Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
STEPHENIE M. AYALA Revisión FLORES Administrativa Procedente de la Recurrente KLRA202500247 Comisión Apelativa del Servicio Público v. Caso Núm.: DEPARTAMENTO DE 2023-06-1180 RECURSOS NATURALES Y AMBIENTALES Sobre: Clasificación de Recurridos Puesto
Panel integrado por su presidenta, la Jueza Grana Martínez, el Juez Candelaria Rosa y la Jueza Díaz Rivera
Grana Martínez, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2025.
La recurrente, Stephenie M. Ayala Flores (en adelante, señora
Ayala Flores) solicita que revoquemos la Resolución emitida el 1 de
abril de 2025, notificada el 2 de abril de 2025, en la que la Comisión
Apelativa del Servicio Público (en adelante, CASP), declaró sin
jurisdicción la Apelación al entender que la misma fue presentada
fuera de término.
I.
La recurrente ocupa el puesto de carrera de jefa de Muestreo
y Análisis de Agua para el Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales (en adelante, DRNA). El 24 de febrero de 2023, el DRNA
le notificó a la señora Ayala Flores sobre su nuevo puesto y
retribución de conformidad con la implementación del Plan de
Clasificación de Puestos y Retribución. Además, en dicha
comunicación, el DRNA dispuso lo siguiente:
La Autoridad Nominadora tendrá un término de sesenta (60) días calendario contados a partir de su solicitud, para notificarle mediante comunicación escrita la determinación tomada con los fundamentos en que apoya la misma.
Número Identificador
SEN2025_________________ KLRA202500247 2
Los términos antes aludidos aplicaran tanto al personal unionado como el no unionado.
Ahora bien, de la decisión tomada en torno a la revisión administrativa radicada no resultar satisfactoria, usted podrá recurrir mediante apelación ante la Comisión Apelativa del Servicio (CASP) dentro del término de treinta (30) días calendario, contados a partir del recibo de la notificación de la determinación final suscrita por la Autoridad Nominadora, o Solicitud de Arbitraje de Quejas y Agravios, según aplique. Igualmente, si dentro del aludido término de sesenta (60) días calendario de usted haber presentado por escrito su solicitud de revisión administrativa, no se ha tomado una determinación sobre su caso, usted podrá recurrir ante la CASP para presentar una apelación dentro del término de treinta (30) días calendario, contados a partir del vencimiento de los sesenta (60) días, o Solicitud de Arbitraje de Quejas y Agravios, según aplique.1
Inconforme con dicha notificación, el 27 de marzo de 2023, la
recurrente presentó una solicitud de revisión ante el Comité Revisor
del DRNA.2 El 25 de mayo de 2023, notificada el 6 de junio de 2023,
el DRNA le informó a la señora Ayala Flores su determinación con
respecto a su solicitud ante el Comité Revisor. En lo pertinente, al
final de dicha determinación, el DRNA apercibió a la recurrente que
“podrá recurrir mediante Apelación o Solicitud de Arbitraje de
Quejas y Agravios, según aplique, ante la Comisión Apelativa del
Servicio Público dentro del término de treinta (30) días contados a
partir del recibo de esta notificación”.3
El 28 de junio de 2023, la recurrente radicó en la CASP una
Solicitud de Apelación, por derecho propio.4 Transcurrido más de
un año y medio de que la recurrente presentó la Apelación, el 26 de
febrero de 2025, la CASP emitió Resolución en la que desestimó por
falta de jurisdicción.5
En respuesta, la recurrente radicó Moción en Solicitud de
Reconsideración, a la que el DRNA replicó para cierre y
1 Apéndice del Recurso de Revisión, págs. 48 a 50. 2 Id., págs. 6 a 28. 3 Id., págs. 30 a 31. 4 Id., pág. 32. 5 Apéndice del Recurso de Revisión, págs. 33 a 40. KLRA202500247 3
desestimación del caso. Ante ello, el 1 de abril de 2025, notificada
el 2 de abril de 2025, la CASP mediante Resolución declaró No Ha
Lugar la Solicitud de Reconsideración.
Inconforme con el proceder de la CASP, la recurrente presentó
este recurso en el que alega que:
Erró la Hon. Comisión Apelativa del Servicio Público al declararse sin jurisdicción, aun cuando la Apelación radicada por la Apelante fuese presentada dentro de los treinta (30) días de notificada la determinación del DRNA denegando la solicitud de revisión presentada por este ante el Comité Revisor y conforme fuese apercibido por el Departamento.
II.
A. Revisión Judicial
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9601
et seq., (en adelante, LPAU) establece un procedimiento uniforme
para la revisión judicial de órdenes y resoluciones dictadas por las
agencias administrativas de Puerto Rico. En virtud de dicha ley,
una parte que haya sido afectada adversamente por una orden o
resolución final de una agencia y que haya agotado todos los
remedios administrativos disponibles, podrá presentar un recurso
de revisión ante el Tribunal de Apelaciones dentro de un término de
treinta (30) días contados a partir de la fecha de archivo en autos de
copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia.
Sec. 4.2 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9672. Conforme dispone la LPAU,
sus disposiciones son aplicables a aquellas órdenes, resoluciones y
providencias adjudicativas finales dictadas por agencias o
funcionarios administrativos a ser revisadas por el Tribunal de
Apelaciones mediante recurso de revisión, con excepción de las
dictadas por el Secretario de Hacienda con relación a las leyes de
rentas internas del Gobierno de Puerto Rico, y aquellas del Centro
de Recaudación de Ingresos Municipales (CRIM) con relación a las
deficiencias, tasaciones e imposiciones contributivas de la Ley sobre KLRA202500247 4
la Contribución sobre la Propiedad Mueble e Inmueble. Véase,
Sec. 3.7 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9671.
Cabe destacar que, en cuanto al alcance de revisión judicial
en las determinaciones administrativas, es la función del foro
judicial asegurarse que los dictámenes de los organismos
administrativos se ciñan a sus facultades, conforme la ley que las
habilita. Las determinaciones de hechos de las decisiones de estas
serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial
que obra en el expediente administrativo. Las conclusiones de
derecho serán revisables en todos sus aspectos por el tribunal. Al
revisar las conclusiones de derecho, el foro judicial considerará el
expertise de la agencia en la interpretación de la ley que implanta,
pero no estará obligado a guiarse por su criterio como una norma
ciega de deferencia automática. 3 LPRA sec. 9675; Vázquez v.
Consejo de Titulares, 2025 TSPR 56. La revisión se limita a
determinar si la agencia actuó arbitraria, ilegal o irrazonablemente
en abuso a su discreción. Pérez López v. Depto. de Corrección,
208 DPR 656, 673 (2022).
B. Doctrina ultra vires
Los organismos administrativos deben hacer sus decisiones
sin apartarse de la ley habilitadora, aunque persigan un aparente
propósito legítimo. La ley no puede ser sustituida por la necesidad
y la conveniencia como fuentes de poder cuasi legislativo o cuasi
adjudicativo. Cualquier duda en cuanto a la existencia de estos
poderes, debe resolverse en contra de su ejercicio. Las agencias no
pueden actuar más allá de los poderes que les fueron delegados y
toda actuación administrativa que no obedezca el poder conferido
en ley, debe catalogarse como ultra vires y por ende nula. AAA v.
UIA, 199 DPR 638, 652 (2018). De ahí que no puedan imponer
mediante un reglamento más limitaciones de las que autoriza su ley KLRA202500247 5
habilitadora. Ayala Hernández v. Consejo de Titulares, 190 DPR
547, 568-569 (2014).
Sin embargo, el alcance de los poderes delegados a las
agencias no debe limitarse a una interpretación restrictiva de su
estatuto habilitador. La interpretación de la ley debe ser cónsona a
la intención legislativa, la política pública y el interés social que la
inspira. Durante ese ejercicio, las diferentes secciones de la ley
deberán interpretarse en conjunto, armoniosa y no aisladamente,
para evitar resultados desatinados, confusos, absurdos e
irrazonables. Ayala Hernández v. Consejo de Titulares, supra,
pág. 560. Si bien, se reconoce que las agencias pueden interpretar
amplia, abarcadora y flexiblemente los poderes que ostentan no
quiere decir que pueden exceder los mismos e imponer requisitos
jurisdiccionales excediendo los contornos de su ley habilitadora
mediante reglamentación. Perfect Cleaning v. Cardiovascular,
162 DPR 745, 762 (2004).
Es decir, las agencias no tienen la autoridad para adoptar
reglamentación que imponga requisitos adicionales o distintos a los
que impone la LPAU. Ello incluye los asuntos de revisión judicial.
ACT v. Prosol et als., 210 DPR 897, 910 (2022); Cordero Vargas v.
Pérez Pérez, 198 DPR 848, 858 (2017); López Rivera v. Adm. de
Corrección, 174 DPR 247, 254 (2008). Categóricamente el Tribunal
Supremo de Puerto Rico ha establecido que, las agencias carecen de
facultad para adoptar reglamentación que imponga requisitos
adicionales a aquellos establecidos por las leyes que rigen la revisión
de la agencia. Perfect Cleaning v. Cardiovascular, supra, pág. 760.
Con lo anterior, los tribunales al determinar si una agencia se
excedió en su autoridad al ejercer su función de reglamentación
debemos evaluar: (1) si se le delegó el poder de reglamentación,
(2) si la actuación administrativa está autorizada por ley, (3) si la
reglamentación promulgada está dentro de los amplios poderes KLRA202500247 6
delegados, (4) si al aprobarse el reglamento se cumplió con las
normas procesales de la ley habilitadora de la agencia y la LPAU,
(5) si la reglamentación es arbitraria o caprichosa. Si la regla o
reglamento no se aprobó con arreglo a todos estos requisitos, hay
que concluir que la agencia actuó ultra vires. Vistas Health Care
Corporation v. Hosp. La Fe, 190 DPR 56, 66-67 (2014); Ayala
Hernández v. Consejo de Titulares, supra, pág. 560; Perfect Cleaning
v. Cardiovascular, supra, pág. 759.
C. Apelación ante la CASP
La Comisión Apelativa del Servicio Público fue creada
mediante el Plan de Reorganización Núm. 2-2010, 3 LPRA Ap. XIII,
en el que se fusionó la Comisión Apelativa del Sistema de
Administración de Recursos Humanos del Servicio Público y la
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público. La CASP
es un organismo administrativo cuasi-judicial especializado en el
que se atienden casos laborales, de administración de recursos
humanos y querellas, tanto al amparo de la Ley de Relaciones del
Trabajo del Servicio Público, 3 LPRA sec. 1451, et seq., como la Ley
para la Administración y Transformación de los Recursos Humanos
en el Gobierno de Puerto Rico, 3 A LPRA Ap. XIII, Art.4.
La Comisión tendrá jurisdicción exclusiva sobre las
apelaciones surgidas como consecuencia de acciones o decisiones
de los Administradores Individuales y los municipios en los casos y
por las personas que se enumeran a continuación: … a) cuando un
empleado, dentro del Sistema de Administración de los Recursos
Humanos, no cubierto por la Ley Núm. 45-1998, según enmendada,
conocida como la “Ley de Relaciones del Trabajo del Servicio
Público”, alegue que una acción o decisión le afecta o viola cualquier
derecho que se le conceda en virtud de las disposiciones de la Ley
8-2017, según enmendada, la Ley 107-2020, según enmendada,
conocida como “Código Municipal de Puerto Rico”, los reglamentos KLRA202500247 7
que se aprueben para instrumentar dichas leyes, o de los
reglamentos adoptados por los Administradores Individuales para
dar cumplimiento a la legislación y normativa aplicable;..
g) cualquier asunto proveniente u originado de la administración de
los recursos humanos no cubierto en otras leyes o convenios
colectivos. 3A LPRA Ap. XIII, Art. 12.
Entre las funciones conferidas a la CASP en su ley
habilitadora y pertinentes a nuestra controversia se encuentran las
siguientes:
… b) aprobar toda la reglamentación necesaria para garantizar el fiel cumplimiento de lo dispuesto en este Plan y cualquier otra ley relacionada a las facultades y funciones conferidas a la Comisión; c) realizar, a petición de parte o por iniciativa propia, todas las audiencias, vistas públicas o privadas, reuniones, encuestas e investigaciones que, en opinión de la Comisión, sean necesarias y adecuadas para el ejercicio de las facultades que le confiere este Plan. A tales fines, la Comisión o su representante tendrá acceso a cualquier evidencia de cualquier persona que esté siendo investigada o contra la cual se haya procedido y que se refiera a cualquier asunto que esté investigando la Comisión o que esté en controversia; … i) conceder los remedios que estime apropiados y emitir las órdenes que sean necesarias y convenientes conforme a las leyes aplicables. Esto incluye, entre otras, órdenes provisionales o permanentes de cesar y desistir; órdenes para la reposición de empleados suspendidos o destituidos, con o sin el abono de la paga atrasada dejada de percibir y la concesión de todos los beneficios marginales a los cuales los empleados hubiesen tenido derecho durante el período de suspensión o destitución; órdenes imponiendo sanciones económicas o procesales a agencias, funcionarios o representantes legales por incumplimiento o dilación de los procedimientos; y órdenes imponiendo sanciones a agencias, organizaciones sindicales o representantes exclusivos, incluyendo la descertificación de estos últimos; j) conceder indemnizaciones por daños y perjuicios e imponer multas administrativas en todo tipo de discrimen que sea probado por los empleados que acuden ante este foro, sin menoscabo de los derechos de los servidores públicos de recurrir al foro judicial para el reclamo de daños y perjuicios cuando no lo reclamen ante la Comisión; … l) atenderá toda querella o apelación que se presente oportunamente y que concierna a su jurisdicción, para lo cual deberá interpretar, aplicar y hacer cumplir las KLRA202500247 8
disposiciones de la Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, según enmendada, conocida como la “Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico”6 y reglamentación vigente, en todo lo relativo a la administración de los recursos humanos y la relación obrero patronal; … 3 A LPRA Ap. XIII, Art.8.
Por tanto, la CASP es un ente adjudicativo creado con
jurisdicción apelativa exclusiva para atender y adjudicar las
apelaciones de los empleados públicos del Gobierno de Puerto Rico.
Colón Rivera et al. v. ELA, 189 DPR 1033, 1053 (2013). El
Artículo 13 del Plan de Reorganización Núm. 2, supra, establece las
condiciones con las cuales una parte debe cumplir para acudir ante
la CASP en apelación. El procedimiento para iniciar una querella o
apelación por una parte adversamente afectada en aquellos casos
contemplados bajo el Artículo 11 del Plan de Reorganización
Núm. 2, supra, establece que la parte afectada presentará escrito de
apelación a la CASP dentro del término jurisdiccional de treinta (30)
días, contados a partir de la fecha en que se le notifica la acción o
decisión.
Cónsono con lo anterior, la Sección 1.2 del Art. I del
Reglamento Procesal de la CASP, Reglamento Núm. 7313, del 6 de
marzo de 2007, establece primeramente, que, la solicitud de
apelación se radicará en la Secretaría de la Comisión dentro del
término jurisdiccional de treinta (30) días consecutivos a partir de
la fecha de notificación de la acción o decisión objeto de apelación
en caso de habérsele cursado comunicación escrita, o desde que
advino en conocimiento de la acción o decisión por otros medios. En
segundo orden establece que; de no existir una determinación final
escrita, y la parte afectada hubiese hecho un planteamiento o
reclamo, por escrito a la Autoridad Nominadora, y no reciba
6 Derogado el 4 de febrero de 2017 por la Ley Núm. 8 para la Administración y Transformación de los Recursos Humanos en el Gobierno de Puerto Rico, según enmendada. KLRA202500247 9
respuesta alguna en los siguientes sesenta (60) días desde que cursó
la misiva, la parte afectada tendrá un plazo jurisdiccional de
treinta (30) días, contados a partir del vencimiento del término de
sesenta (60) días, para presentar una solicitud de apelación ante la
Comisión.
Por último, el Artículo 18 del Plan de Reorganización Núm. 2,
supra, dispone que solo estarán excluidos de las disposiciones de la
LPAU los procedimientos de Métodos de Resolución de Conflictos,
como la mediación, conciliación y arbitraje, entre otros, que se lleven
a cabo en la CASP.
III.
La señora Ayala Flores alega que erró la CASP al declarar sin
jurisdicción la Apelación por entender que la misma fue presentada
tardíamente. En específico, arguye que acudió dentro de los
treinta (30) días de notificada la determinación del DRNA, en
cumplimiento con el término dispuesto por la CASP.
Le asiste la razón. En los autos del expediente ante nos, surge
que, el 24 de febrero de 2023, el DRNA le notificó a la recurrente
sobre su nuevo puesto y retribución. Inconforme, el 27 de marzo
de 2023, esta presentó una solicitud de revisión ante el DRNA.
Mediante comunicación suscrita el 25 de mayo de 2023 pero
entregada el 6 de junio de 2023, luego de setenta y un (71) días
desde que se presentó la revisión administrativa, el DRNA contestó
su determinación. En esta comunicación incluyo la siguiente
advertencia: “[d]e usted no estar de acuerdo con lo informado en esta
notificación, podrá recurrir mediante Apelación o Solicitud de
Arbitraje de Quejas y Agravios, según aplique, ante la Comisión
Apelativa del Servicio Público dentro del término de treinta (30) días
contados a partir del recibo de esta notificación en la siguiente
dirección….” En desacuerdo, el 28 de junio de 2023, dentro del
término antes mencionado, la recurrente presentó su Apelación ante KLRA202500247 10
la CASP. Apelación que como adelantamos fue desestimada por
tardía.
La CASP sostiene su determinación aduciendo que, según su
reglamentación, la recurrente tenía hasta el 25 de junio de 2023
para presentar la apelación, ya que en esa fecha vencían los
noventa (90) días para presentar la Apelación—entiéndase los
sesenta (60) días en que la agencia no contestó, más los (30) días
para ir en apelación a la CASP luego del vencimiento de esos
sesenta (60) días. Interpretación que está errada por exceder los
contornos de su ley habilitadora.
Según reseñamos, las agencias administrativas no tienen la
autoridad para adoptar una reglamentación que imponga términos
para la reconsideración o revisión judicial distintos a los dispuestos
en su ley habilitadora. Véase, Cordero Vargas v. Pérez Pérez, supra,
pág. 858; ACT v. Prosol et als., supra, pág. 910; López Rivera v. Adm.
de Corrección, supra, pág. 254. Actuar distinto a los poderes que se
le confirió mediante legislación, es una acción ultra vires.
La ley habilitadora de la CASP expresamente establece que la
parte afectada tiene un término jurisdiccional de treinta (30) días
para presentar escrito de apelación, contados a partir de la fecha en
que se le notifica la acción o decisión. Véase, Art. 13 del Plan de
Reorganización Núm. 2, supra. No obstante, la Sección 1.2 del Art. I
del Reglamento Procesal de la CASP, supra, cambió su jurisdicción
al añadir que, ante la inacción de la agencia durante sesenta (60)
días, comenzarán los (30) días jurisdiccionales para presentar su
apelación. Dicha disposición reglamentaria altera los propósitos de
su ley habilitadora y altera la jurisdicción en contravención a sus
facultades y ejerciendo poderes que no le fueron conferidos.
Recordemos que “cuando la ley concede un remedio exclusivo, un
reglamento no puede conceder mayores ni menores derechos a los
que exclusivamente se reconocen mediante el texto de la ley”. Pueblo KLRA202500247 11
v. Barahona Gaitán, 201 DPR 567, 577, (2018) citando a J.A.
Echevarría Vargas, Derecho administrativo puertorriqueño, 4ta ed.
rev., San Juan, Eds. Situm, 2017, pág. 130. Por lo tanto,
resolvemos que la CASP actuó de manera ultra vires al añadir
términos apelativos jurisdiccionales que contradicen su ley
habilitadora y los términos para la reconsideración o revisión
judicial dispuestos en la LPAU.
Nótese que, la CASP es un organismo cuasi-judicial con
jurisdicción apelativa exclusiva para atender y adjudicar las
apelaciones de los empleados públicos del Gobierno de Puerto Rico.
Por tanto, la CASP, en su complejidad, es un foro apelativo como
este Tribunal, que le aplica las disposiciones de revisión judicial
contenidas en la LPAU. Nos parece que aquí la reglamentación de
la CASP incorpora un lenguaje que guarda cierta similitud a la
moción de reconsideración de su propia ley habilitadora y la LPAU.
Allí, si la agencia acoge la moción de reconsideración, pero deja de
tomar alguna acción dentro de los noventa (90) días de ésta haber
sido radicada, perderá jurisdicción sobre la misma y el término para
solicitar la revisión judicial empezará a contarse a partir de la
expiración de dicho término. Véase, Sec. 3.15 de la LPAU, supra;
Art. 14 del Plan de Reorganización Núm. 2, supra. No obstante, en
el caso ante nos, la recurrente solicitó una revisión administrativa,
no una reconsideración ante el DRNA.
Por último, conviene que aclaremos que este caso es distinto
al R&B Power, Inc. v. Junta de Subasta ASG, 213 DPR 685 (2024).
Allí, el Tribunal Supremo de Puerto Rico resolvió que la Junta
Revisora de Subastas de la Administración de Servicios Generales
del Gobierno de Puerto Rico (Junta Revisora) actúa con jurisdicción
sobre una revisión administrativa, aun cuando la resuelve fuera del
término original con el que contaba para ello, siempre y cuando KLRA202500247 12
emita su determinación antes de que transcurra el término para
acudir en revisión al Tribunal de Apelaciones y de que se presente
un recurso ante ese foro. No obstante, en el referido caso la Junta
Revisora contemplaba en su ley habilitadora el término para los
casos en que la agencia no conteste. Íd., págs. 706-707. Según
vimos, el término dispuesto por la CASP no se encuentra en su ley
habilitadora, sino que, en su Reglamento Procesal, supra. Por ende,
dicha disposición limita su jurisdicción en abierta contradicción a
su ley habilitadora.
En fin, resolvemos que el término de sesenta (60) días que
requiere el Reglamento de la CASP, supra, cuando la agencia no
contesta para comenzar el término de revisión apelativa es ultra vires
y, por consiguiente, nulo. Por último, la CASP no posee autoridad
alguna para disponer términos a otro organismo administrativo, en
este caso el DRNA para atender los asuntos ante su consideración.
IV.
Por los fundamentos antes expresados, se revoca la Resolución
apelada y se ordena la continuación de los procedimientos ante la
CASP. Además, se decreta la nulidad de la Sección 1.2 del Art. I del
Reglamento Procesal de la CASP, supra.
Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones