EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Genesis Security Services, Inc.
Recurrida Certiorari v. 2020 TSPR 84 Departamento del Trabajo y Recursos Humanos; Estado Libre 204 DPR ____ Asociado de Puerto Rico
Peticionarios
Número del Caso: CC-2019-360
Fecha: 18 de agosto de 2020
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan y Fajardo, Panel III
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Isaías Sánchez Báez Procurador General
Lcdo. Eric O. De La Cruz Iglesias Procurador General Auxiliar
Materia: Derecho Administrativo: En los contratos de selección múltiple de la Administración de Servicios Generales, no se requiere que, luego de la otorgación de un contrato entre la Administración y el contratista, se celebre obligatoriamente un contrato posterior entre la entidad gubernamental y el proveedor del bien o servicio, sino que basta emitir una orden de compra. No obstante, ello no es óbice para que las partes pacten protecciones adicionales para dar inicio a la vigencia del contrato entre el contratista y la agencia.
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Génesis Security Services, Inc.
Recurrida
v. CC-2019-0360 Certiorari
Departamento del Trabajo y Recursos Humanos; Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ.
San Juan, Puerto Rico, a 18 de agosto de 2020.
En múltiples ocasiones, este Tribunal ha tenido la
necesidad de pautar en torno a diversas controversias
relacionadas con la contratación gubernamental ordinaria,
donde típicamente una entidad gubernamental y un suplidor
suscriben directamente un contrato. En esta ocasión, nos
enfrentamos a una modalidad contractual distinta, en la
cual la Administración de Servicios Generales celebra una
subasta y suscribe un contrato de selección múltiple con
distintos licitadores cualificados, los cuales
eventualmente pueden ser seleccionados como contratistas
por diversas entidades del Gobierno de Puerto Rico. Con
ello en mente, procede pautar si nuestro ordenamiento
jurídico requiere algún procedimiento formal ulterior al CC-2019-0360 2
contrato de selección múltiple, a saber: una orden de
compra o un contrato directo entre la agencia pública y el
contratista. Veamos.
I
El 23 de diciembre de 2015, la corporación Génesis
Security Services, Inc. (Génesis) presentó una demanda de
cobro de dinero en contra del Departamento del Trabajo y
Recursos Humanos (Departamento del Trabajo) y el Gobierno
de Puerto Rico. Génesis alegó que, durante los últimos
doce (12) años, había obtenido la buena pro en una subasta
de servicios de vigilancia celebrada por la Administración
de Servicios Generales (Administración). A raíz de lo
anterior, explicó que Génesis y la Administración
otorgaron un contrato titulado Contrato Número 13-01C de
Selección Múltiple para el Servicio de Vigilancia para las
Agencias del Gobierno de Puerto Rico (Contrato de
Selección Múltiple). Expresó que, en el mismo, se
cualificó a Génesis y a otros licitadores agraciados a
rendir servicios de vigilancia a entidades del Gobierno de
Puerto Rico. El referido contrato estuvo vigente desde el
25 de septiembre de 2012 hasta el 24 de septiembre de
2015.
Génesis indicó que, en virtud del Contrato de
Selección Múltiple, el Departamento del Trabajo utilizó
sus servicios de vigilancia por aproximadamente doce (12)
años. Sin embargo, alegó que el Departamento del Trabajo
no emitió pago alguno por los servicios provistos por
Génesis durante el año fiscal 2013-2014. Ello, a pesar de CC-2019-0360 3
que el Departamento del Trabajo regularmente solicitaba
sus servicios por escrito y de que Génesis los facturó
adecuadamente.
No obstante, Génesis reconoció que no suscribió un
contrato directamente con el Departamento del Trabajo para
el año en controversia. A esos fines, adujo que ello no
fue necesario debido a que la legislación, los reglamentos
y las cartas circulares aplicables no lo requerían.
Génesis indicó que la Administración fue creada para
centralizar el procedimiento de las compras
gubernamentales y que los contratos de selección múltiple
permitían agilizar y facilitar dicho proceso. Por tanto,
sostuvo que del derecho aplicable se desprendía que, una
vez la Administración celebra un contrato para cualificar
a ciertos licitadores agraciados para proveer servicios al
Gobierno, las agencias interesadas en utilizar los mismos
sólo debían emitir una orden de compra con ese propósito.
A raíz de lo anterior, señaló que no estaba obligada a
celebrar un segundo contrato directamente con el
Departamento del Trabajo.
Debido a lo anterior, Génesis solicitó al Tribunal de
Primera Instancia que ordenara al Departamento del Trabajo
a emitir la orden de compra correspondiente y que pagara
por los servicios rendidos. Sostuvo que la deuda del
Departamento del Trabajo ascendía a $1,798,000.34, más
$43, 186.75 en intereses acumulados.
Por su parte, el Departamento del Trabajo solicitó la
desestimación de la demanda, pues alegó que la misma no CC-2019-0360 4
expuso una reclamación que justificara la concesión de un
remedio. Así, arguyó que el Contrato de Selección Múltiple
celebrado entre la Administración y Génesis no obligaba al
Departamento del Trabajo. Asimismo, señaló que Génesis y
el Departamento del Trabajo no suscribieron un contrato
entre ellos durante el año fiscal 2013-2014. En
consideración a la doctrina de contratación gubernamental,
el Departamento del Trabajo aseveró que no se podía
validar el reclamo de Génesis. Por tanto, concluyó que
Génesis erró al continuar proveyendo sus servicios sin la
celebración de un segundo contrato.
Ante ello, Génesis se opuso y alegó que una
desestimación en esa etapa era improcedente. Adujo que aún
no se había presentado la prueba necesaria para aquilatar
las controversias de hecho del caso y que, de darse por
ciertas las alegaciones de la demanda, ésta tenía derecho
a un remedio. De igual modo, Génesis reiteró que el
Departamento del Trabajo solicitó sus servicios, en virtud
del Contrato de Selección Múltiple, por lo que no era
necesaria la celebración de un segundo contrato.
Sin embargo, Génesis anejó a su moción una copia del
Contrato de Selección Múltiple. En el mismo, se
especificaba que toda entidad gubernamental interesada en
adquirir los servicios de Génesis o de cualquier otra
compañía de vigilancia debía suscribir un segundo contrato
directamente con los licitadores agraciados. Según el
Contrato de Selección Múltiple: “[l]as agencias
perfeccionarán un contrato con la Compañía de Vigilancia CC-2019-0360 5
seleccionada, este proceso es lo que dará inicio a la
vigencia del contrato entre el contratista y la agencia
peticionaria”.1 Además, Génesis anejó una copia de otro
contrato de selección múltiple pactado entre la
Administración y Génesis, el cual estuvo vigente durante
los tres (3) años anteriores al Contrato de Selección
Múltiple ante nuestra consideración. En ese contrato
anterior, las partes se obligaron a los mismos términos y
condiciones que en el Contrato de Selección Múltiple que
nos ocupa, incluyendo el requerimiento de otorgar un
segundo contrato directamente entre la entidad
gubernamental y el licitador agraciado.2
Por otro lado, el Departamento del Trabajo presentó
una réplica en la cual reiteró la obligatoriedad de la
celebración de un segundo contrato. Particularmente,
sostuvo que los principios de contratación gubernamental
impedían el reconocimiento retroactivo de una obligación
que no se redujo a escrito. Al igual que Génesis, anejó a
su moción el Contrato de Selección Múltiple.
Por su parte, Génesis presentó una dúplica en la cual
alegó que no había controversia sobre la existencia de un
contrato válido, vigente y vinculante, pues el Contrato de
Selección Múltiple cumplió con todos los requisitos de
contratación gubernamental. Destacó que el Departamento
1(Énfasisen el original). Apéndice de certiorari, Instrucciones sobre uso del Contrato Número 13-01C de Selección Múltiples para el Servicio de Vigilancia para las Agencias del Gobierno de Puerto Rico, pág. 19. 2Elcontrato anterior se titula Contrato Número 10-7C- 227 de Selección Múltiple para el Servicio de Vigilancia para las Agencias del Gobierno de Puerto Rico. CC-2019-0360 6
del Trabajo solicitó y recibió los servicios de Génesis
por muchos años en virtud de ese contrato. Por tanto,
señaló que el Departamento del Trabajo conocía que el
derecho aplicable solo exigía que se emitiera una orden de
compra. Según Génesis, una orden de compra era un
documento administrativo e interno de las agencias
gubernamentales que no era un requisito previo a la
contratación. A raíz de ello, alegó que no había
impedimento alguno para que el Departamento del Trabajo
emitiera una orden de compra para que procediera el pago
por los servicios provistos en el año fiscal 2013-2014.
Debido a lo anterior, solicitó que el foro primario
denegara la moción de desestimación.
Ante este cuadro, el Tribunal de Primera Instancia
atendió la moción de desestimación presentada por el
Departamento del Trabajo como una solicitud de sentencia
sumaria. Ello, pues concluyó que el Departamento del
Trabajo presentó materias no contenidas en la alegación
impugnada con evidencia suficiente para apoyarlas. A
través de ese estándar, el foro primario desestimó la
demanda, aunque por fundamentos distintos a los
presentados por las partes.
Específicamente, Tribunal de Primera Instancia
reconoció que el Contrato de Selección Múltiple disponía
que las agencias interesadas en utilizar los servicios de
las compañías de vigilancia cualificadas por la
Administración debían otorgar un contrato directo con el
licitador agraciado. Sin embargo, determinó que la Carta CC-2019-0360 7
Circular Núm. 2014-14, infra, emitida por la
Administración con posterioridad a la celebración del
Contrato de Selección Múltiple, precisaba que ello no era
necesario. En consecuencia, resolvió que, una vez la
Administración adjudicó la subasta a favor de Génesis y
suscribió un contrato con ésta, el Departamento del
Trabajo no tenía que suscribir un contrato directamente
con Génesis.
Ahora bien, el foro primario determinó que, a pesar
de que un segundo contrato no era necesario, el derecho
aplicable sí exigía que el Departamento del Trabajo
emitiera una orden de compra. El Tribunal de Primera
Instancia interpretó que, mediante una orden de compra,
nacía propiamente una obligación entre el Departamento del
Trabajo y Génesis. Debido a que el Departamento del
Trabajo no emitió una orden de compra a esos fines,
resolvió que no procedía el desembolso de los fondos
solicitados por Génesis. Además, el foro primario concluyó
que el Departamento del Trabajo no podía emitir una orden
de compra en esa etapa, pues constituiría una obligación
retroactiva contraria a las normas de contratación
gubernamental. A la luz de esos fundamentos, el Tribunal
de Primera Instancia desestimó la demanda presentada por
Génesis.
Insatisfecha, Génesis acudió al Tribunal de
Apelaciones mediante un recurso de apelación. En el mismo,
Génesis arguyó que el foro primario erró al determinar que
una orden de compra era un requisito constitutivo de los CC-2019-0360 8
contratos gubernamentales. En esa línea, insistió en que
las órdenes de compra eran documentos internos de las
agencias que no eran necesarios para la exigibilidad de
una obligación. En la alternativa, reiteró que el
Departamento del Trabajo solicitó consecuentemente por
escrito los servicios de Génesis. A raíz de ello, arguyó
que no se debió desestimar la demanda en esa etapa, pues
restaba pasar prueba en torno a esos requerimientos para
determinar si éstos constituían una orden de compra,
conforme al derecho aplicable.
Por otra parte, el Departamento del Trabajo se opuso
y arguyó que el foro primario actuó correctamente al
desestimar sumariamente el pleito. Ello, pues no había
controversia en torno al Contrato de Selección Múltiple, a
los servicios provistos por Génesis durante el año fiscal
2013-2014 y a la inexistencia de una orden de compra
emitida a esos fines. Debido a lo anterior, alegó que
Génesis no tenía derecho a remedio alguno, pues no se
podía emitir una orden de compra retroactivamente.
Ponderados los argumentos de las partes, el Tribunal
de Apelaciones revocó la sentencia del Tribunal de Primera
Instancia. En esencia, el foro apelativo sostuvo que el
foro primario no tuvo ante sí todos los hechos necesarios
para adjudicar la controversia. Particularmente, resolvió
que subsistían las siguientes controversias de hecho que
impedían la desestimación sumaria del pleito: ¿administra
o no la Administración el Contrato de Selección Múltiple?
¿qué efecto tiene la Carta Circular emitida en el último CC-2019-0360 9
mes del año fiscal 2013-2014 sobre la prestación de
servicios de Génesis durante ese mismo período? ¿en qué
consiste la referida orden de compra: es un formulario
unilateral o bilateral? ¿la orden constituye un requisito
formal de la contratación gubernamental, capaz de frustrar
una reclamación de cobro de dinero? ¿es un mecanismo
interno para fines de controles fiscales? ¿es subsanable
su incumplimiento?3 Ante este dictamen, el Departamento del
Trabajo presentó una moción de reconsideración, la cual el
foro apelativo declaró no ha lugar.
Luego de varios trámites relacionados a la
paralización automática del pleito en virtud de la Puerto
Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act, 48
USC sec. 2101 et seq., que no son necesarios reseñar
extensamente, el Departamento del Trabajo comparece ante
este Tribunal mediante un recurso de certiorari.4 En
esencia, arguye que, ante la falta de una controversia
real y material de hechos, el Tribunal de Apelaciones
debió revisar las conclusiones de derecho del Tribunal de
Primera Instancia. Además, impugnó que el Tribunal de
Apelaciones considerara que se debía pasar prueba sobre
los requerimientos escritos que alegadamente hizo en
solicitud de los servicios de Génesis. Ello, pues alegó
3Apéndice de certiorari, Sentencia, pág. 194. 4El 15 de febrero de 2019 la Jueza Laura Taylor Swain aprobó un acuerdo entre Génesis Security Services, Inc. (Génesis) y el Gobierno de Puerto Rico, mediante el cual se levantó la paralización automática del pleito y se permitió la continuación de los procedimientos. Apéndice de certiorari, Eighth Omnibus Order Granting Relief from the Automatic Stay, pág. 251. CC-2019-0360 10
que Génesis levantó ese argumento por primera vez a nivel
apelativo.5
Por su parte, comparece Génesis y reitera los
argumentos elaborados ante los foros recurridos. A su vez,
arguye que la moción de desestimación presentada por el
Departamento del Trabajo no se debió adjudicar conforme al
estándar de sentencia sumaria.
El 28 de junio de 2019, el Pleno de este Tribunal
acordó expedir el recurso ante nuestra consideración. Con
el beneficio de la comparecencia de las partes, este
Tribunal procede a resolver la controversia ante nos.
II
A.
La Constitución de Puerto Rico establece que “sólo se
dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines
públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las
instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de
ley”. Art. VI, Sec. 9, Const. PR., LPRA, Tomo 1. En virtud
de este mandato constitucional, hemos sido consecuentes al
exigir el manejo ético y apropiado de los fondos públicos.
Vicar Builders v. ELA et al., 192 DPR 256 (2015);
Rodríguez Ramos et al. v. ELA et al., 190 DPR 448 (2014);
Jaap Corp. v. Depto. Estado et al., 187 DPR 730 (2013).
5Deun estudio del expediente se desprende que tal contención no es correcta. Desde la demanda, Génesis alegó que el Departamento del Trabajo y Recursos Humanos (Departamento del Trabajo) solicitó los servicios de ésta por escrito. Apéndice de certiorari, Demanda, pág. 86. Así lo reiteró Génesis consecuentemente en otros documentos presentados ante los foros judiciales. Véase, Apéndice de certiorari, Dúplica a réplica a oposición a moción en solicitud de desestimación a tenor con la R. 10.2 de las de Procedimiento Civil, pág. 116. CC-2019-0360 11
Ello, en miras de que “[l]a buena administración de un
gobierno es una virtud de democracia, y parte de una buena
administración implica llevar a cabo sus funciones como
comprador con eficacia, honestidad y corrección para
proteger los intereses y dineros del pueblo al cual dicho
gobierno representa”. Mar-Mol Co., Inc. v. Adm. Servicios
Gens., 126 DPR 864, 871 (1990).
A esos fines, la Asamblea Legislativa ha desarrollado
un andamiaje de distintos estatutos que tienen como
propósito garantizar el control fiscal y regular la
contratación gubernamental. Vicar Builders v. ELA et al.,
supra, pág. 262. De igual modo, este Tribunal ha afinado
los preceptos de una sana administración pública mediante
nuestra jurisprudencia. Jaap Corp. v. Depto. Estado et
al., supra, pág. 741. En consecuencia, la facultad del
Gobierno de Puerto Rico y de sus entidades para contratar
y comprometer fondos públicos está limitada por estas
normas.
A la luz de lo anterior, hemos determinado que todo
contrato gubernamental debe cumplir con los requisitos
siguientes: (1) reducirse a escrito; (2) mantener un
registro que establezca su existencia; (3) remitir copia a
la Oficina del Contralor de Puerto Rico, y (4) acreditar
que se realizó y otorgó quince días antes. ALCO Corp. v.
Mun. de Toa Alta, 183 DPR 530, 537 (2011); Ocasio v.
Alcalde Mun. de Maunabo, 121 DPR 37, 54 (1988). Los
contratos gubernamentales deben cumplir rigurosamente con
cada una de estas exigencias, “ya que sirven como CC-2019-0360 12
mecanismo de cotejo para perpetuar circunstancial y
cronológicamente esos contratos y, así, evitar pagos y
reclamaciones fraudulentas”. Vicar Builders v. ELA et al.,
supra, pág. 264.
De otra parte, como norma general, el Departamento de
Hacienda de Puerto Rico (Departamento de Hacienda) tiene
la responsabilidad de diseñar y administrar los sistemas
de contabilidad y los procedimientos de pago e ingresos de
las dependencias y entidades gubernamentales. Ley de
Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 230 de
23 de julio de 1974, 3 LPRA sec. 283 et seq. En el
ejercicio de estas funciones, el Gobierno de Puerto Rico
preinterviene en todas las transacciones financieras de
sus dependencias públicas, con el propósito de garantizar
su exactitud, corrección, necesidad y legalidad. 3 LPRA
sec. 283e. No obstante, ello no aplica a la
Administración. Expresamente, se dispone en tal estatuto
que “toda compra o adquisición de bienes o servicios no
profesionales realizada por o a través de la
Administración de Servicios Generales estará exenta de
este proceso”. Íd. En consecuencia, el Departamento de
Hacienda delegó en la Administración este deber de
supervisar y de fiscalizar las transacciones de compra y
adquisiciones, bajo su competencia, de las entidades de la
Rama Ejecutiva.
B. CC-2019-0360 13
La Administración fue creada con el propósito de
centralizar el proceso de compra y adquisición de las
entidades de la Rama Ejecutiva. Plan de Reorganización de
la Administración de Servicios Generales de Puerto Rico de
2011, Ley Núm. 3-2011, 3 LPRA Ap. XIX, Art. 2.6 Ello, pues
“se encontró que en la actualidad la mayoría de las
agencias realizan sus compras de forma separada lo cual
implica que hay una duplicidad en las funciones”. Informe
positivo sobre Plan de Reorganización Núm. 11
Administración de Servicios Generales, Comisión de
Gobierno, Cámara de Representantes, 24 de junio de 2011,
5ta Ses. Ord., 16ta Asam. Leg., en la pág. 3. A la luz de
lo anterior, se determinó que la Administración tramitaría
las adquisiciones y compras de las agencias públicas, en
pro de facilitar, uniformar y agilizar dichos
procedimientos. En esa encomienda, la Administración funge
como “un ente negociador y facilitador, y como enlace
entre las agencias y suplidores”. 3 LPRA Ap. XIX, Art. 22.
El Plan de Reorganización de la Administración de
Servicios Generales de Puerto Rico de 2011, supra,
establece que, de ordinario, todas las entidades y
agencias de la Rama Ejecutiva tienen que realizar sus
compras a través de la Administración. 3 LPRA Ap. XIX,
6Recientemente,el Plan de Reorganización de la Administración de Servicios Generales de Puerto Rico de 2011, Ley Núm. 3-2011, 3 LPRA Ap. XIX, fue derogado por la Ley de la Administración de Servicios Generales para la Centralización de las compras del Gobierno de Puerto Rico de 2019, Ley Núm. 73-2019, http://www.oslpr.org/2017- 2020/leyes/pdf/ley-73-23-Jul-2019.pdf. Sin embargo, el estatuto no presenta cambios sustanciales en torno a la controversia ante nuestra consideración. CC-2019-0360 14
Arts. 3 y 26. No obstante, hay entidades particulares que
no están obligadas a tramitar las mismas mediante la
Administración.7 Ahora bien, ello no implica que esas
agencias exentas de la Rama Ejecutiva y las demás
entidades gubernamentales no pueden beneficiarse de las
adquisiciones realizadas por la Administración. Al
contrario, tienen “la opción de acogerse y beneficiarse de
forma voluntaria de los sistemas que habrán de
desarrollarse para adquirir bienes, servicios
profesionales y servicios no profesionales” elaborados por
la Administración. 3 LPRA Ap. XIX, Art. 3. En esas
ocasiones, las entidades compradoras deberán cumplir con
la normativa aplicable a los procedimientos ejecutados por
la Administración.
De igual modo, la Asamblea Legislativa le delegó
expresamente a la Administración la responsabilidad de
establecer, mediante reglamento, las normas y los
mecanismos necesarios para efectuar las compras y
adquisiciones. 3 LPRA Ap. XIX, Art. 23. El Reglamento de
Adquisición de la Administración de Servicios Generales,
Reglamento Núm. 3381, Administración de Servicios
Generales, 24 de noviembre de 1986, (Reglamento de
Adquisición), dispone que toda adquisición que haga la
Administración se realizará mediante alguno de los
procedimientos siguientes: (1) subasta formal; (2) subasta
7Específicamente,la Ley Orgánica del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos de Puerto Rico, Ley Núm. 15 de 14 de abril de 1931, 3 LPRA sec. 308a, dispone que el Departamento del Trabajo no está obligado a realizar sus compras a través de la Administración. CC-2019-0360 15
informal; (3) mercado abierto, o (4) procedimientos
especiales. Íd., Art. 64. En el caso de las subastas
formales, que es el procedimiento que nos ocupa, las
mismas procederán cuando se adquiera un bien, obra o
servicio que exceda de $4,000, cuando se trate de una obra
de construcción que exceda de $25,000 o de un servicio
anexo a ésta que exceda de $10,000. Íd., Art. 65.
El Reglamento de Subastas de la Administración de
Servicios Generales, Reglamento Núm. 3380, Administración
de Servicios Generales, 24 de noviembre de 1986,
(Reglamento de Subastas), provee que, la Administración
celebrará las subastas formales en beneficio de las
dependencias de la Rama Ejecutiva. Íd., Art. 3. En esa
tarea, la Administración publicará un pliego de subasta,
en el cual se expondrán las condiciones y especificaciones
que los licitadores interesados deberán cumplir. Íd., Art.
32. Al adjudicar la subasta, se otorgará un contrato entre
la Administración y el licitador agraciado o los
licitadores agraciados, con el propósito de cualificar a
éstos para proveer servicios a cualquier entidad o
dependencia de la Rama Ejecutiva. Íd., Art. 75.
A esos fines, el Reglamento de Subastas, supra,
dispone lo siguiente:
La oferta del licitador agraciado, en el pliego de la subasta[,] constituye el contrato entre las partes y junto a los demás requisitos de forma de los contratos en el Gobierno constituirán el expediente del contrato, el cual se mantendrá en la Oficina. A dicho expediente se le unirán las copias de las órdenes emitidas contra dicho contrato. Por cada licitador agraciado, habrá un expediente de contrato. (Énfasis suplido). Íd., Art. 75. CC-2019-0360 16
Como puede apreciarse, se presupone que se emitirán
órdenes de compra contra el contrato resultante de la
subasta celebrada. Abundemos, pues, sobre el concepto de
órdenes de compra contra contrato. Veamos.
El Reglamento de Adquisición, supra, establece que,
una vez se celebra una subasta formal y la Administración
cualifica a un licitador mediante contrato, las entidades
gubernamentales interesadas en adquirir los servicios
pactados lo harán mediante un mecanismo llamado “compra
directa contra contrato”. Íd., Art. 69. En esencia, una
compra directa consiste en que una agencia pública emite
“una orden de compra contra el contrato vigente” pactado
entre la Administración y el licitador agraciado. (Énfasis
suplido). Íd. De este modo, se le notifica al licitador
agraciado que esa entidad gubernamental utilizará sus
servicios. Así lo reitera el Reglamento de Adquisición,
supra, el cual provee lo siguiente: “[l]os contratos se
otorgan como culminación de cualquier procedimiento de
adquisición en el Gobierno. Las compras o requerimientos
que contra ellos se efectúen se harán mediante expedición
de órdenes”. Íd., Art. 87.
Las compras directas, como norma general, “se hacen
directamente sin la intervención de la Administración,
mediante la expedición de una orden de compra contra el
contrato vigente”.8 (Énfasis suplido). Íd., Art. 69. El
8A modo de excepción, la Administración de Servicios Generales (Administración) tendrá la responsabilidad de emitir órdenes de compra en los casos particulares en que la propia Administración es la que maneja directamente el CC-2019-0360 17
Reglamento de Adquisición, supra, precisa que las personas
facultadas para emitir las referidas órdenes de compra son
los llamados Delegados o Sub-delegados Compradores,
quienes son empleados de la entidad gubernamental
autorizados expresamente para ejercer tal responsabilidad.
Íd. Véase también, Reglamento de Delegados Compradores de
la Administración de Servicios Generales, Reglamento Núm.
3383, Administración de Servicios Generales, 24 de
noviembre de 1986, (Reglamento de Delegados Compradores).
Antes de emitir cualquier orden de compra con estos
propósitos, los Delegados o Sub-delegados Compradores
tienen la responsabilidad de corroborar que la agencia
cuente con los fondos necesarios para ello. Reglamento de
Delegados Compradores, supra, Art. 32. Las órdenes de
compra “se emiten utilizando el formulario provisto para
ello, asegurándose de cumplimentarlo completo y
adecuadamente, conteniendo las especificaciones,
condiciones, términos, certificación de fondos y demás
información necesaria”. Reglamento de Adquisición, supra,
Art. 69. Una vez suscrita la orden de compra, se dirige al ____________________________ contrato. Así se especifica en la Carta Circular Núm. 2014-14, publicada por la Administración el 25 de junio de 2014, al proveer lo siguiente: “[e]n ese proceso de selección, el Delegado o Subdelegado Comprador de la agencia o dependencia peticionaria puede realizar diversos tipos de compras, entre otras, compras directas contra contratos, excepto contra aquellos contratos que administra directamente la [Administración]”. (Énfasis en el original). De igual modo, la Carta Circular Núm. 2014- 14, supra, especifica los contratos que la Administración manejaba directamente al momento de los hechos ante nuestra consideración. El Contrato Número 13-01C de Selección Múltiple para el Servicio de Vigilancia para las Agencias del Gobierno de Puerto Rico otorgado entre la Administración y Génesis Security, Inc. no se encontraba entre éstos. CC-2019-0360 18
licitador agraciado y se notifica al receptor oficial de
la agencia, al encargado de la propiedad, al Delegado o
Sub-delegado Comprador, al Jefe de Finanzas de la agencia,
al Departamento de Hacienda y a la Administración.
Reglamento de Adquisición, supra, Art. 69; Reglamento de
Delegados Compradores, supra, Art. 33.
El esquema antes descrito se resume acertadamente en
la Carta Circular Núm. 2014-14, publicada por la
Administración el 25 de junio de 2014, del modo siguiente:
Como vemos, una vez la Junta de Subastas emite su Aviso de Adjudicación, la [Administración] procede a suscribir el contrato de cualificación con los diversos licitadores agraciados en la subasta o procedimiento de que se trate y la agencia, corporación pública o municipio que desee beneficiarse de los precios y condiciones licitados en la subasta selecciona, de entre los licitadores agraciados, a aquél que mejor supla sus necesidades particulares.
En ese proceso de selección, el Delegado o Subdelegado Comprador de la agencia o dependencia peticionaria puede realizar diversos tipos de compras, entre otras, compras directas contra contratos . . . El contrato vigente es aquel contrato de cualificación que se formaliza entre la [Administración] y el postor agraciado. La referida orden de compra se emite utilizando el formulario provisto para ello, asegurándose el Delegado o Subdelegado Comprador de cumplimentarla completa y adecuadamente. Ésta debe contener, entre otras cosas, las especificaciones del bien a adquirirse, el precio, los términos de la entrega, condiciones, certificación de fondos y debe estar firmada por los funcionarios autorizados.
Conforme a lo señalado, la adquisición de bienes y servicios no profesionales, a través de las subastas y demás mecanismos realizados por la [Administración], se tramitan por conducto de órdenes de compra. Nuestra ley orgánica y el Reglamento de Adquisición, supra, no requieren, como condición previa al servicio y al posterior pago, que entre la agencia o dependencia peticionaria y suplidor agraciado se otorgue otro CC-2019-0360 19
contrato. Sólo se requiere que la subasta o el procedimiento de adquisición realizado esté vigente y que la agencia o dependencia peticionaria emita una orden de compra contra el contrato de cualificación otorgado entre la [Administración] y el postor agraciado. Una vez la agencia o dependencia peticionaria emite la orden de compra contra el contrato de cualificación es que nace la obligación contractual entre la agencia o dependencia peticionaria y el suplidor del bien o servicio. (Énfasis suplido).
Asimismo, este andamiaje ha sido aprobado y validado
directamente por la Asamblea Legislativa. El Plan de
Reorganización de la Administración de Servicios Generales
de Puerto Rico de 2011, supra, provee que todo
procedimiento de adquisición y compra tiene que cumplir
con una serie de estatutos, entre éstos, la Ley de
Contratos de Selección Múltiple en los Procesos de
Compras, Ley Núm. 253-2006, 3 LPRA sec. 8661 et seq. Esta
ley, en su exposición de motivos, validó lo siguiente:
En la reglamentación de compras de la Administración de Servicios Generales, se dispone que los contratos de selección múltiple se otorguen a varios licitadores a la vez, de suerte que las agencias peticionarias expidan las órdenes de compra contra el renglón y licitador que más adecuadamente reúna las especificaciones requeridas por parte de ellas. Ley de Contratos de Selección Múltiple en los Procesos de Compras, Ley Núm. 253-2006, (Tomo 2) 2006 LPR 1317.
Así, se caracterizó este mecanismo de compra como uno
“altamente útil y participativ[o]”. Íd.
En consideración al marco jurídico enunciado,
procedemos a resolver la controversia ante nos.
III
Como cuestión de umbral, debemos resolver si, una vez
la Administración cualifica a un licitador agraciado para CC-2019-0360 20
proveer bienes o servicios al Gobierno de Puerto Rico
mediante contrato, las entidades gubernamentales
interesadas en recibir los mismos están obligadas a
celebrar un segundo contrato directamente con el licitador
o si basta emitir una orden de compra con ese propósito.
Veamos.
Como expusimos anteriormente, la Administración es la
entidad responsable de tramitar las compras y las
adquisiciones de las entidades de la Rama Ejecutiva. Para
ello, la Administración podrá tramitar la adquisición de
bienes o servicios de distintas maneras, entre ellas,
mediante el procedimiento de subasta formal. Reglamento de
Adquisición, supra, Art. 64. Luego de que la
Administración adjudica una subasta y otorga un contrato
con el licitador o licitadores agraciados, las agencias
públicas pueden beneficiarse de los servicios cualificados
a través de un procedimiento de “compra directa contra
contrato”. Íd., Art. 69. La compra directa contra contrato
es, precisamente, la emisión de una orden de compra
mediante la cual la dependencia gubernamental solicita los
bienes o servicios al licitador agraciado.
En consecuencia, como puede apreciarse, los estatutos
y reglamentos reseñados no exigen que, luego de la
otorgación de un contrato entre la Administración y un
licitador agraciado, se celebre obligatoriamente un
contrato posterior entre la entidad pública y el proveedor
del bien o servicio. Al contrario, la normativa aplicable CC-2019-0360 21
valida expresamente que se emita únicamente una orden de
compra con esos propósitos.
No obstante, es menester destacar que, en este
procedimiento de adquisición directa mediante emisión de
orden de compra, se exige el cumplimiento de ciertas
garantías, en miras de proteger el fisco y el interés
público. Por ejemplo, en estos casos, es imprescindible
que exista un contrato válido y exigible entre la
Administración y el licitador agraciado que cumpla con
todos los requisitos de contratación gubernamental de
nuestro ordenamiento. Así lo exige el Art. 69 del
Reglamento de Adquisición, supra, el cual provee que las
compras directas mediante órdenes de compra sólo proceden
en casos en los que haya un contrato vigente entre la
Administración y el licitador agraciado. De igual modo, el
Art. 36 del Reglamento de Delegados Compradores, supra,
prohíbe que los Delegados o Sub-delegados Compradores
suscriban órdenes de compra previo a la formalización de
un contrato. Por tanto, la normativa antes descrita no
valida que las dependencias gubernamentales emitan órdenes
de compra en un vacío. Ello, laceraría los firmes
principios de sana administración pública reiterados
consecuentemente por este Tribunal.
De igual modo, las normas de la Administración
contemplan que toda orden de compra a estos fines se emita
antes de que se realicen los servicios por el licitador
agraciado, para así evitar que se contrate
retroactivamente. Debido a lo anterior, no existe una CC-2019-0360 22
obligación propiamente entre la entidad gubernamental y el
licitador agraciado hasta que se otorgue una orden de
compra. Tal como se expone en la Carta Circular 2014-14,
supra: “[u]na vez la agencia o dependencia peticionaria
emite la orden de compra contra el contrato de
cualificación es que nace la obligación contractual entre
la agencia o dependencia peticionaria y el suplidor del
bien o servicio”. (Énfasis suplido). Mediante esta norma,
se promueve un mayor control fiscal en el desembolso de
fondos públicos de parte de las agencias gubernamentales.
Además, lo anterior es cónsono con el principio básico de
nuestro ordenamiento que prohíbe todo intento de
contratación retroactiva en el ámbito gubernamental. Jaap
Corp. v. Depto. Estado et al., supra, pág. 748.
Ahora bien, en el caso ante nuestra consideración,
las partes pactaron protecciones adicionales a las
contempladas por las normas de la Administración. Como
expusimos anteriormente, en el Contrato de Selección
Múltiple otorgado entre la Administración y Génesis, las
partes acordaron que: “[l]as agencias perfeccionarán un
contrato con la Compañía de Vigilancia seleccionada, este
proceso es lo que dará inicio a la vigencia del contrato
entre el contratista y la agencia peticionaria”.9 De igual
modo, el contrato especifica lo siguiente: “[t]an pronto
este proceso [s]e formalice, los Delegados o Subdelegados
9(Énfasisen el original). Apéndice de certiorari, Instrucciones sobre uso del Contrato Número 13-01C de Selección Múltiples para el Servicio de Vigilancia para las Agencias del Gobierno de Puerto Rico, pág. 19. CC-2019-0360 23
Compradores podrá[n] emitir orden de compra”.10 De hecho,
Génesis presentó ante los foros primarios una copia del
contrato que estuvo vigente antes que el Contrato de
Selección Múltiple, mediante el cual la Administración y
Génesis acordaron, de igual forma, que toda agencia
interesada en obtener los servicios de Génesis tendría que
celebrar un contrato directamente con ésta.
Así, se desprende que Génesis pactó expresamente, en
más de una ocasión, que las entidades gubernamentales
interesadas en obtener sus servicios de vigilancia
tendrían que celebrar un contrato con ésta. Más aún, el
Contrato de Selección Múltiple especifica que la
otorgación de ese contrato es necesaria para la posterior
emisión de una orden de compra. Por tanto, a pesar de que
la Administración y Génesis no estaban obligados a ello,
éstas voluntariamente acordaron que las dependencias
gubernamentales interesadas en los servicios de Génesis
tendrían que otorgar un contrato directamente con ésta.
Este pacto voluntario y deliberado de exigir más
requisitos de los contemplados por los estatutos y
reglamentos de la Administración no es ilegal, inmoral ni
contrario al orden público. Ciertamente, las normas
promovidas por la Administración no exigen el otorgamiento
de un contrato entre la entidad gubernamental y el
licitador agraciado. Sin embargo, ello no es óbice para
que las partes pacten protecciones adicionales, con el
propósito de promover la administración más eficiente y
10(Énfasis suplido). Íd. CC-2019-0360 24
ética de los fondos públicos. Ello, es cónsono con
nuestros pronunciamientos en torno a la contratación
gubernamental. Así lo reconoce, de igual modo, la Carta
Circular 2014-14, supra, al explicar lo siguiente:
A pesar de lo señalado, la agencia o dependencia peticionaria puede, y siempre ha sido nuestra recomendación, formalizar un Acuerdo en el que se haga referencia a los términos y condiciones esenciales de la subasta o del proceso llevado a cabo y en el que se convengan los términos particulares de la contratación, es decir, el detalle de la necesidad de los servicios requeridos por dicha agencia o dependencia peticionaria.
Como puede apreciarse, la propia Administración sugiere
otros mecanismos, más allá de los contemplados en su
normativa, para garantizar una sana administración
pública.
En fin, debemos tener presente que todo contrato con
el Gobierno de Puerto Rico está revestido de interés
público. Por tanto, como mínimo, debemos exigir que las
partes en un contrato gubernamental cumplan con los
términos y condiciones pactadas. Más aún, cuando el
acuerdo tiene implicaciones en los fondos públicos. En
consecuencia, a la luz de los fundamentos expuestos,
resulta forzoso concluir que Génesis estaba obligada por
los términos que pactó con la Administración, por lo que
debió suscribir un contrato directamente con el
Departamento del Trabajo previo a la concesión de sus
servicios. Así, procede la desestimación del caso de
epígrafe.
En virtud de lo anterior, concluimos que el Tribunal
de Primera Instancia erró al determinar que la Carta CC-2019-0360 25
Circular 2014-14, supra, permitía que las partes obviaran
tal requisito expresamente pactado. De igual modo, el
Tribunal de Apelaciones erró al resolver que restaban
controversias de hecho que atender. Las controversias de
hecho aducidas por el foro apelativo constituyen
controversias de derecho cuyas respuestas son encontradas
en la normativa aquí interpretada. En consecuencia, erró
al determinar que se debía devolver el caso al foro
primario para dilucidar si los requerimientos por escrito
que realizó el Departamento del Trabajo constituyen o no
una orden de compra, pues ello no subsanaría la falta de
un contrato.
IV
Al amparo de los fundamentos enunciados, revocamos la
determinación del Tribunal de Apelaciones y reinstalamos
el dictamen del Tribunal de Primera Instancia, aunque por
fundamentos distintos.
Se dictará sentencia de conformidad.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Departamento del Trabajo y Recursos Humanos; Estado Libre Asociado de Puerto Rico
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de le presente Sentencia, se revoca la determinación del Tribunal de Apelaciones y se reinstala el dictamen del Tribunal de Primera Instancia, aunque por fundamentos distintos.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez concurre sin opinión escrita.
Jose Ignacio Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo