EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Comisionado de Seguros de Puerto Rico
Recurrido Certiorari
v. 2006 TSPR 15
Universal Insurance Company, 166 DPR ____ Inc.
Peticionaria
Número del Caso: CC-2004-127
Fecha: 1 de febrero de 2006
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan Panel I
Panel integrado por su Presidenta, la Jueza Fiol Matta y los Jueces González Rivera y Rivera Martínez
Abogados de la Peticionaria:
Lcdo. Antonio J. Ramírez Aponte Lcdo. Francisco J. Domenech
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Noel E. González Abella
Materia: Revisión judicial de decisión administrativa de la Oficina del Comisionado de Seguros de P.R.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrido
v. CC-2004-127
Universal Insurance Company, Inc. Peticionaria
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 1 de febrero de 2006.
Mediante el presente recurso, se solicita de
este Tribunal la revocación de una resolución
emitida por el Tribunal de Apelaciones, mediante
la cual se declaró sin jurisdicción para revisar
una resolución sumaria parcial dictada por la
Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto
Rico. El Tribunal de Apelaciones determinó que la
resolución recurrida no es final, por lo que, a
tenor con la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme y nuestra jurisprudencia, no adquirió
jurisdicción para entrar en los méritos del caso. CC-2004-127 2
I
El 8 de mayo de 2002, el Comisionado de Seguros de
Puerto Rico, en adelante el Comisionado, emitió una orden
en la cual le imputó a Universal Insurance Company, Inc.,
en adelante Universal, haber violado los artículos 12.130,
27.090(1) y (2); y 27.160(2) y (3) del Código de Seguros de
Puerto Rico1. Le imputó haber concedido rebajas en primas no
autorizadas en treinta y cuatro (34) pólizas de seguro de
propiedad sobre condominios entre enero de 1996 y junio de
2001, ascendentes a ciento dos mil doscientos noventa y
cinco dólares ($102,295). También le atribuyó la conducta
impropia de haber cobrado primas en exceso de la prima
autorizada en veintisiete (27) pólizas, por la suma total
de ciento cincuenta y siete mil trescientos cuarenta y
nueve dólares ($157,349). El Comisionado ordenó a Universal
a cesar y desistir de las prácticas de conceder rebajas en
primas no autorizadas y de cobrar primas en exceso al
suscribir pólizas de seguros. También, le impuso a
Universal la multa administrativa a pagar por tal conducta
impropia.
Ante dicha orden, el 28 de mayo de 2002, en virtud del
artículo 2.220 del Código de Seguros2, Universal solicitó la
celebración de una vista administrativa. En dicha
solicitud, negó haber violado los artículos señalados del
Código de Seguros y adujo que las sanciones administrativas
1 26 L.P.R.A. secs. 1213, 2709(1) y (2), y 2716 (2) y (3). 2 26 L.P.R.A. sec. 222. CC-2004-127 3
impuestas eran improcedentes porque durante el período
comprendido por la Orden, el propio Comisionado había
suspendido el requisito de presentación de tarifas para los
seguros de propiedad sobre los condominios, por lo cual
dicha industria se encontraba desreglamentada.3
Habiendo comenzado el descubrimiento de prueba y ya
señalada la vista administrativa solicitada por Universal,
el 13 de septiembre de 2002, el Comisionado presentó una
moción para que se dictara una resolución parcial sumaria.
Señaló los hechos que no estaban en controversia y aquellos
sobre los cuales el Oficial Examinador podía tomar
conocimiento oficial. Solicitó al Oficial Examinador que
dictaminara, mediante resolución parcial sumaria, que
Universal había violado el Código de Seguros al cobrar
primas en pólizas de seguro de propiedad de condominios que
no se ajustan a los tipos o tarifas inscritos.4
El 3 de octubre de 2002, Universal presentó su oposición
a la moción para que se dictara resolución sumaria parcial
que sostuvo en dos argumentos principales. Primero, que el
Oficial Examinador no podía tomar conocimiento oficial
sobre los hechos que podrían ser necesarios para adjudicar
la controversia central del caso. Segundo, que no podía
adjudicarse sumariamente el caso sin permitir que se
completara el procedimiento de descubrimiento de prueba
solicitado por Universal, pues sería contrario al debido
3 Apéndice del recurso de certiorari, pág. 54. 4 Íd. pág. 68. CC-2004-127 4
proceso de ley, ya que el Comisionado no había contestado
el pliego de interrogatorios y requerimiento de producción
de documentos que Universal le había notificado.5
El 23 de octubre de 2002, el Comisionado notificó a
Universal su contestación al primer pliego de
interrogatorios y requerimiento de producción de
documentos. Luego, presentó una replica a la moción de
oposición de Universal, quien a su vez presentó dúplica a
la misma.
Así las cosas, el 24 de enero de 2003, el Oficial
Examinador dictó la resolución parcial sumaria solicitada
por el Comisionado. Resolvió lo siguiente:
...Universal Insurance Company incurrió en violación de los Artículos 12.130, 27.090(1) y (2) y 27.160(2) y (3) del Código de Seguros de Puerto Rico, 26 L.P.R.A. secs. 1213, 2709(1) y (2) y 2716(2) y (3), al suscribir, durante el período investigado por la OCS [Oficina del Comisionado de Seguros], contratos de seguros de propiedad para condominios, por los cuales cobró primas que no se ajustaban a los tipos inscritos aprobados aplicables a tales contratos. Se confirma la orden de cese y desista que forma parte de la Orden de 8 de mayo de 2002. Resuelto el aspecto específico en torno al incumplimiento por parte de Universal Insurance Company con los Artículos 12.130, 27.090(1) y (2) y 27.160(2) y (3) del Código de Seguros de Puerto Rico, supra, resta por determinar el importe de la multa administrativa que deba imponerse y el importe que deba rembolsarse por las primas que fueron cobradas en exceso, a base de los contratos de seguros de propiedad para condominios que fueron suscritos por Universal Insurance Company durante el periodo investigado, y por los cuales cobró primas que no se ajustaban a los tipos inscritos aprobados. A tales efectos, las partes de epígrafe deberán
5 Íd. págs. 78-85, 423-424. CC-2004-127 5
reunirse en o antes del 28 de febrero de 2003, con el fin de simplificar al máximo los restantes asuntos en controversia. Llevada a cabo dicha reunión, las partes deberán presentar en o antes del 1 de abril de 2003, un informe conjunto con el fin de recomendar fechas para la celebración de una vista administrativa, e indicar las cuestiones a dilucidarse el día de la vista, especificando sus respectivas contenciones sobre los asuntos restantes en controversia, de forma tal que se facilite la conducción y disposición final del caso.6
Universal solicitó reconsideración de la Resolución
dictada y ésta fue declarada sin lugar. Inconforme con la
resolución parcial sumaria emitida por el Oficial
Examinador, presentó un recurso de revisión administrativa
ante el Tribunal de Apelaciones. Señaló, en síntesis, que el
Oficial Examinador erró al tomar conocimiento oficial de
hechos no sustentados por declaraciones juradas o prueba
documental y dictar resolución parcial sumaria basada en
esos hechos. Sostuvo que erró al resolver sumariamente, sin
la oportunidad de realizar el descubrimiento de prueba
adecuado, que no existía controversia sobre el hecho de lo
alegado por el Comisionado, sobre la no-suspensión del
requisito de presentación de tarifas, aún cuando Universal
sometió evidencia de que éste, intencionalmente, incurrió en
conducta dirigida a inducir a las compañías de seguros a
pensar que las líneas de seguros comerciales que incluyen
los de propiedad sobre condominios estaban
desreglamentados.7
6 Íd., pág. 351. 7 Íd., pág. 15 y 16. CC-2004-127 6
Mediante Resolución de 19 de diciembre de 2003, el
Tribunal de Apelaciones desestimó el recurso por carecer de
jurisdicción. Determinó que la resolución recurrida no es
final y por lo tanto no es susceptible de revisión, pues la
sección 4.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme8, en adelante la L.P.A.U., señala que la revisión
judicial de determinaciones administrativas está limitada a
las órdenes finales de las agencias.9 Además, señaló que
surge de la propia resolución parcial emitida por el Oficial
Examinador, que aún quedan procedimientos pendientes en el
ámbito administrativo, incluyendo una vista antes de la
disposición final del caso, por lo que el mismo continúa y
la resolución recurrida no es final.
Inconforme, el 20 de febrero de 2004, Universal presentó
ante nos una petición de certiorari. Señaló como error lo
siguiente:
Erró el Tribunal de Apelaciones al determinar que la Resolución Sumaria no constituye una “orden, o resolución final”, por lo cual carecía de jurisdicción para entender de la solicitud de revisión presentada por 10 Universal.
La parte peticionaria arguye que la resolución sumaria
recurrida es una final y revisable, ya que “contiene la
posición definitiva del Comisionado en cuanto a las
controversias planteadas ante la agencia, y adjudica y
8 Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec. 2172. 9 Apéndice del recurso de certiorari, pág. 428. 10 Petición de certiorari, pág. 13. CC-2004-127 7
determina de manera final y definitiva los derechos y las
obligaciones de Universal”.11 Además, alegó, que la
resolución sumaria es final porque tiene un impacto
inmediato sobre los derechos y obligaciones de Universal y
le requiere que actúe inmediatamente.12
El Comisionado sostiene que la resolución recurrida es
una interlocutoria, no una final, y por lo tanto no
revisable por el Tribunal de Apelaciones conforme al
artículo 4.2 de la L.P.A.U, supra. Alega que la misma no es
final, porque todavía está pendiente ante la agencia
establecer los montos de las multas y las devoluciones que
Universal, el asegurador, tiene que pagar a tenor con lo
ordenado. Además, añade, que aunque lo que resta es la
determinación de la multa y cantidad a devolver, podrían
surgir controversias en torno a dichos montos por concepto
de multa y devolución de primas, por lo que el proceso ante
la agencia no ha culminado y el dictamen sumario recurrido
es uno interlocutorio y no final.
Contando con la comparecencia de ambas partes, nos
encontramos en posición de resolver.
II
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de
Puerto Rico, supra, establece un procedimiento uniforme para
la revisión judicial de órdenes y resoluciones dictadas por
11 Íd. 12 Alegato de la Parte Peticionaria, presentado el 10 de junio de 2004, pág. 20. CC-2004-127 8
las agencias administrativas de Puerto Rico. Por virtud de
dicha ley, una parte que haya sido afectada adversamente por
una orden o resolución final de una agencia y que haya
agotado todos los remedios administrativos disponibles,
podrá presentar un recurso de revisión ante el Tribunal de
Apelaciones dentro de un término de treinta (30) días
contados a partir de la fecha de archivo en autos de copia
de la notificación de la orden o resolución final de la
agencia.13
La sección 1.3 de la L.P.A.U. dispone que una orden o
resolución “significa cualquier decisión o acción agencial
de aplicación particular que adjudique derechos u
obligaciones de una o más personas específicas, o que
imponga penalidades o sanciones administrativas excluyendo
órdenes ejecutivas emitidas por el Gobernador.”14 De igual
forma, dicho estatuto especifica que una orden o
resolución parcial constituye aquella “acción agencial que
adjudique algún derecho u obligación que no ponga fin a la
controversia total sino a un aspecto específico de la
misma”.15 También define una orden interlocutoria como
aquella “acción de la agencia en un procedimiento
adjudicativo que disponga de algún asunto meramente
procesal.”16
13 Íd., sec. 2172. 14 3 L.P.R.A. sec.2102. 15 Íd. 16 Íd. CC-2004-127 9
La Asamblea Legislativa limitó la revisión judicial
exclusivamente a las órdenes finales de las agencias. Al
así hacerlo, se aseguró que la intervención judicial se
realizara después de que concluyeran los trámites
administrativos y se adjudicaran todas las controversias
pendientes ante la agencia. La intención legislativa
consistió en evitar una intromisión indebida y a destiempo
en el trámite administrativo por parte de los tribunales.17
Por estos motivos, dispuso lo siguiente, respecto a una
orden o resolución interlocutoria:
Una orden o resolución interlocutoria de una agencia no es revisable directamente. La disposición interlocutoria de la agencia podrá ser objeto de un señalamiento de error en el recurso de revisión de la orden o resolución final de la agencia. (........) Una orden o resolución interlocutoria de una agencia, incluyendo aquellas que se emitan en procesos que se desarrollen por etapas, no serán revisables directamente.18
Las definiciones anteriormente mencionadas, no
delimitan expresamente lo que constituye una orden o
resolución final. No obstante, hemos expresado que una
orden o resolución final es aquella que culmina el
procedimiento administrativo, tiene efectos sustanciales
sobre las partes y resuelve todas las controversias ante
la agencia, les pone fin, sin dejar pendiente una para ser
17 P. del S. 254 de 26 de diciembre de 1997, 1era Sesión Extraordinaria, 13era Asamblea Legislativa, págs. 957-958. 18 3 L.P.R.A. sec.2172. CC-2004-127 10
decidida en el futuro.19 Hemos intimado, además, que una
orden o resolución final tiene las características de una
sentencia en un procedimiento judicial porque resuelve
finalmente la cuestión litigiosa y de la misma puede
apelarse o solicitarse revisión.20 Es decir, una orden o
resolución final de una agencia administrativa es aquella
que dispone del caso ante la agencia y tiene efectos
adjudicativos y dispositivos sobre las partes. Se trata de
la resolución que culmina en forma final el procedimiento
administrativo respecto a todas las controversias.21 Ello
a su vez hace ejecutable entre las partes la decisión
administrativa y por ende susceptible de revisión
judicial.
El Tribunal Supremo de Estados Unidos, en Bennett v.
Spear22, expresó dos condiciones que tienen que ser
satisfechas para que una decisión administrativa pueda ser
considerada final. Primero, la actuación de la agencia
debe representar la culminación de su proceso decisorio; y
segundo, la actuación administrativa debe ser una en la
19 A.R.Pe v. Coordinadora, 2005 T.S.P.R.147, 2005 J.T.S.152, 165 D.P.R.__ (2005); Tosado v. A.E.E., 2005 T.S.P.R. 113, 2005 J.T.S.118, 165 D.P.R.__ (2005); Junta Examinadora de Tecnólogos Medicos v. Elías et al., 144 D.P.R. 483 (1997). 20 Junta Examinadora de Tecnólogos Medicos v. Elías et al., supra; Pueblo ex rel. R.S.R., 121 D.P.R.293 (1988). 21 Junta Examinadora de Tecnólogos Medicos v. Elías et al., supra. 22 520 U.S. 154 (1997). CC-2004-127 11
cual se determinen todos los derechos y obligaciones de
las partes o surjan consecuencias legales.23
No obstante, aunque es necesario que la orden o
resolución sea final para que sea susceptible de revisión
por parte del Tribunal de Apelaciones, en el caso Junta
Examinadora de Tecnólogos Médicos v. Elías, supra,
expresamos que una situación clara de falta de
jurisdicción de la agencia es una excepción a la norma de
que sólo serán revisables ante el Tribunal de Apelaciones
las resoluciones finales de una agencia administrativa.
Comenta el tratadista Demetrio Fernández sobre la referida
normativa jurisprudencial, lo siguiente:
Es innecesario e injusto requerirle a una parte que litigue si el organismo administrativo carece de jurisdicción con el solo fin de que se cumpla con el requisito de finalidad.24
En Oficina de la Procuradora del Paciente v. Aseguradora
MCS, IPA 603,25 reiteramos la doctrina de que un caso claro
de falta de jurisdicción de una agencia administrativa
constituye una excepción a la norma de la finalidad. No
obstante, es preciso aclarar que “no toda alegación de
ausencia de jurisdicción va a tener el efecto de liberar a
23 Bennett v. Spear, supra, citado en R.J. Pierce, Administrative Law Treatise, 4ta ed., New York, Ed. Aspen Law & Business, 2002, Vol. II, pág. 1037. 24 Demetrio Fernández, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da. ed., Colombia, Forum, 2001, págs. 474-475; Junta Examinadora de Tecnólogos Medicos v. Elías et al., supra, pág. 492. 25 2004 T.S.P.R. 153, 2004 J.T.S. 160, 163 D.P.R.___(2004). CC-2004-127 12
la parte de culminar sus gestiones en la agencia”26 ni
implicará una aplicación automática de la excepción. Sólo en
aquellos casos en los que carece realmente de jurisdicción
la agencia administrativa, el proceso administrativo se
convierte en final por no quedar asuntos o controversias
pendientes de dilucidar por la agencia y sólo entonces
sería revisable por el Tribunal de Apelaciones.
III
En el caso ante nos, el Oficial Examinador de la
Oficina del Comisionado de Seguros emitió una Resolución
Parcial Sumaria, de la cual Universal solicitó revisión al
Tribunal de Apelaciones. Dicho foro apelativo se declaró sin
jurisdicción para atender tal solicitud, pues la resolución
recurrida no era final y por ende no revisable según la
L.P.A.U., supra. Concluimos que es correcta la determinación
del Tribunal de Apelaciones. Veamos.
El peticionario alega, amparándose en el caso Bell v.
New Jersey27 del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, que
la Resolución sumaria emitida es final porque contiene la
controversias planteadas ante la agencia, además de que
adjudica y determina de manera final y definitiva los
derechos y obligaciones de Universal, emanando así
26 Colón Ventura v. Méndez, 130 D.P.R. 433, 444 (1992). 27 461 U.S. 773 (1983). CC-2004-127 13
consecuencias legales.28 No le asiste razón. Si bien es
cierto que el Oficial Examinador determinó que Universal
incurrió en violación de varios artículos del Código de
Seguros, controversia central del caso mas no la única, aún
quedan asuntos importantes por dilucidar. Entiéndase que no
estamos resolviendo si la determinación del Oficial
Examinador es o no correcta. Entre los asuntos por
dilucidar, los cuales también podrían levantar controversias
futuras, se encuentran determinar el importe de la multa
administrativa que deba imponerse, el importe que debe
rembolsarse por concepto de las primas cobradas en exceso y
de primas cobradas que no se ajustaron a los tipos
aprobados. Por este motivo, no se ha adjudicado de manera
final todos los derechos y obligaciones de las partes. La
agencia no ha finalizado el proceso ante sí. Hizo una
determinación mediante la cual ordena a Universal a cesar y
a desistir de cierta conducta que el Oficial Examinador
consideró contraria al Código de Seguros. No obstante,
debemos permitir que se celebre la vista administrativa
pendiente y que la Oficina del Comisionado de Seguros emita
su decisión final, donde adjudique todos los derechos y
obligaciones de las partes. Por lo cual, no siendo final la
resolución recurrida, lo determinado por la agencia en la
misma, no es ejecutable hasta que se adjudiquen todos los
derechos y obligaciones de las partes.
Por lo tanto, la resolución recurrida no cumple con los
requisitos de finalidad establecidos en nuestra
28 Alegato de la Parte Peticionaria, presentado el 10 de junio de 2004, pág. 19. CC-2004-127 14
jurisprudencia. La misma es una resolución parcial, no una
final. No es final porque no culmina el proceso
administrativo y deja controversias pendientes. Resolver lo
contrario, es girar en contra de la intención legislativa de
evitar la intervención judicial prematura e indebida en los
procesos administrativos. Cuando concluya todo el proceso
ante la Oficina del Comisionado de Seguros y se adjudiquen
todas las controversias y asuntos, de estar inconforme con
la decisión final de la agencia, cualquiera de las partes
podrá solicitar su revisión al Tribunal de Apelaciones.
Concluimos que, actuó correctamente el Tribunal de
Apelaciones al declararse sin jurisdicción para revisar la
resolución recurrida, pues la misma es una parcial y no final.
IV Por los fundamentos antes expuestos, se confirma la
determinación del Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso a la Oficina del Comisionado de Seguros para que
continúe con los procedimientos pendientes. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrido CC-2004-127 v.
Universal Insurance Company, Inc.
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión Per Curiam que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se confirma la determinación del Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso a la Oficina del Comisionado de Seguros para que continúe con los procedimientos pendientes.
Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri y la Jueza Asociada señora Rodríguez Rodríguez concurren con el resultado sin opinión escrita. La Jueza Asociada señora Fiol Matta inhibida.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo