Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL VII
SUPER ASPHALT REVISION PAVEMENT, CORP JUDICIAL Procedente del Recurrente Municipio Autónomo de Guaynabo, Oficina v. de Secretaría KLRA202300367 Municipal
JUNTA DE SUBASTAS DEL MUNICIPIO AUTONOMO DE GUAYNABO Sobre: SUBASTA: 24-F-010A Recurrida ADQUISICIÓN DE HORMIGON ASFÁLTICO
Panel integrado por su presidenta la Juez Domínguez Irizarry, la Juez Grana Martínez y el Juez Pérez Ocasio.
Pérez Ocasio, juez ponente.
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de septiembre de 2023.
La corporación Super Asphalt Pavement recurre ante nos para
que dejemos sin efecto la adjudicación hecha por la Junta de
Subastas del Municipio de Guaynabo, el 3 de julio de 2023,
notificada el 6 del mismo mes y año. Mediante la misma, el referido
organismo otorgó la Subasta Núm. 24-F-010A a favor de Puerto Rico
Asphalt, LLC.
Por los fundamentos que expondremos a continuación, se
confirma la resolución administrativa recurrida.
I.
El Departamento de Obras Públicas de Guaynabo, en adelante
Departamento, solicitó la celebración de una subasta, con el fin de
adquirir hormigón asfáltico para varios trabajos en el Municipio. A
esos fines, el 15 de marzo de 2023, se publicó el aviso para la
Número Identificador SEN2023 KLRA2023300367 2
Subasta Núm. 24-F-010A.1 En respuesta, tres (3) licitadores
sometieron ofertas: Super Asphalt Pavement Corp, en adelante
Super Asphalt o recurrente; Puerto Rico Asphalt, LLC, en adelante
PR Asphalt y Professional Asphalt, LLC, en adelante Professional
Asphalt. El 13 de abril de 2023, se celebró la subasta en cuestión.
El menor postor de los renglones cotizados fue el aquí recurrente. A
continuación, se detallan los renglones que se tomaron en
consideración con las distintas ofertas de los licitadores:2
REGLÓN DESCRIPCIÓN SUPER PR PROFESSIONAL ASPHALT ASPHALT ASPHALT CORP LLC A. 1033827 Hormigón asfáltico $114.00 $150.00 $165.00 entregado al proyecto, regado y compactado tipo S-1, B-1 y V-B (no reciclado) ton
B. 1033829 Hormigón asfáltico $83.00 $89.00 $89.00 tomado en planta tipo S-1, B-1 y V-B (no reciclado) ton
C. 1009748 Primer para asfalto $430.00 $440.00 $1,000.00 (drom)
Así las cosas, el 3 de julio de 2023, la Junta de Subastas del
Municipio Autónomo de Guaynabo, en adelante Junta o recurrida,
adjudicó la buena pro a PR Asphalt.3 Del expediente administrativo
surge que la Junta acogió la recomendación que le hizo la Directora
de Obras Públicas del Municipio Autónomo de Guaynabo, la
Ingeniera Madeline Ortiz Morales, en adelante Directora, y no
adjudicó la subasta al menor postor, a saber, Super Asphalt.4 En su
recomendación, la Directora expuso que no favorecía a Super
Asphalt por las dificultades que enfrentó el Departamento durante
la vigencia del contrato con el recurrente, en el año fiscal 2022-2023;
entre ellas: (1) falta del material llamado primer; (2) problemas con
el recogido del hormigón asfáltico y (3) hormigón asfáltico entregado
1 Apéndice del recurso, pág. 13. 2 Id., pág. 4. 3 Id. págs. 1-11. 4 Id. págs. 4-7. KLRA2023300367 3
en condiciones inutilizables.5 En apoyo a esas alegaciones, la
Directora adjuntó a su “Recomendación” vasta documentación que
evidenció las comunicaciones con el recurrente, y los reclamos que
se le hicieron mediante cartas y correos electrónicos.6
Inconforme con la referida adjudicación, el 17 de julio de
2023, el recurrente presentó ante esta curia una “Solicitud de
Revisión Judicial”. En ella, nos hace el siguiente señalamiento de
error:
Cometió grave error la Junta de Subasta del Municipio Autónomo de Guaynabo que invalida su adjudicación por ser un error craso de derecho que demuestra perjuicio y parcialidad, al no adjudicar la subasta al licitador más bajo en precio, a base de una justificación incorrecta y sin corroboración en abierta violación a los más elementales principios de buena administración pública, despilfarrando el erario público y en grave perjuicio de los mejores intereses del municipio autónomo de Guaynabo.
Ese mismo día, Super Asphalt presentó “Moci[ó]n Corrigiendo
Apéndices”, en la que informó que los apéndices del recurso
presentado fueron fotocopiados incorrectamente.
Posteriormente, el 31 de julio de 2023, la Junta compareció
ante nos mediante un “Alegato en Oposición de la Junta de Subastas
del Municipio Autónomo de Guaynabo”. Examinado lo anterior, el 9
de agosto de 2023, ordenamos a Puerto Rico Asphalt a que se
expresara con relación al recurso de epígrafe. En cumplimiento, el
28 de agosto de 2023, la licitadora seleccionada presentó “Oposición
de Puerto Rico Asphalt LLC a la Solicitud de Revisión Judicial”.
Con el beneficio de la comparecencia de las partes, y el
expediente administrativo, procedemos a resolver.
5 Id. pág. 5. 6 Apéndice del “Alegato en Oposición de la Junta de Subastas del Municipio Autónomo de Guaynabo”, págs. 19-41. Cabe señalar que el recurrente no adjuntó la referida documentación en el apéndice del recurso de epígrafe, por lo que nos remitimos al alegato en oposición de la Junta. KLRA2023300367 4
II.
A. Código Municipal de Puerto Rico de 2020
La Ley 107 del 13 de agosto de 2020, 21 LPRA sec. 7001, et
seq., adoptó el Código Municipal de Puerto Rico, en adelante Código
Municipal, derogando, a su vez, la Ley de Municipios Autónomos de
Puerto Rico, Ley Núm. 81-1991, 21 LPRA sec. 4001, et seq.
(derogada). Dicho código “[d]eclara política pública proveer a los
municipios de aquellos poderes y facultades necesarias para que
puedan asumir su función fundamental a favor del desarrollo social
y económico de sus jurisdicciones”. A esos fines, el Capítulo V del
Libro II del Código Municipal establece la facultad de las Juntas de
Subastas de los municipios para entender y adjudicar todas
las subastas que se requieran por ley, ordenanza o reglamentos. Art.
2.040, 21 LPRA sec. 7216. Como norma general, la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico
regula los procedimientos de subastas administrativas. Ley Núm.
38-2017, 3 LPRA sec. 9601, et seq. Sin embargo, la Sección 1.3 de
la referida ley excluye a los municipios de su definición de “agencia”.
3 LPRA sec. 9603. Es por esto que las subastas municipales se rigen,
primordialmente, por el mencionado código.
El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha expresado que la
contratación de servicios por el gobierno debe buscar la “inversión
adecuada, responsable y eficiente de los recursos del Estado”.
Super Asphalt v. AFI y otro, 206 DPR 803, 820 (2021);
ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez, 200 DPR 665, 672 (2018).
(Énfasis nuestro). Por ser el medio, que de ordinario el Estado utiliza
para la adquisición de servicios, las subastas gubernamentales
están revestidas de un alto interés público, toda vez que aspiran a
promover una sana administración. Super Asphalt v. AFI y otro,
supra, pág. 820; ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez, supra,
pág. 672; Génesis Security v. Dpto. Trabajo, 204 DPR 986, 1008 KLRA2023300367 5
(2020); CD Builders v. Mun. Las Piedras, 196 DPR 336, 343 (2016);
Transporte Rodríguez v. Jta. de Subastas, 194 DPR 711, 716 (2016).
El objetivo fundamental de un procedimiento de subasta es proteger
el erario del Estado mediante la adquisición de servicios de calidad
para el Gobierno al mejor precio posible. ECA Gen. Contrac. v. Mun.
de Mayagüez, supra, pág. 678. De igual forma, propenden a que el
Gobierno lleve a cabo sus funciones como comprador de una forma
eficiente y honesta, y al margen del favoritismo, dispendio,
extravagancia y descuido en el otorgamiento de los contratos.
Transporte Rodríguez v. Jta. de Subastas, supra, pág. 717; Aluma
Const. v. AAA, 182 DPR 776, 783 (2011).
Conforme a lo anterior, en el inciso (a) del Artículo 2.040 del
Código Municipal, supra, se indica que las adjudicaciones se harán:
[T]omando en consideración que las propuestas sean conforme a las especificaciones, los términos de entrega, la habilidad del postor para realizar y cumplir con el contrato, la responsabilidad económica del licitador, su reputación e integridad comercial, la calidad del equipo, producto o servicio y cualesquiera otras condiciones que se hayan incluido en el pliego de subastas”. (Énfasis suplido).
El inciso citado dispone, de igual manera, que la Junta no
está obligada a adjudicar la subasta al postor más bajo, si con ello
“se beneficia el interés público”. Id. En adición, establece que si la
Junta otorga la subasta a un licitador que no sea el menor postor
“deberá hacer constar por escrito las razones aludidas como
beneficiosas al interés público que justifican tal adjudicación”. Id.
B. Reglamento para la Administración Municipal
Por otro lado, el Reglamento para la Administración Municipal
de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales, Reglamento
Núm. 8873 de 19 de diciembre de 2016, en adelante Reglamento
Municipal, es un conjunto de normas que pretende fomentar la
eficacia, uniformidad y buena mayordomía municipal. Capítulo I, KLRA2023300367 6
Sec. 3. En conformidad con el espíritu del Código Municipal de la
salvaguarda e integridad de los procesos de subasta gubernamental,
el Reglamento Municipal dispone que la Junta de Subastas
adjudicará la subasta al licitador que:
a) cumpla con los requisitos y condiciones de los pliegos de especificaciones;
b) que sea la más baja en precio o que, aunque no sea la más baja en precio, la calidad y/o garantías ofrecidas superan las demás ofertas o se justifique el beneficio de interés público de esa adjudicación. Capítulo VIII, Parte II, Sec. 11. (Énfasis nuestro).
Además, el referido reglamento establece lo que constituye,
para efectos evaluativos, un “licitador responsable”:
(1) Tiene recursos financieros adecuados para cumplir su obligación o la habilidad de obtener tales recursos.
(2) Es capaz de cumplir con los términos requeridos o propuestos de entrega, según estipulados o requeridos.
(3) Tiene un historial de cumplimiento satisfactorio.
(4) Tiene un historial satisfactorio de integridad y ética comercial.
(5) Tiene la organización, experiencia, contabilidad y controles operacionales y destrezas técnicas necesarias para cumplir sus obligaciones.
(6) Tiene equipo técnico y facilidades necesarias, o la habilidad de obtener tal equipo y facilidades.
(7) Está de otra forma cualificado y sea elegible para recibir una adjudicación de conformidad con las leyes y reglamentos aplicables.
(8) Cualquier otro requerimiento impuesto por el Municipio para considerarlo como "licitador responsable". Capítulo VIII, Parte I, Sec. 5.
En lo que concierne al recurso de epígrafe, el Reglamento
Municipal especifica que las “Subastas de Adquisición,
Construcción y Suministros de Servicios No Profesionales”, serán
adjudicadas al licitador que goce de un satisfactorio historial de
cumplimiento y al postor más bajo. Capítulo VIII, Parte II, sec. 11.
No obstante, la misma disposición aclara que si el licitador
agraciado no es el postor más bajo, las garantías o calidad de KLRA2023300367 7
este deben ser superiores, justificada así la decisión a favor del
interés público. Id.
C. Reglamento de Adquisición y Subastas de Guaynabo
El 9 de julio de 2009, el Municipio Autónomo de Guaynabo
aprobó el Reglamento de Adquisiciones y Subastas, en adelante
Reglamento de Guaynabo, mediante la Ordenanza Núm. 1, Serie
2009-2010.7 El referido reglamento, ratifica la postura de las
disposiciones estatutarias discutidas anteriormente, en cuanto a la
evaluación de capacidad y cumplimiento de los licitadores en las
subastas, qué constituye un licitador responsable y los deberes y
facultades de la Junta. Id., Artículo 2.011.
Sin embargo, el Reglamento de Guaynabo incluye una sección
designada a la discreción que tiene el Presidente de la Junta, en
adelante Presidente, para recibir asesoramiento. Parte III, sec.
3.007. En lo atinente al recurso de epígrafe, dispone la referida
sección que el Presidente puede obtener asesoramiento de
funcionarios públicos, funcionarios del Municipio de Guaynabo
o profesionales “con experiencia en asuntos municipales”. Id.
Discutido el derecho aplicable a la controversia ante nos,
procedemos a discutir el error imputado por el recurrente.
III.
En su recurso, Super Asphalt alega que la adjudicación de la
subasta número 24-F-010A fue contraria a derecho, por no haberse
adjudicado al menor postor, y por haberse amparado en la
recomendación de la Directora. Arguyó que la Junta basó su
decisión únicamente en dicha recomendación, por lo que violó su
debido proceso de ley, ya que no se le dio la oportunidad de refutar
sus alegaciones.
7 El reglamento de Guaynabo fue enmendado por la Ordenanzas Núm. 82, Serie
2010-2011 y Núm. 33, Serie 2015-2016. KLRA2023300367 8
Por su parte, la recurrida niega haber incumplido con los
procedimientos que rigen las subastas, ya que su decisión fue
conforme a sus facultades en ley. Además, argumenta que, conocido
el historial de Super Asphalt con el Municipio, si se le hubiera
adjudicado la subasta, se hubiese atentado contra los mejores
intereses del erario del Estado.
De otra parte, PR Asphalt negó que se hubiese cometido el
error imputado por Super Asphalt. Señaló que la Junta no erró al
no darle la oportunidad a Super Asphalt de refutar la
“Recomendación”, ni al descartar la licitadora con la oferta más
económica.
Ahora bien, entendidas las posturas de las partes, nos
proponemos comenzar esta discusión evaluando los criterios de
incumplimiento que hace el recurrente en su señalamiento de error,
con relación a la manera que fue adjudicada la subasta en
controversia. Super Asphalt plantea lo siguiente: (1) que la Junta
erró al no adjudicar la subasta al menor postor (2) que la Junta
incurrió en perjuicio y parcialidad en su adjudicación y (3) que la
Junta basó erróneamente su decisión en una recomendación que
imputaba hechos no corroborados. No le asiste razón al recurrente.
Sabido es que las subastas, máxime las gubernamentales, por
el interés público que las reviste, requieren, como regla general, que
se adjudiquen las mismas al menor postor. Super Asphalt v. AFI y
otro, supra, pág. 737; ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez,
supra, pág. 672; Génesis Security v. Dpto. Trabajo, supra, pág. 1008.
336. Ahora bien, tanto el Código Municipal como el Reglamento
Municipal permiten que los municipios adjudiquen las subastas, en
ciertas ocasiones, a un postor con una oferta más onerosa, siempre
que exista justa causa y este sea un postor responsable. Los cuerpos
estatutarios referidos describen al licitador responsable como uno
que es capaz de cumplir con los términos de la prestación, cuenta KLRA2023300367 9
con la experiencia, los recursos adecuados y tiene un historial de
cumplimiento satisfactorio.
Además, el Código Municipal y el Reglamento Municipal
exigen que la adjudicación a un mayor postor este debidamente
fundamentada. Podrá rechazarse la oferta más baja cuando el
postor no cuenta con los recursos, equipos o facilidades necesarias
para cumplir con los servicios pactados. A su vez, se podrá denegar
dicha adjudicación cuando el licitador tenga un historial de
incumplimiento. Artículo 2.040 del Código Municipal, supra;
Capítulo VIII, Parte II, sec. 11, Reglamento Municipal, supra.
Surge del expediente que en su alegato en oposición, la Junta
adjuntó varias cartas y correos electrónicos entre el Departamento
y el recurrente, enviados en el curso de una contratación
gubernamental del año fiscal 2022-2023, concedida en una subasta
previa. En ella, se evidencian los incumplimientos incurridos por el
recurrente durante la prestación de los mismos servicios que
pretende que se le adjudiquen nuevamente, mediante la subasta que
nos ocupa. Colegimos que esta documentación puso en posición a
la Junta para denegarle la adjudicación de buena pro a Super
Asphalt. De las comunicaciones que adjuntó la Directora en su
“Recomendación”, surgen los siguientes incumplimientos por parte
de la recurrente:
1. El 21 de octubre de 2022, la Directora envió una carta a Super Asphalt en la que reclamó un viaje imprevisto que se vio obligado a hacer el Departamento hacia el municipio de Peñuelas, para buscar primer asfáltico. Surge de la misma que al llegar, solo se pudo cargar 200 galones del material, ya que la recurrente no contaba con más. Según la misiva, este incumplimiento afecto unos trabajos de tiros de hormigón pautados en áreas residenciales y rurales.8
2. El 8 de noviembre de 2022, la Directora envió una carta a Super Asphalt indicando que el primer asfáltico entregado al Departamento no servía, por encontrarse en estado líquido.
8Apéndice del “Alegato en Oposición de la Junta de Subastas del Municipio Autónomo de Guaynabo”, pág. 19-20. KLRA2023300367 10
Según la misiva, no se pudieron hacer los trabajos de asfalto pautados en el Mirador Gavillán de Guaynabo.9
3. El 18 de noviembre de 2022, la Sra. Virgen Vélez Collazo, Administradora del Departamento, envió un correo electrónico a Super Asphalt en el que indicó que para ese día se había coordinado un tiro de hormigón en la Carretera 173, el cual requirió la coordinación de personal del Departamento y la Policía. Según la misiva, Super Asphalt no llegó al área acordada, y se tuvo que cancelar el evento, dejando así la carretera sin asfaltar.10
4. El 9 de febrero de 2023, la Directora envió una carta a Super Asphalt relacionada a la situación con el primer asfáltico. En ella expone que la recurrente solo estaba proveyendo 300 galones, cuando la capacidad de sus camiones es de 1,300 y 700 galones. Según la misiva, el poco material que recibían no era suficiente para completar los trabajos programados diariamente.11
5. El 10 de febrero de 2023, el Departamento envió un correo electrónico a la recurrente solicitando coordinación para buscar primer asfáltico. Sin embargo, no recibió respuesta. El 13 de febrero de 2023, tuvo que comunicarse nuevamente para dar seguimiento. 12
6. El 28 de marzo de 2023, la Directora envió un correo electrónico a la recurrente solicitando coordinación para trabajos de repavimentación en la Carretera 169. Sin embargo, no recibió respuesta. El 28 de marzo de 2023, tuvo que comunicarse nuevamente para dar seguimiento.13
7. El 25 de abril de 2023, la Directora envió una carta a Super Asphalt en la que hizo varios señalamientos de incumplimiento con la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley Núm. 16 del 5 de agosto de 1975. Expuso que los proyectos de la recurrente no contaban con abanderados, lo que generaba un riesgo a los ciudadanos y empleados. Además, indicó que en dichos proyectos no se estaban usando chalecos reflectores. Advirtió que estos incumplimientos podrían resultar en multas. 14
8. El 5 de junio de 2023, el Departamento envió un correo electrónico a la recurrente, en la que nuevamente le solicitó el primer asfáltico. Sin embargo, no recibió respuesta, y el 9 de junio de 2023 tuvo que comunicarse nuevamente para dar seguimiento.15
9 Id. pág. 21. 10 Id. pág. 31. 11 Id. pág. 24. 12 Id. págs. 22-23. 13 Id. pág. 34. 14 Id. pág. 38. 15 Id. pág. 28-29. KLRA2023300367 11
Por consiguiente, razonamos que Super Asphalt no cumple
con los requisitos del licitador responsable establecidos en el Código
Municipal y el Reglamento Municipal. Además, justipreciamos que
la documentación sometida por la recurrida merece entero crédito,
por ser producto de conocimiento personal. En consecuencia, la
“Recomendación” hecha por la Directora fue suficiente para
justificar la decisión de la Junta.
Por otro lado, al amparo de un minucioso estudio del
expediente que obra en autos, es forzoso concluir que los últimos
dos (2) criterios de incumplimiento no se configuraron en ninguna
etapa del procedimiento. No estamos de acuerdo con la apreciación
del recurrente con relación a que, al haber considerado la
“Recomendación” de la Directora para su determinación, la Junta
denotó perjuicio y parcialidad. Surge del referido expediente que la
recurrida obró conforme a derecho durante los trámites que
culminaron en la adjudicación de la subasta que nos ocupa.
Conforme esbozamos en nuestra previa exposición doctrinal,
la Junta está facultada para recibir recomendaciones de tres
personas, a saber, funcionarios públicos, del municipio y de
profesionales con experiencia en asuntos municipales. La Junta
recibió una recomendación para la adjudicación de la subasta
número 24-F-010A de una funcionaria municipal, la Directora.
Según la sección 3.007 del Reglamento de Guaynabo, supra, la
Junta podía recibir asesoramiento por funcionarios como la
Directora, para adjudicar subastas municipales. La Directora
encabeza la institución municipal que tiene conocimiento personal
de las labores y los incumplimientos incurridos por el recurrente. La
recomendación de la Directora no solo procedía como cuestión
procesal bajo el Reglamento de Guaynabo, sino que merecía la
credibilidad que se le adjudicó. KLRA2023300367 12
Finalmente, nos dirigimos al planteamiento del recurrente en
cuanto al debido proceso de ley. Es norma reiterada que uno de los
requisitos para el cumplimiento del debido proceso de ley es que la
decisión administrativa esté basada en el expediente. Graciani
Rodriguez v. Garage Isla Verde LLC, 202 DPR 117, 127 (2019);
González Segarra v. CFSE, 188 DPR 252, 277 (2013); Otero v. Toyota,
163 DPR 716, 728 (2005). La Junta contaba con prueba suficiente
en el expediente para adjudicar la subasta a PR Asphalt, quien no
era el postor menor, pero sí la segunda oferta más baja.
Es meritorio señalar que a pesar a que el recurrente alega una
violación al debido proceso de ley, por no haber tenido la
oportunidad de refutar las alegaciones de la “Recomendación” de la
Directora, lo cierto es que nada planteó en su recurso para impugnar
las mismas. El recurrente se limitó a decir que la Junta actuó
ultravires al adjudicar la subasta en cuestión, y no negó las
imputaciones de esta, ni presentó ante este Tribunal prueba en
contrario.
La documentación y la “Recomendación” de la Directora fue
evidencia adecuada para negarle la subasta a la recurrente.
Colegimos que la Junta no incurrió en perjuicio ni parcialidad al
adjudicar la subasta número 24-F-010A, y actuó de manera
razonable y dentro de sus facultades en derecho. En virtud de lo
anterior confirmamos la adjudicación de la Subasta Núm. 24-F-010A.
IV.
Por los fundamentos antes expuestos, se confirma la
resolución recurrida.
Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
LCDA. LILIA M. OQUENDO SOLÍS Secretaria del Tribunal de Apelaciones