EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Departamento de Estado
Peticionario Certiorari
vs. 2008 TSPR 23
Unión General de Trabajadores 173 DPR ____ (División de Empleados Públicos)
Recurrida
Número del Caso: CC-2006-177
Fecha: 13 de febrero de 2008
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente:
Hon. Heriberto Sepúlveda Santiago
Oficina del Procurador General:
Lcda. Lizette Mejías Avilés Procuradora General Auxiliar
Lcdo. Guillermo A. Mangual Amador Procurador General Auxiliar
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Edwin Rivera Cintrón
Materia: Determinación sobre Unidades Apropiadas
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionario
v. CC-2006-177 Certiorari
Unión General de Trabajadores (División de Empleados Públicos)
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico a 13 de febrero de 2008.
El Departamento de Estado nos solicita que
revoquemos una resolución del Tribunal de
Apelaciones que confirmó las determinaciones sobre
unidad apropiada que hizo la Comisión de Relaciones
del Trabajo para fines de la sindicalización de los
empleados del Departamento de Estado. La Comisión
incluyó, en la única unidad apropiada aprobada para
la antes mencionada dependencia pública, ciertos
empleados cuya exclusión había sido solicitada por
los fundamentos de confidencialidad y supervisión.
El Departamento de Estado sostiene que la inclusión
se debió a una interpretación restrictiva de los
conceptos “empleado confidencial” y “supervisor”. CC-2006-177 3
La controversia planteada nos brinda la oportunidad de
delimitar las definiciones de “empleado confidencial” y
“supervisor” contenidas en la Ley Núm. 45 de 25 de febrero de
1998, Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público
de Puerto Rico. En el día de hoy resolvemos que la definición
de “supervisor” se extiende a aquellos empleados que al
ejercer su discreción tienen autoridad para hacer
recomendaciones sobre la imposición de medidas disciplinarias
o que tienen la responsabilidad de asignar o dirigir el
trabajo de forma habitual y no incidental. En cuanto al
concepto “empleado confidencial,” resolvemos que la Comisión
no debe limitar su interpretación a la definición
desarrollada en el contexto de la Ley Núm. 130 de 8 de mayo
de 1945, Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico que, a
su vez, limita su aplicación a empleados vinculados a la
política laboral de la agencia. Por el contrario, entendemos
que la definición además debe incluir a aquellos empleados
cuya función tiene un efecto significativo en la formulación
e implantación de la política pública general de la agencia o
que mantienen una relación de confidencialidad con los que la
formulan o implantan.
I
El 9 de septiembre de 2003, la Unión General de
Trabajadores, División de Empleados Públicos, (en adelante,
UGT), presentó una Petición de Representación ante la
Comisión de Relaciones del Trabajo (en adelante, la Comisión)
en la que solicitó una elección para escoger al representante CC-2006-177 4
exclusivo de todos los empleados de carrera del Departamento
de Estado. La Comisión celebró una Sesión Especial para la
determinación de Unidades Apropiadas en la cual estuvieron
representados tanto el Departamento de Estado como la UGT. A
solicitud de la Comisión, el Departamento de Estado presentó
unas descripciones de puestos y un organigrama de algunas de
las Secretarías del Departamento de Estado. Por su parte, la
UGT sometió un memorial con las clases y puestos en
controversia y la composición de las unidades apropiadas.
Eventualmente las partes llegaron a un acuerdo para incluir
28 clases en la unidad apropiada y dejar fuera 34. Sin
embargo, existía controversia sobre la inclusión de 22 clases
adicionales.1
Posteriormente, la Comisión emitió su determinación
sobre Unidades Apropiadas. En la misma, aprobó una sola
unidad apropiada en el Departamento de Estado llamada “Unidad
A” para todo el personal elegible. Para determinar su
composición la Comisión acogió el acuerdo entre las partes
sobre 62 puestos, y resolvió la controversia sobre los
puestos para los que no existía acuerdo.
1 Las clases en controversia eran las siguientes: Administrador(a) de Sistemas de Oficina I, Administrador(a) de Sistema de Oficina II, Analista de Presupuesto, Analista en Fiscalización de Ingresos, Analista en Tecnología Cibernética, Asistente en Administración de Sistemas de Oficina III, Asistente en Recursos Humanos, Conductor(a) de Vehículos, Contador(a) Ejecutivo(a), Encargado(a) de Servicios Gastronómicos, Especialista en Asuntos Internacionales, Oficial Administrativo(a), Oficial de Asuntos Internacionales, Oficial de Compras II, Oficial de Comunicaciones y Prensa, Oficial de Juntas Examinadoras, Oficial de Preintervenciones, Oficial de Protocolo, Oficial de Recaudaciones, Oficial Ejecutivo, Oficial en Administración de Recursos Humanos y Traductor(a). CC-2006-177 5
Luego que la Comisión hiciera su determinación sobre la
Unidad Apropiada, el Departamento de Estado presentó un
“Escrito Presentando Excepciones a la Composición de la
Unidad Apropiada”, conforme a la Sección 309(h) del
Reglamento de dicha instrumentalidad. En su escrito, el
Departamento de Estado solicitó que se excluyera de la Unidad
Apropiada varios puestos por los fundamentos de
confidencialidad y supervisión. No obstante, la Comisión
confirmó el dictamen emitido previamente y ordenó la
celebración de elecciones.
Tras la determinación de la Comisión, el Departamento de
Estado solicitó revisión ante el Tribunal de Apelaciones. En
esencia, cuestionó la interpretación restrictiva del concepto
“empleado confidencial” que hizo la Comisión, así como la
inclusión en la Unidad Apropiada de ciertos empleados que a
su entender ejercen funciones de supervisión. El Tribunal de
Apelaciones confirmó la determinación de la Comisión
basándose en el estándar de deferencia a las determinaciones
administrativas. Además, pareció convalidar la utilización
por analogía de la jurisprudencia desarrollada en el contexto
de la Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945 (en adelante, Ley de
Relaciones del Trabajo), 29 L.P.R.A. sec. 61 y ss., para
dilucidar controversias relacionadas con la Ley Núm. 45 (en
adelante, Ley para el Servicio Público), 3 L.P.R.A. sec. 1451
y ss.
Inconforme con el dictamen, el Departamento de Estado
acude ante nos mediante recurso de certiorari. En su CC-2006-177 6
escrito, presenta básicamente los mismos señalamientos de
error esbozados ante el Tribunal de Apelaciones, cuestionando
la interpretación restrictiva que hizo la Comisión de los
conceptos “empleado confidencial” y “supervisor”. Examinado
el recurso, acordamos expedir. Con el beneficio de la
comparecencia de ambas partes, procedemos a resolver.
II
El 25 de febrero de 1998, la Asamblea Legislativa de
Puerto Rico aprobó la Ley para el Servicio Público, supra.
Esta ley se aprobó con el propósito de conferir a los
empleados públicos que no estén cubiertos por la Ley Núm.
130, Ley de Relaciones del Trabajo, supra, el derecho a
organizarse para negociar sus condiciones de trabajo según
los parámetros establecidos por la propia Ley para el
Servicio Público, supra. Estos parámetros se circunscriben a
tres criterios esenciales, a saber: (1) acomodar, dentro de
las realidades fiscales en que se desenvuelve el Gobierno, el
costo correspondiente del mejoramiento de las condiciones de
trabajo de los empleados públicos; (2) evitar interrupciones
en los servicios que prestan las agencias gubernamentales, y
(3) promover la productividad en el servicio público. Véase
Exposición de Motivos de la Ley Núm. 45, supra, a la pág.148.
Véase además, Asociación de Maestros de P.R. v. Comisión de
Relaciones del Trabajo, 159 D.P.R. 81, 89 (2003).
A esos fines, la Ley para el Servicio Público, supra,
reconoció a los empleados de las agencias centrales
tradicionales el derecho a organizarse y afiliarse en CC-2006-177 7
organizaciones sindicales de su elección. Ley para el
Servicio Público, supra, sec. 1451b. Así, pues, los empleados
de las diferentes unidades apropiadas que desean
sindicalizarse deben escoger, mediante voto mayoritario, la
organización que los representará ante la agencia
correspondiente.
La organización sindical que resulte vencedora y que sea
certificada como representante exclusivo de los empleados
comprendidos en esa unidad apropiada, tendrá autoridad para
negociar con la agencia correspondiente un convenio colectivo
en el que se discutan y acuerden, entre otras cosas, asuntos
relacionados con salarios, beneficios marginales, así como
términos y condiciones de empleo. Ley Núm. 45, supra, sec.
1451j. Véase Asociación de Maestros de P.R. v. Comisión de
Relaciones del Trabajo, supra.
A fin de hacer cumplir las disposiciones de la Ley para
el Servicio Público, supra, la propia ley dispuso para la
creación de un organismo administrativo denominado "Comisión
de Relaciones del Trabajo del Servicio Público", a quien
confirió poderes y facultades cuasilegislativas y
cuasijudiciales delimitadas por la ley. Ley para el Servicio
Público, supra, sec. 1452t. Entre las facultades delegadas,
se encuentra el deber y la obligación ministerial de
interpretar, aplicar y hacer cumplir las disposiciones de
dicha ley en todo lo relativo a los procesos de organización,
certificación, descertificación de organizaciones sindicales;
en los procedimientos relacionados con la conciliación y CC-2006-177 8
arbitraje de negociaciones de convenios colectivos; en los
procedimientos relacionados con prácticas ilícitas; y en
todos aquellos aspectos que este capítulo le delegue alguna
actuación particular. Véase Asociación de Maestros de P.R. v.
Comisión de Relaciones del Trabajo, supra, a la pág. 90.
Entre los aspectos que la ley delega a la Comisión de
Relaciones del Trabajo, se encuentra el determinar las
unidades apropiadas que existirán en las agencias, en
consideración a unos criterios específicos enumerados en la
propia Ley para el Servicio Público, supra. Los criterios son
los siguientes:
a) Comunidad de intereses entre los empleados. b) Evitar el fraccionamiento excesivo de las unidades. c) Patrones actuales de organización formal e informal de los empleados. d) Protección del pleno disfrute de los derechos reconocidos en la ley. e) Viabilidad de las negociaciones. f) Similitud funcional en requerimiento o condiciones del trabajo. g) Sistema de personal establecido y planes de clasificación y retribución implantados en la agencia. h) Acuerdo entre las partes.
Por su parte, la sección 4.2 de la Ley para el Servicio
Público, supra, sec. 1451d, establece una serie de empleados
que deben quedar excluidos de todas las unidades apropiadas
certificadas por la Comisión para fines de la negociación
colectiva. La mencionada disposición indica que quedarán
excluidos, entre otros:
1) Empleados con nombramientos de confianza, transitorios, irregulares, por jornal y empleados confidenciales. 2)… CC-2006-177 9
3) Los supervisores de todas las agencias, según este término ha sido definido en este capítulo. 4)…
La controversia que nos ocupa requiere, precisamente,
delimitar el alcance de algunos conceptos incluidos en la
disposición transcrita, a saber, el concepto “empleado
confidencial” y “Supervisor.”
III
A
Con respecto al concepto “supervisor,” la Comisión
sostuvo que éste se extiende a aquellos empleados cuya
función de supervisión es recurrente o habitual y está
claramente delegada. Por tanto, decidió incluir en la unidad
apropiada las clases que meramente colaboran de forma
incidental en la labores de supervisión.
En su determinación de unidad apropiada la Comisión se
negó a excluir tres clases cuya exclusión había sido
solicitada por el Departamento de Estado bajo dicho concepto.
La Comisión entendió que la alegada supervisón ejercida era
de carácter incidental, accesoria y carente de autoridad y
responsabilidad primaria. Al así decidir, se reafirmó en
resoluciones anteriores, las cuales habían resuelto que la
sustitución ocasional en las funciones de supervisor no tiene
el efecto de privar al puesto de su derecho a la
sindicalización, ausente otras consideraciones.
El Departamento de Estado pidió la exclusión de la clase
Contador(a) Ejecutivo por motivo de supervisión y CC-2006-177 10
confidencialidad. Sin embargo, la Comisión no atendió el
fundamento de confidencialidad y decidió incluirla en la
unidad apropiada, basándose solamente en un análisis sobre su
carácter de supervisión. La posición del Departamento de
Estado era que las funciones del Contador Ejecutivo son
similares a la de un Sub-Director, toda vez que supervisa a
los Auxiliares de Contabilidad y le asigna trabajo a éstos.
No obstante, la Comisión determinó que la supervisión que
pudiera ejercer el Contador(a) Ejecutivo era en sustitución
del Director de Finanzas. Al evaluar la Especificación de
Clase, la Comisión concluyó que de dichas especificaciones no
se desprendía que la clase tuviera autoridad y discreción
sobre la imposición de medidas disciplinarias o la
responsabilidad de habitualmente asignarle trabajo a
empleados subalternos, por lo que decidió incluirla en la
unidad apropiada.
De igual forma, la Comisión decidió incluir en la unidad
apropiada las clases de Oficial de Compras II y Oficial
Ejecutivo. En ambos casos concluyó que las supuestas labores
de supervisión se limitaban a una colaboración no habitual
con otro funcionario de mayor jerarquía que sí ejercía
funciones de supervisión. En el primer caso, determinó que
el Oficial de Compras II meramente colaboraba en la
supervisión ejercida por el Director de Compras. En cuanto a
la clase de Oficial Ejecutivo, que incluye varios puestos, en
todos la Comisión determinó que las tareas de supervisión no
eran más que una colaboración no habitual. CC-2006-177 11
No obstante, el Departamento de Estado, objeta la
interpretación del concepto “supervisor” hecha por la
Comisión. De acuerdo a su argumentación, el hecho que un
empleado sustituya de forma incidental a otro que ejerce
funciones de supervisión, hace al primero un supervisor para
fines de la Ley para el Servicio Público, supra. Sostiene que
la clasificación de un puesto es un concepto flexible y no
estático y que la Comisión ha incorporado requisitos que no
corresponden al texto de la ley. No le asiste la razón.
La Ley para el Servicio Público, supra, define
“supervisor” de la siguiente forma:
Cualquier empleado que, ejerciendo su discreción, tenga autoridad para hacer recomendaciones efectivas sobre la imposición de medidas disciplinarias; o que tenga la responsabilidad habitual de asignar o dirigir el trabajo, si tales responsabilidades surgen de una ley, de un reglamento o de la descripción de deberes de su puesto, independientemente de que su nombramiento sea uno de carrera, confianza, transitorio, probatorio, provisional, irregular, por jornal o por contrato. (Énfasis suplido), 3 L.P.R.A. Sec. 1451b(dd).
El propio texto de la ley nos permite identificar varios
elementos esenciales de la definición de “supervisor.” En
primer lugar, la ley es clara al extender la definición de
“supervisor” a empleados que tienen discreción para
recomendar acciones disciplinarias y responsabilidad habitual
de asignar y dirigir el trabajo. Por otro lado, se colige
que dichas responsabilidades deben surgir de la propia
descripción del puesto.
En reiteradas ocasiones hemos expresado que cuando la
ley es clara y libre de ambigüedad, debe aplicarse tal como CC-2006-177 12
la misma rece, sin que pueda válidamente menospreciarse su
letra so pretexto de cumplir su espíritu o de alguna forma
buscar la intensión legislativa fuera del propio texto de la
ley. Esto es así, ya que cuando el legislador se ha
manifestado en lenguaje claro e inequívoco, el texto de la
ley es la expresión por excelencia de toda intención
legislativa. Véase Romero Barceló v. Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, res. el 10 de noviembre de 2006, 2006 T.S.P.R.
163; Ortiz López v. Mun. de San Juan, res. el 20 de abril de
2006, 2006 T.S.P.R. 64; Departamento de Hacienda v.
Telefónica Larga Distancia de Puerto Rico, res. el 17 de
marzo de 2005, 2005 T.S.P.R. 32.
De conformidad con ello, no podemos pasar por alto que
el legislador dispuso expresamente y sin lugar a duda que el
concepto “supervisor” se aplica a empleados que realizan la
labor de supervisión de manera habitual y no ocasional o
accidentalmente. A su vez, nada en el texto de la ley
sugiere que debamos dar otra interpretación a la misma. Por
tanto, no tenemos duda que, tal como resuelve la Comisión, al
definir “supervisor” la ley se refiere a aquellos empleados
que al ejercer su discreción tienen autoridad para hacer
recomendaciones sobre la imposición de medidas disciplinarias
trabajo de forma habitual y no incidental. Por tal razón,
corresponde sostener la interpretación hecha por la Comisión
con respecto al concepto “supervisor.”
B CC-2006-177 13
Pasemos ahora a examinar el señalamiento del
Departamento de Estado en cuanto a la interpretación del
concepto “empleado confidencial”. Al evaluar la solicitud
del Departamento de Estado para la exclusión de varios
puestos de la unidad apropiada por entender que eran
“empleados confidenciales,” la Comisión optó por hacer una
interpretación restrictiva de dicho concepto. En particular,
limitó la definición de conflicto de interés al que hace
referencia la ley, exclusivamente a conflicto de interés en
el contexto de las relaciones obrero-patronales o de
funciones al formular o implantar la política pública de la
agencia. La Comisión hizo esta interpretación basándose en la
jurisprudencia desarrollada sobre dicho concepto por la Junta
de Relaciones del Trabajo y este Tribunal en el contexto de
la Ley Núm. 130, Ley de Relaciones del Trabajo, supra, que
limita su aplicación a empleados vinculados a la política
laboral de la empresa. Erró la Comisión al así proceder.
La Ley Núm. 130, Ley de Relaciones del Trabajo, supra,
concedió a los trabajadores de las instrumentalidades
corporativas del gobierno que se dediquen o puedan dedicarse
en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan
por objeto un beneficio pecuniario, el derecho a organizar
sindicatos y a negociar colectivamente. Sin embargo, dicha
Ley no otorgó estos derechos a los empleados del gobierno
central y de los municipios. Para atender la situación de
estos últimos, se aprobó la ley cuya interpretación nos CC-2006-177 14
ocupa, es decir, la Ley para el Servicio Público. Véase la
Exposición de Motivos de la Ley Núm. 45, supra.
En cuanto a la determinación de unidades apropiadas, la
Ley de Relaciones del Trabajo, supra, es sumamente parca. Al
respecto, la ley solo expresa que “la Junta decidirá en cada
caso la unidad apropiada a los fines de la negociación
colectiva.” Ley Núm. 130, supra sec. 66. Esto representa una
marcada diferencia con la Ley para el Servicio Público,
supra, la cual establece unos criterios específicos a ser
considerados por la Comisión al determinar las unidades
apropiadas.
Más aún, en cuanto a la exclusión del “empleado
confidencial”, la Ley de Relaciones del Trabajo, supra,
guarda total silencio. Esto es, dicha ley no contiene
ninguna definición de lo que se considera un “empleado
confidencial”. Es por esto que la definición de “empleado
confidencial” desarrollada por nuestra jurisprudencia en el
contexto de la Ley de Relaciones del Trabajo, supra, fue
adoptada de la jurisdicción federal. A su vez, la
jurisdicción federal adoptó la exclusión del “empleado
confidencial” a base del desarrollo jurisprudencial de la Ley
Taft-Hartley, 29 U.S.C. seccs. 141-197. En lo pertinente,
dicha doctrina ha establecido que “empleado confidencial” se
refiere a aquel empleado que está relacionado con la
información y conocimiento sobre las relaciones obrero-
patronales y negociación colectiva. Véase Autoridad de
Acueductos y Alcantarillados v. Unión de Abogados de la CC-2006-177 15
A.A.A., res. el 11 de diciembre de 2002, 2002 T.S.P.R. 149,
Administración de Terrenos v. Unión Independiente de
Empleados de la Administración de Terrenos, 149 D.P.R. 65
(1999).
Ha sido la Junta de Relaciones del Trabajo, como agencia
encargada de interpretar la Ley Núm. 130, supra, quien ha
elaborado la definición de “empleado confidencial” adoptada
de la jurisdicción federal. En Fábrica de Muebles Dimas, Dec.
de la J.R.T. Núm. 134 (1955), se discutió la adopción en
Puerto Rico de la definición de “empleado confidencial”
desarrollada en la jurisdicción federal en el contexto de la
Ley Taft-Hartley, supra. La definición adoptada originalmente
ha sido ampliada para incluir aquellos empleados que, si bien
no son ejecutivos ni supervisores, atienden asuntos
confidenciales relativos a la política obrero-patronal, o
están en una relación confidencial con las personas que
formulan o establecen las normas, directrices o la política
laboral de una empresa o que tiene acceso y/o conocimiento de
ésta. Además, se han incluido empleados que, aun cuando no
asisten al personal que realiza funciones empresariales, sí
tienen acceso a información confidencial relacionada a
posibles cambios que pueden resultar de las negociaciones
colectivas. Véase Autoridad de Energía Eléctrica, Dec. de la
J.R.T. PC-73 (1984).
A la luz de las marcadas diferencias entre ambas leyes,
somos del criterio que resultaría inadecuado aplicar
indistintamente la definición de “empleado confidencial” de CC-2006-177 16
la Ley de Relaciones del Trabajo, supra, a controversias
relacionadas a la Ley para el Servicio Público, supra. La
definición de “empleado confidencial” que hemos adoptado en
el contexto de la Ley de Relaciones del Trabajo, supra, tal
como hemos mencionado, proviene de la doctrina desarrollada
en Estados Unidos con relación a la Ley Taft-Hartley, supra.
Esta legislación federal gobierna las relaciones obrero-
patronales en el sector privado. De igual forma, la Ley de
Relaciones del Trabajo, supra, cubre a empleados de la
empresa privada y de las corporaciones públicas de Puerto
Rico. Por su parte, la Ley para el Servicio Público, supra,
fue creada particularmente para los empleados del gobierno
central y los municipios, los cuales no están cubiertos por
la Ley de Relaciones del Trabajo, supra.
De hecho, nuestro legislador, al reconocer que el
gobierno es un patrono particular, quiso legislar una ley
separada de la Ley de Relaciones del Trabajo, supra, para
otorgar el derecho a la negociación colectiva a los empleados
del gobierno central. Precisamente, para atender esas
particularidades del gobierno como patrono, la Ley para el
Servicio Público, supra, difiere marcadamente de la Ley de
Relaciones del Trabajo, supra, en varios aspectos importantes
que conviene resaltar.
En primer lugar, mientras que la Ley de Relaciones del
Trabajo, supra, es parca en cuanto a las determinaciones de
unidades apropiadas, limitándose a decir que la Junta hará
tal determinación, la Ley para el Servicio Público, supra, CC-2006-177 17
establece unos criterios específicos que deben servir de guía
a la Comisión al hacer la determinación de unidad apropiada.
Por otro lado, en lo concerniente al asunto particular del
concepto “empleado confidencial,” la Ley de Relaciones del
Trabajo, supra, no lo define. Sin embargo, la Ley para el
Servicio Público, supra, contiene una definición que no
podemos ignorar.
La Ley para el Servicio Público, supra, define “empleado
confidencial” como toda persona que tuviera conflicto de
intereses o que participe significativamente en la
formulación e implantación de política pública o que realice
labores directas o indirectas en torno a las relaciones
obrero-patronales. Ley Núm. 45, supra, sec. 1451ap. Es decir,
y según ha expresado la propia Comisión, se consideran
empleados confidenciales aquellos empleados que cumplen con
alguno de los tres criterios enumerados por la ley. Es decir
empleados que:
1. tuvieran conflicto de intereses
2. participen significativamente en la
formulación e implantación de política
pública.
3. realicen labores directas o indirectas en
torno a las relaciones obrero-patronales.
Como vemos, la Ley para el Servicio Público, supra, no
limita su definición de “empleado confidencial” a los asuntos
relacionados con la política laboral de la empresa. En
particular, los primeros dos criterios -conflicto de CC-2006-177 18
intereses y formulación e implantación de política pública-
no hacen mención de la política laboral. Por ende, el
concepto “empleado confidencial” en el contexto de la Ley
para el Servicio Público, supra, no puede limitarse a lo
concerniente a las relaciones obrero-patronales.
Como es sabido, un tribunal no está autorizado, bajo el
pretexto de buscar la intención legislativa en un estatuto, a
adicionarle limitaciones o restricciones que no surgen de su
texto. José R. Cancio González, Ex Parte, res. el 29 de marzo
de 2004, 2004 T.S.P.R. 45; Zahira Linette Martínez Vázquez v.
Nelson Rodríguez, res. el 13 de agosto de 2003, 2003 T.S.P.R.
134; Comité Pro Permanencia de la Barriada Morales v. Hon.
William Miranda Marin, res. el 16 de octubre de 2002, 2002
T.S.P.R. 138. Tampoco puede un tribunal eliminar mediante
legislación judicial cualquier parte de una ley, no importa
cuál pueda ser la opinión del tribunal respecto a la
conveniencia de la misma. Arturo Guzmán Vargas v. Hon. Sila
M. Calderón, res. el 23 de marzo de 2005, 2005 T.S.P.R. 33;
Luis Oliver Canabal v. Comisión Estatal de Elecciones, res.
el 30 de junio de 2004, 2004 T.S.P.R. 112; Parilla v. Loíza
Sugar Co., 49 D.P.R. 597, 600 (1935).
Conforme a dichos principios, no podemos ignorar la
definición de “empleado confidencial” contenida en el propio
texto de la Ley para el Servicio Público, supra, y utilizar
la definición que para fines de la Ley de Relaciones del
Trabajo, supra, hemos adoptado de la Ley Taft-Hartley, supra.
De un análisis del historial legislativo, resulta evidente CC-2006-177 19
que el legislador quiso evitar cualquier referencia a la Ley
Taft-Hartley, supra, en el contexto de la Ley para el
Servicio Público, supra. La Exposición de Motivos del
proyecto original (P. del S. 1000) presentado durante la 12ma
Asamblea Legislativa, con el fin de otorgar el derecho a la
sindicalización a los empleados del sector público no
cubiertos por la Ley de Relaciones del Trabajo, supra, y que
inspiró la nueva Ley para el Servicio Público, supra, hacía
mención de la Ley Taft-Hartley, supra, de 1947.2 Sin
embargo, la Asamblea Legislativa eliminó del texto del P. del
S. 813 -que finalmente se convirtió en la Ley para el
Servicio Público, supra,- toda referencia a la mencionada
legislación federal. De hecho, la Exposición de Motivos del
P. del S. 813 y la propia Ley para el Servicio Público,
supra, es casi idéntica a la Exposición de Motivos del P. del
S. 1000, con la excepción que se eliminó toda referencia a la
Ley Taft-Hartley, supra.
La diferencia entre ambas leyes ha sido reconocida tanto
por la propia Comisión mediante sus resoluciones como por
este Tribunal. En el caso de Departamento de Educación y
Sindical Asociación de Maestros de Puerto Rico et al, la
Comisión expresó:
A diferencia de la Ley Taft-Hartley y la Ley [Núm.] 130 de 1945 donde los empleados
2 Este proyecto no fue aprobado en la 12ma Asamblea Legislativa y fue presentado nuevamente en la 13ra Asamblea Legislativa como el P. del S. 813, que eventualmente fue aprobado convirtiéndose en la Ley Núm. 45 de 25 de febrero, 1998, 3 L.P.R.A. sec. 1451 y ss., conocida como la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico. CC-2006-177 20
confidenciales se excluyen por razones jurisprudenciales y donde la Ley no define qué se considera un empleado confidencial, nuestra Ley específicamente excluye estos empleados y define en qué consisten los mismos.3
De igual forma, este Tribunal se ha expresado sobre las
antes mencionadas diferencias entre la Ley de Relaciones del
Trabajo, supra, y la Ley para el Servicio Público, supra. Al
determinar el carácter revisable de las determinaciones de
unidad apropiada bajo la Ley para el Servicio Público, supra,
rechazamos aplicar por analogía la limitación que para dichas
revisiones contiene la Ley de Relaciones del Trabajo, supra.
Sobre el particular sostuvimos: “En vista de que la Ley Núm.
45, ante, no contiene una limitación análoga a la de la Ley
de Relaciones del Trabajo en cuanto al ámbito de revisión
judicial, establecimos que no procedía aplicar, por analogía,
la misma a un caso efectuado ante la Comisión.” (Énfasis en
el original) Véase Departamento de Educación v. Sindicato
Puertorriqueño de Maestros, res. el 13 de junio de 2006, 2006
T.S.P.R. 121, citando a A.R.P.E. v. Coordinadora Unitaria de
Trabajadores del Estado, res. el 19 de octubre de 2005, 2005
T.S.P.R. 147.
Además de reconocer las marcadas diferencias entre ambas
leyes, este Tribunal ha reconocido el derecho de Puerto Rico
de desarrollar nuestra propia política pública en un
sinnúmero de áreas del derecho laboral, como podrían ser
aquellas cubiertas por la Ley para el Servicio Público,
3 Departamento de Educación y Sindical Asociación de Maestros de Puerto Rico et al, DD-99-001(26 de marzo de 1999). CC-2006-177 21
supra. Al resolver que la sección 301 de la Ley Taft-
Hartley, supra, ocupa el campo en cuanto a las pruebas de
detección de sustancias controladas en la empresa privada,
detallamos los pasos a seguir para determinar cuándo la ley
estatal queda desplazada o no por la mencionada legislación
federal. Véase Condado Plaza Hotel & Casino v. Asociación de
Empleados de Casino de Puerto Rico, 149 D.P.R. 347 (1999).
Sin dudas, en áreas no ocupadas por la legislación federal,
Puerto Rico puede desarrollar su propia política pública.4
Sobre el caso Condado Plaza & Casino v. Asociación de
Empleados de Casino de Puerto Rico, supra, se ha expresado:
El mayor significado de este caso son las implicaciones al poder de Puerto Rico sobre su propia política pública. Aunque las normas federales son obligatorias en la esfera ocupada por la Sección 301, en cuanto a la no ocupada Puerto Rico tiene pleno poder para desarrollar una política pública según su mejor juicio; por ejemplo, con respecto a las corporaciones públicas y en la implantación de la nueva Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público aprobada en el 1998.5 (Énfasis suplido)
A la luz de la intención legislativa al aprobar la Ley
para el Servicio Público, supra, y de los pronunciamientos de
este Tribunal en Condado Plaza Hotel y Casino v. Asociación
de Empleados de Casino de Puerto Rico, supra, somos del
4 Este Tribunal ha expresado que lo importante para saber si alguna ley estatal se encuentra desplazada por la Sec. 301 de la Ley Taft-Hartley, es determinar si para resolver la acción que surge de la ley estatal es necesario interpretar el convenio colectivo. Condado Plaza Hotel & Casino v. Asociación de Empleados de Casino de Puerto Rico, 140 D.P.R. 347, 358 (1999), citando a Lingle v. Norge Division of Magic Chef, Inc. 486 U.S. 399 (1988). 5 David M. Helfeld, Derecho Laboral, Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico, 70 Rev. Jur. U.P.R. 447, 452 (2001). CC-2006-177 22
criterio que la definición de “empleado confidencial” no
puede estar basada en la definición desarrollada en la esfera
federal en el contexto de la Ley Taft-Hartley, supra.6 Esta
interpretación restrictiva, tendría el efecto de dejar fuera
de la definición a aquellas personas que participan
significativamente en la formulación e implantación de la
política pública general de la empresa, contrario al propio
texto de la Ley para el Servicio Público, supra.
Además, debemos señalar que la definición de “empleado
confidencial” adoptada originalmente en el contexto de la Ley
de Relaciones del Trabajo, supra, ha sido ampliada para
incluir, no sólo a empleados que realizan tareas
confidenciales relacionadas con la política laboral de la
agencia, sino también a aquellos que están en una relación
confidencial con las personas que formulan o establecen las
normas, directrices o la política laboral de una empresa, o
que tienen acceso y/o conocimiento de ésta. Véase Autoridad
de Energía Eléctrica, supra. Entendemos que, de la misma
forma, la definición de “empleado confidencial” bajo la Ley
para el Servicio Público, supra, se debe extender a aquellos
empleados que están en una relación de confidencialidad con
los que formulan o implantan la política pública general de
6 De hecho, al revisar otra legislación sobre sindicalización de empleados públicos aprobada en varios estados, hemos notado que al definir “empleado confidencial”, no todos los estados han seguido el lenguaje de la Ley Taft- Hartley de la jurisdicción federal. Hemos encontrado un lenguaje distinto al lenguaje de la Ley Taft en la legislación de estados tales como New Mexico, N.M. Stat. Ann. § 10-7E-4 (2007); New Hampshire, RSA-273-A:1 (2007); California, Cal Gov. Code § 3513 (2007); Massachusetts, ALM GL Ch. 150E, § 1; y Florida, Fla. Stat. § 447.203 (2007). CC-2006-177 23
la agencia o que tienen acceso y/o conocimiento de ésta.
Creemos que esta definición se ajusta adecuadamente al texto
de la Ley para el Servicio Público, supra, y cumple a
cabalidad con la intención legislativa de brindar a los
empleados del gobierno central y los municipios el derecho a
la negociación colectiva dentro de unos parámetros que
respondan a las particularidades del gobierno como patrono.
Reconocemos que la Comisión, tanto en la determinación
de unidad apropiada en controversia, como en resoluciones
anteriores, ha intentado elaborar una definición que incluya
a ciertos empleados que- si bien no participan directamente
en la formulación o implantación de la política pública
general de la empresa- mantienen una relación de
confidencialidad con los que la formulan e implantan. Sin
embargo, notamos que la Comisión no ha aplicado la norma
uniformemente y en ocasiones su análisis demuestra un apego
innecesario a la doctrina desarrollada en el contexto de la
Ley de Relaciones del Trabajo, supra. Así se desprende de un
análisis somero de algunos puestos, como los que se
encuentran bajo la supervisión de la Secretaría Auxiliar de
Relaciones Exteriores del Departamento de Estado.
Según el organigrama del Departamento de Estado, la
misión principal de esta Secretaría Auxiliar es implantar la
política pública de internacionalización de Puerto Rico. No
obstante, en su determinación, la Comisión decide excluir
varios de estos puestos y otros no. En particular, la
Comisión se negó a excluir todos los puestos pertenecientes a CC-2006-177 24
la clase de Oficial de Asuntos Internacionales. La Comisión
fundamentó su negativa a excluir esta clase alegando que sus
tareas se limitan a coordinar eventos y actividades
culturales y coordinar las estadías de funcionarios y no en
lo relacionado a la implantación de política pública. Sin
embargo, de las descripciones de los puestos se desprende que
algunos de estos empleados redactan documentos oficiales que
incluyen cartas, informes y recomendaciones para la firma del
Secretario de Estado, Subsecretario de Estado y el Secretario
Auxiliar. Además, participan en viajes oficiales con
funcionarios del gobierno de Puerto Rico y en conferencias
representando al negociado o al Secretario Auxiliar según
éste determine y asigne.
Tras analizar las descripciones de los puestos,
concluimos que estos empleados están en una relación de
confidencialidad con los que formulan o implantan la política
pública general del Departamento de Estado o tienen acceso
y/o conocimiento de la misma. Por tanto, resolvemos que erró
la Comisión al no excluir esta clase.
Igual curso de acción se impone, por ejemplo, con el
puesto de Contador Ejecutivo. Aunque la Comisión concluye
correctamente que no se trata de un supervisor para fines de
la Ley para el Servicio Público, supra, lo cierto es que no
atendió el planteamiento que hizo el Departamento de Estado
sobre el alegado carácter confidencial de este puesto. Entre
las tareas del Contador Ejecutivo están el preparar los
estados financieros de las diferentes asignaciones estatales, CC-2006-177 25
colaborar con la División de Presupuesto en la formulación
del presupuesto de la Agencia, sustituir al director de
Finanzas en su ausencia y representarlo en las actividades
cuando lo requiera. De igual forma, este funcionario prepara
las obligaciones de fondos al cierre del año fiscal de las
asignaciones estatales para los diferentes programas.
Resolvemos que se trata de un empleado confidencial de
acuerdo a la definición contenida en la Ley para el Servicio
Público, supra, por lo que debió ser excluido de la unidad
apropiada. Este análisis lo hacemos a manera de ilustración,
por lo que no debe entenderse que el mismo se limita a las
clases específicamente mencionadas. Por el contrario, la
norma aquí establecida debe ser aplicada a todos los puestos
en controversia.
Finalmente, es importante señalar que hasta este
momento, al interpretar la Ley para el Servicio Público,
supra, hemos seguido las interpretaciones y decisiones de la
Junta de Relaciones del Trabajo, entidad creada a la luz de
la Ley de Relaciones del Trabajo, supra. No obstante, fue la
Comisión de Relaciones del Trabajo la agencia creada por ley
para implantar e interpretar la Ley para el Servicio Público,
supra. Consideramos que si bien la Comisión puede usar como
guía o referencia las interpretaciones de la Junta sobre la
Ley de Relaciones del Trabajo, supra, debemos reconocer que
se trata de leyes distintas, dirigidas a patronos y empleados
distintos, por lo que existen ciertas áreas donde, al
interpretar la Ley para el Servicio Público, supra, la CC-2006-177 26
Comisión debe desarrollar su propia interpretación sin
necesidad de sujetarse de forma absoluta a las
interpretaciones que la Junta de Relaciones del Trabajo ha
hecho de su propia Ley.
IV.
Por los fundamentos que anteceden, procede confirmar en
parte la sentencia del Tribunal de Apelaciones, Región de San
Juan, a los efectos de sostener la interpretación del
concepto “supervisor” hecha por la Comisión y revocar en
parte en cuanto a la interpretación de “empleado
confidencial.” Se devuelve el caso para que la Comisión
evalúe nuevamente los puestos impugnados conforme a la
definición de “empleado confidencial” esbozada en esta
Opinión. Se dictará sentencia de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Presidente EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Unión General de Trabajadores (División de Empleados Públicos)
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se confirma en parte la sentencia del Tribunal de Apelaciones, Región de San Juan, a los efectos de sostener la interpretación del concepto “supervisor” hecha por la Comisión y revocar en parte en cuanto a la interpretación de “empleado confidencial.” Se devuelve el caso para que la Comisión evalúe nuevamente los puestos impugnados conforme a la definición de “empleado confidencial” esbozada en esta Opinión.
Así lo pronuncia y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo