Oficina De Etica Gubernamental De Pr v. Bonilla Colon, Karilyn
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Opinion
ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO EN EL TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
OFICINA DE ÉTICA REVISIÓN GUBERNAMENTAL ADMINISTRATIVA procedente de Recurrido Oficina de Ética KLRA202400155 Gubernamental v. Caso Núm.: 23-29 KARILYN BONILLA COLÓN Sobre: Violación al Recurrente Artículo 4.2, incisos (b) y (r) de la Ley de Ética Gubernamental, Ley Núm. 1-2012
Panel integrado por su presidente, el Juez Rodríguez Casillas1, el juez Bonilla Ortiz y el juez Pagán Ocasio.
Bonilla Ortiz, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 15 de noviembre de 2024.
Comparece ante este foro, la Sra. Karilyn Bonilla
Colón (señora Bonilla o “la recurrente”), y nos solicita
que revisemos una Resolución emitida por la Oficina de
Ética Gubernamental de Puerto Rico (OEG o “la agencia
recurrida”), la cual fue notificada el 29 de febrero de
2024. Mediante esta, la OEG acogió la totalidad del
Informe de la Oficial Examinadora y, determinó que la
señora Bonilla incurrió en una violación a los incisos
(b) y (r) del Art. 4.2 de la Ley Núm. 1-2012, según
enmendada, conocida como la Ley Orgánica de la Oficina
de Ética Gubernamental de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 1854
et seq. (Ley Núm. 1-2012). En consecuencia, la agencia
recurrida le impuso a la recurrente una multa
administrativa de $2,000.00 por cada una de las
1 En virtud de la Orden Administrativa OATA-2024-039, se designa al Hon. Roberto Rodríguez Casillas.
Número Identificador SEN2024 ______________ KLRA202400155 2
infracciones cometidas. Además, le ordenó a que
restituyese la suma de $15,914.42 por concepto de la
pérdida de fondos públicos ocasionada con sus actos.
Por los fundamentos que se exponen a continuación,
se REVOCA el dictamen administrativo recurrido.
I.
El 9 de diciembre de 2022, la OEG presentó una
Querella contra la señora Bonilla en la que se alegaron
violaciones a los incisos (b) y (r) del Art. 4.2 de la
Ley Núm. 1-2012, supra.2 La agencia recurrida alegó que,
con fecha de efectividad de 14 de enero de 20213, la
recurrente, quien fungía como alcaldesa del municipio de
Salinas, nombró a la Sra. Jessica González Carbonell
(señora González) en el puesto de confianza de ayudante
administrativa de la alcaldesa en el municipio de
Salinas. Además, arguyó, que la señora Bonilla desde el
11 de octubre de 2013 hasta el 31 de julio de 2020,
designó en múltiples ocasiones a la señora González como
directora interina de la oficina de finanzas del
municipio de Salinas. Sostuvo que, la recurrente
autorizó el pago de un diferencial de $527.00 mensuales
por los interinatos de la señora González. Ello, para
un total desembolsado de $15,914.42, durante los meses
de 19 de octubre de 2017 hasta el 5 de agosto de 2018 y,
desde 24 de octubre de 2018 hasta el 31 de julio de 2020.
A su vez, esbozó que la señora González fue
designada por la recurrente como directora interina de
la oficina de finanzas en el municipio de Salinas sin
contar con la preparación académica en administración de
empresas, según lo requería el Art. 6.002 de la Ley Núm.
2 Querella, Anejo 1, págs. 1-5 del apéndice del recurso. KLRA202400155 3
81 de 30 de agosto de 1991 intitulada Ley de Municipios
Autónomos de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 4001 et seq. (Ley
Núm. 81 de 1991) y la Sección 6.2 del Reglamento de
Retribución aprobado el 22 de abril de 2013, mediante
ordenanza núm. 25 serie 2012-2013 (Reglamento de
Retribución). Además, adujo que, la señora González no
cumplió con los requisitos mínimos académicos ni la
experiencia mínima requerida para ocupar el puesto de
directora de la oficina de finanzas, por lo que tampoco
tenía derecho a recibir el diferencial. Así pues,
enfatizó que la señora Bonilla, designó a una
funcionaria para ocupar un puesto interinamente sin
cumplir con los requisitos de preparación y experiencia,
en violación al Art. 4.2 (b) y (r) de la Ley Núm. 1-
2012, supra. Por todo lo anterior, solicitó la
imposición de una multa administrativa al amparo del
Art. 4.7 (c) de la Ley Núm. 1-2012, supra. Asimismo,
solicitó se ordenara la restitución de $15,914.42 y,
efectuara un descuento de la nómina del servidor público
infractor, hasta completar el pago de la multa impuesta.
En respuesta, 17 de enero de 2023, la señora Bonilla
presentó su Contestación a Querella en la cual negó la
mayoría de las alegaciones.3 Entre sus defensas
afirmativas, planteó que no utilizó sus facultades para
beneficiar a la señora González. Sostuvo que la
designación fue investigada por la Oficina del Contralor
de Puerto Rico (Oficina del Contralor) y, dicha agencia
no realizó señalamiento alguno de violaciones a la Ley
Núm. 1-2012, supra, tampoco determinó la existencia de
malversación de fondos, corrupción o uso indebido de
3 Contestación a Querella, Anejo II, págs. 6-9 del apéndice del recurso. KLRA202400155 4
fondos públicos. De igual forma, argumentó que, con el
paso del huracán María resulto difícil reclutar a una
persona que asumiera la posición de director de finanzas
del municipio, por lo que la señora González comenzó a
realizar simultáneamente las funciones del puesto de
ayudante administrativo y directora de finanzas. Así
pues, razonó que el diferencial desembolsado fue
otorgado, toda vez que esta estaba realizando funciones
de ambos puestos. Por último, indicó que la señora
González tenía experiencia en el manejo de presupuesto
y uso de fondos públicos, dado que había desempeñado
varios puestos ejecutivos en el municipio de Guánica y,
fue designada como alcaldesa interina, directora de
finanzas, directora de recursos humanos y programas
federales en el municipio de Salinas. En virtud de lo
anterior, solicitó se desestimara la Querella.4
Tras varias incidencias procesales, el 16 de agosto
de 2023, la OEG presentó su Moción Solicitando
Adjudicación Sumaria y enumeró veinte (20) hechos que,
a su juicio, no estaban en controversia.5 Así pues,
esgrimió que, ante la inexistencia de hechos esenciales
y pertinentes en controversia, lo que restaba determinar
era si la recurrente designó en varias instancias a la
señora González para que ocupara de manera interina el
puesto de directora de finanzas del municipio de
Salinas.
De otra parte, reiteró que, la señora Bonilla debió
conocer los requisitos mínimos y los requisitos alternos
4 Informe de Conferencia con Antelación a la Audiencia, Anejo III, págs. 10-31 del apéndice del recurso. El 12 de julio de 2023, las partes presentaron el Informe de Conferencia con Antelación a la Audiencia. 5 Moción Solicitando Adjudicación Sumaria, Anejo IV, págs. 32-227 del apéndice del recurso. KLRA202400155 5
a cumplir por un director de finanzas. Apuntó que, la
señora González tenía un bachillerato en química y un
bachillerato en ingeniería civil. Además, aclaró que
tampoco hubo una determinación por parte del municipio
que estableciera la dificultad en el reclutamiento de
algún funcionario bajo los requisitos para dicho puesto.
Así, como tampoco puso a la disposición de la legislatura
municipal la evaluación de la señora González u otros
candidatos, según lo requería la Ley Núm. 81 de 1991,
supra.
Por tanto, razonó que la señora González no podía
cobrar el diferencial.
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ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO EN EL TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
OFICINA DE ÉTICA REVISIÓN GUBERNAMENTAL ADMINISTRATIVA procedente de Recurrido Oficina de Ética KLRA202400155 Gubernamental v. Caso Núm.: 23-29 KARILYN BONILLA COLÓN Sobre: Violación al Recurrente Artículo 4.2, incisos (b) y (r) de la Ley de Ética Gubernamental, Ley Núm. 1-2012
Panel integrado por su presidente, el Juez Rodríguez Casillas1, el juez Bonilla Ortiz y el juez Pagán Ocasio.
Bonilla Ortiz, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 15 de noviembre de 2024.
Comparece ante este foro, la Sra. Karilyn Bonilla
Colón (señora Bonilla o “la recurrente”), y nos solicita
que revisemos una Resolución emitida por la Oficina de
Ética Gubernamental de Puerto Rico (OEG o “la agencia
recurrida”), la cual fue notificada el 29 de febrero de
2024. Mediante esta, la OEG acogió la totalidad del
Informe de la Oficial Examinadora y, determinó que la
señora Bonilla incurrió en una violación a los incisos
(b) y (r) del Art. 4.2 de la Ley Núm. 1-2012, según
enmendada, conocida como la Ley Orgánica de la Oficina
de Ética Gubernamental de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 1854
et seq. (Ley Núm. 1-2012). En consecuencia, la agencia
recurrida le impuso a la recurrente una multa
administrativa de $2,000.00 por cada una de las
1 En virtud de la Orden Administrativa OATA-2024-039, se designa al Hon. Roberto Rodríguez Casillas.
Número Identificador SEN2024 ______________ KLRA202400155 2
infracciones cometidas. Además, le ordenó a que
restituyese la suma de $15,914.42 por concepto de la
pérdida de fondos públicos ocasionada con sus actos.
Por los fundamentos que se exponen a continuación,
se REVOCA el dictamen administrativo recurrido.
I.
El 9 de diciembre de 2022, la OEG presentó una
Querella contra la señora Bonilla en la que se alegaron
violaciones a los incisos (b) y (r) del Art. 4.2 de la
Ley Núm. 1-2012, supra.2 La agencia recurrida alegó que,
con fecha de efectividad de 14 de enero de 20213, la
recurrente, quien fungía como alcaldesa del municipio de
Salinas, nombró a la Sra. Jessica González Carbonell
(señora González) en el puesto de confianza de ayudante
administrativa de la alcaldesa en el municipio de
Salinas. Además, arguyó, que la señora Bonilla desde el
11 de octubre de 2013 hasta el 31 de julio de 2020,
designó en múltiples ocasiones a la señora González como
directora interina de la oficina de finanzas del
municipio de Salinas. Sostuvo que, la recurrente
autorizó el pago de un diferencial de $527.00 mensuales
por los interinatos de la señora González. Ello, para
un total desembolsado de $15,914.42, durante los meses
de 19 de octubre de 2017 hasta el 5 de agosto de 2018 y,
desde 24 de octubre de 2018 hasta el 31 de julio de 2020.
A su vez, esbozó que la señora González fue
designada por la recurrente como directora interina de
la oficina de finanzas en el municipio de Salinas sin
contar con la preparación académica en administración de
empresas, según lo requería el Art. 6.002 de la Ley Núm.
2 Querella, Anejo 1, págs. 1-5 del apéndice del recurso. KLRA202400155 3
81 de 30 de agosto de 1991 intitulada Ley de Municipios
Autónomos de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 4001 et seq. (Ley
Núm. 81 de 1991) y la Sección 6.2 del Reglamento de
Retribución aprobado el 22 de abril de 2013, mediante
ordenanza núm. 25 serie 2012-2013 (Reglamento de
Retribución). Además, adujo que, la señora González no
cumplió con los requisitos mínimos académicos ni la
experiencia mínima requerida para ocupar el puesto de
directora de la oficina de finanzas, por lo que tampoco
tenía derecho a recibir el diferencial. Así pues,
enfatizó que la señora Bonilla, designó a una
funcionaria para ocupar un puesto interinamente sin
cumplir con los requisitos de preparación y experiencia,
en violación al Art. 4.2 (b) y (r) de la Ley Núm. 1-
2012, supra. Por todo lo anterior, solicitó la
imposición de una multa administrativa al amparo del
Art. 4.7 (c) de la Ley Núm. 1-2012, supra. Asimismo,
solicitó se ordenara la restitución de $15,914.42 y,
efectuara un descuento de la nómina del servidor público
infractor, hasta completar el pago de la multa impuesta.
En respuesta, 17 de enero de 2023, la señora Bonilla
presentó su Contestación a Querella en la cual negó la
mayoría de las alegaciones.3 Entre sus defensas
afirmativas, planteó que no utilizó sus facultades para
beneficiar a la señora González. Sostuvo que la
designación fue investigada por la Oficina del Contralor
de Puerto Rico (Oficina del Contralor) y, dicha agencia
no realizó señalamiento alguno de violaciones a la Ley
Núm. 1-2012, supra, tampoco determinó la existencia de
malversación de fondos, corrupción o uso indebido de
3 Contestación a Querella, Anejo II, págs. 6-9 del apéndice del recurso. KLRA202400155 4
fondos públicos. De igual forma, argumentó que, con el
paso del huracán María resulto difícil reclutar a una
persona que asumiera la posición de director de finanzas
del municipio, por lo que la señora González comenzó a
realizar simultáneamente las funciones del puesto de
ayudante administrativo y directora de finanzas. Así
pues, razonó que el diferencial desembolsado fue
otorgado, toda vez que esta estaba realizando funciones
de ambos puestos. Por último, indicó que la señora
González tenía experiencia en el manejo de presupuesto
y uso de fondos públicos, dado que había desempeñado
varios puestos ejecutivos en el municipio de Guánica y,
fue designada como alcaldesa interina, directora de
finanzas, directora de recursos humanos y programas
federales en el municipio de Salinas. En virtud de lo
anterior, solicitó se desestimara la Querella.4
Tras varias incidencias procesales, el 16 de agosto
de 2023, la OEG presentó su Moción Solicitando
Adjudicación Sumaria y enumeró veinte (20) hechos que,
a su juicio, no estaban en controversia.5 Así pues,
esgrimió que, ante la inexistencia de hechos esenciales
y pertinentes en controversia, lo que restaba determinar
era si la recurrente designó en varias instancias a la
señora González para que ocupara de manera interina el
puesto de directora de finanzas del municipio de
Salinas.
De otra parte, reiteró que, la señora Bonilla debió
conocer los requisitos mínimos y los requisitos alternos
4 Informe de Conferencia con Antelación a la Audiencia, Anejo III, págs. 10-31 del apéndice del recurso. El 12 de julio de 2023, las partes presentaron el Informe de Conferencia con Antelación a la Audiencia. 5 Moción Solicitando Adjudicación Sumaria, Anejo IV, págs. 32-227 del apéndice del recurso. KLRA202400155 5
a cumplir por un director de finanzas. Apuntó que, la
señora González tenía un bachillerato en química y un
bachillerato en ingeniería civil. Además, aclaró que
tampoco hubo una determinación por parte del municipio
que estableciera la dificultad en el reclutamiento de
algún funcionario bajo los requisitos para dicho puesto.
Así, como tampoco puso a la disposición de la legislatura
municipal la evaluación de la señora González u otros
candidatos, según lo requería la Ley Núm. 81 de 1991,
supra.
Por tanto, razonó que la señora González no podía
cobrar el diferencial. Aclaró, que era entendible que
se acudiese a los interinatos. Sin embargo, resaltó que
levantaba interrogantes el periodo de tiempo prolongado
por el que se concedió dicho interinato y el diferencial.
Por todo lo anterior, la OEG entendió que procedía
resolver la controversia de manera sumaria toda vez que,
la señora Bonilla era funcionara pública al momento de
designar a la señora González al puesto de directora de
finanzas y desembolsar el diferencial, por lo que
violentó el Art. 4.2, incisos (b) y (r) de la Ley Núm.
1-2012, supra. Así pues, solicitó la imposición de
multas al amparo del Art. 4.7 (c) de la Ley Núm. 1-2012,
En desacuerdo, el 25 de agosto de 2023, la
recurrente presentó su Oposición a: ”Moción Solicitando
Adjudicación Sumaria”.6 En síntesis, desglosó los hechos
que entendía estaban en controversia y los que no.
Particularmente, planteó que las alegaciones de la OEG
no contenían los elementos necesarios para la
6 Oposición a:”Moción Solicitando Adjudicación Sumaria”, Anejo V, págs. 2228-248 del apéndice del recurso. KLRA202400155 6
configuración de los artículos imputados a la
recurrente. Sostuvo que, tampoco contaban con prueba
que satisficiera el estándar de prueba clara, robusta y
convincente, por lo que procedía celebrar una vista para
aquilatar la prueba y credibilidad de los testigos. A
su vez, expresó que realizar una adjudicación, sin
considerar los hechos particulares que experimentó el
municipio de Salinas, era ir en contravención del
derecho. De igual forma, señaló que, contrario a la
recurrida, presentó declaraciones juradas, las cuales
establecían las circunstancias en las que se designó a
la señora González para realizar las funciones de
directora de finanzas. Además, esbozó que dichas
declaraciones juradas demostraban que nunca existió la
intención de beneficiar a la señora González. En virtud
de lo anterior, solicitó se declarase No Ha Lugar la
Moción Solicitando Adjudicación Sumaria.
Luego, el 7 de septiembre de 2023, la OEG presentó
su Réplica a Oposición a Moción Solicitando Adjudicación
Sumaria en la cual reiteró los planteamientos de su
Moción Solicitando Adjudicación Sumaria.7 Por su parte,
el 12 de septiembre de 2023, la recurrente presentó su
Dúplica a: ”Réplica a Oposición a Moción Solicitando
Adjudicación Sumaria”.8
Así las cosas, el 18 de septiembre de 2023, la
Oficial Examinadora de la OEG notificó una Orden en la
cual dejó sin efecto la audiencia señalada para el
17,19,24 y 26 de octubre de 2023.9 Posteriormente, el
22 de febrero de 2024, la Oficial Examinadora de la OEG
7 Réplica a Oposición a Moción Solicitando Adjudicación Sumaria, Anejo Vi, págs. 249-269 del apéndice del recurso. 8 Dúplica a:” Réplica a Oposición a Moción Solicitando Adjudicación Sumaria”, Anejo VII, págs. 270-272 del apéndice del recurso. 9 Orden, Anejo VII, págs. 273-275 del apéndice del recurso. KLRA202400155 7
emitió su Informe de la Oficial Examinadora en la que
recomendó a que encontrase a la señora Bonilla incursa
en violación a los incisos (b) y (r) del Art. 4.2 de la
Ley Núm. 1-2012, supra, e impusiera una multa al amparo
del Art. 4.7 (d) de dicha Ley.10 Por último, apercibió
que podía ordenarle a la recurrente la restitución de la
suma de $15,914.42 por concepto de la pérdida de fondos
públicos ocasionada por sus actos. A su vez, incluyó
las siguientes determinaciones de hechos:
1. La señora Bonilla-Colón es la alcaldesa del Municipio de Salinas y la máxima autoridad nominadora del municipio, desde el 2013 hasta el presente.
2. Como alcaldesa del Municipio de Salinas, la querellada tiene la facultad de nombrar los sustitutos interinos de los funcionarios que sean directores de unidades administrativas en caso de ausencia temporal o transitoria de éstos y de otorgar diferenciales.
3. La señora González-Carbonell comenzó a trabajar en el Municipio de Salinas desde que la querellada la nombró su ayudante administrativa el 14 de enero de 2013.
4. El puesto de ayudante administrativa de la alcaldesa se encuentra dentro del servicio de confianza.
5. La naturaleza del trabajo de ayudante administrativo es de carácter ejecutivo que consiste en planificar, coordinar, dirigir y supervisar actividades administrativas u operaciones que le sean delegadas por el alcalde. Los aspectos distintivos del puesto son los siguientes:
a. Realizar trabajo de gran complejidad y responsabilidad colaborando con el alcalde en la atención de diversos asuntos que se generan en el Municipio. b. Es el funcionario de mayor jerarquía en orden de sustitución del alcalde.
10 Resolución, Anejo VIII, págs. 276-300 del apéndice del recurso. KLRA202400155 8
c. Es responsable de proveer al alcalde la ayuda necesaria para coordinar y supervisar la fase administrativa del Municipio. d. Asesorar y participar activamente en la elaboración e implementación de la política pública a establecerse. e.Trabaja bajo la supervisión administrativa del Alcalde, quien le imparte instrucciones generales en los aspectos comunes del puesto y específicas en situaciones especiales. f. Vela por el fiel cumplimiento de las normas legales y reglamentarias a los asuntos bajo su atención. g. Como parte de su trabajo, realiza cualquier otra función por encomienda del Alcalde. h. Ejercer un alto grado de iniciativa y criterio propio en el desempeño de sus labores.
6. A enero de 2013, la señora González- Carbonell tenía la siguiente experiencia de empleo:"
a. Auxiliar de ingeniería I en el Departamento de Transportación y Obras Públicas en la Oficina Regional de San Juan; b. Directora de Obras Públicas en el Municipio de Guánica desde el 3 de enero de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2008; c. Ayudante especial-Planificación del Municipio de Guánica desde el 1 de enero de 2009 hasta el 30 de noviembre de 2010; d. Directora de Programas Federales del Municipio de Guánica desde el 1 de diciembre de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2012.
7. La señora González-Carbonell tiene un Bachillerato en Química y otro en Ingeniería Civil. Sin embargo, durante sus estudios universitarios no completó ningún curso relacionado con contabilidad o finanzas.
8. La querellada designó, de manera interina, a la señora González-Carbonell como directora de Finanzas en siete ocasiones, específicamente, en las siguientes fechas: a. 11 de octubre de 2013; b. 28 de abril de 2014; c. 31 de agosto de 2015; d. 15 de abril de 2016; e. 1 de marzo de 2017; f. 9 de agosto de 2017; KLRA202400155 9
g. 14 de agosto de 2017.
9. La Sra. Ángeles Rivera González ocupaba el puesto de directora de Finanzas del Municipio de Salinas y presentó su renuncia, efectiva el 18 de septiembre de 2017.
10. Conforme al Plan de Clasificación y Retribución del Servicio de Confianza del municipio, el puesto del director de Finanzas del Municipio de Salinas pertenece a la escala salarial 10, mientras que el puesto de ayudante administrativo de la alcaldesa pertenece a la escala salarial 11, siendo este último puesto el funcionario de mayor jerarquía en orden de sustitución del alcalde.
11. La naturaleza del trabajo del puesto del director de Finanzas del Municipio de Salinas es especializada y consiste en dirigir, planificar, coordinar y supervisar todas las actividades administrativas u operacionales que le sean delegadas por el alcalde. Dentro de los aspectos distintivos de este puesto están los siguientes:
a. Realizar trabajo de considerable complejidad y responsabilidad que consiste en la dirección, planificación, coordinación y supervisión que se le llevan a cabo en la Oficina de Finanzas del Municipio de Salinas. b. Trabajar bajo la supervisión administrativa del alcalde, de quien recibe instrucciones generales sobre las tareas del puesto, pero consulta al alcalde en situaciones nuevas o fuera de su autoridad.
12. Ante la vacante que surgió, la querellada nombró, de manera interina, a la señora González-Carbonell como directora de Finanzas, en las siguientes fechas:
a. 18 de septiembre de 2017; b. 24 de septiembre de 2018.
13. Al momento de dicha designación, la señora González-Carbonell no había tomado ningún curso de contabilidad o finanzas.
14. Mientras trabajó en el Municipio de Salinas, la señora González-Carbonell no KLRA202400155 10
contaba con un Bachillerato en Finanzas, Administración de Empresas, Contabilidad o áreas afines.
15. Mientras ocupó el puesto de ayudante administrativa de la alcaldesa de Salinas, la señora González-Carbonell no realizó tareas de contabilidad o finanzas ni tenía experiencia previa relacionada a trabajos de contabilidad o finanzas.
16. El 27 de noviembre de 2018, el Sr. Efraín Reyes Quintana, auditor de la OCPR, entrevistó a la señora González-Carbonell y corroboró la preparación académica y experiencia de trabajo que indicaba su expediente de personal, según antes expuesta. Dicha entrevista quedó consignada en una Minuta que incluye la firma de la señora González-Carbonell.
17. Para la fecha de los hechos imputados, la Sra. María E. Rosario Mateo era la directora de Recursos Humanos del Municipio, puesto que ocupó desde enero de 2014 hasta julio de 2020. Sin embargo, actualmente, ocupa el puesto de ayudante administrativa del Municipio de Salinas.
18. En el ejercicio de sus deberes y facultades, la señora Rosario Mateo entrevistó a varios candidatos para ocupar el puesto de director de Finanzas del Municipio de Salinas. En específico, durante marzo de 2018, entrevistó a una candidata, sin resultado.
19. Es de conocimiento público que la isla de Puerto Rico fue impactada por varios desastres naturales. Específicamente, el huracán María impactó en septiembre de 2017, acontecieron varios terremotos a finales de diciembre de 2019 y la pandemia de COVID-19 a partir de marzo de 2020.
20. Desde el 2013 y para la fecha de los hechos imputados, el Lcdo. Frankie Gamalier Torres Fred era asesor legal del municipio de Salinas mediante contrato de servicios profesionales.
21. La querellada y la directora de Recursos Humanos le consultaron al licenciado Torres Fred "sobre la otorgación de un diferencial a la Sra. Jessica González Carbonell, por a esta última habérsele asignado a realizar funciones de directora de Finanzas mientras continuaba KLRA202400155 11
realizando las tareas de ayudante administrativa."
22. La querellada le otorgó a la señora González-Carbonell, en dos ocasiones, un diferencial de $527.00 mensuales. El primero, efectivo el 19 de octubre de 2017, "POR REALIZAR LAS FUNCIONES DE AMBOS PUESTOS". El segundo, efectivo el 24 de octubre de 2018, "POR INTERINATO COMO DIRECTORA DE FINAZAS. LA EMPLEADA REALIZA LAS FUNCIONES DE AMBOS PUESTOS.
23. El Registro de Diferenciales del Municipio de Salinas refleja que ambos diferenciales fueron otorgados "por exceder los 30 días de Interinato como directora de Finanzas sin dejar las funciones de Ayudante Administrativa de la Alcaldesa.
24. La señora González-Carbonell recibió el diferencial durante los siguientes periodos:
a. desde el 19 de octubre de 2017 hasta el 5 de agosto de 2018, o sea, durante 9 meses y 17 días; b. desde el 24 de octubre de 2018 hasta el 31 de julio de 2020, o sea, durante 1 año, 9 meses y 1 semana.
25. Entre la quincena del 30 de noviembre de 2017 y la quincena del 31 de julio de 2020, la señora González-Carboneil recibió desembolsos del Municipio de Salinas por la suma total de $15,914.42, por concepto del pago de diferencial.
26. La señora González-Carbonell presentó su renuncia al cargo de ayudante administrativa y directora de Finanzas interina el 1 de julio de 2020, efectiva el 31 de julio de 2020.
27. El Municipio de Salinas certificó que, entre el periodo de enero de 2017 hasta junio de 2020, no realizó convocatorias para cubrir la vacante del puesto de director de Finanzas.
28. La Legislatura Municipal de Salinas certificó que no recibió ninguna de las designaciones como directora de Finanzas interina a favor de González-Carbonell, realizadas entre el 2013 y 2020.
29. La Legislatura Municipal de Salinas no aprobó ninguna Ordenanza o Resolución con relación a las designaciones de interinato a KLRA202400155 12
favor de la señora Gonzalez-Carbonell realizados entre el 2013 y el 2020.
30. La Oficina del Contralor de Puerto Rico auditó al Municipio de Salinas y emitió el Informe de Auditoria M-21-33, que contiene una opinión cualificada de las operaciones fiscales de dicha entidad municipal. La auditoría cubrió del 1 de julio de 2014 al 30 de junio de 2018 y, en algunos aspectos, se examinaron transacciones de fechas anteriores y posteriores. Dicho informe contiene la evaluación del cumplimiento con la Ley 81-1991 y del Reglamento de Retribución Uniforme del Municipio de Salinas, aprobado el 22 de abril de 2013, entre otros.
31. El 9 de marzo de 2021, la Oficina del Contralor de Puerto Rico publicó su Informe de Auditoria M-21-33 del Municipio de Salinas. En esa misma fecha, le notificó copia a la OEG, vía correo electrónico.
En vista de las determinaciones de hechos formuladas,
la Oficial Examinadora determinó que las declaraciones
juradas eran uno de los métodos evidenciarios permitidos
por las reglas de procedimiento civil para sustentar una
moción de sentencia sumaria, mas no eran el único método
disponible. Además, concluyó que la señora Bonilla, era
servidora pública y máxima autoridad del municipio, por
lo que tenía facultad de nombrar los sustitutos
interinos de los funcionarios que fueran directores
administrativos y de otorgar diferenciales. Asimismo,
señaló que la recurrente utilizó sus facultades para
designar en nueve (9) ocasiones a la señora González
como directora de finanzas y, otorgarle un diferencial
en sueldo de $527.00 mensuales. Por tanto, razonó que
la señora Bonilla desembolsó $15,914.425 a favor de la
señora González, lo cual resultó en un beneficio para
esta.
De otra parte, resolvió que la señora González no
cumplía con los requisitos mínimos de preparación KLRA202400155 13
académica y experiencia para ocupar el puesto de
directora de finanzas. A su vez, apuntó que, la
recurrente no cumplió con los requisitos para recibir un
diferencial por interinato o condiciones
extraordinarias, puesto que no desempeñaba de manera
interina las funciones del puesto de director de
finanzas y, no presentó justificación para otorgar el
diferencial por condiciones extraordinarias. Además,
resaltó que, la señora Bonilla no presentó prueba para
demostrar que la señora González tenía la experiencia
para ocupar dicho puesto. En específico, indicó que la
declaración jurada presentada por el asesor legal no era
prueba suficiente para justificar el pago del
diferencial, ni para derrotar la moción de sentencia
sumaria. Cónsono con lo anterior, razonó que el
diferencial era un beneficio no permitido por ley.
Por último, concluyó que la violación imputada a la
señora Bonilla se centró la concesión de un beneficio no
permitido por la ley, no en el acto de nombrar,
interinamente, a la empleada durante situaciones de
emergencia. Aclaró que, la señora González recibió
dicho diferencial durante dos (2) años, seis (6) meses
y tres (3) semanas. Ello, demostró que la designación
no fue temporera. Por todo lo anterior, determinó que
la omisión de la recurrente provocó que el municipio
desembolsara dinero contrario a la Ley. En
consecuencia, resolvió que la señora Bonilla infringió
los incisos b y r del Art. 4.2 de la Ley Núm. 1- 2012,
El 29 de febrero de 2024, fue notificada la
Resolución por el director ejecutivo de la OEG. Mediante
esta, acogió la totalidad del Informe de la Oficial KLRA202400155 14
Examinadora y, determinó que la señora Bonilla incurrió
en una violación a los incisos (b) y (r) del Art. 4.2 de
la Ley Núm. 1-2012, supra.11 Asimismo, le impuso a la
recurrente una multa administrativa de $2,000.00 por
cada una de las infracciones cometidas, para un total de
$4,000.00. A su vez, conforme al Art. 4.7 (c) de la Ley
Núm. 1-2012, supra, le ordenó la restitución por la
cantidad de $15,914.42.
Inconforme con dicha determinación, el 26 de marzo
de 2024, la señora Bonilla presentó el recurso de
epígrafe donde le imputó a la OEG la comisión de los
siguientes errores:
La OEG procedió de manera arbitraria e irrazonable al resolver el caso mediante el mecanismo de adjudicación sumaria, privando a la parte querellada de su día en corte, al hacer determinaciones de hechos que no tienen sustento en la prueba presentada y sin que estén presentes los elementos constitutivos del Artículo 4.2(b) de la Ley 1-2012.
La OEG procedió de manera arbitraria e irrazonable al determinar que se violó el Artículo 4.2(r) sin considerar las condiciones extraordinarias provocadas por el paso de María, los terremotos en el área sur y la pandemia del COVID-19, que justificaron la autorización del diferencial.
LA OEG procedió de manera arbitraria e irrazonable al procesar y sancionar selectivamente a la parte querellada, mientras o hace nada contra el Gobernador de Puerto Rico sobre hechos similares y contra ex alcaldes electos bajo la insignia del partido nuevo progresista.
La OEG procedió de manera arbitraria e irrazonable al sancionar a la parte querellada cuando ya la Oficina del Contralor había atendido la situación mediante el mecanismo de plan de acción correctiva.
Por su parte, el 25 de abril de 2024, la OEG
presentó su Alegato en Oposición. Con el beneficio de
11 Resolución, Anejo VIII, pág. 274 del apéndice del recurso. KLRA202400155 15
la comparecencia de ambas partes, procedemos a disponer
del asunto ante nuestra consideración.
II.
-A-
La Ley Núm. 38 del 30 de junio de 2017, 3 LPRA 9601
et seq., conocida como la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico
(LPAU), tiene como objetivo proporcionar a la ciudadanía
servicios públicos de calidad, eficiencia y prontitud,
interpretándola y aplicándola de manera liberal para
lograr estos propósitos, siempre protegiendo las
garantías básicas del debido proceso de ley. En
respuesta a ello, dicha ley habilita la disposición
sumaria de las controversias bajo ciertas
circunstancias. Particularmente, la sección 3.7 de la
LPAU, supra, dispone lo siguiente:
(b) Si la agencia determina a solicitud de alguna de las partes y luego de analizar los documentos que acompañan la solicitud de orden o resolución sumaria y los documentos incluidos con la moción en oposición, así como aquéllos que obren en el expediente de la agencia, que no es necesario celebrar una vista adjudicativa, podrá dictar órdenes o resoluciones sumarias, ya sean de carácter final, o parcial resolviendo cualquier controversia entre las partes, que sean separable de las controversias, excepto en aquellos casos donde la ley orgánica de la agencia disponga lo contrario.
La agencia no podrá dictar órdenes o resoluciones sumarias en los casos en que (1) existen hechos materiales o esenciales controvertidos; (2) hay alegaciones afirmativas en la querella que no han sido refutadas; (3) surge de los propios documentos que se acompañan con la petición una controversia real sobre algún hecho material y esencial; o (4) como cuestión de derechos no procede. 3 LPRA sec. 9647. (Énfasis suplido).
De igual forma, el Art. 6.11 del Reglamento Núm.
8231 de 18 de junio de 2012, conocido como Reglamento
sobre Asuntos Programáticos de la Oficina de Ética KLRA202400155 16
Gubernamental de Puerto Rico, (Reglamento Núm. 8231)
regula el uso de la resolución sumaria en los
procedimientos administrativos ante la Oficina de Ética
Gubernamental. En específico, establece que:
Cualquier parte podrá solicitar la resolución sumaria de todas o de cualquiera de las controversias a ser ventiladas en una audiencia mediante la presentación de una moción con no menos de veinte días calendario de antelación a dicha audiencia. La moción establecerá que no existe controversia de hecho esencial que haya que determinar en la audiencia y estará fundada en documentos, sin limitarse a: declaraciones juradas, certificaciones, grabaciones, videos o fotografías.
Cabe precisar que, por lo general, las Reglas de
Procedimiento Civil no aplican automáticamente a los
procedimientos administrativos. Pérez v. VPH Motors
Corp., 152 DPR 475, 484 (2000). Sin embargo, el Tribunal
Supremo de Puerto Rico ha establecido que en casos
apropiados se pueden adoptar normas de procedimiento
civil para guiar el desarrollo del proceso
administrativo, siempre que no sean incompatibles y
contribuyan a una solución justa, rápida y económica de
los casos. Íd. pág. 484. Tomando esto en consideración,
y reconociendo que la LPAU contempla la resolución
sumaria de controversias, se extiende la aplicación de
las disposiciones de la Regla 36 de Procedimiento Civil
a dichos casos sumarios. 32 LPRA Ap. V, R. 36.
-B-
Es norma conocida que los tribunales apelativos
debemos otorgar amplia deferencia a las decisiones
emitidas por las agencias administrativas, puesto que
estas cuentan con vasta experiencia y pericia para
atender aquellos asuntos que se les han sido delegados
por la Asamblea Legislativa. Oficina de Ética KLRA202400155 17
Gubernamental v. Martínez Giraud, 210 DPR 79, 88-89
(2022); Super Asphalt v. AFI y otros, 206 DPR 803, 819
(2021); Graciani Rodríguez v. Garaje Isla Verde, 202 DPR
117, 126 (2019). Por estas razones, dichas
determinaciones suponen una presunción de legalidad y
corrección, que a los tribunales nos corresponde
respetar, mientras la parte que las impugne no presente
prueba suficiente para derrotarlas. Oficina de Ética
Gubernamental v. Martínez Giraud, supra; Batista, Nobbe
v. Jta. Directores, 185 DPR 206, 216 (2012). No
obstante, tal norma no es absoluta, por ello nuestro
Máximo Foro ha enfatizado que no podemos imprimirle un
sello de corrección, so pretexto de deferencia a las
determinaciones administrativas que sean irrazonables,
ilegales o contrarias a derecho. (Énfasis suplido).
En Torres Rivera v. Policía de Puerto Rico, supra,
pág. 628, nuestro Tribunal Supremo resumió las normas
básicas en torno al alcance de la revisión judicial de
la forma siguiente:
Los tribunales deben deferencia a las decisiones de una agencia administrativa, pero tal deferencia cederá cuando: (1) la determinación administrativa no está basada en evidencia sustancial; (2) el ente administrativo erró en la aplicación o interpretación de las leyes o reglamentos que se le ha encomendado administrar; (3) el organismo administrativo actuó arbitraria, irrazonable o ilegalmente, realizando determinaciones carentes de una base racional, o (4) la actuación administrativa lesionó derechos constitucionales fundamentales. Es importante destacar que, si el tribunal no se encuentra frente a alguna de esas situaciones, aunque exista más de una interpretación razonable de los hechos procede que se valide la interpretación que realizó la agencia administrativa recurrida.
Del mismo modo, la Sección 4.5 de la Ley Núm. 38
del 30 de junio de 2017, 3 LPRA 9675, conocida como la KLRA202400155 18
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Gobierno de Puerto Rico (LPAU), estableció el marco de
revisión judicial de las agencias administrativas.
Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra. La
intervención del tribunal se limita a tres (3) áreas, a
saber: (1) si el remedio concedido por la agencia fue
apropiado; (2) si las determinaciones de hecho que
realizó la agencia están sostenidas por evidencia
sustancial que obra en el expediente administrativo
visto en su totalidad, y (3) si las conclusiones de
derecho del ente administrativo fueron correctas. 3
LPRA sec. 9675. Véase, además: Oficina de Ética
Gubernamental v. Martínez Giraud, supra; Torres Rivera
v. Policía de PR, supra. Por lo tanto, aquellas
determinaciones de hechos formuladas por el ente
administrativo deberán sostenerse cuando estén basadas
en evidencia sustancial que surja del expediente
administrativo considerado en su totalidad. Oficina de
Ética Gubernamental v. Martínez Giraud, supra; Super
Asphalt v. AFI y otros, supra.
Ahora bien, las determinaciones de derecho pueden
ser revisadas en su totalidad. Sec. 4.5 LPAU, 3 LPRA
sec. 9675. Véase, además: Rolón Martínez v. Supte.
Policía, supra, pág. 36; Torres Rivera v. Policía de PR,
supra, pág. 627. Sin embargo, los tribunales deberán
brindarle deferencia a las interpretaciones que la
agencia realice de aquellas leyes particulares que
administra. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra;
Torres Rivera v. Policía de PR, supra. Esto, pues
nuestro Tribunal Supremo ha dispuesto que la deferencia
que le deben los tribunales a la interpretación que haga
el ente administrativo sobre aquellas leyes y KLRA202400155 19
reglamentos que le corresponde poner en vigor, cede si
la agencia: (1) erró al aplicar la ley; (2) actuó
arbitraria, irrazonable o ilegalmente, o (3) lesionó
derechos constitucionales fundamentales. Íd.; Oficina
de Ética Gubernamental v. Martínez Giraud, supra.
(Énfasis nuestro).
Finalmente, destacamos que el criterio
administrativo no podrá prevalecer en aquellas
instancias donde la interpretación estatutaria realizada
por una agencia provoque un resultado incompatible o
contrario al propósito para el cual fue aprobada la
legislación y la política pública que promueve. Lo
anterior ya que la deferencia judicial al expertise
administrativo, concedido cuando las agencias
interpretan la ley, tiene que ceder ante actuaciones que
resulten irrazonables, ilegales o que conduzcan a la
comisión de una injusticia. Íd.
-C-
La Ley Núm. 1-2012, según enmendada, conocida como
la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental de
Puerto Rico, 3 LPRA sec. 1854, fue aprobada con el
propósito principal de renovar y reafirmar la función
preventiva y fiscalizadora de la OEG. Exposición de
Motivos, (Ley Núm. 1-2012). En nuestro ordenamiento, es
el estatuto regente de la conducta de los servidores y
exservidores públicos de la Rama Ejecutiva. 3 LPRA sec.
1857; véase, además: Oficina de Ética Gubernamental v.
Martínez Giraud, 210 DPR 79, 91 (2022). Como parte de
su misión, la OEG tiene la encomienda de fiscalizar la
conducta de los servidores públicos y penalizar a los
que transgreden la normativa ética que integra los KLRA202400155 20
valores del servicio público, mediante los mecanismos y
recursos que provee la Ley. 3 LPRA sec. 1855.
En el Artículo 1.2 de la Ley Núm. 1-2012, supra, es
necesario destacar la definición de: (1) “agencia”, la
cual se define como “los organismos de la Rama Ejecutiva
del Gobierno, las corporaciones públicas, los municipios
y sus legislaturas, las corporaciones especiales para el
desarrollo municipal, los consorcios municipales, las
juntas y aquellas entidades que estén bajo la
jurisdicción de esta Rama”; (2) “beneficio”, el cual es
“cualquier provecho, utilidad, lucro o ganancia, sin
limitar el término a una ganancia pecuniaria o material,
sino que denota cualquier forma de ventaja”; y (3)
“servidor público”, el cual viene siendo una “persona en
el Gobierno que interviene en la formulación e
implantación de la política pública o no, aunque
desempeñe su encomienda permanente o temporalmente, con
o sin remuneración”. 3 LPRA sec. 1854.
Por otra parte, el Artículo 2.3 de la Ley Núm. 1-
2012, supra, le provee a la OEG, facultades y poderes,
de los cuales se destacan las siguientes: (1)
interpretar, aplicar y hacer cumplir las disposiciones
de la referida Ley y de los reglamentos creados a su
amparo; (2) designar oficiales examinadores o jueces
administrativos para presidir los procesos de
adjudicación ante la presentación de querellas; (3)
establecer y administrar procedimientos para identificar
violaciones a la ética gubernamental y tomar medidas
disciplinarias, administrativas o civiles autorizadas
por la propia Ley, los cuales incluyen investigaciones
y audiencias en las que se le provea a las partes la
oportunidad de ser oídas y de defenderse; y (4) emitir KLRA202400155 21
órdenes de retención y descuento contra los fondos
acumulados del servidor o ex servidor público que
incumpla con una multa administrativa final y firme,
entre otras facultades y poderes.
Cónsono con lo anterior, la Ley Núm. 1-2012, supra,
instituyó un Código de Ética para los Servidores
Públicos y ex servidores Públicos de la Rama Ejecutiva
para reglamentar la conducta de estos funcionarios del
ejecutivo. Artículos 4.1 a 4.8, 3 LPRA secs. 1857-1857g
de la Ley Núm. 1-2012. Entre la serie de prohibiciones
éticas de carácter general que establece el Art. 4.2 del
estatuto se destacan las siguientes. En primer lugar,
el inciso (b) del referido Artículo dispuso: “[u]n
servidor público no puede utilizar los deberes y las
facultades de su cargo ni la propiedad o los fondos
públicos para obtener, directa o indirectamente, para él
o para una persona privada o negocio, cualquier
beneficio que no esté permitido por ley”. 3 LPRA sec.
1857a. En segundo lugar, el inciso (r) dispone que:
“[u]n servidor público no puede omitir el cumplimiento
de un deber impuesto por ley o reglamento, si con ello
ocasiona la pérdida de fondos públicos o produce daño a
la propiedad pública”. Íd.
Para sancionar y penalizar los incumplimientos con
el Código de Ética, el Art. 4.7 de la precitada ley
autorizó la presentación de acciones penales, civiles y
administrativas. Respecto a la acción administrativa,
se estableció que “[t]oda persona que viole las
prohibiciones y disposiciones establecidas en este
Capítulo y en los reglamentos, en las órdenes o en las
normas promulgadas a su amparo puede ser castigada por
la Dirección Ejecutiva con multa administrativa, que no KLRA202400155 22
excederá de veinte mil (20,000) dólares por cada
violación”. 3 LPRA sec. 1857f. Asimismo, le otorgó a
la Dirección Ejecutiva de la OEG facultades como la de
imponer una sanción de triple daño adicional a la multa
administrativa, ordenar la restitución y mandatar el
descuento de la nómina del servidor público hasta
completar el pago de la multa. Íd. Por último, el
servidor público o ex servidor público afectado por la
acción administrativa tiene derecho a presentar una
solicitud de revisión bajo el Art. 4.2 de la LPAU, supra.
Por otra parte, el Capítulo VII de la Ley Núm. 1-
2012, supra, reglamenta el proceso de investigación,
adjudicación y revisión judicial respecto al Código de
Ética antes descrito. Respecto al procedimiento de
adjudicación, el Art. 7.2 establece:
Una vez concluya la investigación aludida en el Artículo 7.1 y la Oficina entienda que se ha violado alguna disposición establecida en esta Ley, en los reglamentos, en las órdenes o en las normas promulgadas a su amparo, presentará una querella y llevará a cabo un procedimiento de adjudicación, de conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada. 3 LPRA sec. 1860a.12
Por último, el Art. 7.3 de la Ley Núm. 1-2012,
supra, prescribe el derecho de todo servidor a presentar
un recurso de revisión judicial ante el Tribunal de
Apelaciones, en conformidad con la LPAUG, si resulta
afectado en un proceso adversativo llevado a cabo en la
OEG que dé por terminado el asunto. 3 LPRA sec. 1860b.
La Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991 intitulada
Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico, 31 LPRA sec.
12La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, derogó y sustituyó a la Ley Núm. 170-1988. KLRA202400155 23
4001 et seq. (Ley Núm. 81 de 1991) creó los mecanismos
para que los municipios tengan los poderes y facultades
esenciales al funcionamiento gubernamental democrático
efectivo. En lo pertinente, el Art. 3009 de la Ley Núm.
81 de 1991, supra, dispone que:
El alcalde será la máxima autoridad de la Rama Ejecutiva del gobierno municipal y en tal calidad le corresponderá su dirección, administración y la fiscalización del funcionamiento del municipio. El alcalde tendrá los deberes y ejercerá las funciones y facultades siguientes:
[…]
(c) Promulgar y publicar las reglas y reglamentos municipales.
(d) Cumplir y hacer cumplir las ordenanzas, resoluciones, reglamentos y disposiciones municipales debidamente aprobadas.
(m) Diseñar, formular y aplicar un sistema de administración de personal para el municipio, de acuerdo con las disposiciones de esta ley y los reglamentos adoptados en virtud del mismo y promulgar las reglas a que estarán sujetos los funcionarios y empleados municipales en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones.
(o) Nombrar todos los funcionarios y empleados y separarlos de sus puestos cuando sea necesario para el bien del servicio, por las causas y de acuerdo al procedimiento establecido en esta ley.
(p) Nombrar los sustitutos interinos de los funcionarios que sean directores de unidades administrativas en caso de ausencia temporal o transitoria de éstos. Las personas designadas para sustituir interinamente a tales funcionarios, podrán ser empleados de la unidad administrativa en que ocurra la ausencia. 21 LPRA sec. 4109. (Énfasis suplido).
Específicamente, el Art. 6.002 de la Ley Num. 81 de
1991, supra, expresa que:
[…] En el caso del Director de Recursos Humanos y del Director de Finanzas, deberán cumplir con el requisito mínimo de un KLRA202400155 24
bachillerato en la especialidad o en un área relacionada con la posición para la cual se le considera. (Énfasis suplido).
Cuando se determine que existe dificultad en el reclutamiento de algún funcionario bajo los requisitos de ley establecidos para el puesto, el Primer Ejecutivo Municipal podrá someter a la consideración de la Legislatura Municipal y ésta podrá considerar otros candidatos cualificados para el puesto a tenor con las disposiciones y requisitos alternos de reclutamiento establecidos en el Plan de Clasificación y Retribución y la Reglamentación de personal vigente de aplicación a los empleados de confianza. En el caso de que un municipio se determine que la dificultad en el reclutamiento de los nombramientos a los puestos de Director de Recursos Humanos o de Finanzas prevalece, el Primer Ejecutivo Municipal podrá someter a la consideración de la Legislatura Municipal otros candidatos que posean el requisito mínimo de por lo menos cuatro (4) años de experiencia en un municipio en trabajos estrechamente relacionados con las funciones que desempeñará. 21 LPRA sec. 4252. (Énfasis nuestro).
En apoyo a lo anterior, el Art. 6.005 de la referida
Ley dispone lo siguiente:
Todo municipio establecerá una Unidad Administrativa de Finanzas, la cual será dirigida por una persona que posea los requisitos establecidos en el Artículo 6.002 de esta ley, que goce de buena reputación en la comunidad y, además, reúna aquellos otros requisitos que se dispongan en el plan de puestos para el servicio de confianza que apruebe la legislatura municipal. 21 LPRA sec. 4255.
Respecto a la retribución, el inciso (e) del Art.
11.015 la Ley Núm. 81 de 1991, 21 LPRA sec. 4565,
establece que: [e]l alcalde preparará planes de
retribución separados para los empleados de la Rama
Ejecutiva del Gobierno Municipal en los servicios de
carrera y de confianza. Prescribe que, además del
salario mensual, los Municipios podrán utilizar otros
métodos de compensación para retener, motivar, y
reconocer al personal. Algunos de estos mecanismos son: KLRA202400155 25
(1) Diferenciales — es una compensación temporera especial, adicional y separada del sueldo regular del empleado, que se concede para mitigar circunstancias extraordinarias que de otro modo podrían considerarse onerosas para el empleado. Los diferenciales se podrán conceder por:
a) Condiciones extraordinarias — situación de trabajo temporera que requiere un mayor esfuerzo o riesgo para el empleado, mientras lleva a cabo las funciones de su puesto. b) Interinato — situación de trabajo temporera en la que el empleado desempeña todas las funciones esenciales de un puesto superior al que ocupa en propiedad. Serán requisito las siguientes condiciones: haber desempeñado las funciones sin interrupción por treinta (30) días o más; haber sido designado oficialmente a ejercer las funciones interinas por el director del departamento u oficina y cumplir los requisitos de preparación académica y experiencia del puesto cuyas funciones desempeña interinamente. El empleado interino podrá ser relevado del interinato en cualquier momento que así lo determine el Alcalde o la persona que éste designe.13 21 LPRA sec. 4565.
-D-
El Reglamento de Retribución aprobado el 22 de
abril de 2013, mediante ordenanza núm. 25 serie 2012-
2013 (Reglamento de Retribución), regula la retribución
de sus empleados de carrera y confianza.
Particularmente, la sección 6.2 del Reglamento de
Retribución dispone que, “toda persona que vaya a ocupar
u puesto en el servicio público, sea mediante
nombramiento original o cualquier otra acción de
personal, deberá reunir los requisitos mínimos de
preparación académica y de experiencia que se
establezcan para la clase de puesto correspondiente”.
13 El Art. 11.01 A de la Ley 81 de 1991 define interinatos como los servicios temporeros que rinde un empleado de carrera o de confianza en un puesto cuya clasificación es superior a la del puesto para el cual tiene nombramiento oficial, en virtud de una designación escrita de parte de la autoridad nominadora o su representante autorizado y en cumplimiento de las demás condiciones legales aplicables. KLRA202400155 26
Al igual que la Ley Núm. 81 de 1991, supra, el
inciso 4 de la sección 5.4 del Reglamento establece que,
el municipio podrá utilizar otros métodos de
compensación para retener, motivar, y reconocer al
personal. Algunos de estos métodos son los siguientes:
a. Diferenciales - es una compensación temporera especial, adicional y separada del sueldo regular del empleado, que se concede para mitigar circunstancias extraordinarias que de otro modo podrían considerarse onerosas para el empleado. Los diferenciales se podrán conceder por:
1) Condiciones extraordinarias - situación de trabajo temporera que requiere un mayor esfuerzo o riesgo para el empleado, mientras lleva a cabo las funciones de su puesto.
2) Interinato - situación de trabajo temporero en la que el empleado desempeña todas las funciones esenciales de un puesto superior al que ocupa en propiedad. En este caso, serán requisito las siguientes condiciones: haber desempeñado las funciones sin interrupción par treinta (30) días o más; haber sido designado oficialmente a ejercer las funciones interinas por el director del departamento u oficina y cumplir los requisitos de preparación académica y experiencia del puesto cuyas funciones desempeña interinamente.
Asimismo, la sección 8.6 del Reglamento de
Retribución expresa que, el (la) Alcalde(sa) podría
autorizar la concesión de diferenciales en sueldo a
aquellos empleados que ocupen puestos en clases
comprendidas en los Planes de Clasificación para el
servicio de carrera y confianza cuando estén presentes
y justificadas las siguientes condiciones:
1. cuando exista dificultad extraordinaria para reclutar o retener personal en determinados puestos;
2. cuando la ubicación geográfica del puesto lo justifique;
3. cuando las condiciones extraordinarias de trabajo la justifiquen (trabajar sábado, domingo, días feriados o fuera de horas KLRA202400155 27
laborales, riesgo, turnos rotativos, turnos fijos, áreas especializadas, tareas de riesgos altos para la salud y la seguridad, dificultad en retener en las tareas, entre otras);
4. cuando el puesto en particular requiera algún o algunos conocimientos especiales (Son conocimientos adicionales a los requisitos mínimos de la clase, que sólo son necesarios para determinados puestos de la clase, que son imprescindibles para desempeñar en ese puesto y que tienen relación directa con los deberes y responsabilidades del mismo), y
5. cuando un empleado, mediante designación oficial asuma, los deberes y responsabilidades normales de un cargo o puesto de carrera o confianza con clasificación superior al que ocupa en propiedad por un período ininterrumpido que exceda los tres (3) meses y que al momento de tal designación reúna los requisitos mínimos para el cargo o puesto.
El mecanismo del diferencial es uno de naturaleza extraordinaria y por consiguiente, se utilizará en forma juiciosa y restringida.
[…] III.
Mediante el recurso de epígrafe, la señora Bonilla,
argumenta que la OEG incidió al resolver el caso mediante
el mecanismo de adjudicación sumaria, privándola de su
día en corte, al hacer determinaciones de hechos que no
tenían sustento en la prueba presentada y sin que
estuvieran presentes los requisitos del Artículo 4.2(b)
de la Ley Núm. 1-2012, supra. A su vez, plantea que la
agencia recurrida erró al determinar que se violó el
Art. 4.2(r) sin considerar las condiciones
extraordinarias provocadas por el paso de María, los
terremotos y la pandemia del COVID-19, las cuales
justificaron la autorización del diferencial. De otra
parte, alega que la OEG procedió de manera arbitraria e
irrazonable al procesarla y sancionarla, mientras no
hizo nada contra el Gobernador de Puerto Rico sobre
hechos similares y ex alcaldes electos del partido nuevo KLRA202400155 28
progresista. Por último, aduce que la agencia recurrida
incidió al imponerle sanciones cuando la Oficina del
Contralor había atendido la situación mediante el
mecanismo de plan de acción correctiva. Veamos.
Discutiremos los señalamientos de error en
conjunto, dado que están relacionados entre sí.
Conforme a la normativa antes expuesta, la sección 3.7
de la LPAU, supra, dispone que, si la agencia determina
a solicitud de alguna de las partes y luego de analizar
los documentos que acompañan la solicitud y los
documentos incluidos en la oposición, así como aquéllos
que obren en el expediente de la agencia, que no es
necesario celebrar una vista adjudicativa, podrá dictar
órdenes o resoluciones sumarias, ya sean de carácter
final, o parcial. Sin embargo, aclara que la agencia no
podrá dictar órdenes o resoluciones sumarias en los
casos en que existen hechos materiales o esenciales
controvertidos o surge de los documentos que se
acompañan con la petición una controversia sobre algún
hecho material y esencial, entre otras circunstancias.
A su vez, el Art. 6.11 del Reglamento Núm. 8231 del
Reglamento sobre Asuntos Programáticos, supra, establece
que, cualquier parte podrá solicitar la resolución
sumaria de todas o de cualquiera de las controversias a
ser ventiladas en una audiencia mediante la presentación
de una moción. Dicha moción establecerá que no existe
controversia de hecho esencial que haya que determinar
en la audiencia y estará fundada en documentos, sin
limitarse a declaraciones juradas, entre otros.
Luego de examinar el expediente en su totalidad,
colegimos que la OEG presentó su Moción Solicitando
Adjudicación Sumaria en la cual señaló en párrafos KLRA202400155 29
enumerados los hechos sobre los cuales no existía
controversia. Además, acompañó los documentos
pertinentes para sustentar sus alegaciones. Por su
parte, la recurrente presentó su Oposición a: ”Moción
Solicitando Adjudicación Sumaria, en cual desglosó los
hechos sobre los cuales entendía que existía
controversia, por lo que procedía celebrar una vista
administrativa. De igual forma, acompañó las
declaraciones juradas que entendió pertinentes para
sustentar sus argumentos. A tenor con lo anterior,
determinamos que ambas partes cumplieron con la sección
3.7 de la LPAU, supra, así como la Art. 6.11 del
Reglamento Núm. 8231, supra.
Conforme a la normativa antes expuesta, las
determinaciones de la Resolución recurrida están
amparadas por una presunción de legalidad y corrección,
frente a las cuales este Foro debe ser cauteloso al
intervenir. La deferencia que se reconoce a la decisión
de la agencia recurrida cederá cuando no se fundamente
en evidencia sustancial, cuando la agencia se equivoque
en la aplicación de la ley o cuando la actuación sea
arbitraria, irrazonable o ilegal. Sin embargo, es
meritorio señalar que ante una moción de sentencia
sumaria estamos en igual posición que la OEG.
Surge del expediente ante nuestra consideración y
de los documentos que acompañan la Moción Solicitando
Adjudicación Sumaria que existe controversia con
relación a la experiencia que tenía la señora González
para ocupar el puesto de directora interina de finanzas.
En específico, la solicitud de empleo de la oficina de
Recursos Humanos del municipio de Salinas de enero de
2013 refleja que la señora González laboró en el KLRA202400155 30
municipio de Guánica como directora del Programa de
Fondos Federales, desde 1 de diciembre de 2010 hasta el
31 de diciembre de 2012. Asimismo, enfatizó que las
funciones de dicho puesto eran dirigir fondos CDBG,
sección 8, ordenación territorial y planificación. De
igual forma, la solicitud de empleo revela que la señora
González trabajó en el municipio de Guánica como
ayudante especial de planificación, desde 1 de enero de
2019 hasta el 30 de noviembre de 2010. Por último, dicha
solicitud de empleo manifiesta que la señora González
laboró en el municipio de Guánica como directora de Obras
Públicas, desde el 3 de enero de 2006 hasta el 31 de
diciembre de 2008. Particularmente, indicó que sus
funciones eran administrar, coordinar las actividades de
ornato, saneamiento, reciclaje y servicio a los
ciudadanos.
Dicho lo anterior, resolvemos que existía
controversia de hechos con relación a si la señora
González tenía la experiencia para ejercer dicho puesto.
Nótese que, cuando el candidato no posee la preparación
académica, la Ley Núm. 81 de 1991 dispone un método
alterno para que este pueda ocupar el puesto. Ello,
siempre que posea la experiencia requerida en dicha Ley.
Cónsono con lo anterior, cabe precisar que, al sumar el
término de los puestos que ocupó en el documento de la
solicitud de empleo, la señora González poseía una
experiencia de seis (6) años y diez (10) meses
aproximadamente en puestos que requerían conocer y velar
por el presupuesto de la agencia en particular. Nótese
que, al revisar las funciones que esta ejercía en dichos
puestos, era evidente que tenía experiencia en manejar
las finanzas del municipio de Guánica. KLRA202400155 31
Así pues, concluimos que las determinaciones de
hecho establecidas por la agencia recurrida fueron
irrazonables y lesionaron el debido proceso de ley de la
señora Bonilla, ya que no analizaron en su totalidad los
documentos de la Moción Solicitando Adjudicación
Sumaria, en conjunto con los requisitos para ocupar el
puesto de directora interina de finanzas. Es decir, la
evidencia que obra en el expediente no sustenta las
determinaciones de la OEG, al concluir que la señora
Bonilla nombró a la señora González, aun cuando esta
carecía de la experiencia que exigía la Ley Núm. 81 de
1991. Por tanto, procedía celebrar la vista
adjudicativa.
De otra, no nos convence el argumento de la OEG,
con relación a que la intención de la recurrente era
nombrar a la señora González al puesto de directora de
Fianzas en propiedad. Particularmente, no nos persuade,
el hecho que de no se realizaron convocatorias durante
el año 2017 hasta el año 2020. Ello, a los fines de que
la señora González ejerciera dicho puesto en propiedad,
a pesar, de que la carta de designación exponía,
claramente, que dicho nombramiento era de manera
interina. Entiéndase que, todas las cartas que remitió
la señora Bonilla con relación a la designación de la
señora González era como directora interina de finanzas.
En particular, no podemos concluir, como lo hace la OEG,
que la designación fuera de carácter permanente, pues en
casi ocho (8) años la señora González fue nombrada con
carácter interino en siete (7) ocasiones.
Por todo lo anterior, colegimos que la agencia
recurrida, actuó de manera irrazonable o contraria a
derecho al acoger la solicitud de adjudicación sumaria KLRA202400155 32
presentada por la OEG. A su vez, la parte recurrente
presentó argumentos que nos obligan a resolver que las
determinaciones de hechos y las conclusiones de derecho
que realizó la OEG están en controversia. Por tanto, es
forzoso concluir existe controversia de hechos que
impedía al a OEG adjudicar el caso de epígrafe
sumariamente. En consecuencia, determinamos que se
privó de su debido proceso de ley a la recurrente. Así
pues, procede celebrar una vista adjudicativa para
determinar si la designación de la señora González era
de manera interina o en propiedad y, si cumplía con los
requisitos de Ley y Reglamento para ocupar el puesto de
directora de finanzas.
Por lo tanto, determinamos que la agencia recurrida
cometió los errores señalados por la señora Bonilla, por
lo que procede llevar a cabo una vista adjudicativa
conforme a lo antes expuesto para que ambas partes
presenten toda la prueba que sea pertinente a sus
respectivas posiciones.
IV.
Por los fundamentos antes expuestos, se REVOCA la
Resolución recurrida.
Lo pronunció y manda el Tribunal y lo certifica la
Secretaria del Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones
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Oficina De Etica Gubernamental De Pr v. Bonilla Colon, Karilyn, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/oficina-de-etica-gubernamental-de-pr-v-bonilla-colon-karilyn-prapp-2024.