legitimación activa deben de
interpretarse de forma más flexible.
En cuanto al alcance de la revisión judicial en las
determinaciones administrativas, los dictámenes de los
organismos administrativos merecen la mayor deferencia
judicial y su revisión se limita a determinar si la agencia
actuó arbitraria, ilegalmente o irrazonablemente en abuso a
su discreción.43 Así, las decisiones discrecionales de las
41Íd., en la pág. 585; In re: Municipio de Aguada, et al., v. Junta de Calidad Ambiental, 190 DPR 122 (2014). 42 Íd. 43 DACO v. TRU of Puerto Rico, 191 DPR 760 (2014); San Vicent
Frau v. Policía de P.R., 142 DPR 1 (1996). CC-2019-0668 17
agencias administrativas no son revisables a menos que se
haya actuado en exceso del poder delegado, en errores de
derecho o en una interpretación incorrecta de la ley.44 No
obstante, se puede recurrir a los tribunales cuando estén
en controversia derechos constitucionales.45
Específicamente, este Tribunal reconoció que las
autoridades correccionales gozan de gran discreción y
merecen la deferencia de los tribunales, cuando una parte
pretende revisar judicialmente sus actuaciones.46 A su vez,
hemos reconocido que el Departamento “merece deferencia en
la adopción y puesta en vigor de sus reglamentos, pues es
la entidad con la encomienda de preservar el orden en las
instituciones carcelarias”.47 La función revisora de este
foro apelativo con respecto a las determinaciones del
Departamento de Corrección, como de cualquier otra agencia,
es de carácter limitado.48 Sus decisiones merecen nuestra
mayor deferencia judicial, sobre todo, cuando es la agencia
quien tiene la especialización necesaria para atender
situaciones particulares sobre las cuales la ley le confiere
jurisdicción.49
44 Federación de Maestros v. Molina Torres, 160 DPR 571 (2003);
Echevarría Vargas, op. cit., pág. 308. 45 Íd. 46 Cruz Negrón v. Administración de Corrección, 164 DPR 341 (2005). 47 Álamo Romero v. Adm. de Corrección, 175 DPR 314, 334 (2009)(Cita
omitida). 48 López Borges v. Adm. Corrección, 185 DPR 603 (2012). 49 Álamo Romero v. Adm. de Corrección, supra. CC-2019-0668 18
Por último, la revisión de las decisiones finales de los
organismos y agencias administrativas se tramitará de
conformidad con las disposiciones de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, infra.
D. Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
La Ley Núm. 38–2017, conocida como la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme de Puerto Rico (LPAU),
rige los procedimientos reglamentarios y adjudicativos
realizados por las agencias administrativas.50
La LPAU dispone que una parte adversamente afectada por
una orden o resolución final de una agencia y que haya
agotado todos los remedios provistos por la agencia o por
el organismo administrativo apelativo correspondiente puede
solicitar la revisión judicial de una orden o resolución
adjudicativa final dictada por una agencia.51 Además, como
regla general, las órdenes o resoluciones interlocutorias
emitidas por las agencias no serán revisables.52 En cuanto
al alcance de la revisión judicial, el tribunal podrá
conceder el remedio apropiado si determina que el recurrente
tiene derecho a un remedio.53
Por último, cualquier parte adversamente afectada por
una resolución del Tribunal de Apelaciones podrá solicitar
la revisión de la misma mediante la presentación de recurso
50 3 LPRA sec. 9601 et seq. 51 3 LPRA sec. 9672. 52 Íd. 53 3 LPRA sec. 9675. CC-2019-0668 19
de Certiorari ante el Tribunal Supremo dentro del término
jurisdiccional. Siendo el Certiorari el vehículo apropiado
para revisar las sentencias del Tribunal de Apelaciones
emitidas en recursos de revisión provenientes de las
agencias administrativas, conforme a la Ley de la Judicatura
de Puerto Rico, supra, y a la Regla 20 del Reglamento de
este Tribunal, esta Curia goza de jurisdicción para así
hacerlo.54 Con el marco jurídico esbozado, procedemos a
resolver la controversia del caso de marras.
III.
En su alegato, el peticionario arguye que la denegatoria
de reproducir sus cartas por parte de la institución
correccional infringió su derecho constitucional de acceso
a los tribunales, ya que se vería desprovisto de los medios
para preservar prueba de sus reclamos a las distintas ramas
del Gobierno, de tener que llegar a un tribunal. No obstante,
por resultar en una aplicación errada del estado de derecho
vigente a un reclamo hipotético y especulativo, no le asiste
la razón. Nos explicamos.
El silogismo a seguir es el siguiente: no todo documento
que un confinado intente fotocopiar necesariamente es uno
de índole legal mediante el cual se intenta acceder a los
tribunales, al amparo de su derecho constitucional. Por
consiguiente, en la medida en que el fin inmediato del
54 4 LPRA Ap. XXI–B. CC-2019-0668 20
documento no sea lograr acceso a las cortes, este no será
uno cobijado por el derecho de acceder a los tribunales.
Actualmente el peticionario se encuentra confinado en
una institución penal adscrita al Departamento de
Corrección. Es decir, bajo una condición de libertad
restringida que nuestro estado de derecho forzosamente
impone como pena luego de la comisión de un delito. No
obstante lo anterior, la institución correccional donde se
encuentra recluido el peticionario cuenta con una biblioteca
para propender a su misión rehabilitadora. A su vez, esta
tiene disponible equipo de impresión y reproducción de
documentos en caso de que los reclusos necesitaren sacar
copias de algún documento legal —entiéndase alguna demanda,
moción u otro escrito ante un tribunal, o alguna
comunicación con su representante legal, conforme al
Reglamento Acceso a Recursos Legales, supra.
En este contexto, el peticionario le solicitó al
personal de la biblioteca permiso para sacar copias a
ciertas cartas redactadas por él y dirigidas a unos
funcionarios públicos con relación a las condiciones de su
confinamiento. Sin embargo, al no ser escritos legales
dentro de la definición contemplada por el Reglamento,
supra, su pedido fue denegado por el DCR.
Concretamente, el peticionario quería reproducir unas
cartas dirigidas a varios funcionarios públicos de las ramas CC-2019-0668 21
ejecutiva y legislativa, más no a tribunal, juez o
magistrado alguno. Tampoco las referidas misivas iban
dirigidas a su abogado. Un examen detenido de estas revela
que el peticionario solicitaba que se legislara un proyecto
de ley que le facilitara rehabilitarlo y reintegrarlo a la
libre comunidad mediante el estudio de profesiones como
electricidad, plomería, carpintería, y albañilería. Es
decir, dichas cartas no eran reclamaciones judiciales ni
extrajudiciales contra los funcionarios, así como tampoco
eran comunicaciones privilegiadas con su representante
legal. En fin, del expediente no surge que el peticionario
estuviese tramitando acción civil o administrativa alguna
ante los foros judiciales de Puerto Rico.
Por su parte, el Estado señala que el reclamo del
peticionario es especulativo y abstracto, puesto que no
demostró que se coartó su derecho al acceso a los tribunales.
Como consecuencia, arguye que está ausente algún asunto
justiciable, por lo que actuó correctamente tanto el
Departamento de Corrección, como el Tribunal de Apelaciones
al denegar el uso de la fotocopiadora.
Al repasar los preceptos legales relevantes, apreciamos
que, en primer lugar, el Art. VI(4) del Reglamento Acceso a
Recursos Legales, supra, permite a los reclusos “tener bajo
su control copias de las partes de libros, documentación
relacionada a casos activos en el tribunal por parte del
miembro de la población correccional o materiales que CC-2019-0668 22
necesiten y que estén relacionados a los recursos que estén
tramitando, provisto por su abogado”.55 Además, consideramos
que su Art. XI(6) dispone que “se les proveerán fotocopias
de mociones preparadas por el miembro de la población
correccional”.56 Es decir, aunque el Reglamento Acceso a
Recursos Legales, supra, provee acceso y tenencia de
recursos legales, su reproducción (sacar copias) solo está
disponible para mociones preparadas por el confinado ⎯que
no es otra cosa que escritos dirigidos a un tribunal. Por
lo tanto, aprobar la reproducción de cualquier otro tipo de
documento se enmarca dentro de la facultad discrecional
conferida al Superintendente de Corrección.
De las referidas disposiciones reglamentarias claramente
se desprende la amplia oferta de servicios dirigida a que
los confinados tengan acceso a los tribunales en la
tramitación de sus reclamos. Ciertamente, ello responde a
la importancia de viabilizar cualquier reclamación sobre
violación de derechos civiles que pudiese ocurrir en una
institución penal. La ausencia de este mecanismo elemental
de denuncia se pudiera prestar para encubrir, y perpetuar
abusos de discreción y poder por parte de las autoridades
que custodian a los reclusos. De igual forma, el acceso a
recursos legales es imperativo para poder plantear un
remedio post-sentencia cuando fuese meritorio. Lógicamente,
55 Art. VI(4), Reglamento Acceso a Recursos Legales, 14 de
diciembre de 2016. 56 Íd. CC-2019-0668 23
ello forzosamente excluye el derecho a servicios dirigidos
a fines que no sean el acceso inmediato a los tribunales,
toda vez que ni la ley habilitadora del Departamento de
Corrección ni los reglamentos aplicables lo contemplan como
un derecho.
En este caso, queda patentemente claro que el
peticionario no intentaba acceder a los foros judiciales
mediante las referidas cartas. Por lo tanto, resulta forzoso
concluir que la denegatoria de reproducir las cartas del
peticionario no pudo menoscabar el derecho de acceso a las
cortes. Como observamos, es evidente que el peticionario no
intentaba acceder a los tribunales o pretendía tener acceso
a un proceso de naturaleza judicial. Por consiguiente, no
era un derecho susceptible de ser violado por el
Departamento de Corrección. Es decir, en la medida en que
el señor Pérez López no intentaba reproducir un documento
cuyo fin inmediato fuese de acceder a las cortes, este no
ejercía el derecho que reclama. En vista de ello, no tenía
derecho a la reproducción mediante fotocopia de sus misivas,
tal y como aduce.
La ausencia de un derecho a fotocopiar documentos que no
están dirigidos a un tribunal no es óbice para que el
Departamento de Corrección, dentro del ejercicio de su sana
discreción reglamentaria, pueda honrarle ese pedido, pues
ciertamente, puede hacerlo, de la misma forma que puede
denegarlo, cuando así lo entienda prudente y guiado por el CC-2019-0668 24
criterio de razonabilidad. Es decir, del estado de derecho
vigente se desprende que el Superintendente posee un marco
de discreción para permitir o denegar el uso de la
fotocopiadora para reproducir cualquier otro tipo de
documento no dirigido a un tribunal. Resolver lo contrario
daría al traste con la discreción expresamente conferida por
la Asamblea Legislativa. A su vez, ello propendería al uso
irrestricto de los recursos limitados del estado para
reproducir cualquier documento que se alegue tenga el
potencial de estar relacionado a un posible pleito judicial.
En el análisis sobre el alcance de la facultad
discrecional del Departamento de Corrección para promulgar
y aplicar sus normas de administración interna, nos vemos
compelidos a puntualizar que la discreción del
Superintendente no puede anteponerse o restringir derechos
reconocidos en nuestro ordenamiento constitucional o
estatutario. En el contexto fáctico pertinente, reafirmamos
que el Superintendente carece de discreción para impedir la
reproducción de escritos de un confinado dirigidos a un
tribunal o a su representación legal, o que le sean
requeridos como parte de un proceso judicial, toda vez que
ello infringiría su derecho a acceder al sistema judicial
para vindicar sus reclamos. Además, la reproducción de
mociones es necesaria para que el confinado pueda notificar
debidamente copias de sus escritos a todas las partes en el
litigio, así como a los tribunales y a la Secretaría del CC-2019-0668 25
foro correspondiente. De esta forma, armonizamos el claro
texto del marco jurídico aplicable, respetando así la
intención legislativa y reglamentaria que le ha sido
delegada al Departamento de Corrección. Asimismo, honramos
un postulado fundamental del derecho, de facilitar el acceso
a las cortes a todos los miembros de la población
correccional, en estricto cumplimiento con la política
pública que instituye nuestra Constitución en su Art. VI,
Sec. 19.
Conforme al estado de derecho vigente que hemos
enunciado, resolvemos que el Departamento de Corrección
actuó correctamente dentro de la discreción conferida por
el Reglamento. A su vez, concluimos que la decisión agencial
no infringió derecho constitucional o estatutario alguno del
peticionario. En consecuencia, colegimos que el Tribunal de
Apelaciones actuó correctamente habida cuenta de que al
peticionario no le asistía causa de acción alguna que
surgiera bajo el palio de la Constitución o las leyes de
Puerto Rico.
IV.
Por los fundamentos que anteceden, se confirma la
determinación del Tribunal de Apelaciones. En consecuencia,
se sostiene la determinación del Departamento de Corrección
y Rehabilitación de Puerto Rico. CC-2019-0668 26
Se dictará sentencia de conformidad.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2019-0668 Certiorari Departamento de Corrección y Rehabilitación
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de enero de 2022.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la que se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, se confirma la Sentencia del Tribunal de Apelaciones.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Estrella Martínez disiente con opinión escrita a la que se unen la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Colón Pérez.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2019-0668 Certiorari Departamento de Corrección y Rehabilitación
Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ, a la cual se unen la Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ y el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
Mediante el dictamen que hoy instrumenta una mayoría de
este Tribunal, desaprovechamos la oportunidad de precisar
razonablemente los contornos del ámbito discrecional que
confiere un reglamento al superintendente de una institución
carcelaria. En cambio, bajo el palio de una deferencia
desmesurada y prácticamente irrestricta, este Tribunal
validó la potestad absoluta de tal figura sobre la capacidad
de un confinado a fotocopiar ciertos documentos. Ello, a
través de una diferenciación altamente puntillosa de lo que
constituye o no un escrito de naturaleza legal.
A mi juicio, correspondía que este Tribunal resolviera,
en primer lugar, que el ejercicio de tal discreción por parte
del superintendente de la institución carcelaria está, en CC-2019-0668 2
efecto, sujeta a la revisión judicial. Asimismo, en segundo
lugar, procedía que tal disposición reglamentaria fuese
descartada por rebasar los límites de la razonabilidad e
incluso interferir con el ejercicio de un derecho
constitucional.
Ante el rechazo de la Mayoría a que las determinaciones
de un superintendente a estos fines sean revisables y por
entender que la determinación que hoy se imparte hace aún
más inaccesible el servicio de fotocopias para aquellos
privados de su libertad, disiento. Por consiguiente, procedo
a expresar las razones para mi postura, no sin antes exponer
la narrativa fáctica e inédita de la controversia.
I
El Sr. Gabriel Pérez López (señor Pérez López), quien
se encuentra privado de su libertad en una institución penal
del país, presentó una Solicitud de remedio administrativo
ante el Departamento de Corrección y Rehabilitación
(Corrección). En ésta, relató que acudió a la biblioteca con
la intención de fotocopiar ciertas cartas legales,1 pero que
allí, una bibliotecaria denegó el servicio y le informó que
sólo se fotocopiaban mociones legales con el permiso previo
1El Sr. Gabriel Pérez López describió los documentos como cartas legales dirigidas a ciertos funcionarios de las Ramas Ejecutivas y Legislativas, con el fin de que “de parte del Gobierno se atiendan asuntos de [su] confinamiento y calidad de vida”. Indicó que se trata de copias que necesita por si las originales se extravían o se traspapelan, en caso de que las necesite como evidencia “como parte de agotamiento de las ayudas que [ha] solicitado”. Véase, Solicitud de remedio administrativo. CC-2019-0668 3
del superintendente. El señor Pérez López argumentó que tal
actuación violó su derecho de acceso a la justicia.
Haciendo referencia a la Respuesta del área
concernida/superintendente, Corrección respondió que la
bibliotecaria en cuestión indicó que solamente se pueden
fotocopiar mociones legales y que el duplicado de cualquier
otro tipo de documento debe ser autorizado por el
superintendente.
Inconforme, el señor Pérez López solicitó la
reconsideración. En primer lugar, objetó que Corrección
permitiera que una de las personas involucradas en la
situación emitiera la respuesta a su reclamo. En segundo
lugar, planteó que los reglamentos tienen que ser cónsonos
con los derechos de los confinados, por lo que razonó que la
autorización para fotocopiar mociones y otros documentos no
puede descansar en la sola discreción del superintendente.
En respuesta, Corrección denegó la solicitud de
reconsideración e insistió en que, por disposición
reglamentaria, el superintendente tiene la discreción para
autorizar la reproducción de mociones. Concluyó que la
petición era académica, toda vez que la superintendencia ya
había denegado el pedido del señor Pérez López.
En desacuerdo, el señor Pérez López presentó un recurso
de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones. Arguyó
que Corrección falló en proveerle un acceso real y adecuado
a sus servicios bibliotecarios y, consecuentemente, a los
tribunales. Reafirmó que el servicio de fotocopia debe estar CC-2019-0668 4
a la disposición de los confinados y no sujeto a la discreción
del superintendente, pues los procedimientos ante los
tribunales requieren la notificación de múltiples copias.
Trabada así la controversia, el foro apelativo
intermedio emitió una sentencia mediante la cual desestimó
el recurso por falta de jurisdicción. Determinó que la
decisión recurrida no era revisable, pues no existía un
dictamen adjudicativo, sino más bien una respuesta
informativa sobre un asunto administrativo que caía dentro
de la discreción de Corrección.
Todavía inconforme, el señor Pérez López presentó un
recurso ante este Tribunal. En éste, planteó que el servicio
de fotocopias no debe estar sujeto a la discreción del
superintendente, pues ello soslaya los derechos de los
confinados a tener un acceso libre a la justicia y a los
tribunales.
Por su parte, Corrección presentó un alegato.2 En éste,
argumentó que el señor Pérez López no demostró que la falta
de estas copias fuera a tener un impacto sustancial en sus
derechos. Razonó que la cuestión no ameritaba la intervención
judicial, pues se trataba de un cuestionamiento hipotético
al reglamento.
2Corrección compareció a través del Procurador General. Previo a presentar su alegato, éste instó una Moción informativa y solicitud de desestimación mediante la cual alegó que procedía la desestimación del recurso porque el señor Pérez López no había presentado su alegato. Tras un breve término concedido por este Tribunal, el señor Pérez López solicitó que se tomara su petición de certiorari como su alegato. CC-2019-0668 5
Expuesta así la narrativa fáctica del caso, veamos el
Derecho aplicable a la controversia.
II
A.
La revisión judicial permite a los tribunales garantizar
que las agencias administrativas actúen dentro de los
márgenes de aquellas facultades que le fueron delegadas por
ley. Comisión Ciudadanos v. G.P. Real Prop., 173 DPR 998,
1015 (2008). Asimismo, viabiliza el poder constatar que los
organismos administrativos “cumplan con los mandatos
constitucionales que rigen el ejercicio de su función,
especialmente con los requisitos del debido proceso de ley”,
de modo que los ciudadanos tengan “un foro al cual recurrir
para vindicar sus derechos y obtener un remedio frente a las
actuaciones arbitrarias de las agencias”. Íd.
Por tal razón, el Art. 4.006 de la Ley de la Judicatura,
Ley Núm. 201-2003, según enmendada, 4 LPRA sec. 24y, dispone
que, por conducto del recurso de revisión judicial, se
revisarán las decisiones, órdenes y resoluciones finales de
los organismos o agencias administrativas. Ello, de acuerdo
con el procedimiento instaurado en la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, Ley Núm. 38-2017, según enmendada,
3 LPRA sec. 9601 et seq. (LPAU). Por su parte, la LPAU reitera
lo anterior.3 A su vez, enfatiza el derecho que tiene la
parte que se vea afectada por una orden o resolución final
3Véase, 3 LPRA sec. 9671. CC-2019-0668 6
de una agencia administrativa y que, a su vez, haya agotado
todos los remedios provistos por ésta, de presentar un
recurso de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones.
3 LPRA sec. 9672.
Por lo cual, de dichos estatutos se desprende que para
ser revisable la determinación de la agencia debe ser, en
primer lugar, final y no interlocutoria. En segundo lugar,
para hacer efectivo su derecho a la revisión judicial, la
parte adversamente afectada debe haber agotado los remedios
provistos por la agencia. Depto. Educ. v. Sindicato
Puertorriqueño, 168 DPR 527, 543 (2006). Sólo de esta forma
los tribunales evitan una intromisión indebida y a destiempo
en el trámite administrativo. Comisionado de Seguros v.
Universal, 167 DPR 21, 29 (2006).
Conforme ya ha pautado este Tribunal, una determinación
final se caracteriza por lo siguiente: (1) la actuación de
la agencia representa la culminación de su proceso decisorio,
y (2) la actuación administrativa determina todos los
derechos y las obligaciones de las partes o surgen de ésta
consecuencias legales. Depto. Educ. v. Sindicato
Puertorriqueño, supra. Es decir,
[p]ara interponer el recurso, la decisión administrativa tiene que ser ‘final’ y además debe ser revisable. La decisión administrativa es final cuando ha decidido todas las controversias y no deja pendiente ninguna para ser decidida en el futuro. Es revisable cuando la parte afectada por ella haya cumplido con todos los requisitos y haya agotado todos los remedios administrativos disponibles”. Tosado v. A.E.E., 165 DPR 377, 384–85 (2005) (citando a D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento CC-2019-0668 7
Administrativo Uniforme, 2da ed., Bogotá, Ed. Forum, 2001, Sec. 9.3, pág. 533.).
Por consiguiente, “[l]a revisión judicial aquí
dispuesta será el recurso exclusivo para revisar los méritos
de una decisión administrativa sea ésta de naturaleza
adjudicativa o de naturaleza informal emitida al amparo de
esta Ley”. Íd. Asimismo, por mandamiento estatutario, los
procedimientos de esta índole deben ser de fácil acceso a
los ciudadanos, como también económicos y efectivos. 3 LPRA
sec. 9674. En consecuencia, deben evitarse las
desestimaciones, ya sea por defectos de forma o de
notificación, y se debe permitir la comparecencia efectiva
de recurrentes por derecho propio y en forma pauperis. Íd.
Por otro lado, el Reglamento para atender las
solicitudes de remedios administrativos radicadas por los
miembros de la población correccional, Reglamento Núm. 8583
de 4 de mayo de 2015, se creó con el fin de atender los
asuntos relacionados al confinamiento y habilitar a la
División de Remedios Administrativos para actuar sobre
cualquier agravio o queja de los confinados, incluyendo el
uso de la biblioteca para fines recreativos. En lo pertinente
a esta controversia, el Artículo XV del reglamento precitado
dispone que, tras una determinación inicial y una
reconsideración que le resultase adversa, el confinado puede
solicitar la revisión de la determinación administrativa ante
el Tribunal de Apelaciones. CC-2019-0668 8
Cónsono con ello, el propio cuerpo normativo del
Tribunal de Apelaciones indica que su función revisora se
ejerce sobre las decisiones, los reglamentos, las órdenes,
las resoluciones y las providencias finales dictadas por
organismos o agencias administrativas o por sus funcionarios
o funcionarias, ya sea en su función adjudicativa o cuasi
legislativa. Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 4 LPRA
Ap. XXII-B, R. 56.
En lo pertinente a este caso, este Tribunal ha expresado
que, al momento de evaluar las actuaciones administrativas,
corresponde determinar si las mismas se ajustan al ámbito
prescrito en su ley habilitadora o la Constitución. IFCO
Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, 184 DPR 712, 756 (2012).
Incluso, aun reglamentos creados dentro de los márgenes del
estatuto orgánico de la agencia no gozan de validez
automática, pues las reglas promulgadas por una agencia no
pueden ser caprichosas ni arbitrarias. López Leyro v. ELA,
173 DPR 15, 25 (2008).
Ahora, en el cumplimiento del mandato de revisión
judicial, si bien los tribunales revisores están llamados a
conceder deferencia amplia a las determinaciones de las
agencias administrativas, tal norma no es absoluta. En otras
palabras, no puede imprimírsele un sello de corrección bajo
el pretexto de deferencia a aquellas determinaciones o
interpretaciones administrativas que son irrazonables,
ilegales o contrarias a derecho. Super Asphalt Pavement,
Corp. v. Autoridad para el Financiamiento de la CC-2019-0668 9
Infraestructura de Puerto Rico, 2021 TSPR 45 (citando a
Graciani Rodríguez v. Garage Isla Verde, LLC, 202 DPR 117,
126 (2019)).
Finalmente, al ejecutar nuestra función revisora, es
imperativo recordar que los tribunales deben ser “sensibles
a la realidad de los distintos componentes de nuestra
sociedad”, incluyendo los confinados. Álamo Romero v. Adm.
Corrección, 175 DPR 314, 322 (2009). Esto, pues, la propia
Ley de la Judicatura nos impone la responsabilidad de
propiciar a la ciudadanía el acceso inmediato y económico a
un sistema de justicia que es sensible a la realidad de los
distintos miembros de la sociedad. Exposición de Motivos de
la Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico 2003 (2003 LPR 971); Fraya v. A.C.T., 162 DPR 182, 189
(2004). Consecuentemente, en nuestro ordenamiento prevalece
una política de apertura a los tribunales que fomenta la
atención en los méritos de los recursos ante nuestra
consideración. Por tal razón, este Tribunal ha sido enfático
“en torno a la necesidad de evitar que la aplicación
automática e inflexible de los requisitos reglamentarios
prive a un litigante de su derecho de acceso a los
tribunales”. Álamo Romero v. Adm. Corrección, supra; Gran
Vista I v. Gutiérrez Santiago y otros, 170 DPR 174, 181
(2007).
B.
Como se sabe, en la Sección 19 de su Artículo VI, nuestra
Constitución consagra la política pública de “reglamentar las CC-2019-0668 10
disponibles, al tratamiento adecuado de los delincuentes para
hacer posible su rehabilitación moral y social”. A la luz de
este mandato, se creó la Administración de Corrección,4 a la
cual le fueron conferidos aquellos poderes necesarios para
“maximizar la probabilidad de rehabilitación del delincuente,
y para viabilizar su pronta reintegración al núcleo familiar
y a la comunidad como ciudadano productivo y respetuoso de la
ley”. Posteriormente, se promulgó el Plan de Reorganización
del Departamento de Corrección y Rehabilitación de 2011, Plan
de Reorganización Núm. 2-2011, según enmendado, 3 LPRA Ap.
XVIII, el cual retuvo el objetivo de entablar procesos de
rehabilitación moral y social a favor de los confinados para
fomentar su reincorporación a la sociedad.
En lo pertinente a esta controversia, el Plan de
Reorganización estableció entre las facultades, funciones y
deberes del Secretario el
adoptar, establecer, desarrollar, enmendar, derogar e implementar reglas, reglamentos, órdenes, manuales, normas y procedimientos para el funcionamiento efectivo del Departamento y de los organismos bajo su jurisdicción, a los fines de regir la seguridad, la disciplina interna y la conducta de funcionarios, empleados y de la clientela, así como los programas y servicios. 3 LPRA Ap. XVIII, Art. 7(aa).
4Ley Orgánica de Administración de Corrección, Ley Núm. 116-1974, según enmendada, 4 LPRA sec. 1111 (derogada). CC-2019-0668 11
Al amparo de tal delegación, Corrección creó y difundió
ciertos manuales y reglamentos mediante los cuales instauró
la disponibilidad de una biblioteca en sus instituciones
penales y reguló sus usos para beneficio de los confinados.
Por ejemplo, en la sección VI de la Primera Parte del Manual
de orientación: derechos y obligaciones de la población
correccional, AC-DER-001 de 23 de abril de 1999, se reconoce
que “[l]os miembros de la población correccional tendrán
acceso a una biblioteca con material y referencia legal”. En
su Segunda Parte, sección I, inciso (G), se dispone que los
confinados tienen derecho “a usar los materiales de referencia
disponibles en la biblioteca legal para ayudarle a resolver
cualquier duda o problema legal”.
Por otra parte, el Manual de normas y procedimientos de
servicios bibliotecarios en instituciones correccionales del
Departamento de Corrección y Rehabilitación, Manual Núm. DCR-
2016-10 de 14 de diciembre de 2016 (Manual), indica que el
servicio bibliotecario a la población correccional “se ofrece
de conformidad con las necesidades de los miembros de la
población correccional y normas de seguridad”. En lo que
concierne a esta controversia, la sección VI, inciso 4, impone
el deber de que los recursos disponibles en la biblioteca
sean suficientes para asistir a los confinados en los procesos
legales relacionados a: cuestionar la validez de su convicción
o confinamiento; buscar remedios a alegadas condiciones
ilegales de su confinamiento; buscar remedio en relación a CC-2019-0668 12
asuntos de naturaleza civil; y asegurar cualquier otro derecho
protegido constitucionalmente.
Finalmente, el Artículo V del Reglamento Acceso a
Recursos Legales de 30 de abril de 2010, reitera la política
de Corrección de proveer a los confinados “acceso a los
tribunales y servicios legales que sean necesarios para la
protección de sus derechos constitucionales y legales”. A su
vez, en su Artículo VI, dispone que proveerá a los miembros
de la comunidad penal aquellos “recursos adecuados que les
faciliten la consecución de sus derechos y trámites de los
procesos legales”.
Tales políticas se anclan en la obligación de las
instituciones penales de poner a la disposición de los
confinados una biblioteca legal y sus recursos. Esta
obligación surge del derecho que poseen los miembros de la
población corrección de acceso a las cortes.5
En su definición más simple, el derecho de acceso a las
cortes abarca todos los medios que un acusado o peticionario
pueda requerir para un juicio justo en los cargos traídos en
5En Christopher v. Harbury, 536 US 403, 415 (2002), la Corte Suprema de Estados Unidos reconoció que la fuente de tal derecho es imprecisa, pues, a través de su jurisprudencia, esta misma ha citado diversas cláusulas de la Constitución de los Estados Unidos como la base del derecho de acceso a las cortes, entre éstas: la cláusula de privilegios e inmunidades, la primera enmienda, las cláusulas de debido proceso de ley y la de igual protección de las leyes. CC-2019-0668 13
su contra o los agravios que éste puede tener.6 A nivel
federal, ya desde Ex parte Hull, 312 US 546 (1941), Johnson
v. Avery, 393 US 483 (1969) y Younger v. Gilmore, 404 US 15
(1971) (Per curiam), la Corte Suprema de los Estados Unidos
había reconocido consistentemente a favor de los confinados
el derecho a un acceso significativo a las cortes y, a su
vez, el deber del estado de no interferir con ello.7
Así lo reiteró en Bounds v. Smith, 430 US 817, 821
(1977), donde expresó que la jurisprudencia federal ya había
establecido más allá de toda duda que los confinados tienen
derecho al acceso a las cortes. Asimismo, debido a la
importancia trascendental de tal derecho, afirmó que los
estados estaban obligados a “shoulder affirmative obligations
to assure all prisoners meaningful access to the courts”.
Íd., pág. 824. Entiéndase, reconoció que el alcance del
derecho de un confinado a las cortes impone al estado, no
sólo el deber de no interferir con tal ejercicio, sino también
la obligación de facilitarlo.8
6J.M. Hill, An Overview of Prisoners' Rights: Part I, Access to the Courts Under Section 1983, 14 St. Mary's L.J. 957, 961 (1983).
7J.A. Schouten, Not So Meaningful Anymore: Why A Law Library Is Required to Make A Prisoner's Access to the Courts Meaningful, 45 Wm. & Mary L. Rev. 1195, 1199 (2004).
8C.E. Smith, The Malleability of Constitutional Doctrine and Its Ironic Impact on Prisoners' Rights, 11 B.U. Pub. Int. L.J. 73, 88 (2001). Ahora, es preciso adelantar que las cortes estatales y federales han interpretado consistentemente que el derecho de acceso a la justicia incluye el derecho a los recursos necesarios para preparar sus materiales legales. Sin embargo, “in keeping with the holding in Bounds that access to the CC-2019-0668 14
En consecuencia, la Máxima Corte federal resolvió que
“the fundamental constitutional right of access to the courts
requires prison authorities to assist inmates in the
preparation and filing of meaningful legal papers by providing
prisoners with adequate law libraries or adequate assistance
from persons trained in the law”. Bounds v. Smith, supra,
pág. 828.
Posteriormente, en Lewis v. Casey, 518 US 343, 355
(1996), la Corte Suprema federal aclaró que las herramientas
que los estados deben suplir se limitan a aquellas que los
confinados necesiten para atacar con reclamos no frívolos sus
sentencias, directa o colateralmente, y para cuestionar las
condiciones de su confinamiento.9 Así, pautó que un confinado
courts only be “meaningful” and “adequate,” permitted prison officials to put reasonable restrictions on this right. Indigent prisoners have no right to unlimited supplies of paper, nor do they have the right to unlimited free postage or photocopying.” (Énfasis suplido). J.W. Snyder, Jr., Inmate Access to Prison Computers for Legal Work and the Right of Access to the Courts: Bryant v. Muth, 72 N.C. L. Rev. 1692, 1704–05 (1994).
9En esencia, Lewis v. Casey, supra, aclara que Bounds v. Smith, supra, no estableció un derecho afirmativo a una biblioteca legal o asistencia de esta naturaleza, sino que reconoció nuevamente el derecho de acceso a las cortes. Su efecto neto fue que la Corte “recast the right merely as a right to bring the grievance the prisoner wishes to present.” M. Grandinetti, Ensuring Access to Justice for Non-English-Speaking Criminal Defendants: Denial of Access to Other-Language Legal Materials or Assistance As an Extraordinary Circumstance for Equitable Tolling, 38 Seton Hall L. Rev. 1479, 1489 (2008). Ahora, aunque bajo la jurisprudencia de la Corte Suprema federal no existe un derecho positivo de acceso a una biblioteca legal, los confinados deben poseer la capacidad para presentar sus reclamos ante las cortes, conforme el caso de Lewis v. Casey, supra, sujeto al estándar de razonabilidad de Turner v. Safley, infra. Íd., pág. 1491. CC-2019-0668 15
debe demostrar un perjuicio real,10 de modo que se pruebe que
las limitaciones en la biblioteca institucional o la ayuda
legal disponible entorpecieron o dificultaron sus esfuerzos
para perseguir un reclamo legal válido. Íd., pág. 351.
Ciertamente, el caso precitado tuvo el efecto de limitar
la responsabilidad afirmativa de proveer una biblioteca
adecuada y asistencia legal a los confinados a que sólo se
trate de un acceso significativo.11 Ahora, citando a Turner
10Elestándar de perjuicio claro se puede demostrar cuando un reclamo que se pierde, es rechazado u obstruido. The “actual injury” requirement, 3 Rights of Prisoners sec. 12:8 (5th ed.) (citando a Myers v. Hundley, 101 F.3d 542, 545 (8th Cir. 1996). Por consiguiente, el estándar de daño puede alcanzarse si la obstrucción impidió que el confinado litigara su reclamo. Así, aunque un confinado no pueda probar que perdió su caso debido a las interferencias de las instituciones penales, puede demostrar el claro perjuicio si reclamo fue obstruido por ellas. Walters v. Edgar, 163 F.3d 430, 434–35 (7th Cir. 1998). Cónsono con ello, aunque Christopher v. Harbury, supra, no trata específicamente sobre acceso a las cortes dentro del contexto de la insuficiencia de una biblioteca u otras deficiencias de una institución penal, la opinión descansa principalmente en Lewis v. Casey, infra. Debido a ello, comentaristas han planteado que tal caso establece que “cases that were inadequately tried or settled, or where a particular kind of relief could not be sought, as a result of officials’ actions, could amount to denials of court access, in addition to those that were dismissed or never filed.” (Énfasis suplido). J. Boston, Overview of Prisoners' Rights, 145–146 (2014): https://law.loyno.edu/sites/law.loyno.edu/files/Boston%20 PLRA%20Overview%20Nov%202013.pdf.
11Independientemente de la limitación impuesta por Lewis v. Casey, supra, es importante destacar que, aunque
in meeting the requirements defined in Lewis, plaintiffs will be constrained to define exactly how their access to court will be impeded if they are denied CC-2019-0668 16
v. Safley, 482 US 78 (1987), Lewis v. Casey, supra, pág. 361,
afirmó que un reglamento institucional es válido si está
razonablemente relacionado a intereses penológicos
legítimos.12 Por consiguiente,
a regulation cannot be sustained where the logical connection between the regulation and the asserted goal is so remote as to render the policy arbitrary or irrational. Moreover, the governmental objective must be a legitimate and neutral one. […] A second factor relevant in determining the reasonableness of a prison restriction […] is whether there are alternative means of exercising the right that remain open to prison inmates. […] A third consideration is the impact accommodation of the asserted constitutional right will have on guards and other inmates, and on the allocation of prison resources generally. […] But if an inmate claimant can point to an alternative that fully accommodates the prisoner's rights at de minimis cost to valid penological interests, a court may consider that as evidence that the regulation does not satisfy the
law library services. While that task may be difficult, it may not be impossible. Nor should Lewis be taken as the “last word” on how courts ought to analyze access-to-court issues. Bounds v. Smith remains good law, and the mode of analysis in Bounds is arguably as valid as that in Lewis. In any case, it is evident that the future viability of access-to-court cases, and specifically those cases seeking systemic improvement of law library services, will depend in large measure on whether courts choose to adopt the reality-based approach of Bounds or the more circumscribed approach of Lewis. Certainly, the importance to prisoners of the right of access to court has not been diminished. Indeed, now more than ever, access to court continues to be “the most fundamental right” that a prisoner holds.” (Énfasis suplido). J. L. Gerken, Does Lewis v. Casey Spell the End to Court-Ordered Improvement of Prison Law Libraries?, 95 Law Libr. J. 491, 513 (2003).
12Según Jones v. North Carolina Prisoners' Labor Union, Inc., 433 US 119, 128 (1977), el estándar de análisis para reglamentos sobre operaciones institucionales debe ser razonable, pues uno estricto “would seriously hamper their ability to anticipate security problems and to adopt innovative solutions to the intractable problems of prison administration”. CC-2019-0668 17
reasonable relationship standard. Turner v. Safley, supra, pág. 89–91.
En consecuencia, al aplicarse este estándar a una
controversia sobre una violación al acceso a las cortes por
la vía de una reglamentación, debe interpretarse que
The operation of prison law library or legal assistance programs is governed by the “reasonable relationship” standard, which lets prison officials adopt whatever practices or restrictions they choose as long as they are reasonably related to legitimate penological interests. That means that even if restrictions do cause actual harm to prisoners’ litigation, they don’t violate the right of court access if they are reasonably related to legitimate ends.13 (Énfasis suplido).
A la luz de esta realidad, los circuitos apelativos a
nivel federal han armonizado estos precedentes permitiendo
restricciones en el acceso del confinado a recursos legales
con el fin de acomodar preocupaciones administrativas
legítimas, tales como: la seguridad y el orden interno de la
institución penal; prevenir la introducción de contrabando;
prevenir que usuarios regulares dominen los servicios
bibliotecarios, y observar las restricciones
presupuestarias.14
Asimismo, y en lo pertinente a este caso, tanto cortes
de circuito como estatales han determinado que las
instituciones penales no están obligadas a proveer a los
confinados acceso gratuito o ilimitado a una fotocopiadora,
13J. Boston, op. cit., pág. 149.
14Substantive Rights Retained by Prisoners, 38 Geo. L.J. Ann. Rev. Crim. Proc. 967, 967–69 (2009). CC-2019-0668 18
particularmente si existen otras alternativas adecuadas. Sin
embargo, sí es necesario que exista alguna medida de acceso
razonable a una fotocopiadora para proteger el derecho de
acceso a las cortes e, incluso, que es irrazonable una
política institucional que no permita a los confinados sacar
fotocopias cuando éstos están dispuestos a pagar por ellas y
tienen los fondos para ello.15
Las determinaciones con respecto a reclamos de esta
índole deben obedecer la realidad imperante de que la
disponibilidad de recursos bibliotecarios y asistencia legal
en instituciones penales generalmente constituye el único
medio a través del cual los confinados pueden obtener acceso
a las cortes.16 Debido a los retos únicos que presenta el
confinamiento dentro del contexto del acceso a la justicia,
los confinados dependen del sistema institucional penal para
tener a su alcance los recursos legales necesarios. No puede
ser para menos, pues, a causa del aislamiento inherente a la
condición penal,
litigation is one of the few means by which prisoners can bring public attention to serious health and safety risks, including inadequate health care, widespread violence, sexual assault, and unsafe environmental conditions. Litigation is
1572CJS Prisons sec. 113; Johnson v. Parke, 642 F.2d 377 (10th Cir. 1981); Robbins v. South, 595 F. Supp. 785 (D. Mont. 1984); Harrell v. Keohane, 621 F.2d 1059 (10th Cir. 1980); Giles v. Tate, 907 F. Supp. 1135 (S.D. Ohio 1995); Hendricks v. South Carolina Dept. of Corrections, 385 S.C. 625, 686 S.E.2d 191 (2009).
16J. Feierman, "The Power of the Pen": Jailhouse Lawyers, Literacy, and Civic Engagement, 41 Harv. C.R.-C.L. L. Rev. 369, 370 (2006). CC-2019-0668 19
also generally the only avenue available to a prisoner seeking to overturn a wrongful sentence of incarceration or even death.17
Por consiguiente, “[f]or a prisoner without the ability
to attain counsel […] anything less than a law library or an
alternative form of legal assistance (beyond making sure the
prisoner's complaints get out the door) meant that prisoners
were barred from having meaningful access to the courts”.18
En nuestra jurisdicción, la suficiencia de los servicios
bibliotecarios fue objeto del acuerdo alcanzado en Morales
Feliciano v. Fortuño Burset, Court Case No. 3:79-cv-00004
ante la Corte Federal del Distrito de Puerto Rico. En lo
pertinente, se acordó que, como parte del acceso a las cortes:
13. All members of the Plaintiff Class shall be granted adequate, effective and meaningful access to courts. 14. All DCR libraries will be open from Monday to Friday, at least, for six hours a day, at hours that meet the needs of the inmates at each institution. The operating hours of the library shall be posted outside the library and in all inmate housing units. 15. All libraries shall provide inmates with paper, pencils, pens and envelopes, as well as provide access to typewriters and/or computers, and all other materials necessary to write correspondence and draft legal documents. Photocopies and postage stamps will be made available for sale to all inmates, but will be provided to indigent inmates at no cost to them.
En fin, el ordenamiento que impera exige que los
confinados tengan una oportunidad razonablemente adecuada de
17Íd.
18J.A. Schouten, Not So Meaningful Anymore: Why A Law Library Is Required to Make A Prisoner's Access to the Courts Meaningful, 45 Wm. & Mary L. Rev. 1195, 1208 (2004). CC-2019-0668 20
traer sus reclamos ante las cortes.19 Si bien el alcance de
este derecho constitucional es limitado, las instituciones
penales tienen la responsabilidad de facilitarlo y de no
interferir con el mismo.20
Expuesto el derecho aplicable, procedo a discutir cómo
éste fundamenta mi disenso.
III
En su petición ante este Tribunal, el señor Pérez López
objeta la desestimación de su recurso y sostiene que el
Tribunal de Apelaciones ignoró el impacto que el reglamento
impugnado tiene sobre sus derechos, particularmente en su
acceso a los tribunales y a los servicios bibliotecarios
dentro de la institución penal. Afirma que el superintendente
no debe tener discreción absoluta sobre la capacidad de los
confinados para fotocopiar sus documentos de índole legal.
Tiene razón.
Por su parte, Corrección no hace un esfuerzo concreto de
defender el reglamento o la magnitud de la discreción
concedida al superintendente. De hecho, sólo se limita a
cuestionar el derecho del señor Pérez López a objetar la
aplicación del reglamento, pues, según la agencia, éste no
demostró que se coartara su acceso a los tribunales. No
obstante, no sólo la mayoría de este Tribunal adoptó la
postura de Corrección y descartó el derecho del señor Pérez
19Boivin v. Black, 225 F.3d 36, 42 (1st Cir. 2000).
20Íd. CC-2019-0668 21
López para impugnar la validez de este reglamento, sino que
afirmó la visión restrictiva del Tribunal de Apelaciones con
respecto a su propia jurisdicción. Veamos.
Según se relató, el señor Pérez López acudió a la
biblioteca para fotocopiar ciertos documentos, pero le fue
denegado el servicio bajo el argumento de que ello está
condicionado a la discreción del superintendente y al tipo de
documento que se interesa duplicar. En consecuencia, el señor
Pérez López solicitó la concesión de un remedio con respecto
a la disponibilidad del servicio de fotocopias.
Corrección denegó la procedencia de un remedio y,
posteriormente, reafirmó su determinación durante la fase de
reconsideración. Es decir, el ente administrativo finalizó el
trámite de ambos reclamos al determinar que el superintendente
tiene discreción sobre la autorización de fotocopias. De esta
manera, concluyó que el señor Pérez López no tenía derecho a
remedio alguno, poniendo fin a la petición de éste. Ante ello,
el señor Pérez López prosiguió con solicitar la revisión
judicial de la determinación administrativa.
Conforme ya se discutió, la revisión judicial tiene como
catalizador el agotamiento de remedios administrativos y se
extiende a toda determinación administrativa que sea final.
Entiéndase, si el dictamen pone fin a la controversia ante la
agencia y la parte afectada utiliza sin éxito todos los
mecanismos provistos por el organismo para cuestionar tal
determinación, se activa el derecho a solicitar que un CC-2019-0668 22
tribunal apelativo ejerza su facultad revisora sobre la
decisión administrativa.
De entrada, no cabe duda de que nos encontramos ante una
determinación administrativa que es final. En primer lugar,
la decisión no dejó algún asunto pendiente de resolución ante
la agencia. En segundo lugar, el dictamen expresamente denegó
que el señor Pérez López tuviera derecho a remedio alguno.
Dicho de otro modo, el ente administrativo adjudicó que, por
disposición reglamentaria, no procedía conceder al señor
Pérez López acceso a la fotocopiadora.
Asimismo, también es evidente que el señor Pérez López
cumplió a cabalidad con culminar el procedimiento
administrativo previo a solicitar la intervención de los
tribunales revisores. Según el precitado Reglamento Núm.
8583, el trámite administrativo ante Corrección inicia cuando
el confinado presenta una solicitud de remedio administrativo
sobre cualquier asunto relacionado a su confinamiento,
incluyendo aquellos relacionados al uso de la biblioteca y
los materiales en ésta. De estar inconforme con la respuesta
de Corrección, el confinado debe solicitar la reconsideración
y, consecuentemente, el cauce administrativo culmina con la
determinación de Corrección con respecto a ésta. En
consecuencia, de estar todavía en desacuerdo, el confinado
entonces tiene a su disposición el remedio de la revisión
judicial, el cual se manifiesta mediante un recurso presentado
ante el Tribunal de Apelaciones. CC-2019-0668 23
Según se desprende del tracto procesal reseñado, el señor
Pérez López siguió el trámite reglamentario y, en efecto,
agotó los remedios disponibles a nivel administrativo, de
modo que superó los obstáculos que hubieran podido impedir la
revisión judicial. Por lo cual, la determinación de Corrección
con respecto a la solicitud del señor Pérez López es revisable
por la vía judicial.
No obstante, el Tribunal de Apelaciones descartó los
elementos básicos de una determinación susceptible a la
revisión y optó por engranarse en un ejercicio de
autolimitación judicial excesivamente amplio. Anclando su
decisión en una supuesta ausencia de jurisdicción sobre
determinaciones relacionadas a la discreción de un
funcionario, el foro apelativo intermedio desestimó el
recurso del señor Pérez López sin revisar la razonabilidad de
la respuesta de Corrección, conforme exige el ordenamiento
que rige.
Un dictamen que resulta en la denegación de un remedio
y rechaza, sin más, la existencia de una situación que afecta
el confinamiento del peticionario es, por su propia
naturaleza, un dictamen adjudicativo, pues resuelve con
respecto a los derechos que le amparan al confinado y las
obligaciones que tiene Corrección en cuanto a éstos. Es decir,
la determinación es adjudicativa y, por ende, revisable, aun
cuando tal dictamen se fundamente meramente en que el asunto
recae dentro de la discreción de un funcionario. Son la
corrección de tal conclusión y la razonabilidad de la amplitud CC-2019-0668 24
otorgada a la discreción del superintendente mediante el
reglamento lo que, precisamente, correspondía al Tribunal de
Apelaciones, y a este Tribunal, atender a nivel de revisión
judicial.
Recuérdese, la revisión judicial tiene el propósito de
garantizar, no sólo que las agencias administrativas actúen
dentro de los márgenes de aquellas facultades que le fueron
delegadas, sino también de asegurar que los ciudadanos tengan
un foro al cual acudir para vindicar sus derechos y obtener
un remedio frente a las actuaciones de las agencias. Al amparo
del principio de apertura de los tribunales, es la
responsabilidad de los foros revisores salvaguardar tal
derecho y atender los casos en los méritos con especial
atención y sensibilidad a las realidades de aquellas personas
que acuden a los tribunales en busca de auxilio.
Ahora, teniendo ante su consideración un claro ejercicio
de autolimitación extremo por parte del Tribunal de
Apelaciones, así basado en una lectura errada de la
jurisprudencia aplicable que, a su vez, privó a una parte de
su derecho a que su reclamo fuera atendido en los méritos,
este Tribunal se rehusó a corregir tal situación. De hecho,
la Mayoría va más allá y concluye que el señor Pérez López no
sufrió un daño que justificara su cuestionamiento del
reglamento. Se equivoca.
Conforme se indicó, a los confinados les ampara un
derecho de acceso a las cortes, el cual impone a las
instituciones penales el deber de no interferir CC-2019-0668 25
irrazonablemente con los esfuerzos de los confinados para así
ejercerlo. Asimismo, bajo Bounds v. Smith, supra, éstas
también tienen la obligación de tomar actos afirmativos para
así propiciarlo, ya sea a través de una biblioteca o
asistencia legal.
Así, al momento de atender un reclamo sobre la
obstrucción de tal derecho, corresponde, en primer término,
atender el requerimiento de legitimación activa que designó
la Corte Suprema de los Estados Unidos en Lewis v. Casey,
supra. En síntesis, éste requiere que se demuestre que: (a)
el confinado sufrió o sufre un perjuicio al ser frustrado u
obstruido de, (b) presentar un reclamo que no es frívolo y,
(c) sobre su convicción o las condiciones de su confinamiento.
En el caso específico del señor Pérez López, éste
solicitó los servicios bibliotecarios para fotocopiar unas
cartas legales que dirigió a ciertos funcionarios públicos.
Corrección denegó el servicio de fotocopias bajo el argumento
de que los reglamentos pertinentes sólo permiten el duplicado
de mociones legales cuando se justifique su necesidad, el
confinado tenga fondos para pagarlas y, particularmente, que
la solicitud sea autorizada por el superintendente de la
institución.
En primer lugar, un estudio de los documentos cuya copia
solicitó el señor Pérez revela que los mismos tienen el
propósito de discutir varios aspectos de su confinamiento y
solicitar la ayuda de funcionarios de las Ramas Ejecutivas y
Legislativas para con ello. Entre otros asuntos, el señor CC-2019-0668 26
Pérez López mencionó en las cartas legales: la irregularidad
de los permisos para visitas de sus familiares; la falta de
orientación sobre asuntos relacionados a su plan
institucional y la poca disponibilidad de programas para su
rehabilitación; las razones por las que permanece en custodia
máxima; quejas contra actuaciones de oficiales correccionales
y otros funcionarios dentro de la institución; el
incumplimiento con las disposiciones relacionadas a la
recreación de los confinados; falta de disponibilidad de
recursos y enseres; deficiencias en el trámite de quejas; y
agravios con el sistema de bonificación en condenas de 99
años o más.21 Es decir, bajo el propio estándar de Lewis v.
Casey, supra, se trata de documentos dirigidos a obtener
remedios con respecto a asuntos válidos, no frívolos,
directamente relacionados a dimensiones medulares de su
confinamiento.
En segundo lugar, el señor Pérez López explicó que su
interés en las copias se debe a que está conformando un récord
personal sobre las solicitudes que ha presentado en diversas
ramas de gobierno sobre las condiciones de su confinamiento,
orientadas a mejorar su calidad de vida y prospectos de
rehabilitación. Ello, de modo que pueda tener evidencia del
agotamiento de remedios para presentarlas, eventualmente,
ante un tribunal.22 Como cuestión de hecho, en todas sus
21Véase, Apéndice del recurso.
22Véase, nota al calce 1 de esta ponencia. CC-2019-0668 27
comparecencias a través de este procedimiento, el señor Pérez
López ha sido contundente en su intención de llevar su reclamo
hasta los tribunales de resultar infructuoso el agotamiento
de todos los otros remedios a su alcance. Es decir, ello es
parte de sus esfuerzos para lograr su acceso a la corte. Nos
encontramos ante cartas de naturaleza legal que pueden ser
válidamente utilizadas como anejos o prueba documental para
un reclamo ante los tribunales. Lamentablemente, el
formalismo extremista pautado coarta ese ejercicio
consustancial a importantes garantías constitucionales.
Por consiguiente, al negar sus copias, la actuación de
Corrección, en efecto, obstruyó la capacidad del señor Pérez
López para entablar su reclamo. Ello, pues interfirió
directamente con el ejercicio de compilación de evidencia
documental presentada en diversos foros, el cual, como
vislumbra el peticionario, culminará con toda probabilidad
ante los tribunales. No se trata, pues, de un cuestionamiento
hipotético como indica la Mayoría, toda vez que el señor Pérez
López está activamente preparando su caso y su esfuerzo fue
obstruido por una disposición reglamentaria con respecto al
uso del recurso bibliotecario que requiere para ello.
Entiéndase, a mi juicio, quedó establecida la presencia
de los requisitos para atender un recurso de esta índole bajo
el análisis realista establecido en Bounds v. Smith, supra.
En consecuencia, este Tribunal estaba en posición de analizar
la razonabilidad del reglamento impugnado, en específico, el CC-2019-0668 28
inciso 6 del Artículo VI del Manual y el inciso 6 del Artículo
XI del Reglamento, el cual dispone que:
A discreción del superintendente, se les proveerán fotocopias de mociones preparadas por el miembro de la población correccional que tengan los fondos y justifiquen la necesidad de utilizar las mismas. El costo de las copias se establecerá mediante reglamentación a esos efectos, pero nunca será menos de $0.10 por copia, que será deducido de la cuenta del miembro de la población correccional, conforme los procedimientos establecidos.
En caso de miembros de la población correccional indigentes, éstos solicitarán las copias de mociones al personal a cargo de la biblioteca, libre de costos, y en la solicitud indicará el propósito de esta petición. Esto será con previa autorización del superintendente o en quien él delegue.
Según la disposición reglamentaria aplicable, un
confinado puede fotocopiar mociones legales si justifica la
necesidad del duplicado y tiene fondos para sufragar los
gastos de las mismas. Ello, sin embargo, también está bajo la
discreción del superintendente.
De nuevo, los reglamentos administrativos relacionados
al derecho de acceso a las cortes están sujetos a un análisis
de razonabilidad. Las instituciones penales pueden imponer
restricciones a la disponibilidad de recursos bibliotecarios,
siempre y cuando éstas respondan a intereses penológicos
legítimos, como lo son la seguridad y las restricciones
presupuestarias.
En este caso, del Reglamento o el Manual no surge el
propósito de la restricción al uso de la fotocopiadora, de
modo que se justifique la discreción absoluta que le confiere
al superintendente para autorizar o no el duplicado de un CC-2019-0668 29
documento legal. Como cuestión de hecho, Corrección tampoco
articuló el raciocinio detrás de tal delegación de control
sobre la capacidad de los confinados de hacer uso de la
fotocopiadora, en particular cuando cumplen con los
requisitos de justificar la necesidad y cuentan con los fondos
para cubrir los gatos de las copias.
En consecuencia, la regla no permite identificar si la
discreción del superintendente protege la seguridad y el orden
de la institución o vela por restricciones presupuestarias.
Es decir, contrario a lo que resuelve la Mayoría, este
Tribunal nunca tuvo ante sí interés penológico legítimo y
manifiesto que se viera servido por el veto absoluto del cual
goza el superintendente sobre las copias que pueden obtener
los confinados.
Como agravante, un análisis de la disposición impugnada
tampoco revela el ejercicio de razonabilidad detrás de tal
poder ni aclara los criterios para la impartición o la
denegación del uso de la fotocopiadora. El resultado de tal
delegación de autoridad absoluta propicia el ejercicio
arbitrario, caprichoso e irregular de la facultad, incidiendo
irrazonablemente sobre el derecho del confinado a no ver
obstruidos sus esfuerzos a expresarse libremente sobre su
confinamiento, mantener sus récords legales y buscar la
reparación de sus agravios. Esto, pues, el ente contra el
cual se expresa tiene control sobre su capacidad para
canalizar su reclamo, máxime, cuando no existe una alternativa CC-2019-0668 30
viable para obtener el duplicado de los documentos que
requieren.
En este caso, se desprende diáfanamente del expediente
que las cartas cuya reproducción solicita el señor Pérez
López, no sólo son cruciales para la consecución de sus
reclamos, sino que las mismas tampoco representan una amenaza
para la seguridad de la institución penal u otros confinados
y sus derechos. Es decir, en presencia de la necesidad así
justificada y la disponibilidad de fondos, y en ausencia de
amenaza a la seguridad o recursos, este Tribunal debió
concluir que no surge la razonabilidad de que el
superintendente ostente la facultad de desautorizar la
reproducción de un documento legal. Al decidir lo contrario,
este Tribunal contribuyó a una concesión prácticamente
irrestricta de deferencia a la discreción del superintendente
en este aspecto, sin explicación alguna de su razonabilidad
por parte de Corrección, y a una visión mucho más restringida
de qué constituye una búsqueda de auxilio legal por parte de
un confinado.
Valga aclarar que mi postura no descansa en que
Corrección no puede restringir el uso de la fotocopiadora o
que los miembros de la población correccional tienen derecho
a un uso irrestricto de tal servicio. Según se indicó
previamente, el deber de facilitar el acceso a las cortes
para los confinados mediante la disponibilidad de recursos
bibliotecarios puede ser restringido. Sin embargo, tales
medidas restrictivas deben ser razonables y tienen que estar CC-2019-0668 31
fundamentadas en intereses legítimos que necesitan ser
protegidos.
Aquí prevalece una ausencia marcada de una relación
razonable entre la delegación absoluta de discreción al
superintendente sobre la capacidad de los confinados de
fotocopiar documentos y algún interés legítimo de Corrección.
Por consiguiente, este Tribunal tenía que resolver que la
disposición reglamentaria no sobrevive el análisis
constitucional racional que exige el ordenamiento. No
obstante, tal consideración está ausente en el dictamen
mayoritario.
El derecho de acceso a las cortes es el más fundamental
de los derechos que posee un confinado, pues, sin éste, todos
sus otros derechos son ilusorios al depender enteramente del
capricho o antojo del superintendente de la institución
penal.23 Ello fue ignorado por la mayoría de este Tribunal.
La disposición reglamentaria bajo protesta que hoy valida
este Tribunal, precisamente, da al traste el derecho de acceso
a las cortes y hace ilusoria la capacidad de un confinado
para fotocopiar documentos legales. Ello, pues, independiente
del cumplimiento con todos los criterios de necesidad y
disponibilidad de fondos, deja al capricho del
superintendente el uso de una herramienta indispensable para
el trámite de recursos legales por parte de los confinados.
23J.L. Gerken, Does Lewis v. Casey Spell the End to Court-Ordered Improvement of Prison Law Libraries?, 95 Law Libr. J. 491, 492 (2003). CC-2019-0668 32
Procedía que, demostrado el daño del señor Pérez López
al amparo de una disposición reglamentaria despojada
diáfanamente de razonabilidad, este Tribunal concluyera que
el inciso reglamentario impugnado incide irrazonablemente
sobre el derecho de todo miembro de la comunidad correccional
al libre acceso a tramitar sus asuntos legales. Sin embargo,
la Mayoría optó por encaminar la intervención de este Tribunal
en una dirección opuesta, desechando al vacío el reclamo
válido de una persona privada de su libertad que ve sus
esfuerzos para obtener justicia sofocados por la propia
agencia que tiene el deber de ayudarle a tocar las puertas de
los tribunales. Por tal razón, me veo forzado a disentir.
IV
Por los fundamentos antes expresados, disiento. En
consecuencia, hubiera revocado el dictamen del Tribunal de
Apelaciones, en primer término, porque el tribunal recurrido
tenía jurisdicción para atender el caso en los méritos. En
segundo término, hubiera invalidado el inciso 6 del Artículo
VI del Manual y el inciso 6 del Artículo XI del Reglamento
por carecer de fundamento racional basado en un interés
legítimo de Corrección.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado
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Pérez López v. Departamento De Corrección Y Rehabilitación, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/perez-lopez-v-departamento-de-correccion-y-rehabilitacion-prsupreme-2022.