EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Desarrollos de Ciudad Real S.E. Recurrida
v.
Municipio de Vega Baja Peticionario Certiorari José A. Cubano Torres, et al. Codemandados 2004 TSPR 14 * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * José A. Cubano, et al. 160 DPR ____ Demandantes
Corp. Desarrollo Ciudad Real, et al. Recurrida
Número del Caso: CC-1999-762
Fecha: 29 de enero de 2004
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional II
Juez Ponente: Hon. Jeannette Ramos Buonomo
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Juan González Santiago Lcdo. José L. Gándara Lcdo. Frank Pérez Jiménez
Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. Marcos Valls Sánchez
Materia: Interdicto, Interdicto Preliminar y Sentencia Declaratoria
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-1999-762 2
Desarrollos de Ciudad Real S.E. * * Recurrida * * v. * CC-1999-762 * Municipio de Vega Baja * * Peticionario * * Certiorari José A. Cubano Torres, et al. * * Codemandados * ******************************** * José A. Cubano, et al. * * Demandantes * * Corp. Desarrollo Ciudad Real, * et al. * * Recurrida * ******************************** *
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR CORRADA DEL RÍO
San Juan, Puerto Rico, a 29 de enero de 2004.
Nos corresponde resolver si la servidumbre legal de
paso de alcantarillado y desagüe pluvial, estatuida en la
Ley de Servidumbres de Servicio Público de Paso, 27
L.P.R.A. § 2151 et seq., es de constitución automática o
si se necesita, como requisito indispensable para su
constitución, del consentimiento expreso del Municipio.
I
El 21 de enero de 1992, Desarrollos de Ciudad Real
S.E. (en adelante, “Ciudad Real”) presentó ante la Junta
de Planificación de Puerto Rico una consulta de ubicación CC-1999-762 3
para el desarrollo y construcción de un proyecto
residencial en el barrio Algarrobo del Municipio de Vega
Baja (en adelante, “Municipio”). Luego de los trámites
de rigor, el 29 de abril de 1993, la Junta de
Planificación aprobó la referida consulta.
Posteriormente, Ciudad Real solicitó a la
Administración de Reglamentos y Permisos (en adelante,
“ARPE”) la aprobación del plano de desarrollo preliminar
del proyecto. Según lo solicitado, el 4 de junio de
1993, ARPE aprobó dicho plano y autorizó la preparación
de los planos de construcción. Conforme a ello, Ciudad
Real procedió a confeccionar y certificar los referidos
planos, diseñados para la construcción de 596 unidades de
vivienda.
Así las cosas, Ciudad Real presentó los planos de
construcción y el plano de desarrollo preliminar aprobado
por ARPE ante las agencias e instrumentalidades del
gobierno concernidas para su endoso, entre las cuales se
encontraban el Municipio y el Departamento de Recursos
Naturales (en adelante, “DRN”).1 Al mismo tiempo, Ciudad
Real presentó los referidos planos ante ARPE con el fin
de solicitar el correspondiente permiso de urbanización.
El 28 de febrero de 1994, el DRN endosó la
construcción de la primera sección del proyecto
equivalente a 199 unidades de vivienda. No obstante,
1 Véase Reglamento de Planificación Núm. 12 de 8 de mayo de 1984, según enmendado, para la Certificación de Proyectos de Construcción. CC-1999-762 4
para endosar el resto del proyecto requirió a Ciudad Real
la preparación de un estudio hidrológico-hidráulico que
analizara el impacto del sistema pluvial del proyecto
sobre las condiciones existentes en el área.2 Para
realizar el estudio, Ciudad Real contrató al ingeniero
Iván Velázquez.
Por su parte, el 30 de marzo de 1994, el Municipio
endosó la totalidad del proyecto de construcción
propuesto por Ciudad Real. Posteriormente, el 27 de
abril de 1994, el Municipio aceptó proveer los servicios
de recogido de desperdicios sólidos de dicho proyecto.
Así las cosas, el 13 de junio de 1994, ARPE expidió
el permiso de urbanización solicitado por Ciudad Real.
Para julio de 1994, el ingeniero Velázquez finalizó
el estudio hidrológico requerido por el DRN para endosar
la totalidad del proyecto. Éste recomendó la
construcción de una charca de retención pluvial dentro de
los límites del proyecto para ampliar una depresión
natural existente en el área y así acomodar las aguas
pluviales que discurrirían del proyecto hacia dicha
depresión.
Luego de analizar los resultados del estudio, el 11
de agosto de 1994, el DRN endosó el proyecto en su
totalidad indicando que el diseño del sistema de control
de inundaciones y de desagüe pluvial a construirse debía
2 Véase Reglamento de Planificación Núm. 3 de 26 de noviembre de 1992, sobre Lotificación y Urbanización, 23 R.P.R. § 3281 et seq.. CC-1999-762 5
tomar en consideración el referido estudio hidrológico.
Asimismo, indicó que el proyecto debía presentarse a la
consideración del Municipio y de la Defensa Civil a los
fines de concientizar y enfatizar en el mantenimiento y
conservación apropiado del área de retención de
escorrentías.
Ciudad Real enmendó los planos de construcción para
que se incluyeran las recomendaciones del estudio
hidrológico. A estos fines, eliminó 54 unidades de
vivienda y utilizó el área para la construcción de la
charca de retención pluvial. Sin haber presentado el
proyecto enmendado al Municipio ni a la Defensa Civil, el
15 de diciembre de 1994, Ciudad Real solicitó ante ARPE,
la aprobación del plano enmendado y el permiso de
urbanización revisado. En su solicitud, incluyó el plano
de urbanización enmendado, el estudio hidrológico y la
carta del DRN aprobando el mismo.
El 30 de diciembre de 1994, ARPE aprobó el permiso
de urbanización revisado que incluía la construcción de
la charca de retención. Inmediatamente, Ciudad Real
comenzó la construcción de la urbanización incluyendo la
charca de retención pluvial. Construida la charca, el
diseñador del proyecto, el señor José A. Meléndez, envió
una carta al Municipio informándole sobre la enmienda a
los planos. Junto a dicha comunicación, Ciudad Real
adjuntó copias del estudio hidrológico y de los planos de
construcción enmendados. CC-1999-762 6
Así las cosas, el 5 de abril de 1995, ARPE aprobó el
Plano de Inscripción Parcial de las calles y la charca de
retención de la Urbanización Ciudad Real a favor del
Municipio. Conforme a ello, Ciudad Real envió al
Municipio una misiva para que considerara y aprobara los
documentos y planos relacionados a la segregación,
liberación y cesión de las parcelas de terrenos para uso
público, tales como las calles, paseos peatonales y la
charca de retención a favor del Municipio de Vega Baja.3
No obstante, el Municipio se negó a suscribir la
referida escritura y se negó a aceptar la responsabilidad
de operación y mantenimiento de la charca de retención.
En síntesis, expresó que a la fecha en que el Municipio
endosó el proyecto original, los documentos y planos
presentados ante su consideración no incluían la charca
de retención.
En razón de ello, el 11 de enero de 1996, el
Municipio solicitó a ARPE que determinara cuál era la
agencia responsable del mantenimiento de la charca de
retención, dada su posición de no aceptar la titularidad
de la servidumbre en cuestión. Por su parte, ARPE indicó
al Municipio que, a tenor con la sección 4.02 del
Reglamento sobre Servidumbres de Paso de Alcantarillados
o Desagüe Pluvial, era responsabilidad del Municipio
3 Los documentos enviados fueron un Proyecto de Escritura de Segregación, Liberación y Cesión de Terrenos para Uso Público, la copia del Plano de Inscripción Parcial y la Resolución de ARPE aprobando la segregación y cesión de dichas parcelas. CC-1999-762 7
mantener el sistema de desagüe pluvial incluyendo la
charca de retención, una vez se constituía legalmente la
servidumbre de desagüe pluvial del proyecto.4
Ante la negativa del Municipio de aceptar la charca
como parte de la servidumbre de desagüe pluvial, Ciudad
Real presentó un recurso de interdicto preliminar y
sentencia declaratoria ante el TPI. Solicitó al foro de
instancia que ordenara al Municipio otorgar la escritura
de cesión y aceptación de la charca de retención como
parte del sistema de desagüe pluvial del proyecto.5
Estando este asunto pendiente ante la consideración
del foro primario, el 26 de junio de 1996, Ciudad Real
preparó una Instancia Registral para inscribir el derecho
de servidumbre sobre la charca de retención a favor del
Municipio. La misma fue presentada ante el Registro de
la Propiedad el 1 de julio de 1996.
Después de varios trámites procesales, el TPI citó a
las partes a una vista con el fin de dilucidar la
titularidad de la charca. El día de la vista, el foro
primario emitió una Resolución en la que resolvió que el
4 Mientras tanto, el 2 de febrero de 1996, un grupo de residentes de la Comunidad Brisas de Tortuguero presentó una demanda contra Ciudad Real, su aseguradora, el DRN, la Junta de Calidad Ambiental, la Junta de Planificación, la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados y ARPE. Solicitaron al tribunal que concediera un interdicto para corregir las inundaciones que sufría su comunidad, alegadamente provocadas por el desarrollo del proyecto de Ciudad Real. 5 El TPI ordenó la consolidación de dicho caso con el de los residentes de la Comunidad Brisas de Tortuguero. CC-1999-762 8
Municipio no se podía considerar titular de la charca
porque no endosó la construcción de la misma como parte
del proyecto y, refirió el resto del caso a ARPE para que
se agotaran los remedios administrativos. Ordenó,
además, que ARPE reexaminara la concesión del permiso de
construcción y que determinara si Ciudad Real actuó
conforme a las recomendaciones dispuestas en el permiso y
realizó la construcción de la charca de forma adecuada y
diligente.6
Inconforme, Ciudad Real acudió ante el Tribunal de
Circuito de Apelaciones (en adelante, “TCA”) alegando que
había errado el foro sentenciador al desestimar su
demanda. El TCA concluyó que el foro revisado erró al
desestimar la solicitud de sentencia declaratoria instada
por Ciudad Real, y revocó la sentencia apelada por
entender que el titular de la charca lo era el Municipio
y como tal, le correspondía su mantenimiento.
Insatisfecho con el curso decisorio adoptado por el
TCA, el Municipio acude ante este Tribunal formulando los
siguientes señalamientos de error:
PRIMER ERROR Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones en la apreciación de la prueba al concluir que la parte recurrida solicitó el 15 de diciembre de 1994 la aprobación del plano enmendado que incluía la charca de retención y la emisión del permiso de urbanización enmendado.
6 En cuanto a la demanda presentada por los residentes de la Comunidad Brisas de Tortuguero, el TPI la desestimó sin perjuicio. CC-1999-762 9
SEGUNDO ERROR Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que las actuaciones del Municipio de Vega Baja demuestran una clara inacción del Municipio.
TERCER ERROR Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que no era necesario el endoso del Municipio como condición para aceptar la titularidad y darle mantenimiento a la charca de retención.
Mediante Resolución de 3 de diciembre de 1999
expedimos el auto solicitado. Contando con el beneficio
de la comparecencia de ambas partes, estamos en posición
de resolver.
II
Por la naturaleza de los señalamientos de error,
comenzamos con la discusión del tercero ya que, de ser el
endoso un requisito indispensable para la adquisición de
la servidumbre legal y la consecuente obligación de
mantenimiento, no será necesario discutir los restantes.
En general, el derecho de servidumbre se puede
definir como uno subjetivo, de carácter real y perpetuo,
que concede un poder para obtener un goce o utilidad de
un fundo en beneficio de otro fundo ajeno. Así, en el
Artículo 465 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A.
§ 1631, se define la servidumbre predial como “un
gravamen impuesto sobre un inmueble en beneficio de otro
perteneciente a distinto dueño.” En este tipo de
servidumbres, el beneficiario de la misma resulta serlo
el dueño del predio dominante. CC-1999-762 10
La situación es distinta en las servidumbres de
naturaleza personal, las cuales no dependen de la
existencia de un predio dominante para su
aprovechamiento. Éstas simplemente gravan un predio a
favor de una persona o de una comunidad. Por ello, el
Artículo 466 de nuestro Código Civil, 31 L.P.R.A. § 1632,
complementa la definición de lo que constituye una
servidumbre al disponer que también se pueden establecer
“[s]ervidumbres en provecho de una o más personas o de
una comunidad, a quienes no pertenezca la finca gravada.”
Véase además, Soc. de Gananciales v. Municipio de Aguada,
144 D.P.R. 114 (1997). Así, este tipo de servidumbre
constituye propiamente la atribución a una[s] persona[s],
con eficacia real, de cualquier utilidad parcial y
determinada que un predio sea susceptible de determinar.
José Puig Brutau, Fundamentos de Derecho Civil, Tomo III,
Volumen 2, Ed. Bosch, 3era edición, Barcelona, a las
págs. 427-428.
De otra parte, las servidumbres pueden ser
voluntarias o legales, por razón de su origen. Artículo
472 del Código Civil, 31 L.P.R.A. § 1638. Mientras que
las primeras dependen de la voluntad de los propietarios,
las segundas son aquellas cuyo título de constitución es
la ley y, por lo tanto, el dueño del predio destinado a
sufrirlas no puede impedir su nacimiento. Los principios
generales que gobiernan las servidumbres legales se CC-1999-762 11
encuentran en el Código Civil, desde el Artículo 485 en
adelante. 31 L.P.R.A. sec. 1701 et seq..7
Según el Artículo 485, supra, las servidumbres
legales se pueden distinguir por su objeto, y
clasificarse como de utilidad pública o de interés
particular, para determinar el cuerpo de normas
aplicables a cada caso. Todo lo concerniente a las
servidumbres establecidas para utilidad pública o comunal
se rige por las leyes y reglamentos especiales que las
determinan y, en defecto de éstas, por las disposiciones
del Código Civil relativas a las servidumbres en general.
Art. 486 Código Civil, supra.8 En cambio, en las
servidumbres legales establecidas en interés de los
particulares, rigen las disposiciones del Código Civil
siempre y cuando no sean contrarias a las disposiciones
de las leyes y los reglamentos especiales sobre la
7 En Paoli Méndez v. Rodríguez, 138 D.P.R. 449 (1995), expresamos que las servidumbres legales caen dentro del ámbito del derecho administrativo ya que éstas no constituyen propiamente verdaderas servidumbres. Éstas, a diferencia de lo que ocurre con las de naturaleza predial, no se caracterizan por la idea de sujeción de un predio a otro. Todos los predios que se hallen en una determinada condición habrán de guardar las prescripciones legales, sin que el sacrificio que imponga deba ser indemnizado. 8 En sus comentarios del Art. 550 del Código Civil español, equivalente a nuestro Art. 486, supra, Manresa expresa que “[l]a aplicación del Derecho positivo a las servidumbres de esta clase ha de hacerse teniendo las leyes y los reglamentos especiales, en cada servidumbre particular, el carácter de derecho principal o de primer grado, y el presente título el de derecho supletorio.” J.A. Manresa, IV Comentarios al Código Civil Español, 1951, a la pág. 736. CC-1999-762 12
materia. Art. 487 Código Civil, 31 L.P.R.A. § 1703.9
Borges v. Registrador, a la pág. 126; Véase además, Paoli
Méndez v. Rodríguez, 138 D.P.R. 449 (1995).
Así, en nuestro ordenamiento jurídico, el legislador
se ocupó de las servidumbres legales de utilidad pública
en general, al aprobar la Ley Núm. 143 de 20 de julio de
1979, 27 L.P.R.A. § 2151 et. seq., también conocida como
Ley de Servidumbres de Servicio Público de Paso (en
adelante, “Ley Núm. 143”). La sección 1 de la Ley Núm.
143, supra, dispone que serán de carácter legal,
continuas y aparentes las servidumbres de servicio
público de paso de energía eléctrica, de paso de líneas
telefónicas y de instalaciones de acueductos y
alcantarillados pluviales y sanitarios. 27 L.P.R.A. §
2151.
Como mencionáramos anteriormente, el carácter legal
de la servidumbre implica que el dueño del predio
sirviente no tiene opción en cuanto a la constitución de
9 En Borges v. Registrador, 91 D.P.R. 112, 124 (1964), establecimos que la diferenciación entre las servidumbres legales establecidas en interés público y las establecidas en interés privado “[e]s un poco artificiosa y no podemos tomarla muy al pie de la letra.” El “[d]erecho privado, aunque aparentemente trata del interés de los particulares, existe porque la experiencia ha demostrado que conviene para la vida en sociedad y para la paz en general que las materias que comprende estén de antemano ordenadas por normas coercitivas.” Id. a la pág. 124-125. Esto es, “[l]as servidumbres de utilidad privada están establecidas siempre por una razón de interés general, toda vez que el legislador ha experimentado la necesidad de limitar y ordenar la libertad de los particulares[...] y conciliar por tal modo los derechos e intereses opuestos.” Id. a la pág. 125. CC-1999-762 13
la misma; su consentimiento no es requisito indispensable
para la constitución de la servidumbre.10 Borges v.
Registrador, supra, a la pág. 123.
El carácter de continua y aparente incide sobre los
posibles modos de adquisición del derecho real. La
sección 2 de la Ley Núm. 143, supra, establece que las
servidumbres legales “[p]odrán ser adquiridas por
cualquier medio legal de adquirir la propiedad en virtud
de documento privado o escritura pública, o por
prescripción adquisitiva de veinte (20) años, o por
expropiación forzosa.” 27 L.P.R.A. § 2152. Esta sección
dispone, además, que también serán aplicables los
principios generales sobre servidumbres continuas y
aparentes contenidos en el Código Civil. Tenemos pues,
que en materia de adquisición de una servidumbre legal,
los modos de adquisición son aquellos listados en la
sección 2 de la Ley Núm. 143, supra, según regulados en
los artículos 465 al 484 de nuestro Código Civil.
A pesar de no ser de inscripción constitutiva, el
procedimiento de inscripción de estas servidumbres se
diferencia de la inscripción de cualesquiera otros
derechos reales en virtud de la Ley Núm. 143, supra.
Para inscribir una servidumbre legal, no es necesario
presentar una escritura pública en el Registro de la
10 El dueño del predio sirviente no queda desprovisto de remedio; según los reglamentos aplicables, la servidumbre debe constituirse por los lugares donde sea menos oneroso y en los casos en que constituya una incautación será necesario indemnizar al propietario. Véase sección 2 de la Ley Núm. 143, supra. CC-1999-762 14
Propiedad, cuando se constituye como parte de proyectos
de construcción de edificios o de urbanizaciones en que
por la finca principal o los solares afectados discurren
o se requiere instalar servicios públicos, como el caso
de alcantarillado o de desagüe pluvial. En tales casos,
basta “[l]a presentación en el registro de la propiedad
de una certificación mediante la cual se acredite cada
una de las servidumbres, para ser inscritas como
gravámenes en el libro del registro de la propiedad
expedida por el funcionario o empleado autorizado de las
instrumentalidades gubernamentales o de los municipios,
según sea el caso.” Ley Núm. 143, supra, sección 4, 27
L.P.R.A. sec. 2154 (Supl. 2001), según enmendada.
Además, la Ley Núm. 143, supra, requiere junto a la
certificación, la presentación del:
“[p]lano que demuestre gráficamente la trayectoria y extensión de la servidumbre constituida, y donde consten las fincas registradas afectadas, endosado o aprobado por la agencia gubernamental o municipio adquirente del derecho de servidumbre, y el documento privado autenticado ante notario, mediante el cual el titular del predio sirviente cede el derecho de servidumbre a favor de la entidad pública o municipio en cuestión, conforme a dicho plano y el consentimiento prestado posteriormente por el adquirente del derecho a dicho traspaso.” Id.
Esta sección dispone además que la certificación
cumpla con todos los principios registrales.11
11 La sección dispone que “[e]n las certificaciones expedidas por las entidades públicas o municipios concernidos y en el registro de la propiedad se harán continúa... CC-1999-762 15
Del anterior precepto legal, resulta meridianamente
claro que el endoso del plano por parte del Municipio es
necesario para que pueda inscribirse la servidumbre aquí
concernida. Aunque, ciertamente, ello se refiere
simplemente a los supuestos en que se desee inscribir el
derecho de servidumbre en el Registro, como explicaremos
más adelante, el endoso del Municipio a los planos de
construcción de una servidumbre pluvial también es
necesario para que se pueda constituir válidamente dicha
servidumbre cuando se realicen variaciones en la
trayectoria de la misma.
Sobre las normas para la constitución, uso y
disfrute y mantenimiento, nuestra Asamblea Legislativa
autorizó a las entidades públicas que rinden los
servicios relativos a las servidumbres legales antes
mencionadas, a promulgar reglamentos para regir el uso y
disfrute de éstas, de conformidad con las necesidades de
cada servicio. Véase sección 3 de la Ley Núm. 143, 27
L.P.R.A. § 2153.12 Este precepto legal autorizó a la
_____________________ ... 11 continuación
constar específicamente las fincas o los solares afectados, incluyendo la descripción y datos registrales de tales propiedades, la naturaleza y tipo de servidumbre, el titular del derecho, que el transmitente y el adquirente han prestado su consentimiento a tal cesión, y los demás datos necesarios a tenor con [la Ley Hipotecaria y del Registro de la Propiedad de 1979, 30 L.P.R.A. §§ 2001 et seq. 12 Debemos recordar que la servidumbre de desagüe pluvial se rige primero por las disposiciones de la Ley
continúa... CC-1999-762 16
Junta de Planificación, sujeto a la aprobación del
Gobernador, a adoptar las reglas y reglamentos que
regirán el uso y disfrute de la servidumbre aquí
concernida, de servicio de desagüe pluvial, que deben
ofrecer los municipios de Puerto Rico. Id.
Así, el Reglamento sobre Servidumbres de Paso de
Alcantarillado y Desagüe Pluvial, 23 R.P.R. § 1.03 et
seq., (en adelante, “el Reglamento”) fue adoptado en
armonía con las disposiciones de la Ley Núm. 143, supra,
teniendo como objetivo establecer una forma sencilla de
constituir e inscribir las servidumbres de alcantarillado
y desagüe pluvial a nombre de los municipios. Mediante
este Reglamento se aspira a beneficiar al consumidor con
la simplificación de los trámites, al reducir los costos
en que incurren los urbanizadores al desarrollar sus
proyectos. Véase Introducción del Reglamento, supra.
El Reglamento define el servicio de alcantarillado y
desagüe pluvial como la recolección y disposición de las
aguas pluviales en áreas con desarrollo de tipo urbano.
La provisión adecuada de este servicio requiere la
instalación de alcantarillas, colectoras, canales, y
demás instalaciones accesorias a través de fincas,
solares, calles y otras áreas públicas. Para viabilizar _____________________ ... 12 continuación
Núm. 143; en segundo lugar, por el Reglamento antes citado y en ausencia de disposiciones aplicables por lo establecido en nuestro Código Civil. Por tanto, es necesario analizar el Reglamento para ver si hay disposiciones específicas aplicables a la controversia ante nos. CC-1999-762 17
la instalación y el mantenimiento adecuado de estos
sistemas de alcantarillado pluvial y, asegurar así un
servicio eficiente, se ha hecho necesario establecer
servidumbres a lo largo del sistema, para que la entidad
a cargo-entiéndase el Municipio-tenga derecho de acceso
para operar y mantener el mismo. Por ello, la sección
2.18 del Reglamento define la servidumbre pluvial como
aquella franja de terreno a ser utilizada para la
instalación y conservación del sistema de alcantarillado
o desagüe pluvial, descrita gráficamente en los planos de
inscripción y sujetas a las disposiciones del Reglamento.
Por su parte, las secciones 3.00 a la 3.11 del
Reglamento estatuyen claramente el procedimiento que
deberá seguirse en la constitución de las servidumbres
pluviales. En particular, el Reglamento aborda la
situación que emana de la necesidad de variar la
trayectoria de las líneas indicadas en los planos
sometidos y aprobados por ARPE con anterioridad a la
construcción del sistema de alcantarillado pluvial objeto
de la servidumbre. Según la sección 3.08 del Reglamento:
“[s]erá obligación de éstos [los propietarios, proyectistas o urbanizadores] someter a la [ARPE], con el endoso del municipio, a más tardar dentro de quince (15) días antes de efectuar la variación, un plano oficial enmendado que refleje, gráficamente y a escala, dicha variación en trayectoria, la cual, necesariamente conservará los anchos mínimos para la franja de servidumbre e indicará los sitios específicos en que se ubiquen las instalaciones.” CC-1999-762 18
Del anterior precepto, queda claramente reflejado
que el endoso del Municipio para la aprobación de una
variación a una servidumbre pluvial es de carácter
indispensable. No obstante, es menester aclarar que la
negativa por parte de un Municipio a endosar la variación
de la servidumbre legal, no puede ser arbitraria ni
caprichosa; ésta deberá estar razonablemente justificada.
Ningún municipio podrá negarse a endosar un proyecto, si
el mismo se encuentra en conformidad con lo dispuesto por
las leyes y reglamentos de las agencias encargadas de
aprobar los permisos, así como tampoco podrá modificar
las condiciones impuestas por éstas.
Como se sabe, cuando se intenta constituir, como
parte de un proyecto de urbanización, una servidumbre
legal de naturaleza pluvial, existen unos procedimientos
que se tienen que seguir. Como parte de éstos, toda
solicitud de aprobación, autorización o permiso de uso o
construcción deberá notificarse al Municipio para que
éste tenga la oportunidad de evaluarlo y presentar su
posición al respecto. Véase Ley de Municipios Autónomos,
21 L.P.R.A. § 4616. Sobre el particular, la Ley de
Municipios Autónomos, supra, expresa que:
Una vez un Municipio tenga en vigor un Plan de Ordenación pero no se le hayan transferido facultades de ordenación territorial, de acuerdo a lo dispuesto en la sec. 4610 de este capítulo, toda solicitud de aprobación, autorización o permiso de uso o construcción [...] deberá notificarse, mediante copia del documento de que se trate, al municipio que corresponda para que éste tenga la CC-1999-762 19
oportunidad de evaluarlo y presentar su posición al respecto. Dicha notificación deberá efectuarse dentro del plazo de diez (10) días de radicarse la solicitud. El Municipio someterá sus comentarios, mediante carta certificada, a la Junta de Planificación o a la Administración de Reglamentos y Permisos, según corresponda, en un plazo que no excederá de quince (15) días, contados a partir de la fecha que tenga conocimiento de la radicación de la solicitud....
De esta manera, se garantiza la participación del
Municipio en todos aquellos procedimientos de aprobación
de permisos de desarrollo o construcción cuyas
determinaciones puedan afectarle directamente, incluyendo
la constitución de servidumbres pluviales como parte del
proyecto.
Así también, en los casos en que se proponga una
variación en la trayectoria de la servidumbre pluvial
previamente aprobada, la participación del Municipio se
encuentra garantizada mediante el requerimiento del
endoso a los planos enmendados. Véase Sección 3.08 del
Reglamento, supra.13 Lo anterior, promueve un adecuado
balance entre la agilidad y eficiencia en los
procedimientos de aprobación de permisos y la
participación efectiva del Municipio en aquellos asuntos
que afecten su desarrollo físico o que comprometan
13 Ello es cónsono con el mandato expreso legislativo de que la Junta de Planificación establezca, mediante Reglamento, “los mecanismos y procedimientos adicionales que promuevan la participación efectiva de los municipios en todos los asuntos que afecten su desarrollo físico o que conlleven determinaciones que comprometan sustancialmente los recursos municipales.” Véase sección 4616 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. CC-1999-762 20
sustancialmente sus recursos. De no cumplirse con el
procedimiento legalmente establecido, el Municipio podrá
negarse a asumir la titularidad de la servidumbre legal
en cuestión y las obligaciones que se deriven del
mantenimiento de la misma.
Por otro lado, el Reglamento también dispone que la
servidumbre pluvial podrá ser adquirida según lo
establecido en las secciones 1 y 2 de la Ley Núm. 143,
supra, y por cualquier medio legal de adquirir la
propiedad, en virtud de documento privado o escritura
pública, o por prescripción adquisitiva de 20 años, o por
expropiación forzosa, que son los medios de adquirir
servidumbres en general bajo nuestro Código Civil. Véase
sección 3.05 del Reglamento, supra.
Por su parte, la sección 4 del Reglamento explica la
extensión de los derechos y obligaciones constituidos por
la servidumbre. La sección 4.01 discute el derecho de
acceso; la sección 4.02 impone la obligación de
mantenimiento; la 4.03 dispone que el proyectista,
propietario o urbanizador podrá realizar otras
actividades sobre las servidumbres pluviales, con el
consentimiento del municipio, y siempre que sean
comparables, en grado razonable con un sistema eficiente
de alcantarillado y desagüe pluvial a la comunidad; y la
sección 4.04 impone la responsabilidad del municipio de
restituir el suelo a la condición original. Por último,
la sección 5.00 del Reglamento establece las CC-1999-762 21
restricciones que deben observar los propietarios,
urbanizadores y proyectistas en caso de violación. En
general, está prohibido realizar cualesquiera obras y/o
actividades incompatibles con el uso y disfrute de las
servidumbres pluviales. Dispone, además, que la
violación por cualquier persona a las disposiciones de
este Reglamento será penalizada según lo dispuesto en la
Ley Núm. 143, supra.
En fin, tenemos que para válidamente constituir una
servidumbre legal de alcantarillado y desagüe pluvial a
favor de algún municipio, es necesario cumplir con todas
las disposiciones de la Ley Núm. 143, supra, del
Reglamento promulgado al amparo de ésta, y del Código
Civil, como fuente de derecho supletorio. Además, para
que un Municipio adquiera válidamente la titularidad de
una servidumbre legal es necesario el consentimiento
prestado por éste mediante un documento privado,
escritura pública, o mediante cualquier medio legal de
adquirir propiedad. Véase sección 3.05 del Reglamento,
supra.
No es hasta constituida válidamente la servidumbre
de alcantarillado y desagüe pluvial, que comienzan tanto
la obligación del propietario de tolerar el uso del
terreno, como la obligación del Municipio de dar
mantenimiento para el funcionamiento del sistema de
desagüe pluvial. Id. a las secciones 4 y 5. Según surge
de la totalidad del Reglamento y de la Ley Núm. 143, CC-1999-762 22
supra, no queda al arbitrio de los desarrolladores,
propietarios o urbanizadores, la localización y
estructuras a utilizarse en dicha servidumbre. Por ello,
es menester el previo endoso del Municipio a cualesquiera
variaciones que sean efectuadas a la servidumbre pluvial,
como queda reflejado en la Sec. 3.08 del Reglamento y la
Ley Núm. 143, supra, secciones 2 y 4, al hacer aplicable
las disposiciones del Código Civil sobre la constitución
de servidumbres, y al requerir el endoso para su
inscripción en el Registro de la Propiedad.
Conforme al marco jurídico previamente expuesto,
resolvemos la controversia ante nos.
III
Examinada la situación que se nos presenta en el
caso de autos, vemos que el TCA resolvió que el Municipio
era responsable de las obligaciones impuestas por el
derecho de servidumbre pluvial. Según el TCA, la
servidumbre legal del presente caso es de constitución
automática a favor del Municipio, una vez la Junta de
Planificación y ARPE conceden los permisos de
construcción correspondientes. Luego de examinar tanto
la Ley Núm. 143, supra, como el Reglamento, que contiene
disposiciones sobre la constitución, uso, disfrute,
mantenimiento y restricciones de estas servidumbres,
concluimos que erró el foro apelativo intermedio en su
determinación. El derecho real que aquí nos concierne no
es de constitución automática; es decir, requiere obtener CC-1999-762 23
el endoso o consentimiento del Municipio para crearse
válidamente. Aunque, como mencionáramos en el acápite
anterior, la oposición a prestar su endoso no podrá ser
arbitraria ni caprichosa. Veamos.
Al examinar el diseño original del sistema de
desagüe y alcantarillado en el proyecto de Ciudad Real,
éste no contenía la construcción de la charca de
retención, según consta en la Consulta de Ubicación
Número 92-09-0951, aprobada por la Junta de Planificación
el 29 de abril de 1993. Para solicitar el consentimiento
del Municipio, Ciudad Real le presentó dos grupos de
planos: el Plano de Construcción y el Plano de Desarrollo
Preliminar. Estos planos no incluían disposición alguna
sobre la construcción de una charca de retención. Bajos
esas condiciones, el Director de la Oficina de Ingeniería
del Municipio de Vega Baja endosó el proyecto el 30 de
marzo de 1993.
En la etapa posterior del proyecto, cuando ARPE
aprobó mediante Resolución el plano de Desarrollo
Preliminar el 4 de julio de 1993, no hubo mención de una
charca de retención, auque ARPE sí requirió que el DRN
estudiara y aprobara el diseño específico del sistema de
desagüe pluvial. Entonces, Ciudad Real contrató los
servicios del ingeniero Iván Velázquez para efectuar el
estudio hidrológico del área en que se estaba
desarrollando el proyecto Ciudad Real. Como resultado
del informe entregado en julio de 1994, Ciudad Real CC-1999-762 24
presentó una solicitud de Permiso de Urbanización
Revisado, el cual incluía la charca de retención, según
había sido recomendado en el estudio hidrológico y
requerido por el DRN. Posteriormente, el 30 de diciembre
de 1994, ARPE aprobó, conforme las recomendaciones
suscritas por el DRN, el Permiso de Urbanización
revisado, el cual indicaba la construcción de una charca
de retención como parte del sistema de desagüe pluvial
del proyecto Ciudad Real. En noviembre de 1995, ARPE
aprobó un Plano de Desarrollo Preliminar Alterno, el cual
incluía la charca de retención.
No es hasta el 17 de febrero de 1997, cuando el
proyecto está por terminar y la charca de retención está
completada, que el ingeniero José A. Méndez informó al
Municipio de Vega Baja de la aprobación por parte de ARPE
de la charca de retención.
Ante todo lo anterior, resulta evidente que el
Municipio no emitió endoso alguno previo a la aprobación
por ARPE de la variación del sistema de desagüe pluvial,
según requerido por la sección 3.08 del Reglamento,
supra. Como acotáramos en las secciones precedentes,
cuando surgen variaciones en las trayectorias de los
desagües pluviales, es obligación de los proyectistas o
urbanizadores el someter a ARPE, con el endoso del
Municipio, un plano enmendado que refleje gráficamente y
a escala dicha variación en trayectoria como requisito
indispensable para la constitución de la servidumbre. CC-1999-762 25
En consecuencia, el Municipio tampoco tuvo la
oportunidad de revisar el estudio hidrológico que
recomendaba la construcción de la charca de retención ni
le fue notificada la Resolución de ARPE aprobando el
plano enmendado. Ciertamente, la participación del
Municipio en estos procesos les hubiese ayudado a tomar
una decisión mejor informada. Además, no podemos perder
de perspectiva que una vez tomada la decisión de aprobar
un plano de construcción es al Municipio quien le
corresponde atender los posibles problemas, consecuencias
y efectos de las decisiones tomadas. Por ello, un
Municipio puede negarse a asumir la responsabilidad de
mantenimiento de una servidumbre pluvial en aquellos
casos que no se cumplió con el procedimiento estatuido en
la Ley Núm. 143 y el Reglamento.
En virtud de no haberse constituido válidamente la
servidumbre pluvial y al no ser el Municipio de Vega Baja
responsable por el mantenimiento de la charca de
retención, erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al
dictar la sentencia declaratoria a favor de Desarrollos
de Ciudad Real, S.E..
Por los fundamentos anteriormente expuestos,
revocamos la Sentencia del Tribunal de Circuito de
Apelaciones de 30 de julio de 1999, en cuanto resolvemos
que el Municipio no es el titular de la charca de
retención ni tiene la obligación de mantenerla debido a
que no se le consultó ni notificó oportunamente de la CC-1999-762 26
variación en el proyecto que la incorpora ni endosó su
construcción para constituirla válidamente como parte de
la servidumbre pluvial. Recalcamos, además, que a menos
que el Municipio de Vega Baja válidamente preste su
consentimiento para asumir la responsabilidad del
mantenimiento de la charca de retención, los demandantes
aquí recurridos, Desarrollos de Ciudad Real, S.E., son
responsables por el mantenimiento de la charca objeto de
la presente controversia.
Se dictará sentencia de conformidad.
BALTASAR CORRADA DEL RÍO Juez Asociado CC-1999-762 27
Desarrollos de Ciudad Real S.E. * * Recurrida * * v. * CC-1999-762 * Municipio de Vega Baja * * Peticionario * * Certiorari José A. Cubano Torres, et al. * * Codemandados * ******************************** * José A. Cubano, et al. * * Demandantes * * Corp. Desarrollo Ciudad Real, * et al. * * Recurrida * ******************************** * SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente, se revoca la Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones de 30 de julio de 1999, en cuanto resolvemos que el Municipio no es el titular de la charca de retención ni tiene la obligación de mantenerla debido a que no se le consultó ni notificó oportunamente de la variación en el proyecto que la incorpora ni endosó su construcción para constituirla válidamente como parte de la servidumbre pluvial. Recalcamos, además, que a menos que el Municipio de Vega Baja válidamente preste su consentimiento para asumir la responsabilidad del mantenimiento de la charca de retención, los demandantes aquí recurridos, Desarrollos de Ciudad Real, S.E., son responsables por el mantenimiento de la charca objeto de la presente controversia.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Patricia Otón Olvieri Secretaria del Tribunal Supremo