Partido Independentista Puertorriqueño v. Estado Libre Asociado De Puerto Rico
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido Independentista Puertorriqueño
Recurridos
v. 2012 TSPR 111
186 DPR ____
Estado Libre Asociado de Puerto Rico et al
Peticionario
Número del Caso: CT-2012-9
Fecha: 6 de julio de 2012
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Eliezer Aldarondo Ortiz Lcda. Rosa Campos Silva Lcdo. Simone Cataldi Malpica Lcdo. Eliezer Aldarondo López
Abogados de la Parte Recurrida: Partido Independentista Puertorriqueño
Lcdo. Carlos I. Gorrín Peralta Lcdo. Denis Márquez Lebrón Lcdo. Adrián González Costa Lcdo. Luis Enrique Romero Nieves Lcda. María de Lourdes Santiago
Amicus Curiae Pro Se Lcdo. Eudaldo Baez Galib
Partido Nuevo Progresista Lcdo. Homero González López CT-2012-0009 2
Materia: Certificación
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido Independentista Certificación Puertorriqueño Recurrido
v. CT-2012-0009
Estado Libre Asociado de Puerto Rico et al. Peticionario
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada señora PABÓN CHARNECO
En San Juan, Puerto Rico, a 6 de julio de 2012.
Hoy este Tribunal está llamado a expresarse en cuanto a
la constitucionalidad de dos piezas legislativas que
dispusieron para la celebración de un referéndum el 19 de
agosto de 2012. En este se le propondrá al Pueblo enmendar
las Secciones 2, 3, 4, y 7 del Art. III de la Constitución de
Puerto Rico con el fin de reducir el número de miembros de
los Cuerpos Legislativos.1
El caso de autos coloca ante nuestra consideración
diversas y complejas interrogantes de índole constitucional.
Los eminentes intereses públicos involucrados, los argumentos
constitucionales sustanciales presentados por ambas partes, y
1 Ese mismo día, y a tenor con la Resolución Concurrente del Senado Número 60, se le propondrá al Pueblo enmendar la Sec. 11 del Art. II de la Constitución de Puerto Rico para disponer que el derecho a la fianza será discrecional en casos de asesinato cometido con premeditación, deliberación o acecho, asesinato cometido en medio de un robo en el hogar, asesinato cometido en el curso de una agresión sexual o secuestro, asesinato cometido al disparar un arma de fuego desde un vehículo de motor o en un lugar abierto al público, poniendo en riesgo la vida de más de una persona o cuando la víctima del asesinato sea un agente del orden público que se encuentre en el cumplimiento de su deber. Su constitucionalidad no está en controversia en el caso de autos. CT-2012-0009 2
la proximidad de la fecha en la cual se celebrará el
referéndum que le propondrá al Pueblo enmendar su lex
superior, obligan a este Tribunal a hacer uso de la razón
principal por la cual fue creado: interpretar la Constitución
de Puerto Rico y pautar Derecho para el correcto y adecuado
funcionamiento del ordenamiento constitucional. No obstante,
nuestra encomienda en este caso se limita a interpretar si
las propuestas de enmienda y el proceso mediante el cual se
aprobaron cumplen con los requisitos que el Art. VII de la
Constitución impone. Por ende, nuestra labor no se extiende a
pasar juicio en cuanto a las bondades de las enmiendas
propuestas.
Antes de adentrarnos a resolver las controversias que presenta
el caso de autos, pasemos a exponer los hechos que lo generaron.
I
El 13 de abril de 2010 se presentó la Resolución Concurrente
del Senado Número 35 (en adelante Res. Concurrente Núm. 35) la
cual tenía como fin proponer al Pueblo una serie de enmiendas al
Art. III de la Constitución de Puerto Rico.
Las enmiendas propuestas en la referida Resolución
Concurrente se pueden resumir de la manera siguiente: reducir los
escaños del Senado de Puerto Rico de veintisiete (27) a
diecisiete (17); reducir los escaños de la Cámara de
Representantes de cincuenta y uno (51) a treinta y nueve (39);
aumentar los distritos senatoriales de ocho (8) a once (11);
reducir los distritos representativos de cuarenta (40) a treinta CT-2012-0009 3
y tres (33); reducir los distritos representativos en cada
distrito senatorial de cinco (5) a tres (3); reducir la cantidad
de senadores de cada distrito senatorial de dos (2) a uno (1); y
reducir la cantidad de escaños que se añadirían en caso de que se
activaran la disposiciones de la Sec. 7 del Art. III de la
Constitución en el Senado de nueve (9) a seis (6) y en la Cámara
de Representantes de diecisiete (17) a trece (13). De aprobarse
las enmiendas, estas entrarían en vigor a partir de las
elecciones generales de 2016. Finalmente, la Res. Concurrente
Núm. 35 facultó al Gobernador de Puerto Rico para convocar a la
Junta Constitucional Revisora de Distritos Senatoriales y
Legislativos para configurar los nuevos distritos utilizando la
información del censo del año 2010.
La Res. Concurrente Núm. 35 se aprobó en la Cámara de
Representantes de Puerto Rico el 28 de septiembre de 2011. La
votación en ese cuerpo legislativo fue de treinta y siete (37)
votos a favor, dieciséis (16) en contra y un (1) representante
ausente. Posteriormente, el 10 de octubre de 2011 el Senado de
Puerto Rico aprobó la Res. Concurrente Núm. 35 con una votación
final de veinte (20) votos a favor, ocho (8) en contra, un (1)
senador ausente y dos (2) escaños vacantes.
Así las cosas, el 9 de enero de 2012 el Gobernador de Puerto
Rico, Hon. Luis G. Fortuño Burset, firmó la Ley 12-2012, conocida
como Ley Habilitadora del Referéndum sobre Reforma Legislativa de
2012. Este estatuto establece la fecha de celebración del
referéndum y ordena a la Comisión Estatal de Elecciones (en
adelante C.E.E.) a anunciar su celebración con no menos de CT-2012-0009 4
noventa (90) días de antelación. Efectivamente, el 18 de mayo de
2012 se publicó la Proclama que anuncia la celebración del
referéndum en diversos medios periodísticos.
Posteriormente, el 23 de mayo de 2012 el Partido
Independentista Puertorriqueño (en adelante P.I.P.) presentó una
Demanda en el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San
Juan en la cual solicitó que se declarara inconstitucional tanto
la Res. Concurrente Núm. 35, supra, como la Ley Núm. 12, supra. A
esos efectos, peticionó que el foro de instancia emitiera una
orden de interdicto preliminar y una Sentencia de injunction
permanente que le ordenara a la C.E.E. y a su Presidente, Hon.
Héctor Conty Pérez, desistir de poner en vigor la Res.
Concurrente Núm. 35, supra, y la Ley Núm. 12, supra.
Inter alia, y en extrema síntesis, el P.I.P. alegó que la
Res. Concurrente Núm. 35 no fue aprobada por el número de dos
terceras (2/3) partes de todos los miembros que componen la
totalidad de los miembros del Senado de Puerto Rico y que el
referéndum a celebrarse el próximo 19 de agosto contiene nueve
(9) propuestas de enmiendas constitucionales, en contravención
del Art. VII de la Constitución de Puerto Rico y la decisión de
este Tribunal en Berríos Martínez v. Gobernador II, 137 D.P.R.
195 (1994).
Por interpretarse que la Demanda presentada por el P.I.P.
era una de naturaleza electoral al amparo del Código Electoral de
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido Independentista Puertorriqueño
Recurridos
v. 2012 TSPR 111
186 DPR ____
Estado Libre Asociado de Puerto Rico et al
Peticionario
Número del Caso: CT-2012-9
Fecha: 6 de julio de 2012
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Eliezer Aldarondo Ortiz Lcda. Rosa Campos Silva Lcdo. Simone Cataldi Malpica Lcdo. Eliezer Aldarondo López
Abogados de la Parte Recurrida: Partido Independentista Puertorriqueño
Lcdo. Carlos I. Gorrín Peralta Lcdo. Denis Márquez Lebrón Lcdo. Adrián González Costa Lcdo. Luis Enrique Romero Nieves Lcda. María de Lourdes Santiago
Amicus Curiae Pro Se Lcdo. Eudaldo Baez Galib
Partido Nuevo Progresista Lcdo. Homero González López CT-2012-0009 2
Materia: Certificación
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido Independentista Certificación Puertorriqueño Recurrido
v. CT-2012-0009
Estado Libre Asociado de Puerto Rico et al. Peticionario
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada señora PABÓN CHARNECO
En San Juan, Puerto Rico, a 6 de julio de 2012.
Hoy este Tribunal está llamado a expresarse en cuanto a
la constitucionalidad de dos piezas legislativas que
dispusieron para la celebración de un referéndum el 19 de
agosto de 2012. En este se le propondrá al Pueblo enmendar
las Secciones 2, 3, 4, y 7 del Art. III de la Constitución de
Puerto Rico con el fin de reducir el número de miembros de
los Cuerpos Legislativos.1
El caso de autos coloca ante nuestra consideración
diversas y complejas interrogantes de índole constitucional.
Los eminentes intereses públicos involucrados, los argumentos
constitucionales sustanciales presentados por ambas partes, y
1 Ese mismo día, y a tenor con la Resolución Concurrente del Senado Número 60, se le propondrá al Pueblo enmendar la Sec. 11 del Art. II de la Constitución de Puerto Rico para disponer que el derecho a la fianza será discrecional en casos de asesinato cometido con premeditación, deliberación o acecho, asesinato cometido en medio de un robo en el hogar, asesinato cometido en el curso de una agresión sexual o secuestro, asesinato cometido al disparar un arma de fuego desde un vehículo de motor o en un lugar abierto al público, poniendo en riesgo la vida de más de una persona o cuando la víctima del asesinato sea un agente del orden público que se encuentre en el cumplimiento de su deber. Su constitucionalidad no está en controversia en el caso de autos. CT-2012-0009 2
la proximidad de la fecha en la cual se celebrará el
referéndum que le propondrá al Pueblo enmendar su lex
superior, obligan a este Tribunal a hacer uso de la razón
principal por la cual fue creado: interpretar la Constitución
de Puerto Rico y pautar Derecho para el correcto y adecuado
funcionamiento del ordenamiento constitucional. No obstante,
nuestra encomienda en este caso se limita a interpretar si
las propuestas de enmienda y el proceso mediante el cual se
aprobaron cumplen con los requisitos que el Art. VII de la
Constitución impone. Por ende, nuestra labor no se extiende a
pasar juicio en cuanto a las bondades de las enmiendas
propuestas.
Antes de adentrarnos a resolver las controversias que presenta
el caso de autos, pasemos a exponer los hechos que lo generaron.
I
El 13 de abril de 2010 se presentó la Resolución Concurrente
del Senado Número 35 (en adelante Res. Concurrente Núm. 35) la
cual tenía como fin proponer al Pueblo una serie de enmiendas al
Art. III de la Constitución de Puerto Rico.
Las enmiendas propuestas en la referida Resolución
Concurrente se pueden resumir de la manera siguiente: reducir los
escaños del Senado de Puerto Rico de veintisiete (27) a
diecisiete (17); reducir los escaños de la Cámara de
Representantes de cincuenta y uno (51) a treinta y nueve (39);
aumentar los distritos senatoriales de ocho (8) a once (11);
reducir los distritos representativos de cuarenta (40) a treinta CT-2012-0009 3
y tres (33); reducir los distritos representativos en cada
distrito senatorial de cinco (5) a tres (3); reducir la cantidad
de senadores de cada distrito senatorial de dos (2) a uno (1); y
reducir la cantidad de escaños que se añadirían en caso de que se
activaran la disposiciones de la Sec. 7 del Art. III de la
Constitución en el Senado de nueve (9) a seis (6) y en la Cámara
de Representantes de diecisiete (17) a trece (13). De aprobarse
las enmiendas, estas entrarían en vigor a partir de las
elecciones generales de 2016. Finalmente, la Res. Concurrente
Núm. 35 facultó al Gobernador de Puerto Rico para convocar a la
Junta Constitucional Revisora de Distritos Senatoriales y
Legislativos para configurar los nuevos distritos utilizando la
información del censo del año 2010.
La Res. Concurrente Núm. 35 se aprobó en la Cámara de
Representantes de Puerto Rico el 28 de septiembre de 2011. La
votación en ese cuerpo legislativo fue de treinta y siete (37)
votos a favor, dieciséis (16) en contra y un (1) representante
ausente. Posteriormente, el 10 de octubre de 2011 el Senado de
Puerto Rico aprobó la Res. Concurrente Núm. 35 con una votación
final de veinte (20) votos a favor, ocho (8) en contra, un (1)
senador ausente y dos (2) escaños vacantes.
Así las cosas, el 9 de enero de 2012 el Gobernador de Puerto
Rico, Hon. Luis G. Fortuño Burset, firmó la Ley 12-2012, conocida
como Ley Habilitadora del Referéndum sobre Reforma Legislativa de
2012. Este estatuto establece la fecha de celebración del
referéndum y ordena a la Comisión Estatal de Elecciones (en
adelante C.E.E.) a anunciar su celebración con no menos de CT-2012-0009 4
noventa (90) días de antelación. Efectivamente, el 18 de mayo de
2012 se publicó la Proclama que anuncia la celebración del
referéndum en diversos medios periodísticos.
Posteriormente, el 23 de mayo de 2012 el Partido
Independentista Puertorriqueño (en adelante P.I.P.) presentó una
Demanda en el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San
Juan en la cual solicitó que se declarara inconstitucional tanto
la Res. Concurrente Núm. 35, supra, como la Ley Núm. 12, supra. A
esos efectos, peticionó que el foro de instancia emitiera una
orden de interdicto preliminar y una Sentencia de injunction
permanente que le ordenara a la C.E.E. y a su Presidente, Hon.
Héctor Conty Pérez, desistir de poner en vigor la Res.
Concurrente Núm. 35, supra, y la Ley Núm. 12, supra.
Inter alia, y en extrema síntesis, el P.I.P. alegó que la
Res. Concurrente Núm. 35 no fue aprobada por el número de dos
terceras (2/3) partes de todos los miembros que componen la
totalidad de los miembros del Senado de Puerto Rico y que el
referéndum a celebrarse el próximo 19 de agosto contiene nueve
(9) propuestas de enmiendas constitucionales, en contravención
del Art. VII de la Constitución de Puerto Rico y la decisión de
este Tribunal en Berríos Martínez v. Gobernador II, 137 D.P.R.
195 (1994).
Por interpretarse que la Demanda presentada por el P.I.P.
era una de naturaleza electoral al amparo del Código Electoral de
Puerto Rico para el Siglo XXI, el caso fue asignado a la Sala de
la Jueza Superior, Hon. Georgina Candal Segurola. Esta celebró
una vista el 30 de mayo de 2012 en la cual el Gobierno de Puerto CT-2012-0009 5
Rico (en adelante el peticionario) solicitó que el caso fuera
asignado a otra sala por entender que el mismo no era de
naturaleza electoral. Esta solicitud fue denegada por el foro de
instancia.
Acto seguido, el peticionario argumentó que el caso de autos
no era justiciable por faltar partes indispensables, porque el
P.I.P. no ostenta legitimación activa, porque se viola la
Doctrina de Separación de Poderes si se procede con la Demanda y
porque hubo una violación a la Doctrina de Incuria por parte del
P.I.P. Todo ello fue denegado en sala por el Tribunal de Primera
Instancia. Esta denegación posteriormente fue consignada en una
Minuta-Resolución notificada el 4 de junio de 2012.
Aún insatisfecho, el peticionario presentó una Moción de
Desestimación en la cual nuevamente esbozó los argumentos por los
cuales entendía el caso no era justiciable. Oportunamente, el
P.I.P. presentó una Oposición a la Moción de Desestimación. El
foro de instancia le concedió hasta el 18 de junio de 2012 al
peticionario para que replicara a esa oposición.
Inconforme con el proceder ante el Tribunal de Primera
Instancia, el 14 de junio de 2012 el peticionario presentó un
Recurso de Certificación Intrajurisdiccional en el cual argumentó
que, ante los eminentes intereses públicos involucrados en el
caso de autos y la proximidad de la fecha acordada para la
celebración del referéndum en controversia, ameritaba que fuera
este Tribunal el que resolviera el asunto en primera instancia. CT-2012-0009 6
Examinado el auto de certificación intrajurisdiccional,
coincidimos con el peticionario y el 15 de junio de 2012
acordamos certificar. Oportunamente, las partes presentaron sus
alegatos y procedimos a convocarlas a una Vista Oral. Celebrada
la Vista el 27 de junio de 2012, solo resta que este Tribunal
ejerza su función constitucional.2
II
Mecanismo de Certificación Intrajurisdiccional
Nuestro ordenamiento jurídico le concede jurisdicción a este
Tribunal para, a través de un auto de certificación
intrajurisdiccional, intervenir en casos pendientes ante los
tribunales de inferior jerarquía cuando “se planteen cuestiones
noveles de derecho, o se planteen cuestiones de alto interés
público que incluyan cualquier cuestión constitucional
sustancial” al amparo de la Constitución de Puerto Rico o la
Constitución de Estados Unidos. 4 L.P.R.A. sec. 24s(e). La Regla
23 del Reglamento de este Tribunal regula la manera en que ha de
utilizarse este poder jurisdiccional. Reglamento del Tribunal
Supremo de Puerto Rico de 2011, 2011 T.S.P.R. 174, pág. 52.
Cónsono con estas disposiciones, el recurso de certificación
intrajurisdiccional ha sido utilizado por este Tribunal “para
atender asuntos que requieren urgente solución, ya sea porque se
afecta la administración de la justicia o porque el asunto es de
tal importancia que exige una pronta atención”. U.P.R. v.
Laborde Torres y otros I, 180 D.P.R. 253, 272-273 (2010). Hemos 2 Para la encomienda constitucional que tenemos ante nos contamos también con la comparecencia como amicus curiae del Partido Nuevo Progresista y del Lcdo. Eudaldo Báez-Galib. CT-2012-0009 7
hecho uso de este mecanismo en múltiples ocasiones,
particularmente en casos que involucran controversias de índole
electoral. Véase McClintock v. Rivera Schatz, 171 D.P.R. 584
(2007); Suárez v. C.E.E. I, 163 D.P.R. 347 (2004) (Per Curiam).
No hay duda que ante los eminentes intereses públicos
expuestos en el caso de marras es meritorio utilizar el mecanismo
de certificación intrajurisdiccional. Así, y al igual que en
otras ocasiones, al adjudicar las controversias plasmadas en el
caso de autos “partimos de la premisa de que este Tribunal tiene
la obligación constitucional de resolver una controversia como la
de autos, en la que está involucrado el derecho fundamental al
sufragio a la luz de un ordenamiento totalmente estatal”. Suárez
v. C.E.E. I, supra, pág. 353 (Énfasis suplido).
Como hemos intimado, estamos a menos de dos (2) meses de la
celebración del referéndum que generó la controversia del caso de
autos. Las campañas de los sectores a favor y en contra de las
propuestas enmiendas ya han comenzado. Es la obligación
constitucional de este Tribunal resolver de una vez y por todas
el caso de epígrafe para dejar claro si el ejercicio electoral
del 19 de agosto de 2012 puede llevarse a cabo o si, a contrario
sensu, el procedimiento para su aprobación estuvo plagado de
vicios constitucionales que impiden su celebración.
III
Asuntos Presentados
Conforme intimado, el caso de autos presenta ante la
consideración de este Foro una compleja amalgama de controversias CT-2012-0009 8
constitucionales. En aras de delimitar los temas que debemos
considerar, estructuraremos la presente Opinión de la manera
siguiente.
Ab initio, debemos considerar si el caso de autos es
justiciable. Por ende, debemos determinar si el recurrido P.I.P.
ostenta legitimación activa para litigar este caso. De contestar
en la afirmativa esa interrogante, debemos entonces resolver si
el P.I.P. violó la Doctrina de Incuria al esperar siete (7) meses
después de la aprobación de la Res. Concurrente Núm. 35, supra, y
cuatro (4) meses después de la aprobación de la Ley Núm. 12,
supra, para presentar la Demanda de epígrafe. De resolver en la
negativa, debemos considerar entonces los asuntos
constitucionales medulares que nos presentan las partes, a saber:
(1) si la Res. Concurrente Núm. 35, supra, fue en efecto aprobada
por dos terceras (2/3) partes de la totalidad de los miembros que
componen el Senado de Puerto Rico; (2) si la proposición de
enmienda de Reforma Legislativa contiene más de tres (3)
propuestas de enmienda en contravención de la Sec. 1 del Art. VII
de la Constitución; (3) si la Res. Concurrente Núm. 35, supra, es
inconstitucional por facultar al Gobernador de Puerto Rico a
convocar la Junta Constitucional Revisora de Distritos
Senatoriales y Representativos en medio de una década y (4) si
padecen de algún vicio constitucional los anuncios publicados que
anuncian el referéndum del 19 de agosto de 2012.
Debidamente delimitados los asuntos hoy ante nosotros,
pasamos a resolver.
IV CT-2012-0009 9
Legitimación Activa del P.I.P.
Según mencionamos, antes de pasar a considerar de lleno las
controversias constitucionales presentadas en el caso de autos,
debemos determinar si el recurrido P.I.P. ostenta legitimación
activa para sustentar el presente pleito.
Es principio reconocido en nuestro ordenamiento que los
tribunales solo pueden ejercer su función judicial ante la
presencia de casos y controversias reales. E.L.A. v. Aguayo, 80
D.P.R. 552 (1958). Este principio de Derecho exige que los
pleitos que se presenten ante los tribunales sean justiciables.
En varias ocasiones hemos reafirmado que uno de los requisitos de
justiciabilidad necesarios para dar paso al ejercicio de la
función judicial es el que los litigantes ostenten legitimación
activa. Lozada Sánchez v. A.E.E., res. el 21 de marzo de 2012,
2012 T.S.P.R. 50, 2012 J.T.S. 63, 184 D.P.R. ___ (2012); Fund.
Surfrider y otros v. A.R.Pe., 178 D.P.R. 563 (2010); Crespo v.
Cintrón, 159 D.P.R. 290 (2003). Este requisito permite a los
tribunales asegurarse que las partes que promueven un pleito
tienen un interés genuino en la resolución de la controversia. A
su vez, ello garantiza que las partes defenderán sus posturas de
forma vigorosa y todos los asuntos pertinentes serán colocados
ante la consideración del tribunal. Sánchez et al. v. Srio. de
Justicia et al., 157 D.P.R. 360, 371 (2002).
Para cumplir con el requisito de legitimación activa, una
parte debe demostrar que “(1) ha sufrido un daño claro y
palpable; (2) el daño es real, inmediato y preciso, y no
abstracto e hipotético; (3) existe una relación causal razonable CT-2012-0009 10
entre la acción que se ejercita y el daño alegado, y (4) la causa
de acción debe surgir al amparo de la Constitución o de alguna
ley”. Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., supra, pág. 572.
Por su parte, en el caso de asociaciones o grupos, hemos
resuelto que estas tienen legitimación activa para vindicar los
daños sufridos por la entidad. Col. Ópticos de P.R. v. Vani
Visual Center, 124 D.P.R. 559 (1989). Además, la asociación puede
comparecer a los tribunales a defender los intereses de sus
miembros aunque esta no haya sufrido daños propios. En ese
escenario, hemos establecido que para demandar a nombre de sus
miembros la asociación “tiene que demostrar: (1) el miembro tiene
legitimación activa para demandar a nombre propio; (2) los
intereses que se pretenden proteger están relacionados con los
objetivos de la organización, y (3) la reclamación y el remedio
solicitado no requieren participación individual”. Fund.
Surfrider y otros v. A.R.Pe, supra, pág. 573.
En el caso de autos, el Gobierno de Puerto Rico cuestiona la
legitimación activa del P.I.P. Entendemos que este último ha
cumplido con los requisitos necesarios antes enumerados para
conferir legitimación activa ya que puede representar de manera
efectiva los daños sufridos por los miembros de su colectividad.
Ciertamente, los electores del P.I.P. tienen un derecho a
que no se les obligue a votar por más de tres (3) propuestas de
enmiendas constitucionales y a que se les presenten de manera
separada. Ello representa un daño real, claro y concreto que
puede ser representado por el P.I.P. a nombre de sus electores.
Definitivamente, los intereses que pretende proteger el P.I.P. CT-2012-0009 11
son afines a los objetivos de este como organización política.
Además, la participación de los electores en su carácter
individual en el pleito no es necesaria ya que el P.I.P. es un
partido de larga tradición electoral en Puerto Rico, altamente
capacitado para representar los intereses de sus miembros y capaz
de colocar ante la consideración del Tribunal todos los asuntos
pertinentes. Por ende, no le asiste la razón al Gobierno de
Puerto Rico, por lo que el caso es justiciable.3
V
Doctrina de Incuria
Por otro lado, el peticionario alega que el caso de autos no
es justiciable debido a que el P.I.P. violó la Doctrina de
Incuria al dejar pasar siete (7) meses desde la aprobación de la
Res. Concurrente Núm. 35, supra, y cuatro (4) meses desde la
aprobación de la Ley Núm. 12, supra, antes de presentar la
Demanda de epígrafe.
Este Tribunal ha definido la Doctrina de Incuria como la
“dejadez o negligencia en el reclamo de un derecho, los cuales en
conjunto con el transcurso del tiempo y otras circunstancias que
causan perjuicio a la parte adversa, opera como un impedimento en
una corte de equidad”. Aponte v. Srio. de Hacienda, E.L.A., 125
3 Tampoco nos convence el argumento del Gobierno de Puerto Rico en cuanto que el caso de autos no es justiciable por ser de aplicación la Doctrina de Cuestión Política. No hay duda que este Tribunal ha adoptado esa doctrina de justiciabilidad. Véase Córdova y otros v. Cámara de Representantes, 171 D.P.R. 789 (2007). No obstante, en el caso de autos la Doctrina de Cuestión Política no es de aplicación ya que no estamos revisando la facultad política de la Rama Legislativa de proponer enmiendas constitucionales, sino auscultando que los requisitos constitucionales para su proposición se hayan cumplido cabalmente. Véase Powell v. McCormack, 395 U.S. 486 (1969). CT-2012-0009 12
D.P.R. 610, 618 (1990). Su fin es evitar premiar a una parte que
se cruza de brazos aun conociendo sobre la existencia de su
derecho si con ello se causa perjuicio a la otra parte o se
lesionan importantes intereses públicos o privados.
Ahora bien, esta doctrina no opera por el mero paso del
tiempo. Colón Torres v. A.A.A., 143 D.P.R. 119, 125 (1997)(Per
Curiam). Hemos establecido que los tribunales tienen un deber de
considerar otros factores antes de desestimar un caso bajo la
doctrina de incuria. Pérez, Pellot v. J.A.S.A.P., 139 D.P.R. 588,
599-600 (1995). Entre estos factores debe considerarse la
justificación de la demora incurrida, el perjuicio que esta
conlleva y el efecto sobre los intereses privados o públicos
involucrados en el asunto. Rivera v. Depto de Servicios Sociales,
132 D.P.R. 240, 247 (1990).
Aunque se trata de un remedio en equidad, y a pesar de que
nuestro ordenamiento es eminentemente de tradición civilista, en
nuestra jurisdicción “hemos aplicado la Doctrina de Incuria con
relación a remedios extraordinarios dispuestos por nuestro
ordenamiento que han sido adoptados del Derecho Angloamericano
como por ejemplo el injunction, el mandamus y el certiorari”.
Aponte v. Srio. de Hacienda, E.L.A., supra, pág. 618. No
obstante, hemos sido enfáticos en que cuando se trate de acciones
civiles ordinarias cuyo término prescriptivo esté claramente
dispuesto por ley, la Defensa de Incuria no procede. Íd.4
4 En la jurisdicción federal, algunas cortes de distrito han encontrado violaciones a la Doctrina de Incuria en casos en los cuales se retan disposiciones electorales. Véase Knox v. Milwaukee County Bd. of Elections Com’rs, 581 F. Supp. 399 (D. E. Wisconsin 1984). Por su parte, el Tribunal Supremo federal también ha sido cauteloso en proveer remedios en casos en CT-2012-0009 13
No podemos pasar por alto que la acción del P.I.P. levanta
algunas sospechas. Después de todo, la dama de la justicia es
ciega, no ingenua. Resulta altamente revelador el que el P.I.P.
esperara para presentar su Demanda hasta justo después de vencer
el término de tres (3) meses que la Constitución provee para
anunciarle al Pueblo propuestas de enmiendas constitucionales.5
Durante siete (7) meses el P.I.P. tuvo conocimiento de la
propuesta enmienda constitucional y de todas sus implicaciones, y
por cuatro (4) meses supo de las disposiciones de la Ley Núm. 12,
supra. Aun así, no actuó hasta vencido el término de tres (3)
meses para anunciar las enmiendas constitucionales. Ello deja
mucho que desear. Como hemos dicho recientemente, “[n]o podemos
permitir que las normas procesales de nuestro ordenamiento se
interpreten de forma tal que se convierta el proceso judicial en
un campo minado, en donde las partes se enfrentan en un juego
para ver quién cae en una trampa primero”. Colón Rivera v. Wyeth
Pharmaceuticals, res. 4 de enero de 2012, 2012 T.S.P.R. 1, pág.
10, esc. 3, 183 D.P.R. ___ (2012). Ello es particularmente de
mayor aplicación en casos que involucren cuestiones
constitucionales.
Un referéndum que propone al Pueblo una serie de enmiendas a
su lex superior es un evento complejo, sensitivo y altamente
regulado. Conlleva el desembolso de una cantidad sustancial de
los cuales se cuestionan procesos electorales presentados en una fecha demasiado cercana al día del evento. Véase Williams v. Rhodes, 393 U.S. 23, 34-35 (1968). 5 Ese término vencía el 19 de mayo de 2012, y el P.I.P. presentó la Demanda de autos el 23 de mayo de 2012. CT-2012-0009 14
fondos del erario,6 la coordinación de varias campañas y un
proceso organizativo complicado de la C.E.E. para llevar a cabo
el evento correctamente y educar al Pueblo en cuanto a las
propuestas de enmienda. Es cuestionable que una parte espere
tanto tiempo para presentar una acción judicial para impugnarlo,
particularmente cuando conocía de todos sus pormenores con mucho
tiempo de anticipación y cuando se trata de un partido político
de largo historial con amplio conocimiento de asuntos
No obstante esta dilación innecesaria y sospechosa por parte
del P.I.P., entendemos que la Defensa de Incuria no es de
aplicación en el caso de autos. Primero, se trata de un
cuestionamiento al proceso de enmienda a la Constitución, lo cual
es un procedimiento de alto interés público y en el cual, para el
bien del ordenamiento, conviene que se despejen dudas sobre su
alegada inconstitucionalidad. Segundo, aunque la acción para
impugnar un proceso de enmienda constitucional no tiene término
específico establecido por ley por lo cual podría ser de
aplicación la Doctrina de Incuria, entendemos que en el caso de
marras hay tiempo suficiente para resolver las controversias
constitucionales presentadas. Y es que aún no se han impreso las
papeletas y las campañas tanto a favor como en contra de las
enmiendas se encuentran en sus etapas iniciales. Todo ello pesa a
favor de resolver el caso de autos y no aplicar la Defensa de
Incuria. No obstante, enfatizamos en que este tipo de acciones
6 Específicamente, el 27 de junio de 2012 se presentó ante este foro un documento de la C.E.E. que certifica que los gastos incurridos por esa entidad para la celebración del referéndum del 19 de agosto de 2012 ascienden a aproximadamente un millón cuatrocientos setenta y cinco mil seiscientos siete dólares con noventa y tres centavos ($1,475,607.93). CT-2012-0009 15
pueden estar sujetas a la Doctrina de Incuria y que es impropio
de una parte cruzarse de brazos hasta el último momento para
instar su acción constitucional. Ello desluce nuestro
ordenamiento y tiene el efecto de presentar a las partes como
protagonistas de un juego en el cual cada uno intenta hacer al
otro caer en una trampa. Nuestro documento constitucional merece
mayor respeto.
VI
El Procedimiento para Enmendar la Constitución de Puerto Rico
Debidamente resuelto que el caso de autos es justiciable,
pasamos a discutir las controversias constitucionales ante
nuestra consideración.
El estado es un ente abstracto cuya definición ha sido
objeto de debates constantes a través de la existencia humana.
Podría decirse que la razón de ser de la disciplina de la ciencia
política es precisamente buscar una definición de este concepto.
La idea de una constitución escrita como mecanismo de creación de
una estructura estatal hizo su aparición por primera vez en el
Siglo XVIII. J. M. Kelly, A Short History of Western Legal
Theory, Ed. Clarendon Press, Oxford, 1992, págs. 277-282. Previo
a ese siglo, la creación de un estado sencillamente se
justificaba mediante la tradición y las prácticas y costumbres de
tiempos inmemorables. Véase L. D. Kramer, The People Themselves: CT-2012-0009 16
Popular Constitutionalism and Judicial Review, Oxford University
Press, Nueva York, 2004, págs. 9-34.7
En la época política contemporánea el sistema
constitucionalista regularmente se sustenta en la existencia de
un documento constitucional que representa la lex superior del
ordenamiento jurídico. Hoy es aceptado que las constituciones son
“un conjunto de normas fundamentales que establece[n] las bases
jurídicas de la ordenación político-social de un pueblo,
protegiendo los derechos y la dignidad esencial de la posición de
los ciudadanos, estableciendo las instituciones de gobierno y
encauzando los procesos políticos”. Escuela de Administración
Pública U.P.R., La Nueva Constitución de Puerto Rico, Ed. U.P.R.,
San Juan, ed. facsimilar de 1954, pág. 119.
Es necesario entonces que ante la trascendental importancia de
un documento constitucional, el procedimiento para enmendarlo sea
uno particularmente detallado y definido. Como estableció la
Escuela de Administración Pública de la U.P.R. en su reporte a la
Convención Constituyente:
[u]na constitución democrática, fuerte y estable es aquella en la cual siempre hay un alto grado de congruencia entre los principios fundamentales que encierra y el concepto que tiene el público en general sobre lo que deben ser esos principios. Cuando la constitución refleja cambios en actitudes sociales básicas, es una fuerza viviente que une a la sociedad y promueve su desarrollo normal. Cuando no refleja tales cambios, es una fuerza destructora que
7 A esos efectos, menciona el professor Larry D. Kramer que “[t]he word „constitution‟ had several meanings in the seventeenth and eighteenth centuries, not all of which correspond to modern understandings. According to one usage, a “constitution” was simply the arrangement of existing laws and practices that, literally, constituted the government; it was neither anterior nor superior to government or ordinary law, making it possible to speak of a law being unconstitutional without it also being illegal.” L. D. Kramer, The People Themselves: Popular Constitutionalism and Judicial Review, Oxford University Press, Nueva York, 2004, págs. 9-10. CT-2012-0009 17
constituye un obstáculo para el desarrollo saludable y produce la desintegración de la sociedad misma. Escuela de Comunicación Pública U.P.R., op. cit., pág. 520.
Es por ello que para evitar convertirse en un folleto
estático que refleje meramente las concepciones sociales de un
momento dado, y ante la imposibilidad de que los tribunales o la
Asamblea Legislativa enmienden motu proprio su texto, los
documentos constitucionales deben contener una cláusula de
enmienda que “más que ninguna otra, da vida a la constitución”.
Escuela de Comunicación Pública U.P.R., op. cit., pág. 520. No
obstante, y por su evidente importancia, las constituciones no
pueden ser enmendadas como si fueran cualquier otro estatuto.
Por ende, no hay duda que el poder para enmendar una
constitución “debe ejercerse de forma que el ordenamiento
constitucional pueda mantener su coherencia, libre de los
caprichos momentáneos y arbitrarios de las mayorías. Por tal
razón, es necesario que una constitución tenga un procedimiento
específico que limite el proceso mediante el cual se revisa; la
naturaleza de este procedimiento debe distinguir la Constitución
de las leyes ordinarias”. Berríos Martínez v. Gobernador II,
supra, págs. 210-211.
Así, es importante que los mecanismos que provea la propia
constitución sean lo suficientemente detallados para cumplir dos
(2) propósitos. Primero, encontrar un adecuado balance entre
permitir enmiendas al texto constitucional para atemperarlo a los
tiempos sin que sea tan fácil como para que las enmiendas sean
demasiado constantes. Segundo, garantizar que las enmiendas CT-2012-0009 18
verdaderamente se encuentren respaldadas por el consenso general
e informado de los ciudadanos.
Con ello en mente, los padres de nuestra Constitución
establecieron un procedimiento expreso y detallado de enmienda.
El Art. VII de la Constitución de Puerto Rico establece dos (2)
mecanismos posibles para enmendar el documento constitucional.
Por su pertinencia, citamos in extenso de la Sec. 1 de la
referida disposición constitucional:
La Asamblea Legislativa podrá proponer enmiendas a esta Constitución mediante resolución concurrente que se apruebe por no menos de dos terceras partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara. Toda proposición de enmienda se someterá a los electores capacitados en referéndum especial, pero la Asamblea Legislativa podrá, siempre que la resolución concurrente se apruebe por no menos de tres cuartas partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara, disponer que el referéndum se celebre al mismo tiempo que la elección general siguiente. Cada proposición de enmienda deberá votarse separadamente y en ningún caso se podrá someter más de tres proposiciones de enmienda en un mismo referéndum. Toda enmienda contendrá sus propios términos de vigencia y formará parte de esta Constitución si es ratificada por el voto de la mayoría de los electores que voten sobre el particular. Aprobada una proposición de enmienda, deberá publicarse con tres meses de antelación, por lo menos, a la fecha del referéndum. Art. VII, Sec. 1, Const. P.R. Tomo 1, ed. 2008, pág. 442. (Énfasis suplido).
Como puede apreciarse, este primer mecanismo de referéndum
presenta dos (2) filtros para garantizar el consenso general
necesario para enmendar la Constitución. De entrada se requiere
la aprobación de dos terceras (2/3) partes de los miembros de
cada cuerpo legislativo para proponer las enmiendas.
Posteriormente, se requiere la aprobación por parte del
electorado. CT-2012-0009 19
La referida disposición también contiene mecanismos de
protección para el Pueblo. Si el referéndum se quiere celebrar el
mismo día de las elecciones generales, el número de votos a favor
de las enmiendas en los cuerpos legislativos aumenta a tres
cuartas (3/4) partes. Además, no se le pueden presentar al Pueblo
más de tres (3) proposiciones de enmienda y se le debe dar la
oportunidad de votar por cada una de forma separada (principio de
separabilidad).
Por último, la Sec. 2 del Art. VII de la Constitución provee
un segundo método de enmienda constitucional. Específicamente,
dispone:
La Asamblea Legislativa podrá, mediante resolución concurrente aprobada por dos terceras partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara, consultar a los electores capacitados si desean que se convoque a una convención constituyente para hacer una revisión de esta Constitución. La consulta se hará mediante referéndum que se celebrará al mismo tiempo que la elección general; y si se deposita a favor de la revisión una mayoría de los votos emitidos sobre el particular, se procederá a la revisión en Convención Constituyente elegida en la forma que se disponga por ley. Toda revisión de esta Constitución deberá someterse a los electores capacitados en referéndum especial para su aprobación o rechazo por mayoría de los votos que se emitan. Art. VII, Sec. 2, Const. P.R. Tomo 1, ed. 2008, pág. 443. (Énfasis suplido).
Como vemos, este segundo mecanismo para proponer enmiendas a la
Constitución también requiere el aval de dos terceras (2/3)
partes de los miembros de los Cuerpos Legislativos. De aprobarse,
se le consultaría al Pueblo si desea convocar una Convención
Constituyente la cual procedería a hacer una revisión estructural
de todo el documento constitucional.
Finalmente, la Sec. 3 del Art. VIII establece dos (2)
limitaciones absolutas a los procedimientos de enmienda. Primero, CT-2012-0009 20
ninguna enmienda puede alterar la forma republicana de gobierno
establecida en la Constitución y, segundo, la Carta de Derechos
contenida en el Art. II del documento no puede ser abolida.
Surge del historial de la Convención Constituyente que los
constituyentes tuvieron ante sí la opción de adoptar diversos
métodos para disponer sobre enmiendas a la Constitución.
Específicamente, se rechazaron dos (2) métodos alternativos de
reforma constitucional: las enmiendas por iniciativa popular y
las sumisiones periódicas y automáticas para convocar una
Convención Constituyente. J. Trías Monge, Historia Constitucional
de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. Universidad de Puerto Rico, T.
III, pág. 259.
Según Trías Monge, el método de enmienda por iniciativa popular
se rechazó “por la razón de que la delegación
mayoritaria...estaba firmemente en contra de todo método de
democracia directa, por haber tal recurso convertido en ocasiones
las constituciones afectadas en fácil presa de grupos de
presión...”. J. Trías Monge, op. cit., pág. 259. El rechazo a
ese método de enmienda constitucional quedó claro con nuestra
decisión en Córdova y otros v. Cámara de Representantes, 171
D.P.R. 789, 806 (2007).
En cuanto al segundo método de enmienda, su rechazo según
Trías Monge se debió a factores más complejos. Íd. pág. 260. En
síntesis, había preocupación en cuanto al efecto que pudiera
tener ese método en las relaciones políticas entre Puerto Rico y
Estados Unidos. Íd. No obstante, señala este tratadista que el
repudio de ese método “ciertamente parece, a la distancia de CT-2012-0009 21
tantos años de lo sucedido, como uno de los errores graves de la
Convención Constituyente”. Íd.
VII
La Cantidad de Votos Necesarios en los Cuerpos Legislativos
A.
En el caso de autos estamos llamados a interpretar por primera
vez la cláusula constitucional que requiere el aval de dos
terceras (2/3) partes de la totalidad de los miembros que
componen cada Cámara Legislativa para la aprobación de una
proposición de enmienda constitucional.
Surge del historial de esa cláusula que la Convención
Constituyente tuvo otras alternativas al voto de dos terceras
(2/3) partes de los miembros de los Cuerpos Legislativos. En
específico, la Escuela de Administración Pública de la U.P.R.
consideró que el requisito de dos terceras (2/3) partes de los
votos dificultaba demasiado proponer enmiendas constitucionales,
por lo cual recomendó que se permitiera a la Asamblea Legislativa
proponer “una enmienda por una mayoría absoluta de votos en un
periodo, o por una simple mayoría de votos en dos períodos o
sesiones consecutivos”. Escuela de Administración Pública U.P.R.,
op. cit., pág. 523.
No obstante, la Convención Constituyente decidió no adoptar esa
recomendación y, en cambio, se estableció la actual cláusula que
requiere el voto de dos terceras (2/3) partes de los miembros de
los Cuerpos Legislativos. Del Diario de Sesiones de la Convención CT-2012-0009 22
Constituyente no surge una explicación de qué significa la frase
“el número total de los miembros que componen cada cámara”.
Las únicas expresiones en la Convención Constituyente
pertinentes a este asunto se dieron en el contexto de un debate
entre los delegados Miguel A. García Méndez y José Trías Monge.
El delegado García Méndez propuso que, una vez aprobada una
propuesta constitucional por dos terceras (2/3) partes de los
cuerpos legislativos, el electorado a su vez tendría que
aprobarla con dos terceras (2/3) partes de votos a favor para que
efectivamente procediera la enmienda. A este argumento, replicó
Trías Monge:
...[E]stamos insertando en esta proposición de enmiendas, las garantías esenciales a la estabilidad de la constitución, en cuanto se indica que únicamente podrán proponerse enmiendas a esta constitución mediante resolución concurrente que se apruebe por no menos de dos terceras partes de los miembros que componen cada cámara. O sea, el punto fundamental es en cuanto a las garantías de limitación a la etapa iniciativa de la enmienda a la constitución. Ahí debidamente reconocemos, como se reconoce en 47 constituciones de los estados, que para iniciar una enmienda la Asamblea Legislativa, únicamente podrá hacerse por no menos de dos terceras partes absolutas de los miembros que componen las cámaras legislativas. 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, Ed. Conmemorativa 2003, pág. 1829 (1952)(Énfasis suplido).
La propuesta enmienda del delegado García Méndez fue derrotada.
Este intercambio abona a la interpretación que hoy estamos
llamados a realizar.
Ante la ausencia explícita en la Convención Constituyente del
significado de la frase “dos terceras partes del número total de
los miembros de que se compone cada cámara”, debemos recurrir
entonces al Art. III de la Constitución el cual define la CT-2012-0009 23
composición del Senado y de la Cámara de Representantes de Puerto
Rico. Ello ya que las disposiciones de la Constitución de Puerto
Rico, como lex superior, deben ser interpretadas de forma
integrada y consistente entre sí.
La Sec. 2 del Art. III de la Constitución dispone:
El Senado se compondrá de veintisiete Senadores y la Cámara de Representantes de cincuenta y un Representantes, excepto cuando dicha composición resultare aumentada a virtud de lo que se dispone en la Sección 7 de este Artículo. Art. III, Sec. 2, Const. P.R. Tomo 1, ed. 2008, pág. 382. (Énfasis suplido).
Esta disposición constitucional deja claro que en nuestro
ordenamiento jurídico la composición de los Cuerpos Legislativos
no es necesariamente estática. En un escenario electoral regular,
la totalidad de los miembros del Senado es veintisiete (27)
Senadores y la totalidad de los miembros de la Cámara de
Representantes es cincuenta y un (51) Representantes. En ese
escenario constitucional, para que una Resolución Concurrente que
proponga enmiendas constitucionales sea válida debe contar con el
aval de por lo menos dieciocho (18) Senadores y treinta y cuatro
(34) Representantes, lo cual representa dos terceras (2/3) partes
de los miembros que componen la totalidad de los miembros de los
Cuerpos Legislativos.
No obstante, la Sec. 2 del Art. III reconoce la posibilidad de
que los Cuerpos Legislativos estén compuestos por más miembros.
Como vimos, la composición de los Cuerpos Legislativos puede
resultar aumentada en virtud de lo que se dispone en la Sección 7
del mismo Art. III. Esa disposición, conocida popularmente como
“La Ley de Minorías”, representa “un innovador mecanismo para CT-2012-0009 24
garantizar la representación efectiva de las delegaciones
minoritarias en la Legislatura”. Suárez Cáceres v. Com. Estatal
Elecciones, 176 D.P.R. 31, 75 (2009). La referida disposición
constitucional “se activa s[o]lo bajo determinadas circunstancias
y no siempre le asegura a los partidos políticos de minoría un
número igual a la tercera parte del número total de miembros”.
Íd.
El Informe de la Comisión de la Rama Legislativa explicó que la
“Ley de Minorías” se activa si “un partido o una sola candidatura
elige más de dos terceras partes de los miembros de una
cámara,[entonces] se aument[a] de manera automática la
composición de esa cámara para fortalecer la representación
minoritaria...”. 4 Diario de Sesiones de la Convención
Constituyente de Puerto Rico, Ed. Conmemorativa 2003, pág. 2596
(1952). (Énfasis suplido).
Así, la Sec. 7 del Art. III dispone los dos (2) escenarios
en los cuales puede darse el caso de aumento automático de la
composición de los Cuerpos Legislativos:
(a) Si el partido o candidatura que eligió más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera o ambas cámaras hubiese obtenido menos de dos terceras partes del total de los votos emitidos para el cargo de Gobernador, se aumentará el número de miembros del Senado o de la Cámara de Representantes o de ambos cuerpos, según fuere el caso, declarándose electos candidatos del partido o partidos de minoría en número suficiente hasta que la totalidad de los miembros del partido o partidos de minoría alcance el número de nueve en el Senado y de diecisiete en la Cámara de Representantes. Cuando hubiere más de un partido de minoría, la elección adicional de candidatos se hará en la proporción que guarde el número de votos emitidos para el cargo de Gobernador por cada uno de dichos partidos con el voto que para el cargo de Gobernador depositaron en total esos partidos de minoría. CT-2012-0009 25
Cuando uno o más partidos de minoría hubiese obtenido una representación en proporción igual o mayor a la proporción de votos alcanzada por su candidato a Gobernador, no participará en la elección adicional de candidatos hasta tanto se hubiese completado la representación que le correspondiese bajo estas disposiciones, a cada uno de los otros partidos de minoría.
(b) Si el partido o candidatura que eligió más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera o ambas cámaras hubiese obtenido más de dos terceras partes del total de los votos emitidos para el cargo de Gobernador, y uno o más partidos de minoría no eligieron el número de miembros que les correspondía en el Senado o en la Cámara de Representantes o en ambos cuerpos, según fuere el caso, en proporción a los votos depositados por cada uno de ellos para el cargo de Gobernador, se declararán electos adicionalmente sus candidatos hasta completar dicha proporción en lo que fuere posible, pero los Senadores de todos los partidos de minoría no serán nunca, bajo esta disposición, más de nueve ni los Representantes más de diecisiete. Art. III, Sec. 7, Const. P.R. Tomo 1, ed. 2008, págs. 385-386. (Énfasis suplido).
Nos resulta evidente y forzosa la conclusión de que, una vez se
añaden escaños a los Cuerpos Legislativos por darse alguno de los
escenarios provistos en la Sec. 7 del Art. III, la composición de
estos aumenta. Es decir, estos escaños legislativos tienen que
tomarse en consideración al momento de determinar qué cantidad de
votos es necesaria para que se alcancen dos terceras (2/3) partes
de la totalidad de los miembros que componen cada Cámara.8 De
igual forma, la interpretación que hoy hacemos del Art. VII, Sec.
1 de la Constitución de Puerto Rico, supra, se encuentra en
armonía con expresiones anteriores nuestras. En particular, en
Sánchez v. López Jiménez, 116 D.P.R. 392, 395 (1985),
8 Nótese que tanto la Sec. 2 del Art. III como la Sec. 1 del Art. VII de la Constitución utilizan el mismo verbo para establecer la composición de los cuerpos. La Sec. 2 del Art. III establece que “El Senado se compondrá de veintisiete Senadores. . .”, mientras que la Sec. 1 del Art. VII establece que las Resoluciones Concurrentes que propongan enmiendas constitucionales deberán ser aprobadas “por no menos de dos terceras partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara”. CT-2012-0009 26
interpretamos la condición que se requiere para que este Tribunal
pueda declarar inconstitucional una ley, según se encuentra
recogida en el Art. V. Sec. 4 de la Constitución de Puerto Rico,
L.P.R.A. Tomo I. Como es sabido, esa Sección establece que para
declarar inconstitucional una ley es necesario que lo haga una
“mayoría del número total de los jueces de que esté compuesto
e[ste] tribunal de acuerdo con esta Constitución o con la ley”.
Íd. Luego de auscultar el Diario de la Convención Constituyente,
concluimos que para poder declarar una ley inconstitucional se
“requiere mayoría absoluta de sus miembros indistintamente de que
hubiesen vacantes, por lo que éstas se sumarían en el número
ideal de sus miembros”. Sánchez v. López Jiménez, supra, pág.
395. (Énfasis en el original.)
Como se aprecia, el texto constitucional que analizamos en
Sánchez v. López Jiménez, supra, es parecido al Art. VII, Sec. 1
de nuestra Constitución. En ambas secciones, se hace referencia a
la frase número total de los miembros que componen el cuerpo, sea
una cámara legislativa o este Tribunal. Procede entonces
interpretar nuestra lex superior de forma integrada. Por
consiguiente, si concluimos que para que este Foro pueda declarar
inconstitucional una ley al amparo del Art. V, Sec. 4, es
necesario el concurso de una mayoría de los miembros del
Tribunal, incluyendo las vacantes, no vemos razón para arribar a
un resultado distinto en este caso. Así pues, una interpretación
holística de nuestra Constitución obliga a razonar que es
necesario incluir las vacantes existentes al momento de hacer el
cómputo para auscultar si se cumplió con el requisito de dos CT-2012-0009 27
terceras partes según lo requiere el Art. VII, Sec. 1 de la
Constitución de Puerto Rico.
No podemos avalar una interpretación que permita que el
número de miembros que componen cada Cámara quede a discreción de
los propios legisladores, quienes ante bajas involuntarias o
renuncias podrían alterar el número necesario para constituir dos
terceras (2/3) partes para proponer enmiendas constitucionales o
tres cuartas (3/4) partes para proponer una convocatoria a una
Convención Constituyente.
B.
A la luz del crisol doctrinario anteriormente expuesto, pasemos
a resolver si la Res. Concurrente Núm. 35, supra, obtuvo el aval
necesario de dos terceras (2/3) partes de la totalidad de los
miembros del Senado de Puerto Rico. Como resultado de las
elecciones generales de noviembre de 2008, la composición de los
Cuerpos Legislativos tuvo que ser aumentada por disposición de la
“Ley de Minorías”. Específicamente, el número de Representantes
fue aumentado de cincuenta y uno (51) a cincuenta y cuatro (54) y
el número de Senadores de veintisiete (27) a treinta y uno (31).
No obstante, al momento de considerarse la Res. Concurrente Núm.
35, supra, el Senado de Puerto Rico contaba con dos (2) escaños
vacantes.9
Así las cosas, el Senado de Puerto Rico aprobó la Res.
Concurrente Núm. 35, supra, con veinte (20) votos a favor, ocho
(8) en contra, una (1) ausencia y dos (2) vacantes. El P.I.P.
9 Estas dos (2) vacantes surgieron tras la renuncia de los Senadores Roberto Arango-Vinent y Antonio Soto. CT-2012-0009 28
argumenta que, si se toman en consideración los escaños vacantes,
la Resolución Concurrente contó con el aval del sesenta y cuatro
porciento (64%) de los miembros del Senado, por lo cual no se
logró el aval de dos terceras (2/3) partes del Cuerpo.
A contrario sensu, el Gobierno de Puerto Rico argumenta que los
escaños vacantes no deben ser tomados en consideración ya que, al
momento de la votación, el Senado de Puerto Rico, en efecto, se
componía de veintinueve (29) senadores. Por ende, la Res.
Concurrente Núm. 35, supra, contó con el aval de dos terceras
(2/3) partes de los senadores al alcanzar el sesenta y ocho
porciento (68%) de los votos a favor. No le asiste la razón al
peticionario.
Como discutimos, los escaños vacantes tienen que tomarse en
consideración al momento de determinar la totalidad de los
miembros de los Cuerpos Legislativos. La Sec. 2 del Art. III de
la Constitución de Puerto Rico establece que el Senado se
compondrá de veintisiete (27) senadores, a menos que su
composición se viera alterada por la aplicación de la “Ley de
Minorías”. Siendo ello así, la Res. Concurrente Núm. 35, supra,
no contó con el número necesario de votos a favor al momento de
su votación inicial el 10 de octubre de 2011.
Ahora bien, nuestra encomienda en el caso de epígrafe no
culmina ahí. El 14 de mayo de 2012 los Cuerpos Legislativos
aprobaron la Resolución Concurrente Número 60 (en adelante Res.
Concurrente Núm. 60) en la que se acordó proponerle al Pueblo
enmendar la Sec. 11 del Art. II de la Constitución para CT-2012-0009 29
restringir el derecho a la fianza en casos específicos. En esa
Resolución, los Cuerpos Legislativos expresaron lo siguiente:
La enmienda propuesta en esta Resolución Concurrente será sometida para su aprobación o rechazo a los electores capacitados en Puerto Rico en un Referéndum Especial a celebrarse el 19 de agosto de 2012, conjunto con la consulta para enmendar la Constitución a los fines de cambiar la composición de la Asamblea Legislativa, propuesta en la Resolución Concurrente del Senado Núm. 35, según la voluntad expresada por esta Asamblea Legislativa con la aprobación de la misma y la cual reiteramos en la presente Resolución Concurrente.10 (Énfasis suplido)
Esta Resolución fue aprobada en la Cámara de Representantes
con cuarenta y tres (43) votos a favor, ocho (8) en contra y dos
(2) ausencias. Por su parte, en el Senado de Puerto Rico fue
aprobada con veintidós (22) votos a favor, siete (7) en contra y
un (1) senador ausente. Evidentemente, la Res. Concurrente Núm.
60, supra, se aprobó con el aval de dos terceras (2/3) partes de
los miembros que componen la totalidad de los miembros de ambos
Por su pertinencia al caso de autos, conviene exponer
específicamente la votación del Senado de Puerto Rico que aprobó
la Res. Concurrente Núm. 60, supra. La votación fue la siguiente:
Senador Voto
Arce Ferrer, Luz Z. A favor
Berdiel Rivera, Luis A. A favor
Bhatia Gautier, Eduardo En contra
Burgos Andújar, Norma E. A favor
10 Véase alegato del Gobierno de Puerto Rico, pág. 11. CT-2012-0009 30
Dalmau Santiago, José L. En contra
Díaz Hernández, José R. A favor
Fas Alzamora, Antonio J. En contra
Fernández Rodriguez, Liza M. A favor
García Padilla, Alejandro En contra
González Calderón, Sila M. A favor
González Velázquez, José E. A favor
Hernández Mayoral, Juan E. En contra
Iglesias Suárez, Roger A favor
Martínez Santiago, Ángel A favor
Muñiz Cortés, Luis D. A favor
Nolasco Santiago, Margarita A favor
Padilla Alvelo, Migdalia A favor
Peña Ramírez, Itzamar A favor
Raschke Martínez, Kimmmey A favor
Ríos Santiago, Carmelo A favor
Rivera Schatz, Thomas A favor
Rodríguez Martínez, Miguel A. A favor
Romero Donnelly, Melinda K. Ausente
Santiago González, Luz M. A favor
Seilhamer, Rodríguez, Lawrence A favor CT-2012-0009 31
Soto Villanueva, Lornna J. A favor
Suárez Cáceres, Jorge I. En contra
Tirado Rivera, Cirilo En contra
Torres Torres, Carlos J. A favor
Vázquez Nieves, Evelyn A favor11
No hay duda que la voluntad de más de dos terceras (2/3) partes
de los miembros del Senado de Puerto Rico es proponerle al Pueblo
una enmienda constitucional para reducir el tamaño de la
legislatura. Ningún juez de este Tribunal puede controvertir ese
hecho. Y es que las Resoluciones Concurrentes son expresiones que
revelan la voluntad de los Cuerpos Legislativos,12 y en la Res.
Concurrente Núm. 60, supra, esa voluntad de más de dos terceras
(2/3) partes de los miembros del Senado de Puerto Rico fue
“reiterar” lo dicho en la Res. Concurrente Núm. 35, supra. Según
la Real Academia Española el verbo reiterar significa “volver a
decir o a hacer algo”.13
11 Véase Ap. Recurso de Certificación, pág. T.S. 103. 12 La Regla 17.1 del Senado de Puerto Rico establece que:
Las Resoluciones Concurrentes son aquellas medidas aprobadas por ambos Cuerpos, las cuales se utilizan para:
a) Proponer enmiendas a la Constitución de Puerto Rico; b) Consignar expresiones de la Asamblea Legislativa que no tienen carácter de legislación; c) Disponer sobre el gobierno interno de la Asamblea Legislativa. Reglamento del Senado de Puerto Rico, 16ta Asamblea Legislativa, pág. 56. (Énfasis suplido). 13 Diccionario de la Real Academia Española, disponible en http://lema.rae.es/drae/?val=reiterar (última visita, 26 de junio de 2012). CT-2012-0009 32
Sustentándose en que las Resoluciones Concurrentes deben estar
atadas a los requisitos constitucionales necesarios para la
aprobación de las leyes, el P.I.P. aduce que la Res. Concurrente
Núm. 60, supra, no podía reiterar lo expresado en la Res.
Concurrente Núm. 35, supra, porque el asunto de reforma
legislativa no se expresó en su título y esta contendría entonces
más de un asunto, en violación a la Sec. 17 del Art. III de la
Constitución. No le asiste la razón.
De entrada, aun si fuera cierto que las Resoluciones
Concurrentes están atadas al procedimiento constitucional para la
aprobación de las leyes, hemos interpretado que el requisito de
“un solo asunto” en las leyes se interpreta liberalmente. Herrero
y otros v. E.L.A., 179 D.P.R. 277, 296 (2010). A esos fines hemos
dicho que “s[o]lo ante un caso claro y terminante se justifica
anular una ley por violar dicha disposición
constitucional...Hemos adoptado una postura compresiblemente laxa
para no maniatar al legislador. Una interpretación estricta de la
disposición constitucional podría impedir y obstaculizar el
proceso legislativo pues obligaría al legislador a aprobar
múltiples leyes para regular un s[o]lo asunto o materia general”.
Íd. pág. 295.
Pero la realidad constitucional es que nada impide que el
Senado de Puerto Rico mediante una Resolución Concurrente
posterior reitere lo hecho en una Resolución Concurrente
anterior. Sencillamente no estamos ante una ley ordinaria, sino
ante un proceso legislativo diseñado para recoger la voluntad de
un Cuerpo, el cual no está atado a los procedimientos CT-2012-0009 33
constitucionales que se requieren para la aprobación de las
leyes. Véase N. J. Singer et als., Sutherland Statutory
Construction, Ed. West, 2009, 7ma Ed., pág. 648. A esos efectos,
el profesor Gorrín Peralta, uno de los abogados de récord de la
parte recurrida, define una resolución concurrente como aquellas
que “tratan sobre asuntos de la incumbencia de ambas cámaras
legislativas y para declaraciones legislativas que no tienen
fuerza de ley. Como son declaraciones exclusivas del poder
legislativo y no crean normas de aplicación general, no requieren
la firma del ejecutivo”. C. I. Gorrín Peralta, Fuentes y Proceso
de Investigación Jurídica, Ed. Equity Publishing Co., New
Hampshire, 1991, págs. 296-297.
Lo anterior significa que las resoluciones concurrentes no
están sujetas a las reglas y procedimientos necesarios para
aprobar una ley. Esta interpretación es cónsona con la
Constitución de Puerto Rico, la cual guarda silencio en cuanto a
la definición de las Resoluciones Concurrentes. No obstante, en
la Sec. 18 del Art. III se establece que “[s]e determinará por
ley los asuntos que puedan ser objeto de consideración mediante
resolución conjunta, pero toda resolución conjunta seguirá el
mismo trámite de un proyecto de ley”. Art. III, Sec. 18, Const.
P.R. Tomo 1, ed. 2008, pág. 399. (Énfasis suplido). Los padres de
la Constitución no impusieron ese requisito a la resolución
concurrente, por lo cual no debe imponerlo este Tribunal como
sostiene el recurrido. En palabras de la Jueza Asociada del
Tribunal Supremo federal Elena Kagan, el estándar propuesto por
el P.I.P. en cuanto a las Resoluciones Concurrentes “comes CT-2012-0009 34
from...well, from nowhere”. Martel v. Clair, 132 S. Ct. 1276,
1285 (2012), 565 U.S. __ (2012).
Reiterada la Res. Concurrente Núm. 35, supra, a través de la
Res. Concurrente Núm. 60, supra, no procede entonces que este
Tribunal eche a un lado la voluntad de dos terceras (2/3) partes
del Senado de Puerto Rico. Según intimado, con la aprobación de
la Res. Concurrente Núm. 60, supra, se reiteró la voluntad del
Senado expresada en la Res. Concurrente Núm. 35, por lo cual no
tiene razón el recurrido P.I.P. en su argumento de que esta
última no fue correctamente aprobada.
VIII
El propósito único y la cantidad de enmiendas propuestas
Debidamente resuelta la controversia en cuanto a la aprobación
de la Res. Concurrente Núm. 35, supra, pasamos a resolver la
interrogante en cuanto a la cantidad de enmiendas que se le
propone presentar al Pueblo.
Según hemos discutido, la Sec. 1 del Art. VII de la
Constitución establece unos límites a las propuestas de enmiendas
que la Asamblea Legislativa puede presentar para la aprobación
del Pueblo. En lo pertinente, esa sección establece:
Cada proposición de enmienda deberá votarse separadamente y en ningún caso se podrá someter más de tres proposiciones de enmienda en un mismo referéndum. Art. VII, Sec. 1, Const. P.R. Tomo 1, ed. 2008, pág. 442. (Énfasis suplido). CT-2012-0009 35
El límite de tres (3) propuestas de enmienda fue recomendado
favorablemente a la Convención Constituyente por la Escuela de
Administración Pública de la U.P.R. Específicamente, se dijo que
“[p]ara que los ciudadanos voten con conocimiento de causa, no se
les puede sobrecargar sometiéndoles varias enmiendas a la vez. Es
importante, por lo tanto, que se imponga alguna clase de límites
al número de enmiendas que puede someterse al electorado”.
Escuela de Administración Pública U.P.R., op. cit., pág. 532. La
adopción del límite de tres (3) propuestas constitucionales se
debió en gran parte a que ese era el modelo de la mayoría de los
estados de la Unión al momento de redactarse la Constitución de
Puerto Rico. Véase J. Trías Monge, op. cit., pág. 258.
Este Tribunal interpretó por primera vez la cláusula de
limitación numérica y la de separabilidad de proposiciones en
Berríos Martínez v. Gobernador II, supra. En ese caso,
establecimos que “se trata de una sola proposición [de enmienda]
si el texto contiene los detalles necesarios para lograr un
„único propósito‟, de forma que para lograr ese objetivo sea
indispensable que todos sean aprobados o rechazados a la vez”.
Íd. pág. 219. A esos efectos, aclaramos que
será necesario evaluar cada enmienda tomando en consideración que la definición del concepto “propósito” no puede ser tan abarcadora como para incluir en su ámbito cualquier combinación de proposiciones como una sola enmienda. Tampoco puede ser tan rígida como para hacer imposible enmendar la Constitución. Íd.
En Berríos Martínez v. Gobernador II, supra, evaluamos la
constitucionalidad de dos (2) propuestas de enmienda que la
Asamblea Legislativa aprobó para ser consultadas al Pueblo. La
primera proponía limitar a dos (2) términos el cargo de CT-2012-0009 36
Gobernador de Puerto Rico, y a tres (3) términos los cargos de
legisladores y alcalde. La segunda, proponía al Pueblo aumentar y
fijar en nueve (9) el número de jueces de este Tribunal y
eliminar la facultad exclusiva de este Foro de iniciar
procedimientos para modificar el número de sus miembros.
Utilizando el estándar anunciado de “propósito único”, en
votación 4-3 resolvimos que la primera propuesta constitucional
que limitaba los cargos de funcionarios electivos era
inconstitucional ya que no perseguía un fin único: se trataba de
“enmiendas totalmente independientes entre sí, que han sido
hilvanadas artificial y superficialmente, y no satisfacen los
criterios constitucionales de unidad de propósito”. Berríos
Martínez v. Gobernador II, supra, pág. 221.14
Nuestra decisión en Berríos Martínez v. Gobernador II,
supra, ha sido objeto de severas críticas por parte de
reconocidos académicos y jueces de este foro. Estas críticas no
se han dirigido al estándar anunciado en la Opinión, sino a su
aplicación a los hechos particulares de ese caso. La primera
crítica la esbozó la entonces Jueza Asociada señora Naveira de
Rodón en la Opinión Concurrente y Disidente que emitió en Berrios
v. Gobernador II, supra. La Jueza Asociada señora Naveira de
Rodón no tenía reparos con el estándar de “propósito único”
utilizado por la mayoría del Tribunal, pero discrepó de su
aplicación a los hechos del caso.
14 No obstante, aplicando el mismo estándar, una mayoría del Tribunal concluyó que la propuesta enmienda constitucional sobre los miembros del Tribunal Supremo sí perseguía un propósito único, fijar permanentemente en nueve (9) la composición de este Tribunal. CT-2012-0009 37
Pero la crítica más severa a la aplicación del estándar de
“propósito único” ha sido la del profesor José Julián Álvarez
González. Este ha opinado que “[l]a mayoría [en Berríos Martínez
v. Gobernador II, supra] sentó una teoría mínimamente adecuada
para definir el concepto de „proposición de enmienda‟, pero se
estrelló a la hora de aplicarla”. J.J. Álvarez González & A.I.
García Saúl, Derecho Constitucional, 65 Rev. Jur. U.P.R. 799, 868
(1996). (Énfasis suplido).15
A pesar de las críticas que se han hecho a la aplicación del
estándar de “propósito único” que una mayoría del Tribunal
realizó en Berríos Martínez v. Gobernador II, supra, entendemos
que el estándar articulado por el Tribunal en ese caso es la
manera correcta de acercarse a estas controversias Hoy nos
reafirmamos en ese estándar: se trata de un propósito único si la
propuesta presenta al Pueblo un solo fin, objetivo o meta. Si
todos los elementos adicionales de la enmienda son incidentales y
razonablemente necesarios para llevar a cabo el fin, objetivo o
meta de la propuesta, la enmienda contiene un único propósito.
15 Por su pertinencia y excelente rigor analítico, citamos in extenso la crítica principal del profesor: La falla principal del razonamiento de la mayoría...se produjo al escoger el nivel de generalidad con que aplicaría el criterio de propósito único. A nuestro juicio, la enmienda sobre la limitación de términos tenía un propósito general único, limitar los términos de cargos electivos. Lo demás era todo incidental. Por supuesto que habría electores razonables que preferirían unas limitaciones a unos cargos y no a otros, y otros electores razonables que discreparían sobre cuáles deben ser las limitaciones a cada cargo. Pero la gran mayoría de los electores razonables, debatirían sobre una controversia central: ¿debe o no haber en un gobierno democrático limitaciones al número de veces que una persona puede resultar electa a determinado cargo? J.J. Álvarez González & A.I. García Saúl, Derecho Constitucional, 65 Rev. Jur. U.P.R. 799, 871 (1996). (Énfasis suplido). CT-2012-0009 38
A tenor con el análisis discutido, pasemos a determinar si
la proposición de enmienda aprobada por la Asamblea Legislativa
en la Res. Concurrente Núm. 35, supra, y reiterada en la Res.
Concurrente Núm. 60, supra, persigue un único propósito.
In limine, el Gobierno de Puerto Rico sostiene que la
enmienda constitucional objeto de controversia tiene un único
propósito: reducir el número de escaños en la Asamblea
Legislativa de Puerto Rico. A contrario sensu, el P.I.P. alega
que se trata en realidad de más de un asunto ya que se proponen
nueve (9) cambios al texto del Art. III de la Constitución y que
un elector razonable podría querer votar a favor de algunos de
esos cambios y en contra de otros.
De entrada, no nos convence el argumento del P.I.P., un
tanto simplista, de que cada cambio al texto de la constitución
constituye una proposición de enmienda independiente. Ese
estándar de análisis ya fue rechazado por este Tribunal en
Berríos Martínez v. Gobernador II, supra. Por ende, como primer
paso para contestar la interrogante de si la enmienda
constitucional en controversia persigue un único fin, meta u
objetivo debemos primero preguntarnos qué es lo se le propone al
Pueblo y qué pregunta tiene que contestar el elector al momento
de ejercer su voto. En segundo lugar, debemos determinar si los
cambios en el texto son incidentales y razonablemente necesarios
para alcanzar ese fin.
Entendemos que el Pueblo tendrá ante sí una sola pregunta
que contestar: ¿debe reducirse el número de escaños disponibles
en las Cámaras Legislativas? Ese es el único fin que persigue la CT-2012-0009 39
enmienda constitucional propuesta en la Res. Concurrente Núm. 35,
supra, y reiterada en la Res. Concurrente Núm. 60, supra. Debemos
entonces determinar si los cambios que se proponen al texto del
Art. III de la Constitución son incidentales a ese fin y
razonablemente necesarios para llevarlo a cabo.
Entendemos que los cambios son incidentales y absolutamente
necesarios para que el fin de reducir los escaños legislativos
pueda darse. Por obligación, si se quiere reducir el número de
escaños de uno de los Cuerpos Legislativos, tienen que hacerse
cambios en la cantidad de distritos representativos o
senatoriales para evitar que algunos de estos se queden vacantes
o no tengan representación adecuada. Además, si se reduce el
número total de escaños de las cámaras legislativas por
obligación habría que reducir el número máximo de legisladores
que entrarían por las disposiciones de la “Ley de Minorías” ya
que el número que compone una tercera (1/3) parte de cada cuerpo
queda alterado. Actualmente, una tercera parte de veintisiete
(27) es nueve (9), pero si se reduce el numero de escaños a
diecisiete (17), una tercera (1/3) parte es seis (6). Vemos
entonces que la propuesta de enmienda constitucional aspira a
alterar la composición de los Cuerpos Legislativos, nada más. No
existe proposición para trastocar sus poderes constitucionales o
alterar la manera en que los Cuerpos funcionan.
A su vez, y al igual que expresamos en Berríos v. Gobernador
II, supra, cuando analizamos la enmienda constitucional que
proponía fijar en nueve (9) el número de jueces de este Tribunal,
un elector razonable no se vería en la encrucijada de votar a CT-2012-0009 40
favor de disposiciones de las cuales pudiera estar en contra. El
propósito de la Asamblea Legislativa fue uno: reducir la
totalidad de los miembros de ambas cámaras legislativas pero sin
alterar la proporción de legisladores por acumulación y por
distrito, ni el tamaño relativo entre las cámaras. Para ello, por
obligación hay que enmendar el número de distritos senatoriales y
representativos y hay que reducir el número de legisladores por
adición en caso de activarse la “Ley de Minorías”. Sería
irrazonable pensar que un elector esté a favor de reducir los
escaños legislativos de ambos Cuerpos Legislativos, pero desee
conservar la misma cantidad de distritos legislativos y la misma
cantidad de legisladores por adición. La única forma de llegar al
fin único que persigue la enmienda es a través de los cambios que
se proponen al texto del Art. III.
Una interpretación contraria a la cual llegamos hoy tendría
como consecuencia lo que el profesor Álvarez González llamó “la
muy peligrosa píldora” que el Pueblo tendría que tragar. Si toda
enmienda constitucional que proponga cambios a la estructura de
la Asamblea Legislativa contuviera más de un propósito, nunca se
podría llevar a cabo una reforma legislativa mediante el método
de referéndum. Para ese fin, el Pueblo tendría que jugar “la
ruleta constitucional” y convocar una Convención Constituyente,
la cual no está atada por agenda alguna y podría alterar el
documento constitucional en su totalidad. Rehusamos avalar ese
absurdo.
El estándar que adoptamos en Berríos v. Gobernador II,
supra, y que hoy reafirmamos no se traduce a que la Asamblea CT-2012-0009 41
Legislativa pueda confeccionar cualquier amalgama de asuntos e
incluirlos bajo una propuesta de enmienda constitucional con un
“propósito único” abstracto. A manera de ejemplo, no podría
proponerse una enmienda constitucional para “reformar la Rama
Ejecutiva” que incluya cualquier tipo de combinación de cambios
al texto constitucional que describa el ámbito, poderes y
requisitos de la Rama Ejecutiva. Tiene que proponérsele al Pueblo
una pregunta que contenga un solo tema, objetivo o fin. Si la
enmienda de “Reforma de la Rama Ejecutiva” contuviera enmiendas
relacionadas a los requisitos para ocupar el puesto de
Gobernador, unido a un cambio en los poderes del Ejecutivo y una
limitación de dos (2) términos a quien ocupe esa posición, no
estaríamos ante un propósito único porque no se cumple con el
primer paso del estándar que hoy clarificamos: el Pueblo tendría
ante sí más de un fin, objetivo o meta en la propuesta enmienda
constitucional, por lo cual la proposición de enmienda no
procedería.
En conclusión, los cambios que se proponen al texto del Art.
III de la Constitución en la Res. Concurrente Núm. 35, supra,
están inexorablemente entrelazados con el fin único de reducir
los escaños legislativos. Por ende, estos son incidentales al
propósito único de la enmienda, lo cual forzosamente nos lleva a
concluir que no tiene razón el P.I.P. en su planteamiento de que
se viola el principio de separabilidad al presentarse más de tres
(3) propuestas de enmienda al Pueblo el 19 de agosto de 2012.
IX CT-2012-0009 42
La Convocatoria de la Junta Constitucional Revisora de Distritos Senatoriales y Representativos
En otro ataque constitucional a la Res. Concurrente Núm. 35,
supra, y su propuesta de enmienda, el P.I.P. sostiene que es
inconstitucional la Sección 4 de esa Resolución la cual dispone
que, de resultar favorecida la enmienda, el Gobernador de Puerto
Rico convocará a la Junta Constitucional Revisora de Distritos
Senatoriales y Representativos para confeccionar los nuevos
distritos que vayan acorde con la nueva estructura de la Asamblea
Legislativa.
La Junta Constitucional Revisora de Distritos Senatoriales y
Representativos es un ente con vida temporera provisto por la
Sec. 4 del Art. III. En específico, esa disposición
constitucional establece:
En las primeras y siguientes elecciones bajo esta Constitución regirá la división en distritos senatoriales y representativos que aparece en el Artículo VIII. Dicha división será revisada después de cada censo decenal a partir del año 1960, por una Junta que estará compuesta del Juez Presidente del Tribunal Supremo como Presidente y de dos miembros adicionales nombrados por el Gobernador con el consejo y consentimiento del Senado. Los dos miembros adicionales no podrán pertenecer a un mismo partido político. Cualquier revisión mantendrá el número de distritos senatoriales y representativos aquí creados, los cuales estarán compuestos de territorios contiguos y compactos y se organizarán, hasta donde sea posible, sobre la base de población y medios de comunicación. Cada distrito senatorial incluirá siempre cinco distritos representativos.
La junta adoptará sus acuerdos por mayoría y sus determinaciones regirán para las elecciones generales que se celebren después de cada revisión. La Junta quedará disuelta después de practicada cada revisión. Art. III, Sec. 4, Const. P.R. Tomo 1, ed. 2008, pág. 383. (Énfasis suplido).
Según Trías Monge, existía división entre los miembros de la
Convención Constituyente en cuanto a cuál sería el mejor método
para revisar la demarcación de los distritos legislativos en CT-2012-0009 43
Puerto Rico. Los delegados socialistas proponían que la división
original fuera realizada por una Junta Insular de Elecciones. A
contrario sensu, los delegados del Partido Estadista Republicano
no favorecían una revisión periódica, sino que preferían que
fuese la propia Asamblea Legislativa la que revisara los
distritos electorales. Finalmente, la Escuela de Administración
Pública de la U.P.R. proponía que fuese una Junta no política la
que revisara los distritos legislativos en intervalos de diez
(10) años. Véase J. Trías Monge, op. cit., pág. 147.
Ninguna de estas propuestas fue acogida por la Convención
Constituyente. A final de cuentas, fue la intención de los Padres
de la Constitución el que, luego de cada censo decenal, el
Gobernador nombrara a dos (2) personas de partidos distintos para
que, junto al Juez Presidente del Tribunal Supremo de Puerto
Rico, procedieran a revisar la distribución de los distritos
legislativos.
El P.I.P. argumenta que es inconstitucional la Sección 4 de la
Res. Concurrente Núm. 35, supra, que dispone para que el
Gobernador de Puerto Rico convoque a la Junta Constitucional
Revisora si el electorado avala la enmienda constitucional en
controversia. Alega que el texto constitucional prohíbe que la
Junta Constitucional Revisora sea convocada en más de una ocasión
en un decenio.
No nos convence este argumento del P.I.P. No hemos encontrado
nada en el texto de la Constitución ni en el historial de la
Convención Constituyente que prohíba el que la Junta
Constitucional Revisora de Distritos Legislativos sea convocada CT-2012-0009 44
en más de una ocasión en una década. Si bien el texto
constitucional establece que la Junta quedará disuelta después de
cada revisión constitucional, ello no se traduce a que esta no
puede volver a ser convocada en un decenio. En vez, esa
disposición lo que prohíbe es que, una vez constituida la Junta,
esta pueda continuar revisando los distritos electorales luego de
realizarse la primera revisión para la cual fue convocada. Por
ende, no existe prohibición constitucional alguna que impida que
la Junta sea convocada para realizar una revisión de los
distritos legislativos en medio de una década, utilizando la data
del último censo.
X
Los Anuncios Publicados
Como último ataque constitucional, el P.I.P. plantea una serie
de cuestionamientos a los anuncios que se han publicado para
informar a la ciudadanía en cuanto a la celebración del
Referéndum del 19 de agosto de 2012.
La Sec. 1 del Art. VII de la Constitución dispone, en lo
pertinente, que:
...Aprobada una proposición de enmienda, deberá publicarse con tres meses de antelación, por lo menos, a la fecha del referéndum. Art. VII, Sec. 1, Const. P.R. Tomo 1, ed. 2008, pág. 442. (Énfasis suplido).
Al igual que en varios de los asuntos que hemos atendido en el
caso de autos, el historial de la Convención Constituyente guarda
silencio en cuanto a cómo se debe publicar una proposición de
enmienda. CT-2012-0009 45
En cuanto al asunto de los anuncios, los siguientes hechos
están incontrovertidos. El 18 de mayo de 2012, antes de vencer el
término de tres (3) meses que provee la Constitución para que se
publique una proposición de enmienda, fue publicada por varios
medios de comunicación una Proclama en la cual se le anuncia al
Pueblo, inter alia, la aprobación de la Ley Núm. 12, supra. La
Proclama le anuncia al Pueblo que la propuesta enmienda
constitucional tiene como fin “restructurar el Poder Legislativo
mediante una reducción en el número de miembros de la Asamblea
Legislativa; para determinar su estructura y operación; asignar
fondos para la celebración del referéndum y otros fines
relacionados”.
Por otro lado, la Ley Núm. 12, supra, le ordena a la C.E.E. a
publicar con no menos de sesenta (60) días de antelación a la
celebración del referéndum el texto íntegro de las enmiendas
constitucionales propuestas.16 Efectivamente, el 20 de junio de
2012 la C.E.E. publicó un anuncio en el cual se incluyeron las
enmiendas que se proponen al texto del Art. III de la
Constitución. No obstante, y según discutieron las partes en la
Vista Oral celebrada el 27 de junio de 2012, por alguna razón la
C.E.E. omitió incluir en ese anuncio el texto de los cambios
propuestas a la Sec. 4 del Art. III de la Constitución. Sin
embargo, este anuncio fue publicado nuevamente el 28 de junio de
2012 y en esta ocasión sí se incluyó el texto íntegro de la
secciones a ser enmendadas.
16 El texto íntegro de las enmiendas constitucionales propuestas también aparecerá en la papeleta que se le entregará a los electores. CT-2012-0009 46
No nos mueven los argumentos que ha presentado el P.I.P. para
tratar de invalidar el referéndum del 19 de agosto basado en
defectos en la publicación de las enmiendas. Primero, es
incontrovertible el hecho de que las propuestas enmiendas
constitucionales fueron publicadas antes de tres (3) meses de la
celebración del referéndum en el Diario de Sesiones de los
Cuerpos Legislativos. Por otro lado, se publicó una Proclama en
varios medios de comunicación en el cual se anuncia la
celebración del referéndum y se describen los propósitos de las
enmiendas. Segundo, el texto íntegro de las enmiendas
constitucionales ya fue publicado dentro de los sesenta (60) días
que la Ley Núm. 12, supra, ordenó para su publicación.
Nos parece absurdo proveer una interpretación constitucional al
texto del Art. VII de la Constitución que le permita a un medio
de comunicación obtener un poder de veto sobre las propuestas de
enmiendas constitucionales que la Asamblea Legislativa tenga a
bien hacer. Si interpretáramos que una omisión en la publicación
de un anuncio de enmienda constitucional por parte de un medio de
comunicación masiva pudiera tener el efecto de invalidar una
propuesta para que sea el Pueblo quien se exprese en cuanto a si
desea alterar su lex superior sería una burla a todo el sistema
constitucional. De facto, se le reconocería a un periódico o a la
C.E.E. el poder de ir por encima de la voluntad de los Cuerpos
Legislativos, y en última instancia, del Pueblo de Puerto Rico.
Por todo lo cual, no encontramos vicios constitucionales en la
publicación de las enmiendas constitucionales propuestas a través
de la Res. Concurrente Núm. 35. CT-2012-0009 47
XI
Como en toda controversia constitucional, es razonable que
existan diferencias de criterio en cuanto a la interpretación de
las disposiciones del texto constitucional pertinente. Por ende,
nos parece necesario atender algunos asuntos discutidos en las
opiniones disidentes que hoy se emiten.
El disenso del Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON concluye
que los requisitos que la Constitución estableció para los
proyectos de ley, en específico el requisito de un solo asunto,
aplican a las Resoluciones Concurrentes que los Cuerpos
Legislativos aprueben para proponer enmiendas a la Constitución
de Puerto Rico. En parte, el Juez Presidente basa su conclusión
en una lectura acomodaticia de la Regla 17.3 del Reglamento del
Senado de Puerto Rico. No obstante, una lectura integral de otras
disposiciones reglamentarias revelan la imposibilidad de su
interpretación.
Específicamente, la Regla 17.2 del Reglamento del Senado de
Puerto Rico, en lo pertinente, dispone que:
Las Resoluciones Concurrentes, excepto las que propongan enmiendas a la Constitución, luego de radicadas serán referidas a la Comisión de Reglas y Calendario, la cual rendirá su informe, radicándolo en Secretaría.
A contrario sensu, la Regla 17.3 del Reglamento del Senado
de Puerto Rico establece, en lo pertinente, que:
Las Resoluciones Concurrentes que propongan enmiendas a la Constitución, luego de radicadas, se tramitarán en la misma forma que un proyecto de ley, siendo referidas para su consideración y estudio a las Comisiones Permanentes o Especiales que a estos efectos se disponga. CT-2012-0009 48
Según intimado, el Juez HERNÁNDEZ DENTON interpreta que
mediante la Regla 17.3 el Senado de Puerto Rico se autoimpuso
mediante reglamento que las Resoluciones Concurrentes que
propongan enmiendas a la Constitución deben cumplir los mismos
requisitos constitucionales que deben cumplir los proyectos. Esa
interpretación no va acorde con el funcionamiento interno de los
Cuerpos Legislativos ni con una lectura integrada del Reglamento
del Senado.
Lo que hace la Regla 17.3 es diferenciar el trámite interno
de las Resoluciones Concurrentes que propongan enmiendas
constitucionales. Esas Resoluciones Concurrentes, al igual que un
proyecto de ley, serán referidas para su consideración a las
Comisiones Permanentes o Especiales que tengan la encomienda de
evaluar ese tipo de medida. Ese es el trámite interno de los
proyectos de ley que regula el Reglamento del Senado. Por ende,
el Senado de Puerto Rico mediante reglamento quiso evitar que una
Resolución Concurrente que proponga enmiendas a la Constitución
fuera referida a la Comisión de Reglas y Calendario, sino que se
refiriera a la Comisión Permanente o Especial que se haya creado
y que tenga pericia en el asunto del que versan las enmiendas
constitucionales. Esa es la conclusión razonable a la cual
debemos llegar para dar coherencia a esa disposición del Senado
de Puerto Rico.
Por el contrario, si sostuviéramos la interpretación que
hace el Juez HERNÁNDEZ DENTON en cuanto a la Regla 17.3 del
Reglamento del Senado de Puerto Rico, tendríamos que concluir
también que los demás requisitos constitucionales que deben CT-2012-0009 49
cumplir los proyectos de ley son de aplicación a las Resoluciones
Concurrentes que propongan enmiendas a la Constitución. Así que,
según la lógica del Juez Presidente, ese tipo de Resoluciones
Concurrentes sí requerirían la firma del Gobernador, ya que ese
es el “trámite” de un proyecto de ley. Una lectura integrada del
Reglamento del Senado de Puerto Rico impide avalar esa
Por otro lado, parte de las expresiones que el Juez
HERNÁNDEZ DENTON emite hoy chocan irremediablemente con lo que
suscribió a nombre del Tribunal en Berríos Martínez v. Gobernador
II, supra. Específicamente, en ese caso el entonces Juez Asociado
HERNÁNDEZ DENTON expresó que ante la labor de interpretar si las
propuestas de enmienda que tenía el Tribunal ante sí en 1994 eran
constitucionales, llevaríamos a cabo nuestra función
constitucional “con el pleno convencimiento de que nuestra labor
no es juzgar la sabiduría de las enmiendas propuestas, sino su
constitucionalidad”. Íd. pág. 202.
Sorpresivamente, hoy el Juez HERNANDEZ DENTON emite una
Opinión disidente en la cual hace expresamente lo contrario. En
específico, dice que hoy estamos validando “la propuesta de unas
enmiendas a nuestra Ley Suprema que cambian el ordenamiento
constitucional actual que le permite a las minorías tener una
mayor posibilidad de estar representadas adecuadamente en la
Asamblea Legislativa”. Op. disidente HERNÁNDEZ DENTON, pág. 1.
Además, el Juez HERNÁNDEZ DENTON aduce que “[l]a aprobación de
estas enmiendas podría conllevar el destierro de los partidos CT-2012-0009 50
minoritarios, ya que un tercer partido político difícilmente
obtendrá un escaño en la Asamblea Legislativa”. Íd. pág. 34.
Estas expresiones son perturbadoras. Primero, abiertamente
el Juez HERNÁNDEZ DENTON utiliza su rol constitucional para
juzgar las bondades de una propuesta de enmienda, enviando al
olvido sus propias palabras de otros tiempos. Segundo, sus
expresiones en esencia se traducen a un voto explicativo de por
qué el Juez HERNÁNDEZ DENTON habrá de votar “NO” el 19 de agosto
de 2012 en el referéndum que propone reducir los escaños en la
Asamblea Legislativa. Es lamentable que las páginas de Decisiones
de Puerto Rico se utilicen para esa labor. Por nuestra parte,
sostenemos que no nos compete como miembros del Tribunal Supremo
juzgar la sabiduría de las propuestas de enmienda. Esa labor es
del Pueblo - única, exclusiva y terminantemente del Pueblo.
Por otra parte, el disenso de la Jueza Asociada señora FIOL
MATTA se sustenta en prosa elegante, pero se encuentra laxo de
citas de derecho constitucional pertinentes. A la Jueza FIOL
MATTA le preocupa que si la Constitución de Puerto Rico no
prohíbe expresamente “algo”, este Tribunal interprete que ese
“algo” sí se pueda hacer. Concluye que al no encontrar una
definición específica de aquellas partes de la Constitución que
contienen “silencios”, este Tribunal claudica su función
constitucional de interpretar la Constitución y debilita el
concepto de la revisión judicial. Nada más lejos de la verdad.
Precisamente son esos “silencios” los que hoy interpretamos. La
distinguida compañera difiere de esa interpretación y cataloga de
peligroso “encontrar en el silencio el fundamento para no ser CT-2012-0009 51
rigurosos”. En realidad, en su disenso la Jueza FIOL MATTA
procede con la peligrosa suposición de que en nuestro ejercicio
de interpretación la Constitución significa lo que nosotros como
jueces quisiéramos que significara. Ello no puede ser así. Las
disposiciones constitucionales significan exactamente lo que
dicen, y encontrar prohibiciones en el silencio constitucional
convertiría a los jueces de este Tribunal en miembros ex post
facto de la Convención Constituyente. El que en una sociedad
constitucional democrática ese poder lo ostenten los nueve (9)
jueces que en un momento dado compongan este Tribunal es
verdaderamente perturbador.
XII
Para finalizar, y a pesar del entramado constitucional
involucrado en el caso de autos, no podemos perder de vista que,
según expresó el Juez Presidente del Tribunal Supremo federal
John G. Roberts hace unos días, al analizar un ataque
constitucional a una pieza legislativa “every reasonable
construction must be resorted to, in order to save a statute from
unconstitutionality.” National Federation of Independent Business
v. Sebelius, ___ S. Ct. ____(2012), 567 U.S. ___ (2012) citando a
Hooper v. California, 155 U. S. 648, 657 (1895). No hemos
encontrado vicio constitucional alguno en el procedimiento
llevado a cabo por la Asamblea Legislativa para proponerle al
Pueblo una enmienda a su Constitución. El hecho de que el proceso
legislativo sea complejo, frustrante y, francamente, difícil de
comprender, no necesariamente se traduce a que con cada traspié
legislativo se incurra en fallas constitucionales. CT-2012-0009 52
Además, no debemos olvidar que en última instancia será el
Pueblo de Puerto Rico el llamado a decidir sobre la procedencia
de las enmiendas constitucionales propuestas. No hemos encontrado
vicios constitucionales que impidan el que la voluntad del Pueblo
se exprese en las urnas. Nuevamente, no le compete a este Foro
juzgar la sabiduría, los defectos o bondades de las propuestas
constitucionales que tendrá el Pueblo ante sí el 19 de agosto de
2012. Ante la ausencia de defectos constitucionales en la
aprobación de las propuestas de enmienda, la Doctrina de
Separación de Poderes nos obliga a dar deferencia al proceso
político y a que sea el Pueblo el juzgador final de la enmienda
constitucional objeto del caso de autos.
XIII
Atendidos todos los asuntos presentados por las partes y por
todo lo antes discutido, se desestima la Demanda presentada por
el recurrido P.I.P. Consecuentemente, se sostiene la
constitucionalidad de la Res. Concurrente Núm. 35, supra, y la
Ley Núm. 12, supra, por lo cual nada impide la celebración del
referéndum del 19 de agosto de 2012. Se dictará Sentencia de
conformidad.
Mildred G. Pabón Charneco Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Certificación Recurrido
CT-2012-0009 v.
Estado Libre Asociado de Puerto Rico et al.
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se desestima la Demanda presentada por el recurrido Partido Independentista Puertorriqueño. Consecuentemente, se sostiene la constitucionalidad de la Res. Concurrente Núm. 35 y la Ley Núm. 12 por lo cual nada impide la celebración del referéndum del 19 de agosto de 2012.
Notifíquese inmediatamente a las partes por teléfono, correo electrónico y por la vía ordinaria.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Presidente señor Hernández Denton emitió una Opinión Disidente a la cual se unió la Jueza Asociada señora Fiol Matta. La Jueza Asociada señora Fiol Matta emitió una Opinión disidente a la cual se unió la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez emitió una Opinión disidente. El Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió la siguiente expresión:
El Juez Asociado señor Estrella Martínez está conforme con las partes I, II, IV, VI, VII-A, VIII y X; concurre CT-2012-0009 54
con los acápites III y V, y disiente de las partes identificadas como VII-B, IX, XI, XII y XIII.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrido
v. CT-2012-0009 Certificación
Estado Libre Asociado de P.R., et al.
Peticionarios
Opinión Disidente emitida por el Juez Presidente señor Hernández Denton a la cual se une la Jueza Asociada señora Fiol Matta.
San Juan, Puerto Rico, a 6 de julio de 2012.
Al igual que las compañeras Juezas Asociadas
señora Fiol Matta y señora Rodríguez Rodríguez y el
compañero Juez Asociado señor Estrella Martínez,
disentimos de la decisión de este Tribunal de
desestimar la acción incoada por el Partido
Independentista Puertorriqueño (P.I.P.).
Con la decisión que hoy se emite, una mayoría
de este Tribunal flexibiliza el proceso legislativo
de aprobar enmiendas constitucionales y, con ello,
deja atrás una interpretación rigurosa que de
nuestra Constitución hemos hecho a través de los
años para garantizar su estabilidad de generación
en generación. Con esta actuación, validan la
propuesta de unas enmiendas a nuestra Ley Suprema CT-2012-0009 2
que cambian el ordenamiento constitucional actual que le
permite a las minorías tener una mayor posibilidad de estar
representadas adecuadamente en la Asamblea Legislativa.
En ese sentido, disentimos de la Opinión mayoritaria por
entender que la Resolución Concurrente del Senado Núm. 35
no se aprobó por dos terceras partes del número total de
los miembros de que se compone cada cámara, por lo que es
nula. Por otro lado, la Resolución Concurrente del Senado
Núm. 60 contiene más de un asunto y las breves expresiones
incluidas sobre la Resolución Concurrente del Senado Núm.
35 no validan un acto nulo ab initio. Esas medidas violan
la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
(Constitución), el Reglamento del Senado de 2009 y
principios jurídicos fundamentales. Del mismo modo, esto
constituye un precedente peligroso que permite que en un
futuro otras mayorías modifiquen fácilmente la Constitución
hasta hacerla inoperante.
I.
El 28 de septiembre de 2011, la Cámara de
Representantes de Puerto Rico (Cámara de Representantes)
aprobó la Resolución Concurrente del Senado Núm. 35 en una
votación de treinta y siete (37) votos a favor, dieciséis
(16) votos en contra y una (1) ausencia. Posteriormente, el
10 de octubre de 2011, el Senado de Puerto Rico (Senado)
aprobó la misma Resolución, en una votación de veinte (20)
votos a favor, ocho (8) votos en contra, una (1) ausencia y
dos (2) vacantes por renuncia previa del senador para el
distrito de Guayama, Hon. Antonio Soto, y el senador para CT-2012-0009 3
el distrito de San Juan, Hon. Roberto Arango. Es decir, la
Resolución Concurrente del Senado Núm. 35 contó con el voto
afirmativo del 64.52 por ciento del total de los treinta y
un (31) escaños que componen el Senado, o sea, con menos de
las dos terceras partes (66.66%) del total de escaños que
componen esa cámara. El Tribunal de Primera Instancia tomó
conocimiento judicial de este hecho.17
Así las cosas, el 9 de enero de 2012, el Gobernador de
Puerto Rico, Hon. Luis G. Fortuño Burset, firmó la Ley 12-
2012 que se conoce como la Ley Habilitadora del Referéndum
sobre la Reforma Legislativa. El Art. 2 de ese estatuto
indica que la fecha de celebración del Referéndum Especial
sería el 19 de agosto de 2012.
Posteriormente, el 10 de mayo de 2012, el Senado
aprobó la Resolución Concurrente del Senado Núm. 60, que
también propone enmendar la Constitución para permitir que
los jueces puedan denegarle a una persona acusada de
ciertos tipos de asesinato el derecho a permanecer en
libertad bajo fianza. Igualmente, la Cámara de
Representantes aprobó esa Resolución Concurrente.
Esa medida establece que la votación para esta
enmienda se hará conjuntamente con la votación de enmienda
de la Reforma Legislativa. En específico, la versión final
aprobada por la Asamblea Legislativa solo cambió en lo
sustantivo la Sección 2.18 El texto final aprobado
establece:
17 Apéndice pág. 126. 18 El 27 de marzo de 2012, el Senado presentó una primera versión de esta Resolución Concurrente. La misma leía: CT-2012-0009 4
Sección 2.- La enmienda propuesta en esta Resolución Concurrente será sometida para su aprobación o rechazo a los electores capacitados en Puerto Rico en un Referéndum Especial a celebrarse el 19 de agosto de 2012, conjunto con la consulta para enmendar la Constitución a los fines de cambiar la composición de la Asamblea Legislativa, propuesta en la Resolución Concurrente del Senado Núm. 35, según la voluntad expresada por esta Asamblea Legislativa con la aprobación de la misma y la cual reiteramos en la presente Resolución Concurrente. La Comisión Estatal de Elecciones deberá publicar la propuesta de enmienda constitucional con tres (3) meses de antelación a la fecha del referéndum. La Comisión Estatal de Elecciones desarrollará una campaña de orientación durante los sesenta (60) días anteriores a la fecha del Referéndum.”19 (Énfasis suplido).
A esos efectos, el 14 de mayo de 2012, el Gobernador
firmó la Ley Habilitadora, Ley Núm. 84-2012, para
viabilizar el referéndum de esta enmienda. Esta ordena que
esa consulta se haga el mismo día que el referéndum
propuesto por la Resolución Concurrente del Senado Núm. 35
y la Ley 12-2012.
Tras varios trámites procesales, certificamos el
recurso, celebramos una vista oral el miércoles, 27 de
junio de 2012, y, con la comparecencia de las partes, este
Tribunal ha resuelto declarar constitucionalmente válidas
las acciones legislativas en cuestión. Por los fundamentos
que se exponen a continuación, disentimos.
II.
Sección 2.- La enmienda propuesta en esta Resolución Concurrente será sometida para su aprobación o rechazo a los electores capacitados en Puerto Rico en un Referéndum Especial a celebrarse el 19 de agosto de 2012. La Comisión Estatal de Elecciones deberá publicar la propuesta de enmienda constitucional con tres (3) meses de antelación a la fecha del referéndum. La Comisión Estatal de Elecciones desarrollará una campaña de orientación durante los sesenta (60) días anteriores a la fecha del Referéndum. 19 R. Conc. del S. Núm. 60 de 10 de mayo de 2012. CT-2012-0009 5
Concurrimos con la mayoría de este Tribunal en que el
presente caso es justiciable. En síntesis, el P.I.P.
demostró que tiene legitimación activa para ejercitar la
acción en este caso. Además, tiene legitimación activa para
representar a sus miembros, especialmente cuando las
actuaciones impugnadas hacen onerosa o afectan
negativamente y sustancialmente el potencial de un partido
minoritario de tener representación legislativa, o lo
coloca en una situación de inferioridad. P.P.D. v.
Gobernador I, 139 D.P.R. 643 (1995); P.R.P. v. E.L.A., 115
D.P.R. 631 (1984); P.P.D. v. Peña Clós, 140 D.P.R. 779
(1996). Además, entendemos que la acción no presenta una
cuestión política que violente la separación de poderes.
Asimismo, coincidimos con la mayoría en que, al
momento de aprobar la Resolución Concurrente Núm. 35, el
Senado no cumplió con el requisito constitucional de dos
terceras partes.
Sin embargo, disentimos en cuanto a los efectos de ese
incumplimiento y la posibilidad de subsanarlo. Nuestra
posición es que: (1) el incumplimiento con el requisito de
dos terceras partes acarrea la nulidad de la Resolución
Concurrente Núm. 35 y, por consiguiente, de su Ley
Habilitadora, y (2) la Resolución Concurrente Núm. 60 no es
un vehículo válido para subsanar el defecto de la primera,
entre otras razones, porque contiene más de un asunto.
Exponemos nuestros fundamentos a continuación. CT-2012-0009 6
Inicialmente, como intérpretes máximos de la
Constitución, debemos expresarnos por primera vez sobre el
significado de la frase “dos terceras partes del número
total de los miembros de que se compone cada cámara”
expuesto en el Art. VII, Sec. 1, de la Constitución.20 Esa
sección provee que:
La Asamblea Legislativa podrá proponer enmiendas a esta Constitución mediante resolución concurrente que se apruebe por no menos de dos terceras partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara. Toda proposición de enmienda se someterá a los electores capacitados en referéndum especial, pero la Asamblea Legislativa podrá, siempre que la resolución concurrente se apruebe por no menos de tres cuartas partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara, disponer que el referéndum se celebre al mismo tiempo que la elección general siguiente. (Énfasis suplido).21
Asimismo, nuestra Constitución fija la composición de
ambas cámaras. A saber, el Art. III, Sec. 2, expone en lo
pertinente que
El Senado se compondrá de veintisiete Senadores y la Cámara de Representantes de cincuenta y un Representantes, excepto cuando dicha composición resultare aumentada a virtud de lo que se dispone en la Sección 7 de este Artículo. Art. III, Sec. 2, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 2008, pág. 382.(Énfasis suplido).
La sección 7 a la que se hace referencia en la
disposición citada se refiere a la representación de las
minorías.22 Por virtud de que se activó esa sección,
actualmente, la Cámara de Representantes está compuesta por
20 Art. VII, Sec. 1, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, ed. 2008, pág. 442. 21 Véase Black‟s Law Dictionary, Ninth Ed., West Publishing Company, “majority of all the members” y “majority of the entire membership” definido como a “majority of all the actual members, disregarding vacancies”. 22 Art. III, Sec. 7, Const. E.L.A., supra, pág. 386. CT-2012-0009 7
cincuenta y cuatro (54) miembros y el Senado por treinta y
un (31) miembros.
Esta composición así delimitada garantiza “la expresión
de la voluntad del pueblo en el funcionamiento del poder
legislativo”.23 Ese principio no puede sostenerse sin
asegurarnos de que se proceda para una representación
adecuada y justa, tanto en cuanto a los factores de
geografía y población como a los de la diversidad de
criterios e ideologías que informan el pensamiento
público.24
Al interpretar ese lenguaje, debemos preguntarnos si al
decir dos terceras partes del número total de los miembros
de que se compone cada cámara los constituyentes quisieron
referirse a la totalidad de los miembros que componen cada
una de las cámaras, independientemente de las ausencias o
vacantes que existan al momento de la votación. Es decir,
si las vacantes afectan la composición total de la Asamblea
Legislativa. Para comprender el significado de esa frase,
pasemos a examinar el Diario de Sesiones de la Convención
Constituyente.
En el debate entre los miembros de la Convención, en el
contexto de enmiendas a la Constitución, el delegado Sr.
José Trías Monge aclaró que
hemos considerado conveniente el que se requiera una votación más alta, no menos de tres cuartas partes de los miembros que componen cada cámara, para así hacer un poco más difícil el someter las enmiendas propuestas a una elección general […]. Y eso justificaría, a nuestro modo de ver, el que se 23 Informe Complementario de la Comisión de la Rama Legislativa de la Convención Constituyente de Puerto Rico 2590 (1951). 24 Íd. CT-2012-0009 8
requiera una votación más alta. 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1365 (2003) (Edición Conmemorativa).
Asimismo, al enfrentar el mismo asunto, el delegado
Sr. Miguel García Méndez sugirió una enmienda para que, al
igual que una aprobación de la resolución concurrente por
dos terceras partes del número total de miembros de cada
cámara, la enmienda constitucional debía contar con dos
terceras partes o más de los electores que voten. Diario de
Sesiones, supra, págs. 1828-1829. No obstante, el delegado
Trías Monge explicó que
el punto fundamental es en cuanto a las garantías de limitación a la etapa de iniciativa [en la aprobación de la resolución concurrente] de la enmienda a la constitución. Ahí debidamente reconocemos, como se reconoce en 47 constituciones de los estados, que para iniciar una enmienda la Asamblea Legislativa, únicamente podrá hacerse por no menos de dos terceras partes absolutas de los miembros que componen las cámaras legislativas. Íd., pág. 1829. (Énfasis suplido).
Así debatida, la enmienda sugerida por el delegado
García Méndez fue derrotada y prevaleció la postura del
delegado Trías Monge. Igualmente, el debate de la
Convención tuvo incidencias similares al referirse a las
mayorías absolutas establecidas en la Constitución. En
efecto, cuando se menciona el total de miembros elegidos se
refiere a la composición total de cada cuerpo.25
Del mismo modo, de las discusiones en la Convención
Constituyente se refleja que las vacantes podrían ser el
producto de la muerte, renuncia o expulsión de un miembro
25 Véanse 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente (2003) (Edición Conmemorativa), págs. 814-819, 1297-1299; Informe de la Comisión de la Rama Legislativa, pág. 2581. CT-2012-0009 9
de la Asamblea Legislativa.26 Como resultado, la
Constitución provee un procedimiento para llenar las
vacantes, dejando la titularidad del escaño inicialmente
sobre el partido al cual pertenecía el legislador antes de
producirse.27 No se elimina ese escaño. O sea, la vacante
mantiene un escaño vacío en la composición del cuerpo hasta
que sea llenada oficialmente. Además, en diferentes
instancias, este Tribunal ha analizado que las vacantes no
tienen el efecto de disminuir la composición total de un
cuerpo constitucional para efectos de las votaciones que
requieren mayoría absoluta.
En específico, ya hemos analizado el texto sobre la
composición del número total de miembros con respecto a la
forma en que el Tribunal Supremo puede declarar una ley
inconstitucional. Ello, pues la Sección 4 del Art. V de la
Constitución establece que “[n]inguna ley se declarará
inconstitucional a no ser por una mayoría del número total
de los jueces de que esté compuesto el tribunal de acuerdo
con esta Constitución o con la ley”.28
En ese contexto, para interpretar el mismo lenguaje
que ahora está en controversia, dijimos que requiere
mayoría absoluta de sus miembros indistintamente de que
hubiesen vacantes, por lo que estas se sumarían en el
número ideal de sus miembros. No ocurre así con las
26 Véase la discusión en Diario de Sesiones, supra, pág. 2021. 27 Art. III, Sec. 8, Const. E.L.A., supra, pág. 387. 28 Art. V, Sec. 4, Const. E.L.A., supra, pág. 412. CT-2012-0009 10
restantes decisiones, las cuales responden al criterio de
mayoría simple de los presentes.29
Lo mismo sucede con las abstenciones en el proceso
legislativo. Por tal razón, en Puerto Rico un voto
abstenido tiene el mismo efecto que un voto en contra de
una medida.30 Ello, pues no se reduce el total de la
composición del cuerpo para contar los votos.
Al analizar de esta manera el significado que la
propia Constitución quiso adoptar para el concepto de
mayoría absoluta, nos adherimos a una importante corriente
interpretativa constitucional encausada por el Profesor
Akhil Reed Amar de la Escuela de Derecho de Yale. En su
artículo, A.R. Amar, Intratextualism, 112 Harv. L. Rev. 747
(2009), Amar establece que:
Interpreters squeeze meaning from the Constitution through a variety of techniques - by parsing the text of a given clause, by mining the Constitution's history, by deducing entailments of the institutional structure it outlines, by weighing the practicalities of proposed readings of it, by appealing to judicial cases decided under it, and by invoking the American ideals it embraces. Each of these classic techniques extracts meaning from some significant feature of the Constitution - its organization into distinct and carefully worded clauses, its embedment in history, its attention to institutional architecture, its plain aim to make good sense in the real world, its provision for judicial review (and thus judicial doctrine), and its effort to embody the ethos of the American people. Here is another feature of the Constitution: various words and phrases recur in the document. This feature gives
29 Sánchez Rodríguez v. López Jiménez, 116 D.P.R. 392 (1985)(Énfasis en el original). Véanse además, P.P.D. v. Peña Clós, supra; 1 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 520 et seq. (1951), págs. 455, 519-569, 594, 595, 616; 3 Diario de Sesiones, supra, págs. 1697-1699 (1952); 4 Diario de Sesiones, supra, págs. 2349, 2456 y 2612 (1952). 30 Noriega Rodríguez v. Jarabo, 136 D.P.R. 497 (1994). CT-2012-0009 11
interpreters yet another set of clues as they search for constitutional meaning and gives rise to yet another rich technique of constitutional interpretation. I call this technique intratextualism. In deploying this technique, the interpreter tries to read a contested word or phrase that appears in the Constitution in light of another passage in the Constitution featuring the same (or a very similar) word or phrase. Íd. pág. 748. (Énfasis suplido).
De esta manera, nos reafirmamos en que no pueden
leerse aisladamente conceptos que la Constitución utiliza
en más de una ocasión. Los Constituyentes deben haber
interesado el mismo propósito en todas las menciones de un
mismo concepto. En fin, “el número total de miembros” del
cual se compone determinado cuerpo constitucional se
calcula de la misma manera para todos ellos.
Por otra parte, a diferencia de nuestra Constitución,
la Constitución de los Estados Unidos no incluye una
especificación sobre el total de los miembros electos o que
componen cada cámara para las enmiendas a esa Constitución.
El Art. V de la Constitución federal dispone
[t]he Congress, whenever two thirds of both Houses shall deem it necessary, shall propose Amendments to this Constitution, or, on the Application of the Legislatures of two thirds of the several States, shall call a Convention for proposing Amendments, which, in either Case, shall be valid to all Intents and Purposes, as Part of this Constitution, when ratified by the Legislatures of three fourths of the several States… Art. V, Const. E.E.U.U., supra, pág. 178. (Énfasis y traducción suplida).
Ese artículo contrasta con el lenguaje específico
utilizado en nuestra Constitución, al no requerir que sea
del total de los miembros que componen cada cámara. Por tal
razón, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos resolvió
que el requisito de dos terceras partes, a menos que se CT-2012-0009 12
especifique lo contrario, significa dos terceras partes de
los votos emitidos o dos terceras partes de los miembros
presentes.
En específico, en State of Rhode Island v. Palmer, 253
U.S. 350 (1920), el Tribunal Supremo federal expresó,
respecto a enmiendas a la Constitución de Estados Unidos,
que
The “two-thirds vote” in each house, which is required in proposing an amendment to the Constitution, is a vote of two-thirds of the members present, assuming the presence of a quorum, and not a vote of two-thirds of the entire membership. Íd., pág. 386. (Énfasis suplido).
Es decir que, en las disposiciones que no especifiquen
la totalidad de los miembros electos o de los que componen
el cuerpo, se analizará el voto de dos terceras partes a la
luz de los miembros presentes o del quórum.
No obstante, como bien indicaron nuestros
constituyentes, la mayoría de las constituciones de los
estados sí incluyen un lenguaje específico para enmendar
sus constituciones por iniciativa de una mayoría absoluta
de las cámaras. Así pues, estos han resuelto que cuando una
constitución exige dos terceras partes del total de los
miembros, un voto menor, aunque constituya quórum, no es
suficiente. Ello, aunque existan vacantes, pues el
requisito es sobre el total de la composición del cuerpo.31
31 Véanse, In re Opinion of the Justices 228 Ala. 140 (Ala., 1934); Warnock v. Lafayette, 4 La. Ann. 419 (La., 1849); Zeiler v. Central Ry. Co., 84 Md. 304 (Md., 1896); Kay Jewelry Co. v. Bd. Of Registration in Optometry, 305 Mass. 581 (Mass., 1940); Southworth v. Palmyra & J.R. Co., 2 Mich. 287 (Mich., 1851); Green v. Weller, 32 Miss. 650 (Miss., 1856); Missouri v. McBride, 4 Mo. 303 (Mo. 1836); City of North Platte v. North Platte Water Works, 56 Neb. 403 (Neb., 1898); English v. Texas, 7 Tex. App. CT-2012-0009 13
Consecuentemente, el Reglamento del Senado de Puerto
Rico de 2009 utiliza el mismo lenguaje de nuestra
Constitución. Dichas reglas que rigen los procesos
legislativos del Senado exigen:
Sección 17.4- Aprobación [de Resoluciones Concurrentes]
Conforme a lo establecido en la Constitución de Puerto Rico en su Artículo VII, 10 Sección 1, las Resoluciones Concurrentes que proponen enmiendas a la Constitución se entenderán aprobadas al obtener el voto afirmativo de por lo menos dos terceras partes del número total de los miembros que componen cada Cámara. En tal caso, se someterá la enmienda a los electores mediante un referéndum especial. (Énfasis suplido).
Por otra parte, también contrario a la Constitución
federal, nuestra Constitución reglamenta minuciosamente el
proceso para la aprobación de leyes.32 En específico, la
Sec. 17 del Art. III de dicho cuerpo legal establece, en lo
No se aprobará ningún proyecto de ley, con excepción de los de presupuesto general, que contenga más de un asunto, el cual deberá ser claramente expresado en su título, y toda aquella parte de una ley cuyo asunto no haya sido expresado en el título será nula. La ley de presupuesto general sólo podrá contener asignaciones y reglas para el desembolso de las mismas. Ningún proyecto de ley será enmendado de manera que cambie su propósito original o incorpore
171 (Tex., 1879); Buffington Wheel Co. Burnham, 60 Iowa 493 (Iowa, 1883); Griffin v. Messenger, 114 Iowa 99 (Iowa, 1901); Speed v. Crawford, 60 Ky. 207 (Ky., 1860); Blood v. Beal, 100 Me. 30 (Maine, 1905); Whitney v. Village of Hudson, 69 Mich. 189 (Mich., 1888); Pollasky v. Schmid, 128 Mich. 699 (Mich., 1901); Minnesota ex rel. Eastland v. Gould, 31 Minn. 189 (Minn., 1883); Minnesota ex rel. Kohlman v. Wagner, 130 Minn. 424 (Minn., 1915); Cleveland Cotton Mills v. Cleveland County Comm‟rs, 108 N.C. 678 (N.C., 1891). 32 J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos: casos y materiales, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 244. CT-2012-0009 14
materias extrañas al mismo. Art. III, Sec. 17, Const. E.L.A., supra, págs. 396-397.
Como podemos ver, la Constitución requiere que todo
proyecto de ley aprobado por la Legislatura regule
solamente un asunto y que este sea expresado en su título.33
De lo contrario, el asunto no incluido en el título será
nulo.34
Con esta exigencia constitucional, se quiso impedir la
práctica legislativa conocida como “logrolling”.35 Esta
práctica consiste en combinar distintas propuestas
incongruentes entre sí en un solo proyecto de ley, para
obtener una mayoría artificial al momento de la votación.36
Con relación a lo anterior, el Informe de la Comisión
de la Rama Legislativa de la Convención Constituyente
explicó que
[l]as disposiciones sobre título y asunto impiden prácticas fraudulentas, facilitan la labor legislativa y hacen imposible que grupos minoritarios incorporen sus proposiciones favoritas en una sola pieza de legislación y se unan para obtener una mayoría artificial, la cual no existiría si las distintas proposiciones se consideraran separadamente. Diario de Sesiones, supra, pág. 2584.
Entre los tipos de “logrolling”, figuran los “riders”.
Estos son disposiciones de ley no relacionadas con el
asunto principal de la legislación que son incluidas en
proyectos de ley que probablemente serán aprobados debido a
su necesidad para el buen funcionamiento del gobierno o a
33 Herrero y Otros v. E.L.A., 179 D.P.R. 277, 291 (2010); Dorante v. Wrangler of P.R., 145 D.P.R. 408, 427 (1998). 34 Íd. 35 Herrero y Otros v. E.L.A., supra, pág. 293, citando a 1A Singer y Singer, Statutes and Statutory Construction Sec. 17.1, pág. 7 (2009). 36 Íd. CT-2012-0009 15
su aceptación pública.37 En Puerto Rico, se rechazó esta
práctica del Congreso estadounidense con la aprobación de
la Sec. 17 del Art. III.38 En particular, el delegado de la
Convención Constituyente Sr. Luis Negrón López explicó:
Esta oración “no se aprobará ningún proyecto de ley con excepción de los de presupuesto general que contenga más de un asunto, el cual deberá ser claramente expresado en su título” es una disposición encaminada a evitar los riders, a evitar que se hagan enmiendas extrañas al propósito de los proyectos y que se adultere el fin de un proyecto aprobando subrepticiamente algo que la Asamblea Legislativa no dejaba aprobar, no debió haber permitido que se aprobara de haber conocido la intención. 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 896 (Edición Conmemorativa)(2003).
De esta manera, la regla de un solo asunto en conjunto
con el requisito de que este sea incluido en su título
impide la aprobación de un proyecto de ley con
disposiciones que no son advertidas en su título (“riders”)
y previene el fraude en la legislación, entre otros.39
Además, asegura que toda medida legislativa sea considerada
por separado y que su aprobación sea decidida por sus
méritos individuales.40 Sobre este particular, la profesora
Dragich nos ilustra lo siguiente:
[s]imply stated, the single subject rule exists “to secure to every distinct measure of legislation a separate consideration and decision, dependent solely upon its individual merits.” One leading commentator observed, “limiting each bill to a single subject” allows legislators to “better grasp[] and more intelligently discuss[]” the
37 Herrero y Otros v. E.L.A., supra, págs. 293-294. 38 Álvarez González, op. cit. 39 Herrero y Otros v. E.L.A., supra, págs. 295; Dorante v. Wrangler of P.R., supra; Cervecería Corona, Inc. v. J.S.M., 98 D.P.R. 801, 812 (1970). 40 M.J. Dragich, State Constitutional Restrictions on Legislative Procedure: Rethinking the Analysis of Original Purpose, Single Subject, and Clear Title Challenges, 38 Harv. J. on Legis. 103, 114–115 (2001). CT-2012-0009 16
issues presented by each bill. Without the rule, the danger is that “several minorities [may combine] their several proposals as different provisions of a single bill and thus consolidat[e] their votes so that a majority is obtained for the omnibus bill where perhaps no single proposal ... could have obtained majority approval 41 separately.”
Por su parte, el Manual de Procedimientos Legislativos
de Paul Mason se expresa en los mismos términos.42 Incluso,
indica que “[w]hen the requirement of a single subject or
separate vote is contained in a constitution or controlling
statute, it is binding on the body and cannot be
suspended”.43
No obstante, hemos establecido que solamente ante un
caso claro y terminante se justifica anular una ley por
violar esta disposición constitucional.44 Al considerar si
una ley cumple con estos requisitos, se debe determinar si
sus disposiciones se relacionan entre sí y son afines con
el asunto que se expresa en su título.45 Lo que comprende
“un solo asunto” se interpreta liberalmente, pero sin
41 Íd. (Citas omitidas). 42 En específico, el Manual de Procedimientos Legislativos de Paul Mason expresa lo siguiente: [t]he constitutions of most states require that no bill shall contain more than one subject. Sometimes, they also contain other provisions, such as requiring, in an election, that candidates be voted upon separately. The purpose of these provisions is to secure the independent judgment of the members on each question and prevent members from being required to vote for one proposition, which they may not approve, in order to secure the enactment of another. P. Mason, Mason‟s Manual of Legislative Procedure, ed. 2010, Denver, Minnesota, Thomson Reuters, Sec. 310, pág. 225. 43 P. Mason, Mason‟s Manual of Legislative Procedure, ed. 2010, Denver, Minnesota, Thomson Reuters, Sec. 312, pág. 226. 44 Herrero y Otros v. E.L.A., supra, págs. 295; Dorante v. Wrangler of P.R., supra, págs. 429–431; Cervecería Corona, Inc. v. J.S.M., supra, 811-812. 45 Herrero y Otros v. E.L.A., supra, pág. 296; Cervecería Corona Inc. v. J.S.M., supra, pág. 812. CT-2012-0009 17
ignorar el objetivo y propósito del mandato constitucional.
Íd. En particular, será válida una ley con varios asuntos,
siempre que estos sean “asuntos germanos”, es decir,
siempre que exista una relación estrecha entre ellos.46
En Herrero y Otros v. E.L.A., supra, evaluamos la
validez de una condición existente en una medida de recaudo
que sujetaba su efectividad a la aprobación del Presupuesto
General 2005-2006. Encontramos que la medida de recaudo era
necesaria para cubrir el exceso de las asignaciones
comparado con los recursos totales estimados para el año
económico 2005-2006. Por consiguiente, sostuvimos su
validez tras concluir que ambas estaban razonablemente
relacionadas.
Por otro lado, en Laboy v. Corp. Azucarera Saurí y
Subirá, 65 D.P.R. 422 (1945), invalidamos una parte de una
enmienda al Código Penal que introdujo un asunto civil, por
este no estar relacionado con el fin de la medida según
expuesto en su título. En específico, el Art. 553 del
Código Penal de 1902 ordenaba el cierre de ciertos
establecimientos comerciales e industriales después del
mediodía del domingo. La ley enmendadora extendía la
prohibición a los sábados después de las nueve de la noche,
según anunciado en su título. Sin embargo, incluía una
parte en la que concedía a ciertos empleados el derecho a
un día de descanso por cada seis de trabajo.
46 Escuela de Administración Pública de la U.P.R., La nueva constitución de Puerto Rico, edición facsimilar de la primera edición 1954, San Juan, 2005, pág. 403. CT-2012-0009 18
Contrario a lo que establece la mayoría de esta Curia,
sostenemos que la regla de un asunto también aplica a las
resoluciones concurrentes para proponer enmiendas a la
Constitución y a las resoluciones conjuntas que no tengan
que ver con el presupuesto general. En primer lugar, como
vimos anteriormente, la Sec. 17 del Art. III de nuestra
Constitución, supra, dispone, en parte, que “[n]o se
aprobará ningún proyecto de ley, con excepción de los de
presupuesto general, que contenga más de un asunto”. De lo
anterior, podemos apreciar que la única excepción a la
regla de un asunto que menciona esta disposición es los
proyectos de ley sobre el presupuesto general.47 Como
sabemos, el presupuesto general se aprueba mediante
resolución conjunta, a lo cual no alude la Constitución. Es
evidente, por consiguiente, que la frase “ningún proyecto
de ley” es utilizada en la Constitución para incluir los
demás tipos de medidas legislativas, como las resoluciones
conjuntas y concurrentes. Si la Sec. 17 del Art. III se
limitara únicamente a los proyectos de ley, excluyendo las
resoluciones concurrentes y resoluciones conjuntas, no
tendría sentido la excepción referente al presupuesto
general.
En segundo lugar, la Sec. 15.6 del Reglamento del
Senado de Puerto Rico de 2009, correspondiente a la actual
47 “Y entonces, como el presupuesto general de gastos va a contener numerosas partidas, por eso se hace la salvedad, para lograr el propósito de prohibir los riders y de penarlos con la nulidad de la ley, salvando la validez de una ley que ha de contener más de una partida, más de una asignación, más de un propósito y va a ser válida no obstante eso”. Diario de Sesiones, supra, pág. 896. CT-2012-0009 19
Asamblea Legislativa, dispone que
[t]odo proyecto de ley o resolución tendrá un título corto en el cual se expresará en forma clara y concisa el asunto y propósito del mismo, de manera que, de la lectura del título se entienda el propósito de la medida. Ninguna medida, con excepción de la del presupuesto general, podrá contener más de un asunto. Íd. (Énfasis nuestro).
De esta forma, el Senado interpretó la Constitución de
manera consistente con lo señalado al referirse a la medida
y no específicamente a un proyecto de ley. Asimismo, el
propio Senado delimitó la posibilidad de incluir más de un
asunto en cualquier medida, con excepción de las de
presupuesto general.
En tercer lugar, la Sec. 17.3 de dicho Reglamento
establece que “[l]as Resoluciones Concurrentes que
propongan enmiendas a la Constitución, luego de radicadas,
se tramitarán en la misma forma que un proyecto de ley”.
Íd. (Énfasis suplido). Así ha sido desde 1917:
Reglamento del Senado de Puerto Rico de 1917: No se aprobará ningún proyecto de ley, con excepción de los de presupuesto general, que contenga más de un asunto, el cual deberá ser claramente expresado en su título. Regla XVI (12). Las resoluciones concurrentes del Senado tendrán el mismo trámite que los proyectos de ley y resoluciones conjuntas. Regla XVI (18). Reglamento del Senado de Puerto Rico de 1950: No se aprobará ningún proyecto de ley, con excepción de los de presupuesto general, que contenga más de un asunto, el cual deberá ser claramente expresado en su título. Regla XI (12). Las resoluciones concurrentes del Senado tendrán el mismo trámite que los proyectos de ley y resoluciones conjuntas. Regla XI (12). Reglamentos del Senado de Puerto Rico de 1966, 1970, 1974 y 1977: Todo proyecto de ley y toda resolución tendrá un título corto exponiendo, brevemente, la naturaleza del asunto… Regla XV (3). Las resoluciones concurrentes que propongan enmiendas a la Constitución se tramitarán en la misma forma que un proyecto de ley, excepto que no CT-2012-0009 20
serán remitidas al Gobernador para su aprobación. Regla XVII (2). Reglamentos del Senado de Puerto Rico de 1985 y 1989: Todo proyecto de ley o resolución tendrá un título corto en el cual se expresará en forma clara y concisa el asunto y propósito del mismo. Ninguna medida, con excepción de la del presupuesto general, podrá contener más de un asunto. Sec. 14.6. Las Resoluciones Concurrentes que propongan enmiendas a la Constitución, luego de radicadas, se tramitarán en la misma forma que un proyecto de ley[.] Sec. 16.3. Reglamento del Senado de Puerto Rico de 1993: Todo proyecto de ley y toda resolución tendrá un título corto exponiendo, brevemente, la naturaleza del asunto… Regla XV (3). Las resoluciones concurrentes que propongan enmiendas a la Constitución se tramitarán en la misma forma que un proyecto de ley, excepto que no serán remitidas al Gobernador para su aprobación. Regla XVII (2). Reglamentos del Senado de Puerto Rico de 1997 y 2001: Todo proyecto de ley o resolución tendrá un título corto en el cual se expresará en forma clara y concisa el asunto y propósito del mismo. Ninguna medida, con excepción de la del presupuesto general, podrá contener más de un asunto. Sec. 15.6. Las Resoluciones Concurrentes que propongan enmiendas a la Constitución, luego de radicadas, se tramitarán en la misma forma que un proyecto de ley[.] Sec. 17.3. Reglamento del Senado de Puerto Rico de 2005: Todo proyecto de ley o resolución tendrá un título corto en el cual se expresará en forma clara y concisa el asunto y propósito del mismo, de manera que, de la lectura del título se entienda el propósito de la medida. Ninguna medida, con excepción de la del presupuesto general, podrá contener más de un asunto. Sec. 15.6. Las Resoluciones Concurrentes que propongan enmiendas a la Constitución, luego de radicadas, se tramitarán en la misma forma que un proyecto de ley[.] Sec. 17.3.48
Es harto sabido que las reglas adoptadas por los
48 Los Reglamentos del Senado de Puerto Rico correspondientes a Asambleas Legislativas anteriores fueron obtenidos a través de la Biblioteca del Tribunal Supremo de Puerto Rico y la Biblioteca del Senado de Puerto Rico. Los Reglamentos de 1954, 1958, 1962 y 1981 no fueron suministrados por el Senado para el momento de certificarse esta opinión. CT-2012-0009 21
cuerpos legislativos los vinculan con fuerza de ley.49 No
obstante, en la Opinión de la mayoría no se mencionan estas
disposiciones del Reglamento. Estas reglas vinculan a los
cuerpos legislativos, sin dejar a un lado que las reglas
constitucionales para la aprobación de legislación, como
las referentes al título y contenido de las medidas
legislativas, prevalecen sobre cualquier otra regla de
procedimiento legislativo.50
Además, nótese que las Resoluciones Concurrentes se
utilizan para asuntos de trascendencia muy distinta. Según
establece el Reglamento del Senado de 2009, se utilizan
para: a) proponer enmiendas a la Constitución de Puerto
Rico; b) consignar expresiones de la Asamblea Legislativa
que no tienen carácter de legislación; c) disponer sobre el
gobierno interno de la Asamblea Legislativa.51
Es decir, entre los diferentes propósitos que puede
tener una resolución concurrente, es innegable que el de
proponer enmiendas a la Constitución es el de mayor
trascendencia. La única razón por la que los Constituyentes
escogieron que esto se hiciera mediante resolución
concurrente fue para reservar a la exclusiva jurisdicción
del poder legislativo la iniciativa de proponer enmiendas
constitucionales, sin que se requiriese la intervención del
poder ejecutivo.52 De ninguna manera puede interpretarse que
la intención fue promover un procedimiento más laxo para
49 R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. JTS, 1987, pág. 46. 50 Escuela de Administración Pública de la U.P.R., op. cit. 51 Sección 17.1 Reglamento del Senado de 2009. 52 Diario de Sesiones, supra, pág. 2559. CT-2012-0009 22
enmendar la Constitución que el de aprobación de una ley.
Sin embargo, la Opinión mayoritaria, al citar dicha
sección, pretende aplicar a la controversia ante nos el
inciso (b) (consignar expresiones de la Asamblea
Legislativa) como si proponer enmiendas a la Constitución y
consignar expresiones de la Asamblea Legislativa fuera la
misma cosa. Por nuestra parte, entendemos que el Senado
dividió cada uno de los tres objetivos para los que se
pueden aprobar resoluciones concurrentes, precisamente
porque son asuntos distintos. Así pues, no respaldamos que
se trate una enmienda constitucional como si fuera una mera
expresión de la Asamblea Legislativa que no tiene carácter
de legislación y a la cual no le aplica la regla que limita
esta a un asunto.
Por todo lo anterior, no cabe duda de que el requisito
de un solo asunto aplica a las resoluciones concurrentes,
por mandato constitucional y reglamentario. El requisito de
un asunto contenido en la Sec. 17 del Art. III de nuestra
Constitución aplica a todo tipo de medida legislativa,
incluyendo las resoluciones concurrentes; no solamente a
los proyectos de ley. Asimismo, el requisito de un asunto
contenido en la Sec. 15.6 del Reglamento del Senado de 2009
dictamina expresa y terminantemente que ninguna medida
podrá contener más de un asunto. Ello incluye las
resoluciones concurrentes. Encima, la Sec. 17.3 del mismo
Reglamento establece claramente que las resoluciones
concurrentes que propongan enmiendas a la Constitución se
tramitarán en la misma forma que un proyecto de ley, CT-2012-0009 23
trámite que incluye la prohibición de incluir más de un
asunto en una pieza legislativa.
De hecho, para el referéndum a celebrarse el 6 de
noviembre de 1994, la Asamblea Legislativa intentó observar
la regla de un asunto al aprobar tres resoluciones
concurrentes independientes para cada una de las enmiendas
constitucionales que buscaba proponer al electorado: la
Resolución Concurrente de la Cámara Núm. 14 de 13 de
diciembre de 1993 proponía añadir una Sec. 20 al Art. VI de
la Constitución para establecer unos límites al número de
términos que una persona podría servir en cada uno de los
cargos siguientes: Gobernador, Senador, Representante a la
Cámara y Alcalde; la Resolución Concurrente de la Cámara
Núm. 32 de 16 de mayo de 1994 proponía enmendar el Art. II,
Sec. 11, Pár. 5 de la Constitución para limitar el derecho
absoluto a la fianza; y la Resolución Concurrente del
Senado Núm. 44 de 6 de julio de 1994 proponía una enmienda
al Art. V, Sec. 3 de la Constitución, para fijar en nueve
(9) el número de Jueces del Tribunal Supremo de Puerto Rico
y, a su vez, derogar la disposición que provee que “[e]l
número de sus jueces sólo podrá ser variado por ley, a
solicitud del propio Tribunal Supremo”. Berríos Martínez v.
Gobernador II, 137 D.P.R. 195, 204 (1994).53
En fin, no podemos olvidar que, para enmendar nuestra
Constitución, los Constituyentes eligieron un procedimiento
53 En aquella ocasión, declaramos inconstitucional la Resolución Concurrente Núm. 14, supra, por violar el requisito de separación de la Sec. 1 del Art. VII de la Constitución, supra, al presentar tres (3) proposiciones de enmienda como una (1). Berríos Martínez v. Gobernador II, supra, pág. 238. CT-2012-0009 24
lo suficientemente rígido como para impartir a esta
estabilidad y distinguirla de las leyes ordinarias.54
III.
Al resolver la controversia ante nos, debemos ejercer
nuestra función como último intérprete de la Constitución.
Ello, teniendo en mente que al analizar la
constitucionalidad de una ley, debemos esforzarnos por
mantener su constitucionalidad, en deferencia a la
interpretación inicial de la Constitución que hacen las
ramas políticas de gobierno.55
Así pues, coincidimos con la posición del P.I.P.,
acogida en la Opinión mayoritaria, en cuanto a que los
escaños legislativos vacantes tienen que tomarse en
consideración al momento de determinar los votos necesarios
para aprobar una resolución concurrente por dos terceras
partes de la totalidad de los miembros que componen cada
cámara. Sin lugar a dudas, el requisito de una mayoría
absoluta para enmendar la Constitución requiere que se
apruebe por dos terceras partes del número total de
miembros que componen cada cámara. El lenguaje en la
Constitución es claro al fijar el número de miembros que
componen cada cámara56 y solo por activación de la ley de
minorías es que se añaden miembros a su composición.
Igualmente, es específico el lenguaje que requiere la
54 Córdova y Otros v. Cámara Representantes, 171 D.P.R. 789, 802- 03 (2007). 55 Véase Misión P.R. v. Junta de Planificación, 146 D.P.R. 64 (1998). 56 Por tal razón, dado que la Constitución establece el número total que compone cada cuerpo, es innecesaria la discusión sobre qué significan miembros, según planteado por el representante legal del E.L.A. CT-2012-0009 25
mayoría absoluta para aprobar la resolución concurrente
para enmendar la Constitución. Además, reafirmamos que ese
lenguaje ya fue interpretado por este Tribunal en Sánchez
Rodríguez v. López Jiménez, supra.
Más aun, como señalamos, las partes estipularon que el
Senado está compuesto por treinta y un (31) miembros y el
foro de primera instancia tomó conocimiento judicial de que
la votación constituyó menos de dos terceras partes del
total de escaños. Eso nos parece suficiente para aclarar que
la composición del Senado de la Decimosexta Asamblea
Legislativa es de treinta y un (31) miembros y que ello no
está sujeto a ser reducido por vacantes, muerte,
expulsiones, ausencias u otras situaciones que puedan surgir
durante su vigencia. Es inaceptable que, contrario a lo
estipulado y establecido en la Constitución, el
representante legal del E.L.A. que compareció ante nos
sostenga que al momento de la votación de la Resolución
Concurrente del Senado Núm. 35 ese cuerpo se componía por
veintinueve (29) miembros.57
Precisamente por ello, porque mantienen un escaño vacío
o con efecto de un voto en contra, la ley aborrece las
57 Consignamos nuestra sorpresa y preocupación con el hecho de que durante todo el trámite procesal de esta importante controversia constitucional el E.L.A. estuvo representado por una firma privada de abogados y no por el Procurador General de Puerto Rico. De ordinario, en los casos en los que se cuestiona la validez de una ley, la defensa de la constitucionalidad de la misma la asume el Procurador General, funcionario público con la responsabilidad primaria de representar al E.L.A. ante este Tribunal. Véase Art. 60, Ley 205-2004. CT-2012-0009 26
vacantes porque entorpecen la continuación de la
administración de los asuntos públicos.58
Igualmente, esa exigencia tan rígida para aprobar una
resolución concurrente para enmendar la Constitución no
puede violar el principio democrático de la
representatividad en el funcionamiento de la Asamblea
Legislativa. Nótese que las dos vacantes que existían al
momento de la aprobación de la Resolución Concurrente Núm.
35 eran de un Senador del distrito de Guayama y otro del
distrito de San Juan para cerca de 950,000 ciudadanos
representados.59 Por tal razón, de autorizar que las
vacantes reduzcan la composición del Senado, dejaríamos dos
distritos senatoriales y cerca de un millón de residentes
fuera de un proceso tan crítico como iniciar la propuesta
de enmiendas a la Constitución. No lo podemos permitir.
Hemos reiterado que el principio de “una persona, un voto”
consagrado por nuestra Constitución no se limita solamente
al proceso eleccionario. De nada sirve que a los ciudadanos
se les garantice su derecho al voto, si luego aquellos que
fueron depositarios de la confianza de los electores son
excluidos en momentos cruciales del proceso legislativo.60
Tampoco podemos aceptar la interpretación que presenta
el representante legal del E.L.A. respecto al requisito
homólogo existente en la Constitución federal. Como
explicamos, nuestra Constitución va más allá, mediante un
58 Betancourt v. Gobernador, 119 D.P.R. 435, 447 (1987); Fernández v. Corte, 71 D.P.R. 161, 178 (1950). 59 Determinación final de la Junta Constitucional de revisión de distritos electorales senatoriales y representativos 2011, pág. 40. 60 Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, 69 (1986). CT-2012-0009 27
lenguaje claro y específico. Allí donde la Constitución
federal dice dos terceras partes de ambas cámaras, la
nuestra establece dos terceras partes del número total de
los miembros de que se compone cada cámara. Necesariamente,
por esa distinción incluida en la mayoría de las
constituciones estatales, es que la interpretación que las
dos terceras partes se refiere a los presentes únicamente
aplica a aquellas disposiciones que tienen el mismo
lenguaje que la Constitución federal. Por el contrario, las
cortes supremas de aquellos estados que especifican en su
constitución la totalidad de la composición de las cámaras
han llegado a la misma conclusión que estamos expresando.
Sin embargo, la Resolución Concurrente Núm. 35 se
aprobó en el Senado, el 10 de octubre de 2010, con veinte
(20) votos a favor. Se necesitaban veintiún (21) votos
afirmativos de dicho cuerpo para aprobarla. Siendo así, no
cumplió con el requisito constitucional de las dos terceras
partes de los miembros que componen ese cuerpo.61 Por ello,
concluimos que la Resolución Concurrente Núm. 35 es
inconstitucional. Por consiguiente, la Ley Habilitadora,
Ley 12-2010, creada en virtud de esa resolución
concurrente, también es inconstitucional.
Habiendo resuelto lo anterior, es innecesario discutir
el resto de los señalamientos sobre la inconstitucionalidad
61 Creemos que el Senado, con el proceder de la aprobación de la Resolución Concurrente Núm. 60, actuó conforme a nuestra interpretación. “Hoy juramentan dos senadores adicionales que nos permiten tener las dos terceras partes que necesitamos” dijo Seilhamer. http://www.vocero.com/se-aprobara-proyecto-para- limitar-fianza/ revisado 5 de julio de 2012. CT-2012-0009 28
de la Resolución Concurrente del Senado Núm. 35 en cuanto a
la agrupación indebida de múltiples proposiciones.
Por otra parte, el 27 de marzo de 2012, el Senado
radicó la Resolución Concurrente del Senado Núm. 60 para
proponer una enmienda constitucional a los efectos de
limitar el derecho a la fianza. Finalmente, el 10 de mayo
de 2012, aproximadamente siete (7) meses después de la
aprobación de la Resolución Concurrente del Senado Núm. 35,
el Senado aprobó la versión modificada de esa Resolución
Concurrente. Esta vez, como citado anteriormente, la
Sección 2 disponía, en lo pertinente, lo siguiente:
La enmienda propuesta en esta Resolución Concurrente será sometida para su aprobación o rechazo a los electores capacitados en Puerto Rico en un Referéndum Especial a celebrarse el 19 de agosto de 2012, conjunto con la consulta para enmendar la Constitución a los fines de cambiar la composición de la Asamblea legislativa, propuesta en la resolución Concurrente del Senado Núm. 35, según la voluntad expresada por esta Asamblea Legislativa con la aprobación de la misma y la cual reiteramos en la presente Resolución Concurrente.(Énfasis suplido).
La versión del 27 de marzo de 2012 no incluía la
reiteración de la Resolución Concurrente del Senado Núm.
35. Ni siquiera la mencionaba.
Coincidimos con la mayoría de este Tribunal, cuando
expresa que “por su evidente importancia, las
constituciones no pueden ser enmendadas como si fueran
cualquier estatuto”.62 No obstante lo dicho, la mayoría optó
por aplicar unas exigencias procesales menos restrictivas y
rigurosas que las que se aplican a los proyectos de ley, al
62 Opinión mayoritaria, pág. 18. CT-2012-0009 29
resolver que las Resoluciones Concurrentes para proponer
enmiendas a la Constitución no son leyes ordinarias, sino
un proceso legislativo diseñado para recoger la voluntad
del Cuerpo, el cual no está atado a los procedimientos
leyes.63
No podemos avalar esa interpretación. Por el
contrario, precisamente por esa “evidente importancia” de
las enmiendas a la Constitución debemos reconocer que los
principios constitucionales referentes a la aprobación de
leyes son aplicables a la aprobación de las resoluciones
concurrentes para enmendar la Constitución, según la
voluntad de los Constituyentes y los Reglamentos así
aprobados por el Senado. Cabe recordar que la Opinión
mayoritaria ni siquiera menciona el Reglamento del Senado
sobre el requisito de un solo asunto.
A la luz de este marco jurídico completo, observamos
que el título de la Resolución Concurrente del Senado Núm.
60 solo anuncia la proposición de enmienda constitucional
relacionada con la limitación del derecho a la fianza, sin
mencionar la “reiteración” de la Resolución Concurrente del
Senado Núm. 35 ni la reforma legislativa propuesta por
esta. Siendo así, y de acuerdo al derecho aplicable,
procede analizar si ambas disposiciones se relacionan entre
sí y son afines con el asunto que se expresa en su título.64
63 Opinión mayoritaria, pág. 34. 64 Véanse Herrero y Otros v. E.L.A., supra, pág. 296; Cervecería Corona Inc. v. J.S.M., supra, pág. 812. CT-2012-0009 30
La propuesta de enmienda a nuestra Constitución para
cambiar la composición de la Asamblea Legislativa es un
asunto de carácter constitucional. Por otro lado, la
propuesta de enmienda a nuestra Constitución para limitar
el derecho a la fianza es una de carácter penal.
Ciertamente, una reforma legislativa, como mínimo, no tiene
relación alguna con el derecho de un acusado a estar libre
bajo fianza. Por lo tanto, la Resolución Concurrente del
Senado Núm. 60 incluye dos asuntos, en contra de los
principios constitucionales de un asunto y del Reglamento
del Senado de 2009.
Vemos, pues, que la “reiteración” de la Resolución
Concurrente del Senado Núm. 35, incluida subrepticiamente
en la Sec. 2 de la Resolución Concurrente del Senado Núm.
60, es un “rider”. Es una disposición (reforma legislativa)
no relacionada con el asunto principal de la legislación
(limitación del derecho a la fianza) que fue incluida en la
Resolución Concurrente que probablemente iba a ser
aprobada, como lo fue.65 De esta manera, no se aseguró que
la reforma legislativa fuera reconsiderada por separado y
que su aprobación fuera decidida por sus méritos
individuales. Véase Dragich, op. cit.
De hecho, es la primera y única vez, al menos desde
1993,66 que el Senado intenta “reiterar” una propuesta de
enmienda constitucional mediante una Resolución Concurrente
que no guarda relación alguna con esta, desviándose así de
65 Véase: Herrero y Otros v. E.L.A., supra, págs. 293-294. 66 La información disponible en la página cibernética del Sistema del Trámite Legislativo de la Oficina de Servicios Legislativos solo contiene las resoluciones concurrentes desde 1993. CT-2012-0009 31
las exigencias constitucionales discutidas anteriormente y
de su propio reglamento.67 Más aun, esa Resolución
Concurrente viola directamente el Reglamento del Senado del
2009 que establece la misma prohibición que nuestra
Constitución para toda medida legislativa.
67 Véanse: R. Conc. del S. 2 de 9 de febrero de 1993; R. Conc. del S. 8 de 24 de noviembre de 1993; R. Conc. del S. 16 de 16 de julio de 1993; R. Conc. del S. 9 de 30 de abril de 1993; R. Conc. del S. 26 de 21 de enero de 1994; R. Conc. del S. 28 de 1 de febrero de 1994; R. Conc. del S. 29 de 8 de febrero de 1994; R. Conc. del S. 30 de 10 de febrero de 1994; R. Conc. del S. 37 de 19 de mayo de 1994; R. Conc. del S. 41 de 22 de junio de 1994; R. Conc. del S. 44 del 14 de julio de 1994; R. Conc. del S. 58 de 24 de abril de 1995; R. Conc. del S. 64 de 30 de enero de 1996; R. Conc. del S. 65 del 6 de febrero de 1996; R. Conc. del S. 9 de 4 de marzo de 1997; R. Conc. del S. 10 de 12 de marzo de 1997; R. Conc. del S. 21 de 26 de septiembre de 1997; R. Conc. del S. 22 de 30 de septiembre de 1997; R. Conc. del S. 37 de 6 de abril de 1998; R. Conc. del S. 41 de 2 de febrero de 1999; R. Conc. del S. 42 de 2 de febrero de 1999; R. Conc. del S. 43 de 2 de febrero de 1999; R. Conc. del S. 44 de 3 de febrero de 1999; R. Conc. del S. 48 de 18 de marzo de 1999; R. Conc. del S. 50 de 21 de junio de 1999; R. Conc. del S. 73 de 9 de septiembre de 2000; R. Conc. del S. 1 de 2 de enero de 2001; R. Conc. del S. 13 de 20 de abril de 2001; R. Conc. del S. 21 de 4 de septiembre de 2001; R. Conc. del S. 48 de 12 de noviembre de 2002; R. Conc. del S. 54 de 27 de enero de 2003; R. Conc. del S. 85 de 28 de agosto de 2003; R. Conc. del S. 96 de 18 de diciembre de 2003; R. Conc. del S. 2 de 2 de enero de 2005; R. Conc. del S. 3 de 2 de enero de 2005; R. Conc. del S. 38 de 23 de agosto de 2005; R. Conc. del S. 39 de 24 de agosto de 2005; R. Conc. del S. 64 de 19 de mayo de 2006; R. Conc. del S. 72 de 24 de julio de 2006; R. Conc. del S. 77 de 22 de septiembre de 2006; R. Conc. del S. 78 de 22 de septiembre de 2006; Sustitutivo de las R. Conc. del S. 2, 39, 48, 64, 77, 78 y los P. del S. 1462 y 1671 de 6 de octubre de 2006; R. Conc. del S. 74 de 30 de agosto de 2006; R. Conc. del S. 81 de 23 de enero de 2007; R. Conc. del S. 83 de 23 de enero de 2007; R. Conc. del S. 84 de 23 de enero de 2007; R. Conc. del S. 85 de 23 de enero de 2007; R. Conc. del S. 90 de 13 de febrero de 2007; R. Conc. del S. 99 de 24 de abril de 2007; R. Conc. del S. 104 de 1 de junio de 2007; R. Conc. del S. 81 de 7 de noviembre de 2007; R. Conc. del S. 2 de 2 de enero de 2009; R. Conc. del S. 6 de 12 de enero de 2009; R. Conc. del S. 10 de 3 de abril de 2009; R. Conc. del S. 12 de 6 de mayo de 2009; R. Conc. del S. 14 de 11 de mayo de 2009; R. Conc. del S. 17 de 17 de junio de 2009; R. Conc. del S. 23 de 7 de septiembre de 2009; R. Conc. del S. 25 de 14 de septiembre de 2009; R. Conc. del S. 27 de 18 de septiembre de 2009; R. Conc. del S. 28 de 24 de septiembre de 2009; R. Conc. del S. 29 de 24 de septiembre de 2009; R. Conc. del S. 34 de 6 de abril de 2010; R. Conc. del S. 49 de 8 de junio de 2011; R. Conc. del S. 51 de 2 de septiembre de 2011; R. Conc. del S. 52 de 19 de septiembre de 2011; R. Con. del S. 55 de 17 de octubre de 2011; R. Conc. del S. 63 de 14 de mayo de 2012. CT-2012-0009 32
La Opinión mayoritaria expresa que, mediante la
votación para la aprobación de la Resolución Concurrente
Núm. 60, “no hay duda que la voluntad de más de dos
terceras partes de los miembros del Senado de Puerto Rico
es proponerle al Pueblo una enmienda constitucional para
reducir el tamaño de la legislatura”.68 Respecto a lo
anterior, amerita destacar que, según se desprende del
historial de ambas Resoluciones Concurrentes, la senadora
Hon. Sila M. González Calderón votó en contra de proponer
la Reforma Legislativa (R. Conc. del S. 35) y a favor de
proponer la limitación al derecho de la fianza (R. Conc.
del S. 60). Esto demuestra precisamente lo que la regla de
un solo asunto pretende evitar: que un asunto no favorecido
se incluya subrepticiamente en una legislación que cuenta
con los votos necesarios para ser aprobada.
En este caso, lo secundario no favorecido por la
senadora fue la aprobación de la Resolución Concurrente
Núm. 35, con la frase aislada insertada en la Sección 2 de
la Resolución Concurrente Núm. 60. La mayoría de este
Tribunal sostiene que la senadora reconsideró su posición
sobre la primera Resolución Concurrente y la favoreció. Lo
considera “un hecho” que “ningún juez de este Tribunal
puede controvertir.”69 Esta conclusión es contraria a todo
lo expuesto anteriormente sobre la inclusión de “riders” en
las medidas legislativas y su rechazo expreso por los
constituyentes. Nos reafirmamos en que los principios
constitucionales pretenden proteger exactamente que el 68 Opinión mayoritaria, pág. 32. 69 Opinión mayoritaria, pág. 32. CT-2012-0009 33
quehacer legislativo refleje claramente la voluntad de los
legisladores y que se evite lo que sucedió en este caso.
Bien podría ser que los senadores, en particular la
senadora González, descansaron en que la Resolución
Concurrente Núm. 35 fue aprobada válidamente o que, como
mínimo, el voto que ya habían emitido respecto a la Reforma
Legislativa no podía cancelarse por una corta referencia a
la resolución pertinente.
Más aun, la mayoría establece “que nada impide que el
anterior”.70 De ser así, lo hecho, según resuelto en la
propia Opinión mayoritaria, fue no aprobar válidamente una
Resolución Concurrente. O sea, no había nada “hecho”, nada
que reiterar. Realmente, se estaría reiterando la nulidad
de la Resolución Concurrente Núm. 35.
Asimismo, con la conclusión de que la Resolución
Concurrente Núm. 60 reiteró y validó la Resolución
Concurrente Núm. 35, la mayoría de este Tribunal invierte
el trámite cronológico exigido en la Constitución de que el
proceso de enmiendas a la Constitución se inicie con la
aprobación de la Resolución Concurrente. Es decir, la
mayoría resuelve que la Ley Habilitadora 12-2012, aprobada
el 9 de enero de 2012, se aprobó válidamente antes que la
Resolución Concurrente que inicia el proceso, aprobada el
10 de mayo de 2012.
70 Opinión mayoritaria, pág. 34. CT-2012-0009 34
Por consiguiente, es forzoso concluir que la Sec. 2 de
la Resolución Concurrente del Senado Núm. 60 viola la Sec.
17 del Art. III de nuestra Constitución, supra, en la
medida que, subrepticiamente, intenta reiterar lo aprobado
inconstitucionalmente mediante la Resolución Concurrente
del Senado Núm. 35. Además, viola la Sec. 15.6 del
Reglamento del Senado de 2009 que prohíbe que las medidas
aprobadas por ese Cuerpo contengan más de un asunto.
IV.
Las propuestas de enmiendas a la Constitución que la
mayoría de este Tribunal valida permiten que las mayorías
puedan enmendar la Constitución con exclusión de las
minorías. Ello, incide en el objetivo claramente expresado
y el espíritu que permeó la Convención Constituyente de
garantizarle representación a las minorías. La aprobación
de estas enmiendas podría conllevar el destierro de los
partidos minoritarios, ya que un tercer partido político
difícilmente obtendrá un escaño en la Asamblea Legislativa.
Al analizar los resultados de las votaciones para los
cargos de Representantes y Senadores por Acumulación a
través de los años, resulta notable que en su mayoría,
quienes entran entre las primeras seis (6) posiciones
pertenecen al partido vencedor de la elección. La propuesta
de enmienda en controversia perpetuaría este esquema.
Ello supone una alteración significativa en nuestro
ordenamiento político, que reconoce que tanto el P.I.P. al
día de hoy, como las minorías en general, son importantes
fiscalizadores del proceso legislativo y constitucional y CT-2012-0009 35
protegen a los ciudadanos que responden a ideologías
minoritarias. Por eso, se requiere la mayor rigurosidad en
el proceso de proponer al Pueblo esta enmienda.
Con su decisión, debilitándose al máximo dicho proceso
y convirtiéndolo en lo mismo que una expresión de
felicitación de la Asamblea Legislativa, la mayoría trata
con desprecio dos principios constitucionales firmemente
arraigados en nuestra sociedad: garantizar el derecho de
las minorías a tener representación dentro del proceso
legislativo y garantizar la estabilidad de la
Constitución.71
El proceso de enmiendas a la Constitución debe ser uno
claro y riguroso. De esta forma, cuando el Pueblo venga
llamado a tomar la decisión de reformular cualquier aspecto
en la Constitución, podrá confiar en que el Poder
Legislativo se adhirió a los postulados allí contenidos.
Como la opinión mayoritaria es contraria a estos
principios, disentimos y declararíamos que la Resolución
Concurrente del Senado Núm. 35, la Ley Núm. 12-2012, la
Sec. 2 de la Resolución Concurrente del Senado Núm. 60 y la
Ley Núm. 84-2012 son inconstitucionales.
Federico Hernández Denton Juez Presidente
71 Véanse P.P.D. v. Peña Clós, supra (1996); P.P.D. v. Gobernador, 139 D.P.R. 643 (1995); P.R.P. v. E.L.A., 115 D.P.R. 631 (1984). EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido Independentista puertorriqueño Recurrido
v.
CT-2012-009
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, et al. Peticionarios
Opinión disidente emitida por la Jueza Asociada señora Fiol Matta a la cual se une la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
Escribo esta Opinión con gran preocupación ante
la idea del “poder del silencio” que ha acogido una
mayoría de este Tribunal, especialmente cuando se
trata de interpretar asuntos de suma importancia en
nuestro derecho constitucional, en este caso, el
proceso mismo para enmendar nuestra Ley Suprema. Nunca
podemos olvidar que, en nuestro ordenamiento CT-2012-009 2
constitucional democrático, todo poder tiene límites.72
En ese sentido y para preservar
72 Ya me había expresado en esa dirección en cuanto a los poderes de este Tribunal. Hoy lo hago nuevamente en cuanto a los poderes de la Asamblea Legislativa: “Todo poder, incluyendo el del Tribunal Supremo, tiene límites”. In re Aprobación CT-2012-009 3
nuestras profundas raíces democráticas, no debemos
alejarnos de la idea de que “[p]or encima del Poder [está]
el derecho”.73
Estoy de acuerdo con las conclusiones de la Opinión
mayoritaria en cuanto a que nos encontramos ante una
controversia justiciable, que el Partido Independentista
Puertorriqueño (PIP) tiene legitimación para presentar este
caso y que no incurrió en incuria. También comparto el
criterio de que la Resolución Concurrente Número 35, que
propuso celebrar un referéndum para enmendar la
Constitución de Puerto Rico alterando la composición de la
Legislatura, no contó con los votos que el texto
constitucional requiere para su aprobación. Sin embargo,
difiero del análisis que emplea la mayoría para resolver
que el aval legislativo a la Resolución Concurrente Número
60, que propuso consultarle al Pueblo en un referéndum si
consiente restringir el derecho a la fianza, tuvo el efecto
de las Reglas para los Procedimientos de Investigaciones Especiales Independientes de la Rama Judicial, 2012 T.S.P.R. 32, Opinión disidente de la jueza asociada Fiol Matta, pág. 2. En ese sentido, se trata de una divergencia fundamental de visión sobre el origen y el uso del poder en nuestro ordenamiento constitucional. La necesidad de limitar el poder aplica con igual fuerza a todas las ramas de gobierno. Hoy nos corresponde identificar las fronteras del poder legislativo para iniciar un proceso que alteraría nuestra Ley Suprema teniendo en mente que “[c]uando a la autoridad representativa no se le imponen límites, los representantes del pueblo no son ya defensores de la libertad, sino candidatos a la tiranía”. Bertrand de Jouvenel, El Poder: historia natural de su crecimiento, Ed. Nacional, Madrid, 1956, pág. 335, citando a Benjamin Constant.
73 Íd, pág. 332, citando a Cicerón en La República, III, XVII. CT-2012-009 4
de aprobar la Resolución 35 con sólo mencionarla. En este
aspecto, coincido con la Opinión disidente emitida por el
juez presidente Hernández Denton. Ciertamente, las
deficiencias serias e irremediables en el proceso llevado a
cabo por la Asamblea Legislativa para dar paso al
referéndum que permitiría enmendar la Constitución y la
falta de rigurosidad demostrada por ese cuerpo en el
desempeño de sus facultades requieren que el Tribunal
Supremo, en el ejercicio de su responsabilidad
constitucional, invalide la actuación legislativa por
apartarse de las exigencias contenidas en nuestra Ley
Suprema y en los reglamentos legislativos.
Más allá de esas determinaciones y sus fundamentos,
entiendo necesario expresarme separadamente sobre el
peligroso razonamiento que exhibe, en múltiples ocasiones y
con certeza de convicción, la Opinión que hoy emite una
mayoría del Tribunal. La frase “nada impide” que ésta
repite constantemente es una señal de alarma. La Opinión
mayoritaria presenta una visión preocupante sobre la
interacción entre el poder gubernamental y las protecciones
constitucionales al concluir que, si la Constitución no
prohíbe una acción particular de manera expresa, no hay
límites al ejercicio del poder.
En esta ocasión, esa visión toma forma en la
conclusión del Tribunal de que basta que la Asamblea CT-2012-009 5
Legislativa cumpla parcialmente con el riguroso proceso
para enmendar nuestra Constitución, sin importar cuán
accidentado, escabroso, torpe o irresponsable haya sido,
para que sea validado por los tribunales. La mayoría está
profundamente equivocada: en lo que concierne a la
Constitución, no basta con llegar al destino; igual de
importante es revisar cómo se llegó.
Es cierto que el proceso para enmendar la
Constitución, como lo describe la Opinión mayoritaria, es
uno “particularmente detallado y definido”.74 Pero no por
eso la ausencia de algún detalle es sinónimo de una carta
blanca. La falta de definición de cierto aspecto del
proceso no equivale a un consentimiento para delinear ese
punto como mejor convenga en una situación particular. Y es
aquí que encontramos dos fallas fundamentales de la Opinión
del Tribunal. En primer lugar, concluye erróneamente que
ese detalle y esa definición relevan al Tribunal de su rol
interpretativo como si se tratara únicamente de la
aplicación mecánica de un proceso totalmente
particularizado. En segundo lugar, justifica su metodología
de buscar únicamente lo prohibido expresamente. Con toda
honestidad, ninguna de estas conclusiones me parecen
válidas. Nuestra Constitución no es un mapa exacto. Por el
contrario, ofrece coordenadas. La Opinión mayoritaria
ignora esto. Por eso, utiliza la inclusión de mandatos
74 Opinión del Tribunal, pág. 17. CT-2012-009 6
específicos en el texto constitucional como una excusa para
concluir que este Tribunal no tiene nada que interpretar,
cancelando así nuestro rol constitucional, y que la
ausencia de una prohibición expresa equivale a una
autorización.
La Opinión mayoritaria revela la noción de que la
Constitución supone solamente los límites del poder
gubernamental. Nada más lejos de la verdad. La
Constitución, además de establecer límites, es la fuente
del poder gubernamental.75 Por lo tanto, no debemos recurrir
75 Según González Casanon, una constitución, “inevitablemente, condiciona la acción de los gobernantes, limita su poder y expresa los poderes o derechos de los miembros de la comunidad”. J.A. González Casanon, Teoría del Estado y Derecho Constitucional, 2da. ed., Ed. Vivens, pág. 193. Según el autor, la función de la constitución es “regular la organización de las diversas instituciones u órganos del Estado, asignando a cada una las competencias pertinentes y fijando tanto las relaciones fundamentales que deben producirse entre ellas como el procedimiento que éstas normalmente han de seguir en las mismas”. Íd, págs. 217-218. Como manifestamos en Fuster v. Buso, 102 D.P.R. 327, 345 (1974): “En la Edad Media cobra preminencia la noción del constitucionalismo. Aunque, desde luego, el contenido de ese concepto se ha desarrollado considerablemente a través de los siglos, su idea central sigue siendo la misma. Esta es que el gobernante, o el gobierno, no son absolutos, sino que su poder tiene límites, está limitado”. De forma semejante, González Casanon expresa que “el Derecho Constitucional [es] el conjunto de normas jurídicas, fundamentales y principales, organizadoras de la sociedad estatal, sistematizadoras de sus instituciones, limitadoras de la discrecionalidad y arbitrariedad de los gobernantes, garantizadoras de los derechos y libertades de los ciudadanos y orientadoras y directoras de la Política del Estado”. (Énfasis suplido.) González Casanon, op. cit., pág. 193. Véase, además, C.H. McIlwain, Constitutionalism: Ancient & Modern, Cornell University Press, 1947, pág. 9: “That it defines the authority which the people commits to its government, and in doing so thereby limits it. That any exercise of authority beyond these limits by any government is an exercise of power without right”. CT-2012-009 7
a la Constitución únicamente para encontrar lo que no se
puede hacer. La Constitución permite el ejercicio del poder
y, en ciertas ocasiones, como la de autos, establece cómo
debe ejercerse ese poder, cuál será el proceso. Es
especialmente preocupante la insistencia de la Opinión
mayoritaria en que no existen prohibiciones expresas y
detalladas en la Constitución que se violen por el proceso
accidentado llevado a cabo por la Asamblea Legislativa y en
que eso es suficiente para validar el mismo. Parecería que,
si la Constitución no lo prohíbe expresamente, “anything
goes”.76 Esto es particularmente alarmante cuando se trata
de posibles alteraciones al texto constitucional.
Precisamente, en Berríos Martínez v. Gobernador II,
rechazamos esa visión en el contexto específico de las
enmiendas a la Constitución: “También partimos de la
premisa que, en el ejercicio de su poder soberano, el
pueblo incluyó en el Art. VII de la Constitución, supra,
unos límites expresos e implícitos sobre el alcance de las
76 No podemos perder de perspectiva que no estamos ante el ejercicio por parte de la Asamblea Legislativa de una facultad dentro de su poder de razón de estado. De ser ese el caso, nuestra intervención se limitaría a revisar si se vulneró algún derecho constitucional de la ciudadanía. Pero, incluso en esas circunstancias, el poder gubernamental tiene límites inherentes. Culebra Entrerprises Corp. v. ELA, 143 D.P.R 935 (1997), Opinión concurrente y disidente del juez asociado Hernández Denton, págs. 970-971. De otro lado, en Pueblo v. Díaz, 160 D.P.R. 1 (2003), resolvimos e interpretamos que el principio de legalidad, como manifestación del debido proceso de ley constitucional, a pesar de no estar expresamente en el texto constitucional, era un “ideal adoptado por nuestra sociedad como parte de nuestros valores democráticos”, por lo que “constituye un límite al Poder Legislativo en la formulación de política pública al aprobar estatutos penales”. (Énfasis suplido.) Íd. pág. 27. CT-2012-009 8
enmiendas que se podrán incorporar”.77 Es nuestro deber,
como intérpretes de la Constitución, encontrarlos. La
mayoría del Tribunal hace lo contrario.
La Opinión mayoritaria indica que “nada impide que el
anterior”.78 Esto, para resolver que la Resolución 60, a
través de la frase en la que alude a lo dicho en la
Resolución 35, incluyó todo el contenido de la Resolución
35 y se le presentó a la Legislatura para que avalara el
referéndum sobre la reforma legislativa que no había
obtenido los votos necesarios anteriormente. Asimismo,
señala que su interpretación es cónsona con la Constitución
por el simple hecho de que la Constitución “guarda silencio
en cuanto a la definición de las resoluciones
concurrentes”.79 Ello le parece suficiente para concluir que
una resolución concurrente que propone enmendar la
Constitución se puede aprobar a través de otra resolución
concurrente aprobada con un propósito totalmente
desvinculado sólo porque la segunda menciona la primera. Su
argumento es que “[l]os padres de la Constitución no
impusieron ese requisito [de seguir el mismo trámite y
diseño temático que los proyectos de ley] a la resolución 77 (Énfasis suplido.) 137 D.P.R. 195, 201 (1994). 78 Opinión del Tribunal, pág. 35. 79 Íd. CT-2012-009 9
concurrente, por lo cual no debe imponerlo este Tribunal”.80
Aprovechar la ausencia de una expresión para construir un
significado que resulta poco probable y acomodaticio no me
parece el mejor método de análisis que este Tribunal podría
emplear.81
Este recurso a los “silencios” de la Constitución
socava otras determinaciones significativas de la Opinión.
80 (Énfasis suprimido.) Íd. pág. 36. A propósito de la expresión “padres de la Constitución”, no debemos olvidar que nuestra Ley Suprema también tuvo una madre, la delegada María Libertad Gómez. Por otro lado, para una argumentación sobre la existencia del requisito de tramitar las resoluciones concurrentes de la misma forma que los proyectos de ley, en la Constitución y el Reglamento del Senado, véase la Opinión disidente del juez presidente Hernández Denton, págs. 17-22. 81 Aunque me uno a la Opinión disidente del juez presidente Hernández Denton en cuanto al aspecto de la aprobación de la Resolución 35 mediante la votación por la Resolución 60, entiendo meritorio mencionar en esta ponencia que la supuesta voluntad de dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Legislativa de aprobar el contenido de la Resolución 35 cuando votaron por la Resolución 60 viene del mismo lugar que la Opinión mayoritaria dice que vendrían los requisitos de trámite para aprobación de una resolución concurrente: “de la nada”. Véase Opinión del Tribunal, pág. 36. Reiterar en una resolución posterior lo que se expresó en una resolución que no fue aprobada válidamente no puede tener el efecto de aprobar retroactivamente la resolución que no obtuvo los votos, menos aun cuando, al votar por la segunda resolución, se estaba considerando un proyecto desvinculado del primero. Votar por la Resolución 60 no conllevó volver a votar por la Resolución 35. La única frase de toda la Resolución 60 que mencionó la Resolución 35 constituye tan sólo una expresión, no la voluntad de la Asamblea Legislativa debidamente aprobada. La Opinión mayoritaria concluye lo contrario y se refiere a su interpretación como un “hecho” que “[n]ingún juez de este Tribunal puede controvertir”. Opinión del Tribunal, pág. 33. ¡Claro que hay hechos que son incontrovertibles! Uno es que la Resolución 60 obtuvo los votos requeridos y la Resolución 35 no. Sin embargo, no hay tal certeza sobre si la Resolución 35 fue aprobada por referencia a través de la votación de la Resolución 60. Si no hubiese habido duda sobre esta controversia, este Tribunal no habría expedido el presente recurso, no lo habría atendido mediante certificación intrajurisdiccional y no habría celebrado una vista oral para analizar a fondo los argumentos a favor y en contra. CT-2012-009 10
Así, con el fin de concluir que la publicación de la
propuesta de enmienda constitucional se hizo correctamente,
la Opinión del Tribunal alude a que el historial de la
Convención Constituyente “guarda silencio” en cuanto a cómo
debe ser la publicación requerida.82 De igual manera, para
decidir que la naturaleza temporera de la Junta
Constitucional Revisora de Distritos Senatoriales y
Representativos y su disolución después de cada división
decenal no es un impedimento para que se pueda convocar a
la Junta fuera de los plazos fijados, la Opinión
mayoritaria señala que “[n]o hemos encontrado nada en el
texto de la Constitución ni en el historial de la
Constitucional Revisora de Distritos Legislativos sea
convocada en más de una ocasión en una década” y, “[p]or
ende, no existe prohibición constitucional alguna que
impida que la Junta sea convocada para realizar una
revisión de los distritos legislativos en medio de una
década”.83 Nuevamente, en lugar de fijarse en los límites
que conlleva lo que la Constitución expresa, busca
autorizaciones en el silencio.
Por otro lado, la Opinión mayoritaria indica que le
parece simplista el argumento del PIP de que cada
82 Opinión del Tribunal, pág. 48. 83 (Énfasis en el original.) Íd. pág. 47. CT-2012-009 11
componente de la reforma legislativa conlleva enmendar una
parte de la Constitución. A pesar de que reconoce que “[u]n
referéndum que propone al Pueblo una serie de enmiendas a
su [ley superior] es un evento complejo, sensitivo y
altamente regulado”, que además conlleva un desembolso
sustancial de fondos públicos,84 la Opinión mayoritaria
propone un análisis mecánico de los requisitos de
separabilidad y cantidad de las propuestas de enmienda
constitucional.85 A partir de éste, determina que no es
necesario que los legisladores hagan sus propuestas de
manera que los electores puedan entender por qué están
votando, porque la Constitución no contiene un requisito
expreso en cuanto a esto.86 Según la mayoría del Tribunal,
exigirle a la Legislatura más responsabilidad que la
establecida expresamente en la Constitución sería una
“burla” a nuestro sistema constitucional democrático, pero
no lo sería proponer una consulta al Pueblo para enmendar
su constitución a través de un proceso plagado de errores.87
Constantemente, la Opinión mayoritaria enfatiza la
ausencia de limitaciones expresas a lo hecho por la
Asamblea Legislativa. Sin embargo, no atiende otro asunto
fundamental: si lo que hizo la Asamblea Legislativa estaba
84 Íd. pág. 14. 85 Íd. págs. 41-42. 86 Íd. pág. 56. 87 Íd. pág. 50. CT-2012-009 12
autorizado constitucionalmente.88 Este enfoque es altamente
preocupante pues revela una falta de entendimiento sobre el
rol de nuestra Constitución en el ordenamiento democrático
puertorriqueño. Tal parece que la mayoría ve en nuestra Ley
Suprema una lista de obstáculos molestosos al poder de las
ramas políticas que deben ser aplicados únicamente cuando
ha habido una violación severa de sus disposiciones. Pero
nuestra Constitución no es un estorbo. Por el contrario, es
lo que permite nuestra vida en sociedad, garantiza nuestras
libertades y establece una dirección colectiva hacia el
País que queremos: más justo, más democrático, más social,
más humano. En ese sentido, a veces son las propias ramas
políticas las que obstaculizan el diseño constitucional y
por eso existe la revisión judicial, para reivindicar el
88 A diferencia de los poderes de razón de estado, el poder de la Asamblea Legislativa para iniciar un proceso de enmienda constitucional no es inherente. Por el contrario, es el producto de una autorización expresa de la propia Constitución. Por tanto, es fundamental que la Asamblea Legislativa cumpla cabalmente con las exigencias procesales y sustantivas que la Constitución exige como parte de un proceso de enmiendas. Según González Casanon, “[l]as constituciones … tienen un origen; un contenido; un procedimiento de elaboración; aprobación y puesta en vigor; una aplicación y práctica; unos mecanismos de conservación y defensa; unas mutaciones y un sistema de reforma y derogación”. (Énfasis suplido.) González Casanon, op. cit., pág. 209. En ese sentido, “[a]sí como la Constitución prevé su propia reforma … también la Constitución suele prever su defensa jurídica”. (Énfasis suplido.) Íd. pág. 226. Como manifestación de esos mecanismos de conservación y defensa, “la reforma constitucional desborda el mero trámite procedimental para convertirse en un problema básico de poder constituyente y de soberanía”. (Énfasis suplido) Íd. pág. 218. Como explica Colón-Ríos, “[e]s un principio básico de todo ordenamiento jurídico que el poder de enmendar una constitución se encuentra sujeto a diversos tipos de límites. (Los más comunes, por supuesto, son de tipo procesal)”. J. Colón- Ríos, ¿Pueden haber enmiendas constitucionales inconstitucionales?, 42 Rev. Jur. U.I.P.R. 207, 209 (2008). CT-2012-009 13
mandato constitucional cuando las demás ramas violan,
ignoran o minimizan sus disposiciones.89 Como resolvimos en
Silva v. Hernández Agosto, “[n]uestra estructura de
gobierno no permite que las ramas políticas del Gobierno se
conviertan en árbitros de sus propios actos”.90
Cabe preguntarse qué quedaría del rol interpretativo
de este Tribunal si lo único que importa es averiguar si la
Constitución contiene una prohibición expresa a alguna
actuación gubernamental en particular. De ser ese el
estándar, no habría nada que interpretar; sólo habría que
aplicar lo dispuesto expresamente. En ese caso, quedaría
seriamente debilitado el concepto de la revisión judicial,
el de la interpretación constitucional y la facultad de
esta curia para determinar que una actuación de otra rama
de gobierno es inconstitucional.91
89 “En nuestro sistema constitucional de gobierno compuesto por tres (3) poderes igualmente subordinados a la soberanía del Pueblo, el Poder Judicial es el llamado a administrar la justicia, es decir, a obtener que las normas jurídicas se cumplan en aquellos casos en que han sido violadas o menoscabadas. En virtud de esa función, es al Poder Judicial a quien le corresponde definir los límites del ejercicio de los demás poderes. Por ello, es obligación exclusiva del Tribunal Supremo ser el intérprete final de la Constitución”. (Énfasis suplido.) Berríos Martínez v. Gobernador II, 137 D.P.R. 195 (1994), Opinión de conformidad del juez presidente Andréu García, pág. 240. 90 118 D.P.R. 45, 55 (1986). 91 En ese sentido, el deber de este Tribunal de interpretar la Constitución, como parte de la revisión judicial, tiene su génesis en la separación de poderes, nuevamente, como contrapeso al exceso por parte de las ramas políticas. “La separación de poderes sirve para mantener el equilibrio entre las tres ramas de Gobierno con el fin de evitar que se ponga en peligro el sistema democrático, concentrando demasiadas facultades en una de éstas. CT-2012-009 14
Sin revisión judicial, la observancia de los mandatos
de la Constitución quedaría al arbitrio y la conveniencia
de las ramas políticas. De igual forma, si los tribunales
abdican su responsabilidad de exigir que las demás ramas
actúen en conformidad rigurosa con la Constitución,
corremos el riesgo de que las ramas políticas concluyan que
su poder cada vez tiene menos límites. Así no se enmiendan
las constituciones. Así no cumplimos con nuestra función
judicial. Al contrario, nos alejamos de la función
constitucional que la Opinión mayoritaria identifica como
la razón principal por la cual este Tribunal fue creado.92
Lo anterior cobra mayor relevancia cuando la
Constitución que garantiza los derechos individuales y
colectivos del Pueblo es la que requiere nuestra
protección. Típicamente, la víctima del abuso del poder
[…] El desequilibrio se produce tanto cuando una rama le arrebata facultades a otra como cuando una de ellas cede sus poderes a otra. Cuando eso sucede, se rompe el balance y es difícil volver a estabilizarlo”. In re Aprobación de las Reglas para los Procedimientos de Investigaciones Especiales Independientes de la Rama Judicial, 2012 T.S.P.R. 32, Opinión disidente de la jueza asociada Fiol Matta, págs. 16-17.
92 Opinión del Tribunal, págs. 2 y 6. Ante un aparente silencio constitucional, no sigue automáticamente que la actuación gubernamental está permitida. De eso consiste, precisamente, nuestra labor interpretativa. “Al interpretar una disposición constitucional […], no podemos caer en la tentación de limitar nuestros esfuerzos a un análisis superficial. Los conceptos constitucionales no son palabras adoptadas casualmente; son parte de un diseño delicado, cuyo fin es evitar lo que hoy se ha materializado: la concentración del poder”. In re Aprobación de las Reglas para los Procedimientos de Investigaciones Especiales Independientes de la Rama Judicial, 2012 T.S.P.R. 32, Opinión disidente de la jueza asociada Fiol Matta, pág. 4. CT-2012-009 15
gubernamental es un individuo o un grupo social marginado.
Ya sea cuando a un acusado se le prohíbe tener un abogado,
a un obrero se le castiga por participar en alguna
actividad concertada, a un ciudadano se le multa por poner
un pasquín en un poste o a una minoría religiosa se le
intimida en su culto, la Constitución interviene como
escudo para proteger los derechos que ella misma reconoce.
Ahora bien, ¿qué ocurre cuando la víctima del abuso de
poder gubernamental no es un individuo o un grupo sino la
propia Constitución? En esos casos, la Constitución no
puede protegerse sola; requiere la intervención de los
tribunales.
La Opinión señala que “ante la trascendental
importancia de un documento constitucional, [es necesario
que] el procedimiento para enmendarlo sea uno
particularmente detallado y definido”,93 que limite el
proceso de tal manera que no sea tan fácil aprobar
enmiendas constantemente para que se pueda mantener la
coherencia del texto constitucional y protegerlo de los
caprichos momentáneos de las mayorías.94 Esas premisas son
correctas y coincido con la mayoría en que esos principios
propician que nuestra constitución sea fuerte y estable.
Por eso, me sorprende tanto que la jueza y los jueces que
93 Opinión del Tribunal, pág. 17. 94 Íd. pág. 18. CT-2012-009 16
suscriben la Opinión del Tribunal recurran al planteamiento
de que las acciones que se validan en esta resolución están
permitidas porque la Constitución no las prohíbe
expresamente.
Llama la atención que, por un lado, la Opinión
mayoritaria afirma que, “por su evidente importancia, las
cualquier otro estatuto”,95 pero, por otro lado, recurre al
hecho de que no hay requisitos expresos sobre la manera de
tramitar una resolución concurrente para concluir que
tenemos que ser más laxos con el proceso de aprobación de
las resoluciones concurrentes que sientan las bases para
enmendar la Constitución.96 Así, manifiesta que los
tribunales deben ser flexibles al estudiar si la
Legislatura ha cumplido con las exigencias del
95 Íd. 96 Íd. págs. 34-36. Existe un amplio consenso en que el proceso para enmendar una Constitución debe ser más exigente que el utilizado para aprobar una ley ordinaria: “La gran mayoría de las constituciones escritas establecen una serie de requisitos que hacen la modificación de la constitución más difícil que la adopción de leyes ordinarias”. (Énfasis suplido.) Colón-Ríos, supra, pág. 209. “Los llamados procedimientos agravados constituyen el conjunto de trámites, más o menos complejos o difíciles, con los que se pretende que el poder legislativo ordinario lleve a cabo una tarea, parcial o totalmente constituyente, como es la revisión de la Constitución mediante reforma. Tales procedimientos son de lo más variado y todos ellos buscan, como decimos, el máximo consenso, expresado comúnmente por: la mayoría cualificada de votos favorables a la reforma; la participación de ambas cámaras (en los sistemas bicamerales) [entre otros]”. (Énfasis suplido.) González Castanon, op. cit., pág. 220. CT-2012-009 17
procedimiento constitucional para aprobar leyes; esto con
el fin de no convertirse en un obstáculo o un impedimento
para el proceso legislativo. Luego, expresa que se debe ser
aún más permisivo cuando se trata de la aprobación de
resoluciones concurrentes, pues la Constitución no dispuso
limitaciones para ello. Al hacerlo, olvida que el camino
para enmendar la Constitución requiere mayor rigor en cada
uno de sus pasos.97 La Opinión mayoritaria asevera que,
cuando se trata de resoluciones concurrentes, no estamos
ante leyes ordinarias. Cierto es. Precisamente por lo
extraordinaria que es la Resolución 35 es que este Tribunal
tiene que ser más estricto al velar por que los cuerpos
legislativos hayan llevado a cabo sus procesos
responsablemente.
La Opinión mayoritaria describe el proceso legislativo
como uno “complejo, frustrante y, francamente, difícil de
comprender”.98 Acto seguido, indica que ello “no
necesariamente se traduce a que con cada traspié
legislativo se incurra en fallas constitucionales”.99 Me
preocupa seriamente que se describan violaciones al proceso
constitucional para enmendar la Ley Suprema como un mero
“traspié”. De esa forma, se trivializa el proceso
97 Es norma universal en el constitucionalismo moderno que no debe ser fácil enmendar una Constitución. Por lo tanto, se debe cumplir rigurosamente con el proceso para enmendarla. 98 Opinión del Tribunal, pág. 56. 99 (Énfasis suplido.) Íd. CT-2012-009 18
constitucional, excusando la falta de rigurosidad
legislativa, con la consecuencia de que la Constitución se
debilita. No es deber de este Tribunal justificar los
errores constitucionales de las demás ramas de gobierno.
Por el contrario, nuestro deber es identificarlos,
atenderlos y resolverlos de manera que la Constitución
salga fortalecida.
Cuando se inicia un procedimiento para enmendar la
Constitución es cuando ésta es más vulnerable. Por lo
tanto, debemos ser más exigentes con el proceso empleado.
Si no respetamos y fortalecemos los requisitos procesales
adoptados para enmendar la Ley Suprema, dando significado y
contenido real a su diseño de forma que no pueda ser
alterada como resultado de un conjunto de sucesos torpe,
viciado y desordenado como el de autos, la Constitución se
convierte en un documento frágil, pasivo y maleable de
acuerdo con las pasiones momentáneas. Así no se fortalece
la democracia.
El contexto en el que surge este caso ilustra lo
peligroso que es encontrar en el silencio el fundamento
para no ser rigurosos. Por eso, hay una expresión de la
Opinión mayoritaria de la que tengo que hacerme eco, mas la
pronuncio con una intención diferente: “Nuestro documento
constitucional merece mayor respeto”.100
100 Íd. pág. 16. CT-2012-009 19
Liana Fiol Matta Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Partido Independentista Puertorriqueño por sí y en representación de sus miembros, representados por el Presidente del Partido, Rubén Berríos Martínez CT-2012-0009 Recurridos
Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Comisión Estatal de Elecciones, y su Presidente, Héctor J. Conty Pérez
Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 6 de julio de 2012
En el día de hoy una mayoría de este Tribunal abdica
al llamado impostergable de interpretar coherente, íntegra
y razonablemente la Constitución del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico ante embates internos y externos. En su
lugar, esa mayoría opta por una metodología interpretativa
que dista del ponderado quehacer de un juez de esta Curia
y raya en la elaboración de un grimorio judicial para
enfrentarse a problemas de índole constitucional.
Disiento del proceder que este Foro adelanta hoy por
entender que dicha actuación debilita y vulnera nuestro
esquema constitucional. Además, disiento porque lo
resuelto por este Tribunal expone a la Constitución en una CT-2012-009 2
situación de interpretación tan laxa como precaria, en
perjuicio de la democracia puertorriqueña.
El 10 de octubre de 2011 el Senado de Puerto Rico
aprobó la Resolución Concurrente Núm. 35 (Res. Conc. Núm.
35) con votación de veinte miembros a favor, ocho en
contra, uno ausente y dos vacantes.101 Dicha resolución
concurrente propone múltiples y variadas enmiendas al
Artículo III de la Constitución del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico con el “propósito único de reestructurar el
Poder Legislativo”, debido a que “[e]n las elecciones
generales de 2008, el pueblo puertorriqueño avaló el
Programa de Gobierno presentado por el Partido Nuevo
Progresista [y] [e]ste Programa incluía un compromiso de
realizar una Reforma Legislativa”. Res. Conc. Núm. 35,
Exposición de Motivos (énfasis suplido). Posterior a la
aprobación de la Res. Conc. Núm. 35,102 el 10 de mayo de
2012 el Senado aprobó la Resolución Concurrente Núm. 60
(Res. Conc. Núm. 60) para proponer otra enmienda
constitucional, pero a los fines de restringir el derecho
a la fianza en particulares circunstancias delictivas.
101 El proceso de aprobación de la Res. Conc. Núm. 35 en la Cámara de Representantes de Puerto Rico no está en controversia, por lo que se omite en la presente Opinión. 102 Es de notar que la Res. Conc. Núm. 35 se aprobó con la oposición de los senadores de minoría, que objetaron la ausencia del voto de dos terceras partes del total de miembros que componen el Senado. Véase Diario de Sesiones del Senado de Puerto Rico, Vol. LIX, Núm. 13, 10 de octubre de 2011, págs. 36208-36210, 36221-36225. CT-2012-009 3
Esta última resolución concurrente incluyó una sección
objeto de controversia en este caso, que lee:
Sección 2.- La enmienda propuesta en esta Resolución Concurrente será sometida para su aprobación o rechazo a los electores capacitados en Puerto Rico en un Referéndum Especial ... conjunto con la consulta para enmendar la Constitución a los fines de cambiar la composición de la Asamblea Legislativa, propuesta en la Resolución Concurrente del Senado Núm. 35, ... la cual reiteramos en la presente Resolución Concurrente. Res. Conc. Núm. 60, Sec. 2 (énfasis suplido).
En síntesis, nuestra labor judicial en el caso de
autos se limita a pasar juicio sobre la validez
constitucional de la Res. Conc. Núm. 35. Debemos examinar
si el tracto legislativo para su aprobación cumple con las
exigencias procesales de la Sección 1 del Artículo VII de
la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Para atender la interpretación improvisada y errante a la
que nos invita el Estado Libre Asociado (peticionario), y
que la mayoría de este Foro asume sin justificación
plausiva, resulta imperativo auscultar si una primera
resolución concurrente que no cumplió con las exigencias
procesales para enmendar la Constitución, puede ser
subsanada con otra resolución concurrente posterior.
Veamos.
Previo a considerar los asuntos que ocupan nuestra
atención, resulta forzoso exponer los alcances
interpretativos de una controversia constitucional como la CT-2012-009 4
de autos. Cómo acercarse a las disposiciones sobre
enmienda constitucional y cómo interpretarlas, resulta una
labor ardua, pero ineludible a nuestra función
constitucional como últimos intérpretes de nuestra Ley
Suprema. E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958). Dicha
interpretación, y aquélla hecha a alguna medida
legislativa sobre enmienda constitucional, debe ser
razonable, según expresa la Opinión mayoritaria al citar
al Juez Presidente del Tribunal Supremo de Estados Unidos,
señor Roberts. Opinión mayoritaria, acápite XI. Por lo
mismo, resulta incongruente que este Tribunal cite la
necesidad de interpretaciones razonables, cuando el
resultado aquí hallado se distancia de ese adjetivo.
Nuestra labor en controversias como la de autos no es
juzgar la sabiduría de las enmiendas propuestas, sino
evaluar su constitucionalidad. Berríos Martínez v.
Gobernador II, 137 D.P.R. 195, 202 (1994); véase también
Córdova Iturregui v. Cámara de Representantes, 171 D.P.R.
789, 801 (2007) (“la Rama Judicial tiene el poder de
determinar si las otras ramas del gobierno observaron las
limitaciones constitucionales y si los actos de una de
éstas exceden sus poderes delegados”). Ello es así,
puesto que realizar lo contrario contravendría al
principio de separación de poderes recogido en nuestra
Constitución. Const. P.R. Art. I, Sec. 2. En Berríos CT-2012-009 5
Martínez v. Gobernador II nos expresamos sobre este asunto
y sostuvimos que:
Al amparo de la facultad que nos otorga el Art. V de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1, de ser los intérpretes máximos de la Constitución, tenemos el deber de garantizar y vigilar que las enmiendas a nuestra Ley Suprema cumplan con lo dispuesto en el Art. VII de la Constitución del Estado Libre Asociado, L.P.R.A., Tomo 1. Berríos Martínez, 137 D.P.R. en la pág. 200.
Sobre la concepción de lo que es una Constitución y
el modo de enfrentarse a ella ante una propuesta de
enmienda, el Informe de la Comisión de Preámbulo,
Ordenanzas y Procedimientos de Enmiendas a la
Constitución, sobre Enmiendas que se recoge en el Diario
de Sesiones de la Convención Constituyente, expone:
Una constitución, desde luego, es más que una ley ordinaria, es la ley que gobierna al gobierno. La estabilidad de la constitución es esencial al adecuado desarrollo, dentro de un régimen de ley, de las instituciones y principios que en ella se organizan y establecen. Las constituciones deben estar fuera del alcance de la pasión súbita y el juicio pasajero y, siendo tan alto el fin que ellas cumplen, el procedimiento para enmendarlas debe ser lo suficientemente difícil como para invitar al análisis sereno y cuidadoso. ... Si bien el procedimiento para enmendar la constitución debe ser lo suficientemente rígido para impartirle estabilidad a la constitución y distinguirla de las leyes ordinarias, el procedimiento a su vez debe ser lo suficientemente flexible para que la constitución pueda ceder ante una opinión pública informada y consciente y continuar así reflejando los postulados esenciales de vida de la comunidad. 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, Informe de la Comisión de Preámbulo, Ordenanzas y Procedimientos de Enmiendas a la Constitución, sobre Enmiendas 2559 (1961)(énfasis suplido). CT-2012-009 6
Cuando nos enfrentamos a situaciones complejas y
procesos legislativos irregulares sobre una propuesta de
enmienda a la Constitución, nuestra función revisora se
torna más significativa y se pone a prueba nuestra
capacidad de llegar a un resultado que no contravenga los
principios y disposiciones que encarna la propia Ley
Suprema. Para ello, es meritorio que seamos conscientes
de la naturaleza de una Constitución y las formas de
interpretar tanto a la Carta Magna, como a aquellos
estatutos que incidan sobre ésta.
Una Constitución es “un acto político y legal ... y
en su conjunto expresa más o menos adecuadamente las
relaciones políticas de una sociedad organizada en un
Estado, [además que] fija las estructuras básicas del
aparato estatal y funciona como salvaguarda del
mantenimiento y desarrollo del sistema sociopolítico”.
Jerzy Wróblewski, Constitución y teoría general de la
interpretación jurídica 112 (Arantxa Azurza trad., 2001).
La Constitución también se ha definido como “el cauce para
que la sociedad se autodirija políticamente, con un ánimo
de seguridad jurídica”. Pamela A. Contreras Matus,
Interpretación constitucional: un régimen especial, 11
Revista Derecho y Humanidades 311-321 (2005). En la
medida en que se permita que se enmiende la Constitución
sin que se cumplan a cabalidad las garantías que ella
misma expone, se trastoca el carácter de ella como CT-2012-009 7
documento que salvaguarda el desarrollo de una sociedad
democrática. Ahí estriba la importancia de nuestra
función como garantes del cumplimiento del contenido de la
Constitución.
La Constitución, pues, es un documento con un poder
simbólico originario depositado por los delegados de la
Asamblea Constituyente y que nos sigue vinculando en tanto
como sociedad depositemos en ella la cohesión de nuestro
sistema político-democrático. Para mantener esa seguridad
jurídica que simboliza la Ley Suprema, es imperativo que
nuestra interpretación sobre ella y las leyes que la
incidan se enmarque dentro de unos contornos de
razonabilidad, coherencia y sensatez.
Al enfrentarnos al texto magno, como jueces debemos
tener presentes varios principios de interpretación
constitucional. Ello resulta de gran importancia para
evitar llegar a conclusiones erradas como parte de
metodologías aleatorias, tal cual hizo la Opinión
mayoritaria en el caso de autos. Así, la doctrina ha
elaborado una serie de principios de interpretación
constitucional, los que apuntamos aquí:
1- Principio de la unidad constitucional- “La interpretación tiene que estar orientada siempre a preservar la unidad de la norma primera como punto de partida de todo el ordenamiento jurídico. El texto constitucional debe ser entendido como un sistema dotado de una unidad de significado en el que cada norma ha de ser interpretada en relación a las demás, de tal manera que se eviten contradicciones con otras normas constitucionales”. Contreras Matus, supra, en la pág. 315. CT-2012-009 8
2- Principio de armonización o concordancia práctica- “Esto significa que cuando dos o más preceptos constitucionales entran en conflicto en la resolución de un caso concreto, debe evitarse la aplicación excluyente de uno en perjuicio de otro.... Se debe interpretar el texto constitucional de modo que no se produzca el sacrificio de una norma constitucional en aras de otra norma del mismo rango”. Id.
3- Principio de la corrección funcional- “El intérprete debe cuidar de respetar el esquema de estructuras de poder y de distribución de funciones y tareas entre órganos y entes públicos que consagran la Constitución”. Id.
4- Principio de la eficacia normativa- “La interpretación debe tender a maximizar la eficacia de las normas constitucionales, dando preferencia a los puntos de vista que permitan extraer de ellas consecuencias de aplicación inmediata”. Id.
5- Principio de función integradora- “La Constitución se propone la creación y mantenimiento de la unidad política, entendida como la cohesión de diferentes corrientes de opinión, por tanto, se exige que se prefiera para solucionar los problemas jurídicos constitucionales aquellas interpretaciones que tiendan a mantener dicho propósito”. Id. en las págs. 315-316.
6- Principio de la fuerza normativa de la Constitución- “Aun cuando la interpretación de la Constitución pueda ser muy flexible, hay que partir de que la Constitución es una norma jurídica y no puede por consiguiente perder por vía interpretativa la fuerza normativa, es decir, el valor que como Norma Suprema posee”. Id. en la pág. 316.
Como veremos más adelante, la Opinión que hoy emite
este Tribunal ignora cualquier principio y metodología de
interpretación constitucional. Así, la Opinión
mayoritaria elabora una propia y novedosa interpretación,
incurriendo en lo que le criticó al Partido CT-2012-009 9
Independentista Puertorriqueño (P.I.P), al decir que su
estándar “comes from...well, from nowhere”. Opinión
mayoritaria, acápite VII-B (citando a la Juez Asociada del
Tribunal Supremo de Estados Unidos, señora Kagan, en
Martel v. Clair, 132 S. Ct. 1276, 1285 (2012)).103 La
interpretación constitucional que realiza la Opinión
emitida y que es avalada por una mayoría de esta Curia es
de poco calado, además que constituye un intento de
reducir a lo trivial cualquier interpretación que se haga
sobre la Carta Magna.
El Estado Libre Asociado (E.L.A.) nos convida a
resolver que el requisito del voto de dos terceras partes
del número total de miembros de cada cámara (2/3 x 100 =
66.66%) para proponer enmiendas a la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Const. P.R. Art.
VII, Sec. 1, se refiere únicamente a dos terceras partes
de los miembros juramentados y no a la totalidad de
escaños existentes. Sostiene su alegación en que,
conforme a la definición provista por la más reciente
versión del diccionario de la Real Academia Española, el
103 Huelga aclarar que no toda idea o teoría innovadora está destinada a la incorrección o fatalismo innato, puesto que toda teoría o doctrina tiene un comienzo al que no le precedió nada. No obstante, al elaborar una teoría interpretativa sobre los alcances de la Constitución, se debe realizar en armonía con la propia Constitución y la concepción ideológica que emana de ella y se ha elaborado en torno a ella. Además, debe hacerse en conjunto con otros acercamientos e interpretaciones que sobre esa Ley Suprema se hayan hecho. Evidentemente, la Opinión que suscribe la mayoría de este Foro se distancia diametralmente de estos principios básicos de interpretación constitucional. CT-2012-009 10
término miembro significa “[i]ndividuo que forma parte de
un conjunto, comunidad o cuerpo moral” y que, a su vez,
individuo se define como “[p]ersona, con abstracción de
las demás”. Alegato de la parte Peticionaria, pág. 22.
Por tanto, arguye que como la Res. Conc. Núm. 35 obtuvo el
voto afirmativo de veinte de los veintinueve Senadores
activos al momento en que se llevó a cabo la votación
(20/29 x 100 = 68.96%), la misma satisfizo el imperativo
constitucional. El P.I.P., por su parte, plantea que las
dos terceras partes se refieren al número total de escaños
existentes en cada cámara. Bajo este criterio, como el
Senado se componía de treinta y un escaños al momento en
que se realizó la votación, incluyendo dos vacantes, la
medida no obtuvo los votos necesarios para ser aprobada
válidamente (20/31 x 100 = 64.51%). El P.I.P. tiene
razón.
Con el propósito de auscultar el significado
verdadero de la frase “total de los miembros de que se
compone cada cámara” utilizada en nuestra Carta Magna,
debemos realizar un análisis integrado de la totalidad del
documento bajo escrutinio antes de acudir a fuentes
exógenas que nada tienen que ver con nuestro ordenamiento
jurídico. Cónsono con esta apreciación, vemos que la
Sección 2 del Artículo III de la Constitución presenta una
definición numérica al disponer que “[e]l Senado se
compondrá de veintisiete Senadores y la Cámara de CT-2012-009 11
Representantes de cincuenta y un Representantes, excepto
cuando dicha composición resultare aumentada a virtud de
lo que se dispone en la Sección 7 de este Artículo”.
Const. P.R. Art. III, Sec. 2 (énfasis suplido). De esta
forma, contrario a otras constituciones, la nuestra no
fijó un número variable de integrantes de cada cámara,104
sino un número fijo: veintisiete en el Senado y cincuenta
y uno en la Cámara de Representantes, sujeto a variación
únicamente por virtud de la aplicación de la Sección 7 del
Artículo III, conocida comúnmente como la Ley de
Minorías.105 Véase Escuela de Administración Pública
U.P.R., La Nueva Constitución de Puerto Rico 365 (1954).
Además, como parte de un análisis integrado y de
unidad constitucional, para definir las exigencias de la
Sección I del Artículo VII de la Constitución, notamos que
el léxico utilizado en esta sección remite
inexpugnablemente al lenguaje del Artículo III, Sección 2.
A saber, el Artículo VII, Sección 1, expone que el cálculo
se tomará del “número total de los miembros de que se
compone cada cámara”, mientras que el Artículo III,
104 El ejemplo más evidente de este tipo de sistema se encuentra en la Sección 3 del Artículo I de la Constitución de Estados Unidos, la cual estableció originalmente un esquema proporcional de un Representante por cada treinta mil habitantes. Const. EE.UU. Art. I, Sec. 3. 105 En síntesis, la Ley de Minorías dispone una fórmula de aumento de escaños legislativos para “[c]uando en una elección general resultaren electos más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera de las cámaras por un solo partido o bajo una sola candidatura”. Const. P.R. Art. III, Sec. 7. Como parte de esa fórmula, limitó el número de legisladores añadidos a nueve en el Senado y diecisiete en la Cámara de Representantes. Id. CT-2012-009 12
Sección 2, define que el “Senado se compondrá de
veintisiete Senadores”. De una metodología basada en el
propio lenguaje, podemos definir los propósitos
depositados en estas cláusulas de la Constitución,
manteniendo así la unidad que ella representa.
Debido a los resultados obtenidos en la última
contienda electoral, la precitada Sección 7 del Artículo
III entró en efecto y la composición del Senado de Puerto
Rico para este cuatrienio quedó fijada finalmente en
treinta y un miembros. Por consiguiente, la Constitución
requiere que un mínimo de veintiún Senadores expresen su
anuencia mediante voto afirmativo para cumplir con el
requisito de dos terceras partes.
Ahora bien, ¿qué sucede cuando surgen vacantes en una
cámara legislativa? ¿Acaso era la intención de nuestros
constituyentes que los escaños vacantes fueran excluidos
del cálculo a la hora de obtener las dos terceras partes
requeridas y que se contaran sólo los miembros activos,
según plantea el E.L.A.? Un vistazo al Diario de Sesiones
de la Convención Constituyente nos convence de que no era
ésa su intención.
Como bien señala la mayoría, un debate suscitado en
la Convención Constituyente entre los delegados don Miguel
A. García Méndez y quien posteriormente se convirtiera en
Juez Presidente de este Tribunal, don José Trías Monge,
arroja luz sobre la respuesta a la incógnita ante nuestra CT-2012-009 13
consideración. El Diario muestra que el delegado García
Méndez propuso una enmienda para que se robustecieran aún
más los requisitos para alterar nuestra Constitución
mediante la exigencia de que toda enmienda constitucional
fuera aprobada no sólo por dos terceras partes del total
de miembros de ambas cámaras legislativas, sino, además,
por el voto afirmativo de dos terceras partes de los
electores que participasen en un referéndum. Trías Monge
asumió un turno en contra de la medida en donde se expresó
de la siguiente manera:
[E]stamos insertando en esta proposición de enmiendas, las garantías esenciales a la estabilidad de la constitución, en cuanto se indica que únicamente podrán proponerse enmiendas a esta constitución mediante resolución concurrente que se apruebe por no menos de dos terceras partes de los miembros que componen cada cámara. O sea, el punto fundamental es cuanto a las garantías de limitación en la etapa iniciativa de la enmienda a la constitución. Ahí debidamente reconocemos, como se reconoce en 47 constituciones de los estados, que para iniciar una enmienda la Asamblea Legislativa, únicamente podrá hacerse por no menos de dos terceras partes absolutas de los miembros que componen las cámaras legislativas. 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1829 (1961)(énfasis suplido).
Con estas palabras Trías Monge aclaró que el
requisito de dos terceras partes en la Asamblea
Legislativa era lo suficientemente riguroso como para
asegurar la estabilidad necesaria que debe brindarse a
toda Constitución, por lo que se hacía innecesario imponer
medidas adicionales tan onerosas como requerir también la CT-2012-009 14
aprobación de dos terceras partes del voto popular. Acto
seguido, la Asamblea Constituyente rechazó la enmienda del
señor García Méndez, prevaleciendo la postura favorecida
por Trías Monge.
La discusión reseñada demuestra que los
constituyentes interpretaron el mecanismo de dos terceras
partes como una exigencia de difícil cumplimiento que,
junto con una simple mayoría de electores, aseguraba la
protección de la Constitución contra ataques súbitos y
constantes que respondieran más al vaivén político
cotidiano que a la verdadera voluntad generalizada de
nuestro Pueblo. La definieron, pues, como dos terceras
partes absolutas. En ese contexto, no puede caber duda de
que con ello se referían al número total de puestos de que
se compondría cada cámara. A la luz de estos
pronunciamientos, interpretar lo contrario no sería
sensato, pues podría conllevar que una enmienda
constitucional fuese aprobada válidamente mediante el voto
afirmativo de un número reducido de legisladores.
Llevado al absurdo, la interpretación del E.L.A.
permitiría que sólo dos legisladores, de tres activos,
aprobasen válidamente una propuesta de enmienda
constitucional en su cámara, siempre que el resto del
cuerpo legislativo estuviera vacante; después de todo, el
voto de esos dos miembros representaría más de dos
terceras partes del número total de miembros de que se CT-2012-009 15
compondría esa cámara. Evidentemente, nuestra
Constitución no permite tal absurdo. Además, adoptar la
proposición del E.L.A. llevaría a un escenario indeseado
porque dejaría a merced de los propios legisladores
definir el “número total de los miembros” según la
conveniencia que persigan. Ello propiciaría a que un
grupo de legisladores gestionen la renuncia o el
impedimento de que se ocupe un escaño vacío, con tal de
llegar al número deseado y necesario de las dos terceras
partes.
Aparte de lo mencionado, resulta pertinente resaltar
que este Tribunal se expresó en torno a la frase “número
total de los miembros” bajo otras secciones del Artículo
III que no están hoy bajo controversia. A esos efectos,
en Noriega v. Jarabo, 136 D.P.R. 497 (1994), comentamos:
Por mandato constitucional el quórum de la Cámara de Representantes se constituye con una mayoría del número total de los miembros que la componen.... También, por mandato constitucional, se requiere una mayoría del número total de los miembros que componen el cuerpo para aprobar un proyecto de ley.... Es decir, que si el número total de miembros de la Cámara es de cincuenta y un (51) Representantes, excepto cuando dicha composición es aumentada en virtud de las disposiciones sobre representación de partidos de minoría, el quórum del Cuerpo se constituye con veintiséis (26) Representantes. Así mismo, se requieren los votos de veintiséis (26) Representantes para lograr una mayoría absoluta para la aprobación de un proyecto de ley, resolución conjunta o concurrente. Noriega v. Jarabo, 136 D.P.R. en las págs. 528-529 (énfasis suplido). CT-2012-009 16
Esta misma postura asumimos al evaluar otra
disposición constitucional con lenguaje similar. La
Sección 4 del Artículo V de la Constitución del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico dispone que “[n]inguna ley
se declarará inconstitucional a no ser por una mayoría del
número total de jueces de que esté compuesto el tribunal
de acuerdo con esta Constitución o con la ley”. Cont.
P.R. Art. V, Sec. 5. En Sánchez Rodríguez v. López
Jiménez, 116 D.P.R. 392 (1985), reiterando lo que ya
habíamos clarificado desde, irónicamente, P.I.P v. E.L.A.,
109 D.P.R. 685 (1980), resolvimos que “[e]n el caso de
reclamación de inconstitucionalidad de leyes ... [la
Constitución] requiere mayoría absoluta de [los] miembros
[del Tribunal Supremo] indistintamente de que hubiese
vacantes, por lo que éstas se sumarían en el número ideal
de sus miembros”. Sánchez Rodríguez, 116 D.P.R. en la
pág. 395 (énfasis suplido). De hecho, esta norma
constitucional goza de tal importancia que limita
igualmente nuestra facultad para declarar inconstitucional
un reglamento judicial, Ortiz v. Dir. de los Tribunales,
152 D.P.R. 161 (1980), e impide que confirmemos una
sentencia de inconstitucionalidad dictada por un tribunal
de menor jerarquía en caso de que los jueces de esta Curia
se encuentren divididos en partes iguales.
A pesar de su pertinencia, sorprendentemente el
E.L.A. ni siquiera se expresa sobre nuestros CT-2012-009 17
pronunciamientos en estos casos. El peticionario no
explica en su alegato por qué debemos interpretar de
manera distinta las frases “número total de jueces de que
esté compuesto el tribunal”, recogido en la Sección 4 del
Artículo V, de la frase “número total de los miembros de
que se compone cada cámara” dispuesto en la Sección 1 del
Artículo VII. La realidad es que no existe razón válida
que amerite que adoptemos interpretaciones distintas de
frases virtualmente idénticas.106
Anteriormente hemos expresado que nuestro:
[O]rdenamiento constitucional requiere que las tres ramas reconozcan y respeten los ámbitos constitucionales de cada una. Así pues, la deferencia judicial que le concedemos a la Rama Legislativa y a la Rama Ejecutiva tiene como corolario necesario que ellas también tengan la misma deferencia hacia los poderes conferidos por nuestra Constitución a la Rama Judicial, para así evitar que se menoscabe el sistema republicano de gobierno. Acevedo Vilá v. Meléndez Ortiz, 164 D.P.R. 875, 884 (2005) (énfasis suplido y énfasis original suprimido).
Según surge del historial legislativo de la Res.
Conc. Núm. 35, antes de aprobarse la resolución se trajo a
la discusión del Senado el hecho de que la aprobación de
106 Es de reseñar que durante la Vista Oral del caso de autos celebrada en este Tribunal el 27 de junio de 2012, se discutió el alcance de la frase “número total de ...” de los Artículo V y VII de la Constitución. Tras exponer nuestra interpretación en Sánchez Rodríguez v. López Jiménez, 116 D.P.R. 392 (1985), se le cuestionó al licenciado Eliezer Aldarondo Ortiz, representante del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, si el peticionario proponía una interpretación distinta para el proceso de enmienda a la Constitución vis à vis a la interpretación que esta Curia ha dado a la Sección 4 del Artículo V de la Constitución, por lo que se proponían dos interpretaciones distintas para textos idénticos en una misma Constitución. A estas preguntas, el Lcdo. Aldarondo Ortiz respondió que sí. Transcripción de Evidencia de la Vista Oral, págs. 32 y 34. CT-2012-009 18
la medida no contaba con el voto de dos terceras partes
del número total de miembros que compone la Cámara Alta.
Diario de Sesiones del Senado de Puerto Rico, Vol. LIX,
Núm. 13, 10 de octubre de 2011, págs. 36208-36210, 36221-
36225.107 Ante tal reclamo, el argumento se rechazó
haciendo abstracción del contenido del Diario de Sesiones
de la Convención Constituyente y de nuestros
pronunciamientos, según acabamos de reseñar. Este
proceder demuestra que el Senado de Puerto Rico no brindó
deferencia hacia la Rama Judicial en su interpretación
sobre lo que significa “número total de los miembros”, al
insistir en dar por aprobada la Res. Conc. Núm. 35. Tal
actuación mina nuestro ordenamiento constitucional y
sistema republicano porque desvanece el respeto,
consideración y deferencia entre las tres ramas de
gobierno.
Tras discutir y demostrar que la Res. Conc. Núm. 35
no fue aprobada según las exigencias procesales de la
Sección 1 del Artículo VII de la Constitución del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico, debemos examinar si la Res.
107 Cabe mencionar que en esa sesión senatorial igual se trajeron a colación las disposiciones del Mason’s Manual of Legislative Procedure, manual de procedimiento parlamentario que usa la National Conference of State Legislatures, en donde participa el Senado de Puerto Rico. Diario de Sesiones del Senado, supra, págs. 36221-36222. El Mason’s Manual dispone en la Sección 512.4: “Where a constitution, charter, or controlling provision of law requires a two-thirds vote of all members, a vote less than that number, although two-thirds of a quorum, is not sufficient. Even though there are vacancies, a vote equal to two-thirds of the total membership is required”. Mason’s Manual of Legislative Procedure, Sec. 512.4 (ed. rev. 2010). CT-2012-009 19
Conc. Núm. 60 pudo subsanar dicho incumplimiento, defecto
o “traspié legislativo”. Opinión mayoritaria, acápite XI.
IV
Según mencionamos anteriormente, la pregunta de
umbral que nos hacemos ahora es si la Res. Conc. Núm. 60
puede subsanar un defecto de índole constitucional en la
aprobación de la Res. Conc. Núm. 35. Como demostraremos,
es jurídicamente imposible que la constitucionalidad de la
Res. Conc. Núm. 35 se sostenga a base de una medida
posterior, cuando la resolución anterior nunca llegó a
tener vigencia ni existencia jurídica, lo que redunda en
una reiteración o validación de la nada, de lo nulo, de lo
inexistente. Como jueces, no podemos apostar a
entendimientos centrífugos de la sensatez y la coherencia.
Todo lo contrario, en ánimos de preservar la independencia
judicial, la validez constitucional y la legitimidad que
tenemos como Tribunal al interpretar la propia
Constitución, debemos interpretar la Carta Marga y los
procesos legislativos concernientes a ella de una manera
integrada y armoniosa con la filosofía detrás de la
Constitución para mantener vigorosamente la fuerza
normativa que la caracteriza.
Desde la creación de la Constitución, ha permeado un
espíritu de permitir cambios en ella que se adecúen a las
exigencias de nuevos tiempos y realidades, pero sin que CT-2012-009 20
dichas enmiendas surjan como parte de procesos poco
rigurosos. Córdova Iturregui v. Cámara de Representantes,
171 D.P.R. 789, 802 (2007) (“se estableció un
procedimiento lo suficientemente rígido como para
impartirle estabilidad a la Constitución y distinguirla de
las leyes ordinarias. De esta forma, se establecieron
límites explícitos al proceso de enmendar la
Constitución”); Berríos Martínez v. Gobernador II, 137
D.P.R. 195 (1994). La Escuela de Administración Pública
de la Universidad de Puerto Rico también había recomendado
el mismo principio a la Convención Constituyente: “La
tarea de los delegados a la Convención Constituyente es,
por lo tanto, redactar una cláusula de enmienda que
permita modificar la Constitución de acuerdo con la
demanda social de un cambio fundamental y que, sin
embargo, evite pueda ser cambiada tan fácilmente como una
ley”. Escuela de Administración Pública U.P.R., La Nueva
Constitución de Puerto Rico 522 (1954).
Dentro de este marco ideológico sobre el proceso de
enmendar la Constitución, debemos entonces auscultar el
proceso legislativo en torno a la Res. Conc. Núm. 35 que
faculta el referéndum del próximo 19 de agosto de 2012
para enmendar el Artículo III de la Constitución.
La Opinión que emite este Foro en el día de hoy
realiza un acto de omisión de la unidad y de la fuerza
normativa que encierra la Constitución. Así, soslaya el CT-2012-009 21
marco ideológico que subyace al Artículo VII de la Carta
Magna (De las enmiendas a la Constitución), al permitir
que un “traspié legislativo” que incumple con dicho
Artículo VII tome valor jurídico. En Berríos Martínez
expresamos que:
Los límites necesarios al proceso de revisión de una Constitución pueden ser explícitos o implícitos. Los primeros constan expresamente en la Constitución; los implícitos son aquellos „cuya existencia sólo puede ser deducida indirectamente, bien como una consecuencia lógica de los presupuestos en que descansa el sistema constitucional considerado en su conjunto, bien como correlato de las singulares cualificaciones que se producen en determinados preceptos de la Constitución‟”. Berríos Martínez, 137 D.P.R. en la pág. 211 (citas omitidas).
Partiendo de este acercamiento a la interpretación de
la Constitución, resulta inconcebible la teoría novedosa
de la Opinión mayoritaria de que una resolución
concurrente que verse sobre un asunto particular
(limitación de la fianza) pueda reiterar otra resolución
concurrente que nunca llegó a tener vida jurídica y que a
su vez aborda sobre otro asunto (reforma legislativa). La
nueva interpretación de la mayoría sobre las enmiendas a
la Constitución parte de la premisa de que una medida
legislativa que es nula ab initio por contravenir el
requisito constitucional de haber sido aprobada por no
menos de dos terceras partes del número total de miembros
de cada cámara, puede ser revivida posteriormente por un
simple “reiteramos”. Se trata de revivir un natimuerto. CT-2012-009 22
Esa mayoría ignora que jurídicamente no se puede reiterar
o subsanar lo irreiterable o insubsanable porque la
nulidad de la Res. Conc. Núm. 35 versa sobre un elemento
esencial para su propia existencia. Ergo, la inexistencia
de la Res. Conc. Núm. 35 por vicio de inconstitucionalidad
no tiene posibilidad de subsanarse y la resolución resulta
nula ab initio.108
La Opinión mayoritaria también argumenta que como la
Constitución es silente en cuanto a los requisitos y
definición de una resolución concurrente, el Senado estaba
facultado a realizar cualquier gestión dentro de la Res.
108 Independientemente se hable de reiterar o de ratificar, como surgió en la discusión de la Vista Oral del 27 de junio de 2012, Transcripción de Evidencia de la Vista Oral, págs. 52-54, el resultado sería el mismo. Por un lado, “[a]l indagar sobre la definición de „ratificar‟ encontramos que se refiere al acto de „aprobar o confirmar actuaciones, palabras, opiniones, decisiones, decretos y reglamentos, dándolos por legales, valederos y ciertos’”. Córdova Iturregui v. Cámara de Representantes, 171 D.P.R. 789, 804 (2007), nota al calce 8 (cita omitida) (énfasis suplido y énfasis original suprimido). Partiendo de esta definición, si se ratificara la Res. Conc. Núm. 35, se daría por legal, valedero y cierto una medida que no contó con las exigencias constitucionales, por lo que se daría por válido lo inválido, creando un desconcierto jurídico inaudito. En la alternativa, si nos refiriéramos al vocablo reiterar, la Opinión mayoritaria señala éste significa “volver a decir o a hacer algo”. 2 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española 1934 (22da ed. 2001). Lo que soslaya la Opinión de esta Curia al utilizar una fuente extrajurídica que no alcanza a arrojar luz sobre esta controversia, es que reiterar puede significar volver a decir o a hacer algo correcto, como algo incorrecto, ya que el diccionario utilizado no delimita el vocablo a la naturaleza correcta de lo dicho o hecho. Partiendo de esta premisa, reiterar la Res. Conc. Núm. 35, después que fue aprobada inválidamente, como concluye la Opinión mayoritaria bajo el acápite VII-B, no tiene otro significado que volver a decir o a hacer el acto inválido o inconstitucional que se hizo previamente. En otras palabras, reiterar la invalidez reproduce invalidez. CT-2012-009 23
Conc. Núm. 60 para validar la Res. Conc. Núm. 35. Con tal
proceder se ignora cualquier principio de interpretación
constitucional, lacerando así la unidad constitucional y
vulnerando toda garantía de firmeza y estabilidad jurídica
en el propio texto magno. Si el espíritu rector detrás
del Artículo VII es no permitir fáciles enmiendas a la
Constitución, de manera que se “pueda mantener su
coherencia, libre de los caprichos momentáneos y
arbitrarios de las mayorías”, Berríos Martínez, 137 D.P.R.
en las págs. 210-211 (énfasis suplido), tal cual reconoce
la Opinión mayoritaria en el acápite VI, entonces nos
resulta incomprensible que en esta ocasión el Tribunal
permita el inicio de un proceso de enmienda constitucional
que contraviene ese espíritu rector y que objetivamente
denota ilegalidad. Nos encontramos, pues, ante un límite
implícito al proceso de enmienda constitucional.
Es cierto que la Constitución no abunda sobre la
naturaleza de una resolución concurrente, sino que
simplemente hace mención a que mediante dicha medida
legislativa se podrán proponer enmiendas al texto
constitucional. No obstante, la falta de definición sobre
estas piezas legislativas no representa una carta en
blanco sobre el proceso de enmienda constitucional, sino
que se debe evaluar e interpretar en conjunto e
integradamente con el resto de la Constitución,
preservando siempre el componente ideológico que recogimos CT-2012-009 24
previamente en torno a los procesos de enmienda
constitucional.
A base de una interpretación integral de las
disposiciones constitucionales y del espíritu rector sobre
las enmiendas a la Carta Magna, debemos concluir que una
resolución concurrente que intente enmendar la
Constitución debe seguir el mismo rigor de aprobación que
establece la Sección 17 del Artículo III, respecto a la
regla de un solo asunto. Esa misma exigencia se recogió
para las resoluciones conjuntas, al requerirse para su
aprobación el mismo trámite de un proyecto de ley. Const.
P.R. Art. III, Sec. 18. Resultaría incongruente con la
ideología rigurosa de enmiendas a la Ley Suprema que ante
la ausencia de requisitos sobre una resolución concurrente
para enmiendas constitucionales, deba interpretarse que
éstas podrán aprobarse mediante exigencias más laxas que
las de una ley o resolución conjunta, cuando las
resoluciones concurrentes son la única vía de iniciar un
proceso de enmienda constitucional.
A pesar de lo anterior y dentro del contexto del
cuatrienio presente, la aprobación de la Res. Conc. Núm.
60 tampoco cumplió con el Reglamento del Senado, adoptado
por virtud de la Sección 9 del Artículo III de la
Constitución. Éste define las resoluciones concurrentes
como “aquellas medidas aprobadas por ambos Cuerpos, las
cuales se utilizan para: a) Proponer enmiendas a la CT-2012-009 25
Constitución de Puerto Rico; b) Consignar expresiones de
la Asamblea Legislativa que no tienen carácter de
legislación; c) Disponer sobre el gobierno interno de la
Asamblea Legislativa”. Reglamento del Senado de Puerto
Rico, R. del S. 27, 12 de enero de 2009, Sec. 17.1. Como
se puede apreciar, las resoluciones concurrentes se
utilizan tanto para asuntos menos trascendentales, como
para otros de gran envergadura, como una enmienda
constitucional. Conscientes de ello, no podemos caer en
la candidez de decir que como estas medidas no tienen
fuerza de ley y son expresiones del Poder Legislativo, las
resoluciones sobre enmienda a la Constitución se deben
analizar e interpretar aisladamente del resto del
andamiaje constitucional, como pretende hacer la Opinión
mayoritaria.
Además de la definición anterior, el propio
Reglamento del Senado regula las resoluciones concurrentes
al expresar:
Todo proyecto de ley o resolución tendrá un título corto en el cual se expresará en forma clara y concisa el asunto y propósito del mismo, de manera que, de la lectura del título se entienda el propósito de la medida. Ninguna medida, con excepción de la del presupuesto general, podrá contener más de un asunto. Id. Sec. 15.6 (énfasis suplido).
Más adelante, continúa:
Las Resoluciones Concurrentes que propongan enmiendas a la Constitución, luego de radicadas, se tramitarán en la misma forma que un proyecto CT-2012-009 26
de ley, siendo referidas para su consideración y estudio a las Comisiones Permanentes o Especiales que a estos efectos se disponga. Una vez aprobadas dichas Resoluciones Concurrentes serán enviadas al Gobernador, aun cuando éstas no requieren su aprobación, así como a los funcionarios concernidos para que éstos procedan a la ejecución de los trámites correspondientes que se establecen en nuestro ordenamiento constitucional y jurídico. Id. Sec. 17.3 (énfasis suplido).
A base de lo anterior, resulta imperativo llegar a la
conclusión de que el Senado no sólo incumplió con los
requisitos del Artículo III y del Artículo VII de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,
sino que también incumplió con los requisitos de su propio
Reglamento al aprobar la Res. Conc. Núm. 60 que versa
sobre más de un asunto: (1) la enmienda constitucional
para limitar el derecho a la fianza y (2) la enmienda
constitucional para realizar una reforma legislativa. A
modo de silogismo, si el Reglamento del Senado exige que
toda resolución concurrente que proponga enmiendas a la
Constitución sea aprobada “en la misma forma que un
proyecto de ley”, Id. Sec. 17.3, y la forma en que será
aprobado un proyecto de ley se define en el Reglamento del
Senado análogamente a como lo hace la Constitución,109 es
forzoso concluir que toda resolución concurrente que
propusiera enmiendas a la Constitución debía ser aprobada
109 “No se aprobará ningún proyecto de ley, con excepción de los de presupuesto general, que contenga más de un asunto, el cual deberá ser claramente expresado en su título, y toda aquella parte de una ley cuyo asunto no haya sido expresado en el título será nula”. Const. P.R. Art. III, Sec. 17. CT-2012-009 27
como exige la Sección 17 del Artículo III de la
Constitución. Como se incumplió con el Reglamento del
Senado, con la Sección 17 del Artículo III y el Artículo
VII de nuestra Ley Suprema, es menester que se elimine de
la Res. Conc. Núm. 60 el asunto de la reiteración de la
Res. Conc. Núm. 35.
Antes de proseguir sobre la importancia de cumplir
con los propios reglamentos legislativos, es necesario
demostrar el incumplimiento de la Res. Conc. Núm. 60 con
el Reglamento del Senado y la Constitución al versar sobre
más de un asunto: la limitación al derecho a la fianza y
la reforma legislativa. En Herrero v. E.L.A., 179 D.P.R.
277 (2010), tuvimos una controversia en donde nos dimos a
la tarea de interpretar la regla de un solo asunto de la
Sección 17 del Artículo III de la Constitución del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico. Tras brindar un trasfondo
histórico sobre la regla de un solo asunto, expusimos que
“la cláusula se introdujo para prevenir el logrolling”.
Id. en las págs. 292-293. Acto seguido, indicamos que una
de las modalidades más conocidas del logrolling son los
riders (“disposiciones de ley no relacionadas con el
asunto principal de la legislación, ... que son añadidas o
„montadas‟ en proyectos de ley”. Id. en las págs. 293-
294). Lo que se promueve con esta regla de un solo asunto
es prevenir el logrolling e impedir la aprobación de leyes CT-2012-009 28
con disposiciones que no son advertidas en su título
(riders). Id. en la pág. 295.
Asimismo, indicamos en aquel caso que el requisito de
un solo asunto debe interpretarse liberalmente, pero “sin
dejar de lado el propósito y objetivo de la exigencia
constitucional”. Id. en la pág. 296. Por lo tanto,
expresamos que al examinarse la validez de una ley a la
luz de la regla de un solo asunto, es necesario auscultar
todas sus disposiciones para determinar si éstas se
relacionan entre sí y son afines con el asunto que se
expresa en su título. Id. Como observamos, en Herrero v.
E.L.A. este Tribunal sólo mantuvo la misma política
liberal en cuanto a la regla de un solo asunto, mas no
facultó a la Asamblea Legislativa con una licencia abierta
para adoptar medidas con multiplicidad de asuntos que no
sean afines entre sí ni estén comprendidos dentro del
asunto general.
En el caso de autos, la Opinión mayoritaria cita a
Herrero v. E.L.A., pero sin mucha elaboración sólo se
limita a comentar sobre la liberalidad de la
interpretación de la regla de un solo asunto. Para
evaluar la Res. Conc. Núm. 60 a la luz de la regla de un
solo asunto, debemos analizar si los asuntos contenidos
tienen “una relación razonable, de modo que haya cierto
vínculo de interdependencia”. Id. en la pág. 301. CT-2012-009 29
Los asuntos contenidos en dicha resolución
concurrente son (1) limitación al derecho a la fianza y
(2) reiterar la reforma legislativa (Sec. 2). Su título
expresa: “Para proponer ... una enmienda a la Sección 11
del Artículo II de la Constitución ... cuyo fin será
otorgarle discreción a los jueces para conceder o denegar
el derecho a permanecer en libertad bajo fianza a los
acusados de asesinato cometido [en ciertas
circunstancias]”. Res. Conc. Núm. 60. El título no hace
mención a la intención de reiterar la Res. Conc. Núm. 35
ni mucho menos abunda sobre realizar una reforma
La pregunta que surge es si limitar el derecho a la
fianza y la reforma legislativa están comprendidos bajo un
solo asunto general. Diáfanamente surge que el único
vínculo que hay entre estos asuntos es que ambos son un
intento legislativo para enmendar la constitución el 19 de
agosto de 2012. El asunto de la limitación al derecho a
la fianza no tiene ninguna relación, ni tan siquiera
incidental, con la reforma legislativa, puesto que ésta se
puede realizar sin interferir con ese derecho de nuestra
Carta de Derechos. Tanto es así, que en las alegaciones
del E.L.A. y del P.I.P, ambas partes coinciden en que bajo
la Sección 1 del Art. VII de la Constitución la
proposición de limitación al derecho a la fianza y la
proposición de reforma legislativa son dos asuntos CT-2012-009 30
separados e independientes. Esto difícilmente se pueda
controvertir por algún Juez o Jueza de este Tribunal.
Véase Opinión mayoritaria, acápite VII-B.
Demostrado que son dos asuntos independientes y
disímiles bajo la Res. Conc. Núm. 60, es innegable que
ésta se aprobó en contra de las Secciones 15.6 y 17.3 del
Reglamento del Senado y, por consiguiente, en contra de la
Libre Asociado de Puerto Rico. Las implicaciones del
rider que se efectuó en la mencionada resolución
concurrente, se ejemplifican claramente mediante los votos
de una Senadora, la Hon. Sila M. González Calderón. La
Senadora votó en contra de la Res. Conc. Núm. 35, pero
luego votó a favor de la Res. Conc. Núm. 60. Aquí ocurrió
lo que se quiso prevenir con la inclusión de la regla de
un solo asunto en la Constitución de Puerto Rico: “evitar
que se hagan enmiendas extrañas al propósito de los
proyectos y que se adultere el fin de un proyecto”. 2
Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 896
(1961). Bajo la teoría de la mayoría de esta Curia de que
la Res. Conc. Núm. 60 reiteró una resolución concurrente
anterior que no fue aprobada por no contar con los votos
necesarios, entonces se debe contar el voto de la Senadora
González Calderón como un voto de reiteración, cuando ella
evidentemente se opuso a la Res. Conc. Núm. 35. Sin mayor CT-2012-009 31
explicación, aquí hubo logrolling en su modalidad de rider
en perjuicio de la Senadora.
Por último, para que un Cuerpo legislativo funcione
eficientemente, se tienen que obedecer las reglas del
propio cuerpo. Noriega v. Jarabo, 136 D.P.R. 497, 533
(1994). No se puede pretender que el Reglamento en
cuestión haya sido aprobado para hacer omisión de sus
reglas cuando no convengan al propósito ulterior detrás de
alguna medida legislativa. “[E]l Presidente de [una]
Cámara ... no puede obviar o ignorar las limitaciones
jurídicas que puedan existir aun sobre los poderes de
gobierno interno de su Cámara. Y es al Tribunal Supremo a
quien le corresponde aclarar los contornos de tales
poderes”. Acevedo Vilá v. Meléndez Ortiz, 164 D.P.R. 875,
937 (2005) (Op. Disidente J. Fuster Berlingeri). Es por
ello que esta Curia viene obligada a exigirle al Senado a
que cumpla con su propio Reglamento.110 Lástima que una
mayoría de este Foro abdique a tal obligación.111
110 Cónsono con lo anterior, hemos manifestado que: [E]n nuestra jurisdicción hemos acogido la doctrina de deferencia judicial a la adopción e interpretación por parte de las cámaras legislativas de sus reglas y procedimientos. Sin embargo, ello no significa que dichos procesos y reglamentos sean inmunes a una intervención judicial, pues este Tribunal no puede abdicar a su responsabilidad de determinar si tales actos legislativos se enmarcan dentro de los poderes constitucionales facultados. Acevedo Vilá v. Meléndez Ortiz, 164 D.P.R. en la pág. 891. 111 Resulta pertinente señalar que el Reglamento del Senado pudo haber sido enmendado el mismo día de la sesión en que se aprobó la Res. Conc. Núm. 60, para así alterar las secciones que incidían sobre la aprobación de esa resolución concurrente. Tal CT-2012-009 32
Es en controversias como la de autos, donde el
proceso legislativo para enmendar la Constitución estuvo
marcado por irregularidades insubsanables, cuando los
integrantes de este Tribunal vienen llamados a ejercer
celosamente su deber de preservar la unidad constitucional
y su poder normativo. Nuestro compromiso con defender la
Constitución se extiende a evitar hasta la apariencia de
que este Tribunal se invista como adlátere del “traspié
legislativo” que mancilla el proceso democrático de
enmienda a la Constitución.
Disiento del proceder de la mayoría de esta Curia
porque según lo aquí demostrado las medidas legislativas
que promueven el proceso de enmienda constitucional no
cumplieron con los requisitos básicos para iniciar dicho
proceso. Avalar los dislates legislativos en procesos que
por su naturaleza cimera deben guardar la mayor seriedad y
pulcritud, nos convierte en cómplices de tan desatinado
proceder de ofensa constitucional.
Por las razones antes esbozadas, declararía
inconstitucional la Res Conc. Núm. 35 e inválido el
fue el argumento certero de la Jueza Asociada señora Pabón Charneco en la Vista Oral celebrada en este Tribunal. Transcripción de Evidencia de la Vista Oral, pág. 47. Sin embargo, dichas enmiendas no se realizaron y la Res. Conc. Núm. 60 se aprobó con el Reglamento según hemos citado anteriormente. Por supuesto, de haberse propuesto enmiendas al Reglamento o suspensiones de algunas disposiciones, éstas debían hacerse conforme las Secciones 2.1 y 2.2 de ese cuerpo reglamentario: con el voto afirmativo de no menos de la mayoría absoluta del total de miembros del Senado. CT-2012-009 33
intento de reiterar dicha resolución por medio de la Res.
Conc. Núm. 60. Por consiguiente, y bajo la mácula de
inconstitucionalidad del proceso de enmienda a la
Constitución para lograr una reforma legislativa,
ordenaría paralizar la consulta al Pueblo sobre enmiendas
al Artículo III de la Constitución del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, a celebrarse mediante referéndum
el próximo 19 de agosto de 2012. Al llegar a esta
conclusión resulta improcedente e innecesario expresarnos
sobre los requisitos sustantivos de la Sección 1 del
Artículo VII de la Constitución, en cuanto al asunto del
número de proposiciones de enmienda en el mismo
referéndum. Igualmente, resulta innecesario expresarnos
sobre el asunto de la publicidad de las medidas
legislativas en cuestión, puesto que tras una declaración
de inconstitucionalidad, ello sería inconsecuente.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada
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2012 TSPR 111, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/partido-independentista-puertorriqueno-v-estado-libre-asociado-de-puerto-prsupreme-2012.