EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Comisionado de Seguros de Puerto Rico
Peticionario Certiorari
v. 2006 TSPR 133
Puerto Rican Insurance 168 DPR ____ Agency, Inc.
Recurrido
Número del Caso: CC-2005-282
Fecha: 18 de agosto de 2006
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente:
Hon. Carlos J. López Feliciano
Abogadas de la Parte Peticionaria:
Lcda. Yadira Rivera Cintrón Lcda. Ruth Martínez González Abogada de la Parte Recurrida:
Lcda. Gloria Medina Valladares
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionario
v. Certiorari CC-2005-282 Puerto Rican Insurance Agency, Inc.
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada SEÑORA FIOL MATTA
En San Juan, Puerto Rico, a 18 de agosto de 2006.
Nos corresponde resolver si las multas
administrativas impuestas por el Comisionado de Seguros a un corredor de líneas excedentes por
violaciones al Capítulo 27 del Código de Seguros están sujetas a los límites que dispone el artículo
9.480 de dicho Código. I.
Puerto Rican Insurance Agency, Inc. (en adelante PRIA) es un corredor de líneas excedentes
autorizado por la Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico.
El 9 de marzo de 2001 la Oficina del
Comisionado de Seguros de Puerto Rico (en adelante
OCS) notificó a PRIA la intención de llevar a cabo
una investigación conforme al artículo 2.150 del CC-2005-282 2
1 Código de Seguros, 26 L.P.R.A. § 215. El propósito era
evaluar el cumplimiento de PRIA, como corredor de líneas
excedentes, con las disposiciones del Capítulo 10 del Código
de Seguros de Puerto Rico, la Regla XXVIII del Reglamento
del Código de Seguros y la Carta Normativa E-N-12-1275-95 de
9 de enero de 1996. El examen practicado comprendió el
período del 1 de octubre de 1994 al 31 de diciembre de 2000.
En cumplimiento con las disposiciones del Código de
Seguros, 26 L.P.R.A. § 218, el 17 de agosto de 2001 la OCS
le envió a PRIA copia del informe de la investigación
realizada. Mediante comunicación escrita de 14 de septiembre
de 2001, PRIA presentó sus objeciones al informe de la OCS.
Luego de una serie de trámites procesales, el 30 de abril de
2004, la OCS finalmente dictó resolución. La OCS ordenó a
PRIA tomar las medidas necesarias para corregir las
deficiencias señaladas y pagar $21,275 por concepto de
1 El artículo 2.150 del Código de Seguros dispone:
Con el fin de determinar su situación o constatar las contribuciones, según se requiere por ley, o determinar si se cumple con este título, el Comisionado podrá, tan frecuentemente como lo considere prudente, inspeccionar las cuentas, archivos, documentos, negocios y operaciones relacionadas con seguros de: (1) Un agente de seguros, agente general, corredor, corredor de seguros excedentes (surplus line broker), ajustador o solicitador. (2) La persona que tenga un contrato con arreglo al cual de hecho disfrute del derecho exclusivo o predominante de administrar a un asegurador o tener dominio sobre éste. (3) La persona que posea las acciones del capital social o la delegación de tenedores de pólizas de un asegurador del país con el fin de tener dominio sobre su administración, bien como síndico votante o de otro modo. (4) La persona que en Puerto Rico se dedique o intente dedicarse o ayude a la promoción o formación de un asegurador o de una corporación dominatriz de acciones de seguros, o a la solvencia comercial de un asegurador. 26 L.P.R.A. § 215 (énfasis nuestro). CC-2005-282 3
multas administrativas que se desglosan de la siguiente
manera:
1. $250 por violación a la Carta Normativa Núm. E-N-12-1275-95 de 9 de enero de 1996 relacionada a la elección y uso del método de presentación del informe sobre los seguros de líneas excedentes. 2. $250 por la violación al Artículo 5 de la Regla XXVIII del Reglamento del Código de Seguros de Puerto Rico por no haber presentado el Informe Anual de Primas y Pérdidas de Seguros de Líneas Excedentes. 3. $250 por la violación a la Carta Normativa Núm. E-[N-]12-1275-95 de 9 de enero de 1996 relacionada al registro y archivo de los modelos de circulación de riesgo. 4. $8,600 por incurrir en 43 ocasiones en violación a los Artículos 1(a) y 2 de la Regla XXVIII del Reglamento del Código de Seguros de Puerto Rico, al gestionar la colocación del riesgo con el asegurador elegible de líneas excedentes, antes de circularlo o durante el periodo de circulación. 5. $8,925 por incurrir en 16 casos, en un atraso total de 357 días en el pago de la contribución requerida por el Artículo 10.130 del Código de Seguros de Puerto Rico, supra. 6. $1,500 por infringir el Artículo 27.160(1) y (2) del Código de Seguros de Puerto Rico, supra. 7. $1,500 por el incumplimiento con el Artículo 1(b) de la Regla XXVIII relacionada a dejar de proveer el modelo de circulación debidamente completado, por no circular el riesgo y por no haber puesto a los aseguradores en la posición de hacer una evaluación adecuada de los riesgos.
Inconforme con la decisión administrativa, PRIA
presentó recurso de revisión judicial ante el Tribunal de
Apelaciones impugnando las determinaciones de hechos y
conclusiones de derecho de la OCS y alegando que la OCS
impuso multas en exceso a los límites establecidos en el
Código de Seguros. El Tribunal de Apelaciones dictó
sentencia el 27 de diciembre de 2004 confirmando la
resolución de la OCS pero modificando la cuantía de las
multas impuestas. Dicho foro entendió que las CC-2005-282 4
determinaciones de hechos y conclusiones de derecho de la
OCS estuvieron apoyadas en evidencia sustancial que obra en
el expediente administrativo y sostuvo la multa de $8,925
por violaciones al artículo 10.130 del Código de Seguros, 26
L.P.R.A. § 1013. Sin embargo, redujo las multas para las
demás violaciones a $5,000 (para un total de $13,925) por
entender que, con excepción de la violación al artículo
10.130 del Código de Seguros, las demás violaciones
imputadas no pueden exceder del límite de $5,000 impuesto
por el artículo 9.480 del Código de Seguros.
A raíz de esta sentencia, la OCS presentó recurso de
certiorari el 31 de marzo de 2005 alegando como único error
que el foro apelativo intermedio se equivocó al “determinar
que la única excepción al tope de $5,000 que impone el
Artículo 9.480 del Código de Seguros de Puerto Rico, 26
L.P.R.A. sec. 948, es la multa por violación al Artículo
10.130 del Código de Seguros de Puerto Rico, 26 L.P.R.A. [sec.] 1013.”
Expedimos el auto de certiorari el 10 de junio de 2005 y procedemos a resolver con la comparecencia de todas las
partes. Por los fundamentos que explicamos a continuación, modificamos la sentencia recurrida.
II. Rige nuestra decisión, primeramente, la norma de
deferencia y respeto a las decisiones administrativas
desarrollada a través de los años por la jurisprudencia y
estatuida en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
[en adelante LPAU]. Por su fuerte arraigo en nuestro
ordenamiento, no es necesario abundar demasiado en sus
fundamentos. Basta recordar que el poder del que goza un
organismo administrativo para actuar está delimitado por el CC-2005-282 5
estatuto orgánico o ley habilitadora aprobada por la
Asamblea Legislativa. Esa delimitación precisa la acción
administrativa y las circunstancias en que puede actuar la
agencia. DEMETRIO FERNÁNDEZ QUIÑONES, DERECHO ADMINISTRATIVO Y LEY DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO UNIFORME 517 (2001). Es por esta razón
que la función central de la revisión judicial es asegurarse
que las agencias actúen dentro del poder delegado y de
manera consistente con la política legislativa. Id. Sin
embargo, la revisión judicial de las determinaciones
administrativas no es ilimitada, sino que está matizada por
el reconocimiento de la experiencia y conocimiento de las
agencias sobre la materia con la que trabajan día tras días.
Comisionada de Seguro v. Prime Life, res. el 28 de junio de
2004; 161 D.P.R. __ (2004); 2004 T.S.P.R. 110. A esos
efectos, la LPAU establece que las determinaciones de hechos
de las agencias administrativas serán sostenidas si están
apoyadas en evidencia sustancial que obre en el expediente administrativo y las conclusiones de derecho serán
revisables en todos sus aspectos. 3 L.P.R.A. § 2175. Respecto a la revisión de la facultad administrativa
para imponer sanciones, los tribunales también le han reconocido mucha discreción a las agencias en la selección
de las medidas que les ayuden a cumplir los objetivos de las leyes cuya administración e implantación se les ha delegado,
siempre que actúen dentro del marco de su conocimiento
especializado y de la ley.2 Associated Insurance Agencies,
2 La sección 7.1 de la LPAU señala: Toda violación a las leyes que administran las agencias o a los reglamentos emitidos al amparo de las mismas podrá ser penalizada con multas administrativas que no excederán de cinco mil (5,000) dólares por cada violación. CC-2005-282 6
Inc. v. Comisionado de Seguros de Puerto Rico, 144 D.P.R.
425, 438 (1997). En estos casos, la revisión judicial no
será para determinar si la sanción impuesta guarda
proporción con la conducta por la cual se impone la sanción
ni si la sanción es demasiado fuerte. Esta evaluación le
corresponde a la propia agencia, que por su experiencia
especializada es quien está en mejor posición para conocer
los efectos de una violación a los intereses protegidos. De
esa forma se asegura también cierto grado de uniformidad y
coherencia en la imposición de sanciones. La revisión
judicial, por tanto, se limitará a evitar que las agencias
actúen en forma ilegal, arbitraria, en exceso de lo
permitido por ley o en ausencia de evidencia sustancial que
justifique la medida impuesta, en otras palabras, a evitar
que éstas actúen movidas por el capricho o en abuso de su
discreción. Comisionado de Seguros de Puerto Rico v.
Antilles Insurance Company, 145 D.P.R. 226, 234 (1998).
III.
En el caso de autos no existe controversia en cuanto a
que las faltas imputadas por la OCS se cometieron. El
Tribunal de Apelaciones confirmó esta determinación y PRIA
no la cuestiona ante este Tribunal. La OCS, por el
contrario, alega que el foro apelativo intermedio cometió
error al modificar la multa impuesta a PRIA. Según la OCS,
el Tribunal de Apelaciones erró al resolver que, con
En caso de que la ley especial de que se trate sólo provea penalidades criminales, el jefe de la agencia, a su opción, podrá radicar una querella administrativa al amparo de esta sección para procesar el caso por la vía administrativa.
Si la ley especial de que se trate dispone una penalidad administrativa mayor a la que se establece en esta sección, la agencia podrá imponer la penalidad mayor. 3 L.P.R.A. § 2201. CC-2005-282 7
excepción de la penalidad impuesta al amparo del artículo
10.130 del Código de Seguros, la totalidad de las multas no
podían exceder los límites que dispone el artículo 9.480.
Resolvemos que el Tribunal de Apelaciones actuó
correctamente al confirmar la multa de $8,925 por infracción
al artículo 10.130 del Código de Seguros y al ajustar las
multas impuestas por infracción a la carta normativa E-N-12-
1275-95 de 9 de enero de 1996 y a los artículos 1(a), 1(b),
2, 3 y 5 de la Regla XXVIII del Reglamento del Código al
límite máximo de $5,000 que dispone el artículo 9.480.
Dicha determinación se ajusta a lo resuelto en Comisionada
de Seguro v. Prime Life, supra. Sin embargo, el Tribunal de
Apelaciones erró al aplicar el artículo 9.480 a la multa
impuesta por infracción al Capítulo 27 del Código de
Seguros. Veamos.
A.
La OCS le impuso a PRIA un total de $10,850 en multas administrativas por infracción a las siguientes
disposiciones: Carta Normativa Núm. E-N-12-1275-95 de 9 de enero de 1996 relacionada a la elección y uso del método de
presentación del informe sobre los seguros de líneas excedentes y al registro y archivo de los modelos de
circulación riesgo; artículo 5 de la Regla XXVIII del Reglamento del Código de Seguros por no haber presentado el
Informe Anual de Primas y Pérdidas de Seguros de Líneas
Excedentes; artículo 1(a) y 2 de la Regla XXVIII del
Reglamento por gestionar la colocación del riesgo con el
asegurador elegible de líneas excedentes, antes de
circularlo o durante el periodo de circulación; artículo
1(b) de la Regla XXVIII relacionada a dejar de proveer el
modelo de circulación debidamente completado, por no CC-2005-282 8
circular el riesgo y por no haber puesto a los aseguradores
en la posición de hacer una evaluación adecuada de los
riesgos.
El Tribunal de Apelaciones modificó la determinación de
la OCS por entender que las penalidades impuestas por
infracción a estas disposiciones están sujetas a los límites
que dispone el artículo 9.480 del Código de Seguros. El
articulo 9.480 señala:
(1) En adición a la denegación, revocación o suspensión de la licencia o en lugar de las mismas, a cualquier tenedor de licencia que violare una disposición de este título podrá imponérsele cualquiera de los siguientes castigos:
(a) Denegación de la licencia en cualquier capacidad autorizada con arreglo a este título por un término que no excederá de cinco años.
(b) Multa administrativa que no excederá de quinientos (500) dólares por cada falta; disponiéndose, que el total de multas impuestas por diferentes faltas no excederá de cinco mil (5,000) dólares.
(c) Al ser convicto de dicha violación por sentencia firme de un tribunal, con multa no menor de cincuenta (50) ni mayor de cinco mil (5,000) dólares.
(2) Cualesquiera de dichas penalidades podrán ser en adición a cualquier otra provista por ley. 26 L.P.R.A. § 948 (énfasis nuestro).
Por otro lado, la OCS impuso una multa de $8,925 a PRIA
por incurrir en dieciséis (16) ocasiones en un atraso total
de trescientos cincuenta y siete (357) días en el pago de la
contribución requerida por el artículo 10.130 del Código de
Seguros de Puerto Rico. Esta disposición impone la
obligación a los corredores de líneas excedentes de pagar al
Secretario de Hacienda una contribución equivalente al nueve
por ciento (9%) de la prima total cobrada.3 En casos de
3 El artículo 10.130 señala: CC-2005-282 9
incumplimiento con esta disposición el artículo 10.131
señala:
Todo corredor de líneas excedentes que dejare de presentar su informe sobre la cubierta de seguro de líneas excedentes y dejare de pagar la contribución especificada dentro del término establecido en la sec. 1013 de este título, estará sujeto a una multa administrativa de veinticinco (25) dólares por cada día de atraso, sujeto al derecho del Comisionado de conceder una prórroga razonable para presentación y pago. 26 L.P.R.A. § 1013(a).
El Tribunal de Apelaciones confirmó la multa impuesta
por la OCS respecto a las violaciones al artículo 10.130.
Ambas determinaciones del Tribunal de Apelaciones son
correctas según lo resuelto en Comisionada de Seguro v.
Prime Life, supra. Allí resolvimos que las multas impuestas a un corredor de líneas excedentes por violación del
artículo 1(a) y 2 de la Regla XXVIII del Reglamento del Código de Seguros, 26 R.P.R. § 800.1901, 800.1902, estaban
sujetas a los límites de quinientos ($500) dólares por cada
falta y cinco mil ($5,000) dólares en total de multas
impuestas por las diferentes faltas, según dispone el
artículo 9.480(1)(b) del Código, “en vista de que a los
corredores de líneas excedentes les son aplicables las
disposiciones de los Capítulos IX y X del Código, referentes
a corredores y a aseguradores no autorizados,
respectivamente”. Sin embargo, excluimos las infracciones al
Dentro de sesenta (60) días después de obtenida una cubierta de seguro de líneas excedentes, el corredor deberá presentar al Comisionado un informe de la misma para fines contributivos, expresando los nombres y direcciones del asegurador y del asegurado, el número de la póliza y la fecha de expedición, la cantidad recibida por concepto de prima y el cómputo e importe de la contribución adeudada. El informe deberá acompañarse de cheque certificado pagadero al Secretario de Hacienda por el importe de la contribución a pagarse por concepto de la cubierta informada. CC-2005-282 10
artículo 10.130 de dicho límite. Respecto a éstas señalamos
que “[p]or tratarse de una obligación contributiva, el
Código impone una penalidad distinta a la correspondiente
por violaciones a la ley o al Reglamento… De esta forma el
legislador determinó la sanción específica a ser impuesta en
casos de atraso en el pago de contribuciones, en aras de
proteger el interés legítimo del Estado en su política
fiscal y de evitar la evasión contributiva”. Comisionada de
Seguro v. Prime Life, supra (énfasis en el original).
B.
Por último, debemos resolver si las multas impuestas
por la OCS a un corredor de líneas excedentes por
infracciones al Capítulo 27 también están sujetas a los
límites que dispone el artículo 9.480 del Código de Seguros.
Resolvemos que el Tribunal de Apelaciones se equivocó al
resolver en la afirmativa.
Según el historial legislativo del Código de Seguros de
Puerto Rico, uno de los objetivos de esta legislación fue
ampliar y fortalecer los poderes del Comisionado. Con
relación a las prácticas desleales, el Código buscaba
reglamentar enérgicamente las actividades competitivas de
las compañías de seguros a fin de que ciertos tenedores de
pólizas, no recibieran mejor tratamiento que otros tenedores
de pólizas, debido a las circunstancias de sus relaciones
personales o económicas, y para que los agentes no usaran
sus franquicias para rebajar primas o conceder otras
ventajas indebidas. Informe Conjunto de las Comisiones de
Hacienda y de lo Jurídico de la Cámara de Representantes
sobre el P. de la C. 85, Diario de Sesiones, Cámara de
Representantes, 12 de marzo de 1957, en la pág. 562. Para
hacer cumplir este objetivo, la Asamblea Legislativa le CC-2005-282 11
delegó al Comisionado de Seguros la facultad de imponer
penalidades adicionales por infracciones a las disposiciones
del Capítulo 27. Al respecto, el artículo 27.300 del Código
En adición a cualquier penalidad provista o en lugar de la misma, a cualquier persona que violare una disposición de este Capítulo podrá imponérsele una multa administrativa que no excederá de diez mil (10,000) dólares. 26 L.P.R.A. § 2730 (énfasis nuestro).
Al amparo de esta disposición, la OCS le impuso a PRIA
la penalidad de mil quinientos ($1,500) dólares por
infringir en tres ocasiones el primer y segundo inciso del
artículo 27.160 del Código. En lo pertinente, el artículo
27.160 señala:
(1) Ninguna persona voluntariamente cobrará ninguna cantidad como prima o cargo por un seguro que no haya sido ya provista o que no esté en vías de proveerse (sujeto a la aceptación del riesgo por el asegurador) mediante una póliza de seguro expedida por un asegurador, según se autoriza en este título.
(2) Ninguna persona voluntariamente cobrará como prima o cargo por seguro suma alguna en exceso de la cantidad realmente gastada o en vías de gastarse para el seguro aplicable al objeto por el cual se ha cobrado o cargado dicha prima. 26 L.P.R.A. § 2716.
Según mencionáramos anteriormente, en Comisionada de
Seguro v. Prime Life, supra, razonamos que la Legislatura le otorgó al Comisionado la facultad de imponer una penalidad
adicional por infracciones al artículo 10.131 que no están sujetas a los límites del artículo 9.480 con la intención de
“proteger el interés legítimo del Estado en su política
fiscal y de evitar la evasión contributiva”. Id. De igual
forma, existe un interés legítimo en prohibir las prácticas desleales y fraudulentas. El Código expresamente dispone
que el propósito del Capitulo 27 es “regular las prácticas
comerciales en el negocio de seguros, definiendo o CC-2005-282 12
disponiendo para la determinación de todas las prácticas en
Puerto Rico que constituyen métodos desleales de
competencia, o actos o prácticas engañosas, y prohibiendo
las prácticas comerciales que así se definan o determinen”.
26 L.P.R.A. § 2701 (énfasis nuestro). Resulta forzoso
concluir que al incluir la penalidad adicional que dispone
el artículo 27.300, el legislador tuvo la intención de
proveerle al Comisionado de Seguros las herramientas
necesarias para disuadir de este tipo de práctica. Como
sabemos, “[e]s principio cardinal de interpretación
estatutaria el que al lenguaje de la ley debe dársele el
significado que valide el propósito que tuvo el legislador
al aprobarla”. R. ELFREN BERNIER Y JOSÉ A. CUEVAS SEGARRA,
APROBACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS LEYES EN PUERTO RICO 245 (1987). Esta decisión resulta cónsona con la clara intención
legislativa y fortalece los poderes del Comisionado de Seguros. Según hemos expresado antes, la complejidad del
negocio de seguros y su efecto en la economía y en la sociedad, lo han convertido en una actividad económica
revestida de gran interés público, que requiere una reglamentación extensa y compleja: “Se requiere, por ende,
un ente reglamentador de gran conocimiento y experiencia en el campo a quien se le reconozca su autoridad. De ahí la
razón del peritaje y el amplio poder de sanciones que la Legislatura le delegó al Comisionado”. Associated Insurance
Agencies, Inc. v. Comisionado de Seguros de Puerto Rico,
supra, en la pág. 446-7.
Por lo tanto, resolvemos que la OCS no abusó de su
discreción al imponer la penalidad adicional de $1,500
dólares por violaciones al Capítulo 27. El legislador CC-2005-282 13
expresamente le delegó dicho poder y el interés envuelto así
lo requiere.
Por todo lo antes expuesto, modificamos la sentencia
recurrida respecto a la cuantía de las multas
administrativas impuestas. Por lo tanto, ordenamos a PRIA
pagar quince mil cuatrocientos veinticinco ($15,425) dólares
por concepto de multas administrativas impuestas por el
Comisionado de Seguro en el ejercicio de sus facultades.
Se dictará sentencia de conformidad.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. Certiorari CC-2005-282 Puerto Rican Insurance Agency, Inc.
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión
que antecede, la cual se hace formar parte de la
presente Sentencia, se modifica el dictamen del
Tribunal de Apelaciones respecto a las multas
administrativas impuestos. Por tanto, se ordena a
PRIA pagar quince mil cuatrocientos veinticinco
($15,425) dólares por concepto de multas
administrativas impuestas por el Comisionado de
Seguro en el ejercicio de sus facultades.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y
certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo