Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL I
JOAN M. MORALES Revisión COSME procedente de la Oficina de Recurrente KLRA202400107 Apelaciones del Sistema de v. Educación
DEPARTAMENTO DE Caso núm.: EDUCACIÓN OASE-2022-00022
Recurrida Sobre: Retención Panel integrado por su presidente, el Juez Sánchez Ramos, el Juez Pagán Ocasio, el Juez Marrero Guerrero y la Jueza Boria Vizcarrondo.
Sánchez Ramos, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 24 de mayo de 2024.
La Oficina de Apelaciones del Sistema de Educación (la
“Oficina”) desestimó una Apelación presentada por una maestra
transitoria cuyo contrato no fue renovado. Según se explica a
continuación, concluimos que erró la Oficina, pues, (i) dada la
legislación y reglamentación aplicable a esta situación particular, la
decisión impugnada es apelable ante la Oficina y (ii) el recurso se
presentó de forma oportuna, pues el término formal nunca comenzó
a decursar y no hubo incuria de parte de la referida maestra.
I.
La Sa. Joan M. Morales Cosme (la “Recurrente”) ostentó un
puesto transitorio como maestra de ciencias de la familia y
consumidor en la escuela José M. Torres del Municipio de Bayamón,
adscrita al Departamento de Educación (“Educación”), desde el 1 de
noviembre de 2021 hasta el 22 de julio de 2022. Al conocer que su
nombramiento no se le extendería, el 8 de julio de 2022, la
Recurrente solicitó una determinación final escrita en la que
constaran las razones para ello. El 13 de julio, antes de que
terminara su contrato, reiteró por escrito su solicitud de una
Número Identificador SEN2024________________ KLRA202400107 2
determinación escrita en cuanto a la razón por la cual no se le
extendería el nombramiento.
Ante la falta de una respuesta por parte de Educación durante
el término de su contrato, la Recurrente, en unión a otros maestros,
interpuso un recurso de mandamus (SJ2022CV06634) ante el
Tribunal de Primera Instancia (“TPI”). En síntesis, solicitó que el TPI
le ordenara a Educación cumplir con su supuesto deber ministerial
de notificar una determinación escrita con las razones por las cuales
no se le extendió el nombramiento transitorio.
El 10 de agosto de 2022, presumiblemente en atención al
referido recurso de mandamus, Educación emitió una Certificación.
En cuanto a la Recurrente, de la aludida Certificación se desprende,
como razón para no extenderle el nombramiento transitorio, que
obtuvo una evaluación de nivel mínimo.1
El 9 de septiembre de 2022, la Recurrente instó la Apelación
de referencia ante la Oficina (la “Apelación”). Impugnó el referido
proceso de evaluación. Hizo referencia a la Ley 56-2019, según
enmendada, y a un Memorando emitido por Educación el 28 de
febrero de 2022 (el “Memorando”).
En lo pertinente, en junio de 2023, Educación presentó una
Moción de Desestimación. Arguyó que la Recurrente no tenía
derecho a acudir a la Oficina, pues no era empleada de la agencia;
en la alternativa, sostuvo que la Apelación se presentó luego del
término aplicable.
Por su parte, la Recurrente se opuso a la moción de
desestimación; afirmó que había presentado la Apelación dentro del
término de treinta (30) días desde que Educación le entregó la
Certificación con las razones para no haberse extendido su puesto
transitorio.
1 Véase, Certificación, Apéndice F del recurso, pág. 30. KLRA202400107 3
Mediante una Resolución Sumaria notificada el 3 de enero de
2024, la Oficina desestimó la Apelación. Razonó que únicamente
tendría jurisdicción si el nombramiento transitorio de la Recurrente
se hubiese cancelado antes de su vencimiento. De todas maneras,
también concluyó que la Apelación habría sido tardía, pues el
término habría comenzado a transcurrir desde la fecha de
terminación de su nombramiento, y no desde que Educación le
notificó la Certificación.
El 19 de enero, la Recurrente incoó una Moción en Solicitud de
Reconsideración. La Oficina no actuó en torno a dicha solicitud, por
lo cual se considera denegada de plano.
Inconforme, el 1 de marzo, la Recurrente interpuso el recurso
de referencia; formula los siguientes señalamientos de error:
Primero: Erró la OASE al decretar que no hubo constancia cuando fue notificada la determinación final de no renovar el contrato a la recurrente y ante ello decretar el cierre y archivo con perjuicio, de la presente apelación por falta de jurisdicción para entender la controversia planteada, en clara violación al debido proceso de ley y la reglamentación de OASE.
Segundo: Erró la OASE al decretar que tratándose de un puesto transitorio la radicación de la apelación se presentó fuera del término establecido por la OASE y ante ello decretar el cierre y archivo con perjuicio, de la presente apelación por falta de jurisdicción para entender la controversia planteada, en clara violación del debido proceso de ley, el Reglamento de Personal del Departamento de Educación y la Reglamentación de la OASE.
El 8 de abril, a través de la Oficina del Procurador General de
Puerto Rico, Educación presentó su alegato en oposición. Planteó
que, (i) como la Recurrente no tenía “expectativa de retención de su
empleo”, no era apelable a la Oficina la no extensión de su
nombramiento; (ii) en caso de que la decisión fuese apelable, la
Apelación se presentó de forma tardía, pues el término habría
comenzado a transcurrir al terminar el nombramiento de la
Recurrente; y (iii) de todas formas, en los méritos, fue correcta la
determinación de no extenderle a la Recurrente su nombramiento, KLRA202400107 4
a la luz del “resultado de su evaluación”, el cual no fue impugnado
oportunamente.
II.
En lo atinente a la evaluación de una solicitud de revisión
judicial, los tribunales tienen que otorgar gran deferencia a las
decisiones que toman las agencias administrativas, pues son éstas
las que, de ordinario, poseen el conocimiento especializado para
atender los asuntos que les han sido encomendados. Camacho
Torres v. AAFET, 168 DPR 66, 91 (2006).
El tribunal deberá sostener las determinaciones de hecho de
la agencia cuando estén basadas en evidencia sustancial que surja
del expediente administrativo. 3 LPRA sec. 9675. Sin embargo, el
tribunal podrá revisar en todos sus aspectos las conclusiones de
derecho de las decisiones de la agencia. Íd.
En resumen, al ejercer su facultad revisora el tribunal debe
considerar los siguientes aspectos: (1) si el remedio concedido fue
apropiado; (2) si las determinaciones de hecho están basadas en
evidencia sustancial que surge del expediente, y (3) si las
conclusiones de derecho fueron correctas. Pagán Santiago et al. v.
ASR, 185 DPR 341, 358 (2012).
III.
Los procesos adjudicativos de índole administrativo tienen
que ceñirse a las garantías mínimas del debido proceso de ley.
Álamo Romero v. Adm. de Corrección, 175 DPR 314, 329, 330 (2009);
López Vives v. Policía de P.R., 118 DPR 219, 231 (1987). Todo
procedimiento adversativo debe cumplir con unos requisitos básicos
para satisfacer las exigencias del debido proceso, a saber: (1) una
notificación adecuada; (2) que el proceso se celebre ante un juez
imparcial; (3) la oportunidad de ser oído y defenderse; (4) el derecho
a contrainterrogar a los testigos y a examinar evidencia presentada
en su contra; (5) contar con la asistencia de un abogado; y (6) que KLRA202400107 5
la decisión se base en el récord. Véase, Vázquez González v. Mun.
San Juan, 178 DPR 636, 643 (2010); Hernández v. Secretario, 164
DPR 390, 395-396 (2005); Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, etc.,
133 DPR 881, 889 (1993).
La Sección 3.1 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9641(a)(2), reconoce
las garantías mínimas del debido proceso de ley:
[…]
En todo procedimiento adjudicativo formal ante una agencia se salvaguardarán los siguientes derechos:
(A) Derecho a notificación oportuna de los cargos o querellas o reclamos en contra de una parte. (B) Derecho a presentar evidencia. (C) Derecho a una adjudicación imparcial. (D) Derecho a que la decisión sea basada en el expediente. (Énfasis nuestro).
IV.
El Artículo 3.01 de la Ley 85-2018, 3 LPRA sec. 9803,
establece todo lo concerniente al sistema de personal de Educación.
En síntesis, se dispone que Educación administrará su propio
sistema de personal, el cual deberá incorporar el principio de mérito.
Educación tendrá empleados de confianza, empleados de carrera y
empleados transitorios. Íd. En cuanto a los empleados transitorios,
estos serán contratados para trabajos de duración fija y no tendrán
derecho propietario sobre su puesto. Íd. En cuanto a las
determinaciones finales sobre asuntos de personal, las mismas
serán revisadas, a solicitud de parte, en la Oficina, la cual tendrá
jurisdicción primaria para atenderlas. Íd.
Cónsono con lo anterior, el Artículo 3.02, 3 LPRA sec. 9803a,
de la Ley 85-2018 establece la jurisdicción y funcionamiento de la
Oficina. En síntesis, la Oficina estará compuesta por jueces
administrativos, y la organización y operación interna de la Oficina
será establecida mediante reglamento promulgado por Educación.
Se estableció que la LPAU regirá los procedimientos ante la
consideración de la Oficina. KLRA202400107 6
V.
Por su parte, mediante legislación y reglamentación, se
dispuso sobre el proceso de extensión de los nombramientos
transitorios de maestros. En efecto, la Ley 56-2019, según
enmendada, conocida como Ley de Extensión de Nombramientos a
los Maestros con Estatus Transitorio Provisional y con Nombramientos
Elegibles en Cualquier Unidad Académica y los Asistentes de
Servicios al Estudiante (T1) Adscritos a la Secretaría Asociada de
Educación Especial del Departamento de Educación de Puerto Rico,
18 LPRA sec. 27 et seq., fue promulgada con el propósito expreso de
atender los problemas que cada año provoca el proceso de
reclutamiento de maestros transitorios. En específico, la Asamblea
Legislativa señaló lo siguiente:
[…] [L]os nombramientos de maestros transitorios por un periodo máximo de un (1) año, provoca severos problemas que inciden negativamente en el proceso de enseñanza y aprendizaje. Entre estos problemas, se dan los casos de miles de estudiantes sin maestros nombrados en los primeros días de clases; estudiantes que no pueden completar las horas contacto del taller en carreras reguladas por las Juntas Examinadoras del Departamento de Estado; extensión del calendario académico en las instituciones postsecundarias para completar las horas créditos y así cumplir con las reglamentaciones federales; alza en el ausentismo entre los estudiantes; y aumento de problemas disciplinarios en las escuelas o instituciones postsecundarias. Véase, Exposición de Motivos, Ley 56-2019.
Como parte de la política pública establecida por la Ley 56-
2019 se reconoció el esfuerzo de los empleados docentes con estatus
transitorio provisional “que cada año escolar pasan por un proceso
burocrático de reclutamiento, proveyéndoles una extensión de
nombramiento por un periodo de tres (3) años y brindándoles, a su
vez, la oportunidad de cumplir con los requisitos de la certificación
docente”. Artículo 2 de la Ley 56-2019, 18 LPRA sec. 276a.
Cónsono con esta política pública, el Artículo 3 de la Ley 56-
2019, 18 LPRA sec. 276c, detalla el procedimiento para extender la KLRA202400107 7
vigencia de los nombramientos transitorios para el año escolar
2021-2022 en el cual “el Secretario o la persona a quien este delegue
autorizará de conformidad con las necesidades del Departamento,
la extensión de los nombramientos a maestros con nombramiento
transitorio provisional”. En lo pertinente al recurso que nos ocupa,
el inciso (1) del precitado Artículo 3 indica que para la extensión de
vigencia del nombramiento cualifican “los maestros con
nombramiento transitorio provisional o con nombramiento
transitorio de cualquier unidad académica, ubicados bajo todo el
sistema del Departamento de Educación de Puerto Rico”.
Asimismo, el inciso (7) de este artículo expone que cuando el
maestro participante en el programa de extensión del nombramiento
“no cumpla con lo requerido por el Departamento de Educación, en
el tiempo estipulado, dará por terminado su nombramiento, luego
de que el Departamento le haya hecho las notificaciones
correspondientes de incumplimiento y cumpla con el proceso
administrativo vigente”.
En virtud de la Ley 56-2019, el 28 de febrero de 2022,
Educación emitió el Memorando, ello con el fin de implantar las
disposiciones del estatuto.2 En el Memorando, el entonces
Secretario de Educación, Lcdo. Eliezer Ramos Parés, expresó que la
Secretaría Auxiliar de Educación Ocupacional y Técnica y la
Secretaría Auxiliar de Recursos Humanos “realizaron un estudio
para identificar las categorías elegibles para la extensión de
nombramientos. Basado en este estudio, y de conformidad con los
criterios establecidos más adelante, identificaron a los maestros
que recibirán dicha extensión”. (Énfasis provisto). Luego, el
Memorando detalló las categorías identificadas de docentes a los que
se les extendería el nombramiento y las normas que deberían
2 Véase, Memorando, Apéndice H, págs. 53-57. KLRA202400107 8
cumplir, entre las que se encuentra el deber de “tener evaluaciones
satisfactorias en el desempeño de sus funciones”. Al maestro que
incumpliera “con lo establecido, se le podrá cancelar
inmediatamente la extensión del nombramiento”.
VI.
En virtud de lo establecido en la Ley 85-2018, Educación
promulgó el Reglamento Núm. 9412 de 25 de octubre de 2022,
conocido como Reglamento de la Oficina de Apelaciones del Sistema
de Educación (el “Reglamento”).3
En cuanto a la jurisdicción de la Oficina, el Artículo 4 del
Reglamento establece que aplicará a todas las apelaciones
presentadas por aquellos empleados no sindicados de Educación
inconformes con una resolución, orden o determinación final sobre
asuntos de personal. Destacamos que una determinación final es
un “escrito firmado por el(la) secretario(a) o su representante
autorizado y notificado a un empleado en el cual se le informa sobre
una decisión o acción de aplicación particular relacionada con un
asunto de personal”. Artículo 5.5 del Reglamento. Ahora bien,
cuando se define “parte apelante”, el Reglamento guarda silencio en
cuanto a que tiene que ser un empleado activo quien presente una
apelación. En efecto, se dispone: “[p]arte apelante: parte que
presenta la apelación ante la oficina para cuestionar la corrección o
validez de una determinación final del Departamento”. Además, el
Artículo 14 del Reglamento autoriza a la Oficina a ordenar la
reinstalación de empleados.4
Por otro lado, en cuanto a la presentación de una apelación,
el Artículo 6.01 dispone como sigue: “las apelaciones contra una
3 El Reglamento 9412 anuló el Reglamento Núm. 9099 del 29 de mayo de 2019,
anterior Reglamento de la Oficina, vigente al momento de la Recurrente presentar su Apelación. 4 De acuerdo con el Artículo 5.21 del Reglamento, la definición de reinstalación es
la “acción del(la) secretario(a) o su representante autorizado de restaurar al empleado a su puesto de trabajo”. KLRA202400107 9
resolución, orden o determinación final emitidas par el (la)
secretario(a) se presentarán dentro del término jurisdiccional de
treinta (30) días contados desde la fecha de la notificación de la
determinación final al empleado”. (Énfasis suplido).
VII.
Por su parte, en su Sección 6.1, el Reglamento Núm. 9180 de
17 de junio de 2020 (el “Reglamento de Personal”) establece los tipos
de nombramientos en Educación: personal permanente, personal
probatorio y personal transitorio. En cuanto al personal transitorio
la Sección 6.4 establece que estos serán nombrados por un término
fijo e implanta las siguientes normas:
3. De haber sido un empleado transitorio en un año anterior, se considerarán, para su nueva contratación o para su inclusión en el Registro correspondiente, los resultados de las evaluaciones de su desempeño.
4. El personal transitorio será evaluado con los mismos criterios e indicadores que se utilizan para la evaluación de empleados regulares en los puestos correspondientes. En caso de que el término para el cual fue contratado sea menor al establecido para las evaluaciones, el empleado será evaluado únicamente por ese periodo.
5. Los nombramientos transitorios siempre serán de duración fija y no confieren derechos de retención en el servicio, excepto por el término de vigencia de estos.
7. El nombramiento transitorio terminará al finalizar el periodo para el cual fue contratado o en la fecha en que concluya la necesidad temporal.
8. El Secretario establecerá los procedimientos y criterios que estime necesarios para la selección del personal transitorio sujeto a las disposiciones de las leyes aplicables. (Énfasis provisto).
En el mismo capítulo del Reglamento de Personal, la Sección
12.4 del Artículo XII sobre separaciones del servicio del personal
docente, establece que los empleados docentes transitorios “podrán
ser removidos de su puesto por justa causa en cualquier momento, KLRA202400107 10
siguiendo el debido proceso ley.” Subsecuentemente, la Sección
12.10 sobre reconsideración permite que el exempleado docente que
haya sido separado de su puesto solicite una reconsideración en un
término de diez (10) días.
De quedar inconforme con la reconsideración, el empleado
transitorio podrá apelar la determinación ante la OASE en un
término de treinta (30) días a partir del recibo de la notificación
de la separación. No obstante, dicha apelación no tiene “el efecto
de detener la acción de la autoridad nominadora”.
Asimismo, los exempleados docentes cuyas solicitudes de
reingreso sean rechazadas, tendrán un término de treinta (30) días,
a partir del recibo de la notificación del rechazo a una solicitud de
reingreso, para presentar una apelación ante la Oficina. Véase,
Sección 14.2 sobre el rechazo de solicitudes de reingreso, Artículo
XIV sobre reingresos del Capítulo II, Reglamento de Personal. De lo
anterior se desprende con meridiana claridad que la Oficina tiene
jurisdicción para ordenar el reingreso de un exempleado, así como
la reinstalación de un maestro transitorio removido de su puesto
antes de la fecha de expiración de su contrato.
VIII.
Como cuestión de umbral, concluimos que la determinación
de no extender el nombramiento transitorio de la Recurrente es
apelable ante la Oficina. Usualmente un empleado transitorio, por
no tener expectativa de continuidad en el puesto luego de la
expiración de su contrato, no tiene derecho a impugnar la decisión
de la agencia de no renovar el nombramiento. Sin embargo, este
caso es distinto, por virtud de lo dispuesto en la Ley 56-2019 y en el
Memorando. Por virtud de lo allí dispuesto, se creó en la Recurrente
una expectativa legítima de continuidad en el puesto.
Adviértase que, a través de la referida legislación y el
Memorando, y según arriba expuesto en detalle, se establecieron KLRA202400107 11
unos criterios que eliminaron la usual libertad de la autoridad
nominadora para determinar si un nombramiento transitorio se
extenderá. Incluso, se establecieron unos procedimientos que
Educación tenía que seguir para poder declinar la extensión de un
nombramiento transitorio de un(a) maestro(a).
En esencia, mediante la Ley 56-2019 y el Memorando, se
dispuso que, como regla general, a los docentes transitorios elegibles
y provisionales en las categorías de enseñanza, entre las que se
encuentra la clase de la Recurrente, se les extendería el
nombramiento transitorio. En lo procesal, la Ley 56-2019, ante, le
exige a Educación que, antes de no extender el nombramiento de un
docente transitorio (como la Recurrente), debía notificarle y
cumplir con el proceso administrativo vigente. Véase Artículo
3(7) de la Ley 56-2019, supra.
En fin, en este caso particular, Educación quedó restringido
por ley y por el Memorando, en lo procesal y en lo sustantivo, en
cuanto a su capacidad para determinar si un nombramiento
transitorio se extendería. Por tal razón, la determinación de no
extenderle el nombramiento a la Recurrente se convirtió en el tipo
de decisión sobre un asunto de personal que es apelable ante la
Oficina.
El hecho de que, al apelar, la Recurrente no fuese ya empleada
no tiene pertinencia. De otra forma, un empleado regular que ha
sido despedido tampoco podría presentar una apelación ante la
Oficina. Por definición, el asunto de personal involucrado muchas
veces conlleva que la parte apelante haya dejado de ser empleado(a)
de Educación. Por ejemplo, el Reglamento de Personal
expresamente autoriza a las personas que fueron separadas de sus
puestos, o a las que se les rechace una solicitud de reingreso, a
impugnar estas determinaciones ante la Oficina. KLRA202400107 12
En cuanto al término para presentar la Apelación, resaltamos
que la Recurrente nunca recibió una determinación escrita
adecuada, pues en la Certificación no se incluyó una advertencia en
cuanto a su derecho a solicitar revisión de la misma. No obstante,
la realidad es que, a pesar de este defecto de la Certificación, la
Recurrente sí presentó la Apelación prontamente y sin asomo alguno
de incuria (dentro de los 30 días siguientes al recibo de la misma),
por lo cual la Oficina tenía jurisdicción para atenderla. Véanse, por
ejemplo, PR Eco Park v. Mun. de Yauco, 202 DPR 525 (2019);
Maldonado v. Junta Planificación, 171 DPR 46, 57–58 (2007) (cuando
una agencia no cumpla con los requisitos de notificación adecuada,
aunque los términos para solicitar la revisión judicial del dictamen
no comienzan a transcurrir, de no haber mediado incuria, el
tribunal tiene jurisdicción para adjudicar la revisión presentada).
En atención a todo lo anterior, erró la Oficina al desestimar la
Apelación. Le corresponde a la Oficina (y no a este Tribunal)
adjudicar, en primera instancia, los méritos de la Apelación. Nada
de lo aquí dispuesto incide sobre la corrección sustantiva de la
determinación tomada por Educación en este caso, lo cual será
objeto, precisamente, de adjudicación a través de la Apelación.
IX.
En atención a los fundamentos que anteceden, se revoca la
Resolución Sumaria recurrida. Se devuelve el caso a la agencia
recurrida para la continuación de los procedimientos de
conformidad con lo aquí resuelto y dispuesto.
Lo acuerda y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones