EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Maribel Pérez López et al.
Recurridos Certiorari
v. 2015 TSPR 165
Corporación del Fondo del Seguro 194 DPR ____ del Estado
Peticionario
Número del Caso: CC-2014-462
Fecha: 11 de diciembre de 2015
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Abogado del Peticionario:
Lcdo. Juan M. Frontera Suau Lcdo. Carlos J. Jiménez Torres
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Ramón Rodríguez Meléndez
Materia: Derecho Laboral – Nulidad de pasos por mérito por nulidad de nombramiento.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Certiorari
Recurridos CC-2014-0462
v.
Corporación del Fondo del Seguro del Estado
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Rivera García
En San Juan, Puerto Rico, 11 de diciembre de 2015.
Un empleado de la Corporación del Fondo del
Seguro del Estado (CFSE) reinstalado en su
puesto unionado luego de que su nombramiento
gerencial fuera declarado nulo, ¿tiene derecho a
conservar los pasos por mérito que obtuvo
mientras ejercía el puesto gerencial anulado?
Hoy contestamos esta interrogante en la
negativa. Como consecuencia, revocamos la
determinación recurrida emitida por el Tribunal
de Apelaciones. CC-2014-0462 2
A continuación abundamos un poco más sobre los
antecedentes fácticos y procesales que originaron la
referida controversia.
I
La parte demandante se compone de un grupo de
empleados unionados de la CFSE que fueron ascendidos a
puestos gerenciales vía el mecanismo de convocatoria
interna entre los años 2001 y 2008. Mientras ocupaban su
puesto gerencial, estos fueron evaluados conforme al
Sistema de Evaluación y Motivación de Recursos Humanos
de la CFSE. Como resultado de tales evaluaciones,
recibieron varios pasos por méritos que representaron un
aumento salarial.
Posteriormente, y luego de los trámites
administrativos correspondientes, la entonces
Administradora de la CFSE les notificó que sus
nombramientos a puestos gerenciales eran nulos, ya que
habían sido obtenidos ilegalmente mediante unas
convocatorias internas que no cumplían con los
requisitos establecidos en el Reglamento de Personal de
la CFSE, ni con el derecho vigente. Como consecuencia,
los empleados unionados fueron reinstalados en sus
respectivos puestos de carrera y se les acreditaron los
aumentos salariales correspondientes a este puesto, pero CC-2014-0462 3
no los pasos por mérito recibidos mientras ocupaban el
puesto gerencial anulado.
Inconformes con esta determinación, los empleados
acudieron ante la Junta de Apelaciones de la CFSE (Junta
de Apelaciones). En lo que respecta a la nulidad de los
nombramientos gerenciales, el 14 de abril de 2011 la
Junta de Apelaciones confirmó la determinación de la
entonces administradora de la CFSE. Según concluyó, la
acción de anular los nombramientos de los empleados
demandantes fue correcta en derecho porque las
convocatorias internas celebradas no cumplieron con las
disposiciones reglamentarias de la agencia.
En cuanto a la controversia relacionada a los pasos
por méritos, el organismo apelativo de la CFSE optó por
emitir una determinación por separado el 6 de julio de
2011. En esta, la Junta de Apelaciones determinó que los
empleados demandantes sí tenían derecho a retener los
pasos por méritos obtenidos mientras ejercían sus
funciones gerenciales. Esto porque, según explicó, “[e]l
aumento salarial recibido como paso por mérito ingresó y
formó parte del patrimonio del empleado, surgiendo de
ahí en adelante un derecho a continuar recibiéndolo
salvo que sea privado por justa causa y cumpliéndose el CC-2014-0462 4
debido proceso de ley”.1 Sobre este particular, la Junta
de Apelaciones razonó lo siguiente:
En los casos de epígrafe no está en controversia el que los apelantes ocupaban puestos unionados y fueron seleccionados para puestos gerenciales a través de convocatorias internas. Durante el tiempo que ocuparon los puestos gerenciales, se le concedieron aumentos de sueldo por méritos personales (pasos por mérito). Estos aumentos eran un reconocimiento al desempeño, liderato y aportaciones hechas por el empleado, así como la asistencia y puntualidad demostrada. Para ello, se sometieron a un proceso de evaluación, el cual estaba basado en los datos significativos registrados por el empleado y el supervisor.
Al ser reinstalados a puestos unionados, los aumentos de salario ganados por los apelantes a través de pasos por méritos les fueron eliminados bajo la premisa [de] que los empleados unionados no reciben pasos por mérito y sí aumentos por años de servicio. Estos últimos se le extienden a todos los empleados unionados sin consideración al desempeño.
Es de notar que los empleados gerenciales, además de pasos por mérito, pueden recibir aumentos generales sin necesidad de pasar por un proceso de evaluación.
Debemos resolver si un empleado gerencial tiene derecho a retener los aumentos por mérito al pasar a un puesto unionado. Concluimos que tales aumentos son un derecho adquirido que el empleado retiene y lleva consigo a cualquier puesto al que sea asignado.2
Más adelante, la Junta añadió que,
[l]os hechos en estas apelaciones claramente establecen los elementos necesarios para configurar un derecho adquirido sobre el cual se tiene un interés propietario. Se trata de un
1 (Énfasis en el original). Véase, Apéndice de la Petición de certiorari, Decisión pasos por mérito, pág. 228.
2 (Énfasis en el original). Íd. CC-2014-0462 5
hecho consumado (otorgación de aumentos salariales) en el que las partes descansaron en el estado de derecho que regía al momento de concederse y cumplirse determinado desempeño. 3
En desacuerdo con sus otros dos compañeros, el
representante de la Administración en la Junta de
Apelaciones emitió una opinión disidente en la que
expresó lo siguiente respecto a los pasos por méritos:
[E]ntiendo que los hechos de las apelaciones, no configuraban un derecho adquirido por parte de los apelantes a los pasos por mérito, toda vez que su obtención estuvo configurada durante la incumbencia de un puesto gerencial cuyo nombramiento fue ilegal, al haberse convocado vía convocatoria interna sin que mediaran las excepciones, el análisis técnico ni el requisito de publicidad a empleados y ex empleados de la CFSE, requeridos por el Reglamento de Empleados Gerenciales de Carrera de la CFSE.4
Toda vez que la Junta de Apelaciones emitió dos
decisiones por separado, el proceso de revisión judicial
también se dividió en dos procedimientos aparte. Por un
lado, en lo que concierne a la determinación de nulidad
de los nombramientos, los empleados demandantes
acudieron ante el Tribunal de Apelaciones y este revocó
la determinación de la Junta.5 No obstante, la decisión
de la Junta fue posteriormente reinstalada por este
Tribunal mediante la opinión emitida en González Segarra
3 (Énfasis en el original). Íd., pág. 229.
4 Íd., Opinión disidente, pág. 236.
5 Véase Sentencia del Tribunal de Apelaciones en González Segarra v. CFSE, Casos Núm. KLRA201100611, KLRA201100616, KLRA201100619, KLRA20110668 (30 de septiembre de 2011). CC-2014-0462 6
et al. v. C.F.S.E., 188 DPR 252 (2013). En aquella
ocasión, determinamos que los nombramientos a puestos
gerenciales obtenidos por los empleados demandantes eran
nulos porque el mecanismo utilizado violaba los
reglamentos de la CFSE y las leyes laborales existentes.
Al respecto, específicamente expresamos lo siguiente:
Así pues, en conclusión, los nombramientos de los empleados recurridos efectuado mediante convocatoria interna, violaron el Reglamento de Personal de la CFSE y fueron contrarios al principio de mérito. No se demostró que había que apartarse del mecanismo de competencia abierta, garantía de que los nombramientos y ascensos se hacen por mérito y no por favoritismo. Puestos como el de secretaria, oficial administrativo y supervisor de limpieza no son posiciones de reclutamiento difícil ni presentan una particularidad que requiera limitar la competencia. El expediente no lo justificó. Por todo ello, abusaron de su discreción los anteriores administradores al permitir y validar la concesión de ascensos mediante convocatorias internas que no se justificaron.6
Por otro lado, la CFSE acudió al Tribunal de
Apelaciones mediante otro recurso en el que solicitó la
revisión de la determinación de la Junta de sostener los
pasos por méritos de los empleados demandantes. Evaluado
el caso, el Foro Apelativo Intermedio revocó la
decisión recurrida porque entendió que la Junta de
Apelaciones carecía “de jurisdicción sobre la materia
para adjudicar que a los recurridos, como empleados
unionados, le asiste el derecho a mantener pasos por
6 González Segarra v. CFSE, supra, págs. 298-299. CC-2014-0462 7
mérito”.7 Insatisfechos con esta sentencia, los
empleados demandantes acudieron ante nos mediante un
recurso de certiorari.
Luego de expedir y evaluar el recurso presentado,
emitimos la opinión Pérez López v. C.F.S.E., 189 DPR 877
(2013), en la que resolvimos únicamente que la Junta de
Apelaciones sí tenía jurisdicción para atender la
reclamación de los empleados demandantes respecto a los
pasos por mérito. Así las cosas, revocamos la
determinación del Tribunal de Apelaciones y devolvimos
el caso a ese foro para que resolviera en los méritos si
los empleados afectados ostentaban el derecho de
mantener los aumentos por mérito obtenidos mientras
ejercieron los puestos gerenciales declarados nulos.
Recibido el caso, el 24 de febrero de 2014 el Foro
Apelativo Intermedio emitió una sentencia en los méritos
mediante la cual confirmó la decisión emitida por la
Junta de Apelaciones. De esta manera, el Tribunal
concluyó que los empleados sí tenían derecho a retener
los pasos por mérito recibidos mientras ocupaban los
puestos gerenciales. Sobre el particular, y en total
ausencia de una discusión o siquiera mención de nuestra
determinación en González Segarra v. CFSE, supra, el
Tribunal de Apelaciones razonó lo siguiente:
7 Véase, Apéndice de la Petición de certiorari, Sentencia, pág. 156. CC-2014-0462 8
[D]e un examen de la normativa antes expuesta es de notar que los empleados gerenciales de la CFSE, además de pasos por mérito también pueden recibir aumentos generales sin necesidad de pasar por un proceso de evaluación. Los pasos por mérito no son discrecionales y son ganados por el desempeño del año anterior, pudiendo recibir otros aumentos salariales que la CFSE discrecionalmente pueda otorgar. En ese contexto y bajo el estado de derecho vigente al momento de la concesión de los aumentos por mérito a los recurridos, un empleado gerencial de la CFSE tiene derecho a retener los aumentos por mérito al pasar a un puesto unionado. Más aún cuando dichos pasos por mérito fueron otorgados mediante el Sistema Formal de evaluación adoptado por la CFSE el 13 de mayo de 1996. Ello se traduce en que los pasos por mérito no pueden ser reducidos o eliminados porque se hayan otorgado otros aumentos de salario.
En el presente caso los aumentos salariales recibidos como pasos por mérito ingresaron y formaron parte del patrimonio de los empleados recurridos. Por tanto, a partir de ese momento surgió un derecho a continuar recibiéndolo. Los aumentos salariales obtenidos en el puesto gerencial, constituyen un derecho adquirido que los empleados recurridos retienen y llevan consigo a cualquier puesto asignado, incluyendo a un puesto unionado.8
Inconforme con ello, la CFSE presentó una moción de
reconsideración, pero la misma fue denegada por el
Tribunal de Apelaciones.9 Así las cosas, la CFSE acude
ante nos mediante una petición de certiorari. En esta
nos señala que el Foro Apelativo erró “al determinar que
un empleado que desempeña un puesto en el gobierno a
base de un nombramiento radicalmente nulo y en oposición
al principio de mérito adquiere, sin embargo, un derecho 8 Véase, Apéndice de la Petición de certiorari, Sentencia, págs. 65-66.
9 Íd., Moción de reconsideración, págs. 23-29; Resolución, pág. 5. CC-2014-0462 9
sobre el valor dinerario de los pasos por mérito que
acumule mientras ostentaba el cargo ilegalmente”.10 El 31
de octubre de 2014 expedimos el auto y, posteriormente,
las partes presentaron sus correspondientes alegatos.
Por una parte, la CFSE sostiene que los empleados
demandantes no tienen ningún derecho adquirido, ni
interés propietario o expectativa de continuidad sobre
unos pasos por mérito que fueron obtenidos mientras
ocupaban un puesto ilegalmente.11 Esto porque, según
expone, los pasos por méritos dependían de un
nombramiento que en última instancia fue declarado nulo,
por lo que los negocios jurídicos subordinados o
contingentes a ese hecho son también nulos, inoficiosos
e inexistentes.12 En ese sentido, la CFSE arguye que los
empleados únicamente tienen derecho a los aumentos
salariales por años de servicio que hubiesen obtenido de
haber permanecido en sus puestos unionados.13
Por su parte, los empleados demandantes sostienen,
en esencia, que “[l]os aumentos por mérito y evaluación
son derechos adquiridos que forman parte de su
patrimonio individual en su relación contractual laboral
10 Petición de certiorari, pág. 8.
11 Véase, Alegato de la parte peticionaria, pág. 15.
12 Íd., pág. 10.
13 Íd., pág. 11. CC-2014-0462 10
con la CFSE”.14 Según sostienen, se trata de derechos
adquiridos que entraron a sus respectivos patrimonios en
las fechas en que aprobaron sus evaluaciones y les
fueron notificados por el Administrador de turno
estableciendo la fecha y cuantía del aumento”.15 Por lo
que, la anulación de sus nombramientos gerenciales no
incide sobre su derecho a retener los respectivos
aumentos salariales.16
Con el beneficio de la comparecencia y la posición
de ambas partes, pasamos a exponer el marco legal
aplicable a la controversia ante nuestra consideración.
II
Primero, debemos tener claro qué y de dónde surge
lo que los empleados demandantes están reclamando como
un derecho adquirido. Es decir, ¿a qué se refieren
específicamente respecto a los pasos por mérito que
recibieron? Segundo, debemos consignar, muy brevemente,
lo que corresponde un derecho adquirido, conforme a
nuestras expresiones anteriores. Esto a fin de evaluar
si procede un planteamiento de derecho adquirido sobre
los pasos por méritos recibidos en el contexto muy
particular de la nulidad del nombramiento gerencial.
14 Véase, Alegato de oposición a solicitud de certiorari, pág. 11.
15 Íd., pág. 10.
16 Íd. CC-2014-0462 11
A. Sistema de evaluación de la CFSE
La Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935, según
enmendada, encomendó al Administrador de la CFSE la
elaboración de un conjunto de normas para el sistema de
personal que se fundamentara en el principio de mérito. 17
Entre los reglamentos adoptados conforme a esa
encomienda, hallamos que el 31 de mayo de 1996 la CFSE
adoptó un “Sistema de Evaluación y Motivación de
Recursos Humanos, Pasos por Mérito, Personal Gerencial
de Carrera de la CFSE” (Sistema de Evaluación) basado en
criterios de productividad, eficiencia, orden y
disciplina. Este sistema evaluativo está disponible
exclusivamente para los empleados gerenciales de carrera
de la CFSE.
Para recibir pasos por méritos basados en el
referido sistema, el empleado gerencial debe completar
durante el mes de enero del año que interesa ser
evaluado una “Solicitud de pasos por mérito” en el área
de recursos humanos de la CFSE.18 Para ser considerado,
deberá cumplir los requisitos siguientes: (1) poseer
tres años de servicio como empleado regular de carrera
en la CFSE y; (2) poseer un año de servicio
ininterrumpido como empleado regular de carrera en la
17 Véase, Art. 1b-4 de la Ley Núm. 45, supra, Ley de Sistema de Compensaciones por Accidentes del Trabajo. (11 LPRA sec. 1b-4).
18 Véase, Apéndice de la Petición de certiorari, Sistema de Evaluación y Motivación de Recursos Humanos, Pasos por Mérito, Personal Gerencial de Carrera de la CFSE, Sección II, inciso (A), pág. 261. CC-2014-0462 12
CFSE.19 Para efectos de constatar tales requisitos, el
sistema evaluativo dispone que se tomaran en cuenta los
doce meses que anteceden a la solicitud del paso. 20
Requerida la evaluación y cumplido con los
requisitos reseñados, el empleado gerencial se somete a
un ciclo de evaluación de doce meses que se divide en
tres fases que incluyen varias reuniones entre el
supervisor y el empleado, así como observancia del
desempeño de este último en la ejecución de sus tareas y
su conducta como servidor público.21 Una vez completado
el ciclo de evaluación, el empleado debe obtener una
puntuación en los niveles de superior o excelente para
la concesión de un máximo de dos pasos.22 Así, por
ejemplo, si el empleado obtiene una calificación de
“superior”, se le concederá automáticamente un paso en
la escala de retribución y dos pasos cuando obtengan una
calificación de “excelente”.23
19 Íd., Sección II, incisos (B) y (C), pág. 262.
20 Íd., Sección II, inciso (C), pág. 262. Este aclara que “[c]ualquier tipo de licencia o combinación de éstas que se prolongue por más de treinta (30) días laborables consecutivos al año se considera para efecto de este beneficio interrupción del servicio, con excepción de las siguientes licencias: Tiempo Compensatorio, Licencia Funeral, Día de Cumpleaños, Licencia Militar, y Licencia de Maternidad y Licencia de Vacaciones Regulares automatizadas mediante el Formulario FSE-123”. Íd., Sección II, inciso (C), sub-inciso 1, pág. 262.
21 Íd., Sección IV, inciso (G), sub-inciso 1, págs. 274-278.
22 Íd., Sección II, inciso (D), sub-incisos 1-3, pág. 262.
23 Íd., Sección III, inciso (D), pág. 264. CC-2014-0462 13
B. Irretroactividad de las normas jurídicas y los derechos adquiridos
Una norma jurídica bien podría aplicarse en el
tiempo de manera prospectiva a situaciones que ocurran
posterior a su adopción o bien podría aplicarse
retroactivamente a hechos ocurridos o consumados previo
a la existencia misma de la norma.24 Sobre esta última
posibilidad, el Art. 3 del Código Civil de Puerto Rico
establece, (1) que las leyes no pueden tener un efecto
retroactivo, si no dispusieren expresamente lo contrario
y (2) que, de tenerlo, en ningún caso ese efecto
retroactivo podría perjudicar los derechos adquiridos al
amparo de una legislación anterior.25 Así, se trata de
una norma que promueve la seguridad y confianza jurídica
al respetar aquellos derechos legítimamente adquiridos.
Conforme a ello, hemos expresado que “la teoría de
los derechos adquiridos prohíbe la aplicación
retroactiva de una ley cuando esto afecte relaciones
jurídicas existentes antes de la vigencia de la nueva
ley, que nacieron fundamentándose en la legislación
anterior”.26 Ahora bien, no toda situación jurídica que
surge al amparo de una ley anterior representa un
interés propietario que dé paso al reconocimiento de un
24 Véase, F. Bonet Ramón, Compendio de Derecho Civil, Madrid, Ed. Rev. Der. Privado, 1959, T. 1, págs. 199-200.
25 Art. 3 del Código Civil de Puerto Rico. (31 LPRA sec. 3).
26 Consejo Titulares v. Williams Hospitality, 168 DPR 101, 110 (2006). CC-2014-0462 14
derecho adquirido. Así, hemos aclarado, que los derechos
adquiridos son “aquellos que se encuentran
definitivamente incorporados al patrimonio de una
persona”.27
C. Efectos de la nulidad de la transacción de personal
Una vez expuesto cómo los empleados demandantes
obtuvieron los pasos por méritos reclamados y los
contornos más básicos sobre la doctrina de derechos
adquiridos, debemos dilucidar lo siguiente: ¿qué sucede
cuando la reclamación de un beneficio como un presunto
derecho adquirido se fundamenta en una acción que fue
declarada nula? Nótese que los empleados demandantes
sostienen que la anulación de sus nombramientos
gerenciales no incide sobre su derecho a retener los
pasos por mérito obtenidos mientras ocupaban la posición
gerencial.28 En ese sentido, debemos dilucidar si procede
que los pasos por mérito subsistan a pesar de que el
nombramiento gerencial mediante el cual obtuvieron ese
beneficio fue declarado nulo.
27 Véase, e.g., Hernández, Romero v. Pol. de P.R., 177 DPR 121, 145-146 (2009) y Consejo Titulares v. Williams Hospitality, 168 DPR 101, 109 (2006), citando a J.M. Suárez Collía, El principio de irretroactividad de las normas jurídicas, 2da ed., rev., Madrid, Actas, 1994, pág. 55; o a F. Gómez de Liaño, Diccionario Jurídico, Salamanca, Gráficas Cervantes, 1979, pág. 113. Véase, además, L. Díez-Picazo y A. Gullón Ballesteros, Sistema de Derecho Civil, 9na ed., Madrid, Ed. Tecnos, 1997, Vol. I, pág. 108; J. Castán Tobeñas, Derecho Civil español, común y foral, 12ma ed., Madrid, Ed. Reus, 1982, T. I, Vol. I, pág. 616.
28 Véase, Alegato de oposición a solicitud de certiorari, pág. 10. CC-2014-0462 15
En nuestra casuística no encontramos un precedente
que expresa y directamente atienda tal interrogante bajo
las mismas circunstancias que enmarcan el caso de
epígrafe. Sin embargo, sí hallamos varios casos
relacionados a transacciones de personal realizadas en
contravención a la legislación vigente y en los cuales
negamos reconocer algún derecho sustentado en la
actuación ilegal. Ello basado en la norma de que todo
acto ejecutado en contra de lo que dice la ley es nulo
y, como consecuencia, inexistente e ineficaz porque
nunca “nació” en derecho y no genera consecuencia
jurídica alguna.29
Tomemos, por ejemplo, el caso de Franco v.
Municipio de Cidra, 113 DPR 260 (1982) en el que la
parte demandante fue designada bajo la categoría de un
puesto permanente o de carrera como Directora de
Personal del Municipio de Cidra. Según resaltara el
Tribunal en aquella ocasión, para el momento de su
designación, el Municipio no había cumplido con las
disposiciones de la Ley Núm. 5 del 14 de octubre de 1975
(Ley de Personal del Servicio Público) que expresamente
le requerían adoptar un reglamento de personal sobre el
área esencial del principio de mérito y en el cual se
debía contemplar como exentas o como parte del servicio
29 Véase, Art. 4 del Código Civil de Puerto Rico. (31 LPRA sec. 4). (“Son nulos los actos ejecutados contra lo dispuesto en la ley, salvo los casos que la misma ley ordene su validez”). Véase, además, Montañez v. Policía de Puerto Rico, 150 DPR 917, 921 (2000). CC-2014-0462 16
de confianza posiciones como la ocupada por la
demandante.
Ante ese incumplimiento con la ley, rechazamos el
reclamo de permanencia presentado por la demandante.
Según razonamos, el reclamo de la parte demandante se
basaba en una transacción de personal ejecutada de
manera contraria al derecho vigente de entonces, por lo
que era improcedente reconocerle algún derecho basado en
una actuación que para todos los efectos era nula. Al
respecto, expresamos lo siguiente:
a partir del 14 de octubre de 1976 la entidad municipal debió haber adoptado un reglamento sobre el área esencial del principio de mérito en términos de reclutamiento, clasificación, etc. En la medida en que no lo hizo y continuó gobernándose por la Ordenanza Núm. 66, sus disposiciones y actuaciones, que fueran contrarias e incompatibles con la Ley de Personal, carecían de fuerza legal suficiente para crear y convalidar un puesto y nombramiento de carrera que, esencialmente, era de confianza. No podemos --así nos hemos negado en el pasado-- refrendar la teoría de que la inacción o ilegalidad de la autoridad municipal pueda ser fuente para reconocer derechos donde no los hay si nacen de una violación de la ley.30
Por otra parte, en Colón v. Alcalde Municipio de
Ceiba, 112 DPR 740 (1982), atendimos una situación en
que el alcalde nombró al demandante a un puesto de
confianza, a pesar de que las tareas asignadas
correspondían a un puesto de carrera para el cual debía
darse un proceso de libre competencia conforme a la
30 (Énfasis suplido). Franco v. Municipio de Cidra, supra, pág. 262. CC-2014-0462 17
legislación de personal. Una vez removido de su puesto,
el demandante reclamó las protecciones correspondientes
a un puesto del servicio de carrera. Nuevamente,
denegamos el reclamo del demandante basado en que la
transacción de personal realizada por el empleador había
sido contraria a la ley de personal vigente. Cónsono con
ello, expresamos que,
[d]e pobre valor decisorio, moral y jurídico, sería pautar un remedio erigido sobre la base de la ilegalidad e inobservancia de una ley. De aplicación al caso de autos es el principio elemental, pero rector, de que „[s]on nulos los actos ejecutados contra lo dispuesto en la ley, salvo los casos en que la misma ley ordene su validez„. Máxime cuando ello atenta contra los valores de orden público plasmados en la Ley de Personal. No cabe extender la protección de la clasificación como empleado de carrera a quien logró tal puesto a base de criterios ajenos a esa categoría.31
Con este marco legal como norte, procedemos a
evaluar y resolver los méritos de la controversia ante
nuestra consideración.
III
Previo a adjudicar la interrogante ante nos,
debemos resaltar que, según reseñáramos en la primera
sección de esta Opinión, el presente caso se produce
como secuela de nuestra determinación en González
Segarra v. CFSE, supra. Así las cosas, y en ánimo de
evitar expresiones innecesarias sobre una interrogante
jurídica que no está propiamente ante nuestra 31 (Citas omitidas) (Énfasis suplido). Colón v. Alcalde Municipio de Ceiba, supra, pág.746. CC-2014-0462 18
consideración, no nos proponemos responder si los
empleados gerenciales de la CFSE tienen derecho a
retener los aumentos por mérito recibidos en tales
puestos una vez son reinstalados a un puesto unionado.
En su lugar, la única controversia que los hechos del
presente caso nos brindan espacio para atender se limita
a si un empleado unionado tiene derecho a retener
aquellos aumentos por méritos que recibió mientras
ocupaba un puesto gerencial que fue obtenido ilegalmente
y, como consecuencia, fue declarado nulo.
En ese contexto, la CFSE sostiene que los empleados
demandantes no tienen derecho a retener los pasos por
mérito reclamados, ya que estos fueron obtenidos
mientras ocupaban un puesto gerencial que fue declarado
nulo. Los empleados argumentan, por su parte, que tienen
un derecho adquirido sobre los pasos por mérito
obtenidos, ya que estos formaron parte de su patrimonio.
Tanto la Junta de Apelaciones de la CFSE como el
Tribunal de Apelaciones en su momento decidieron a favor
de los empleados demandantes. No podemos coincidir con
ninguno de los dos foros.
En primer lugar, es un hecho incontrovertible que
los empleados demandantes sí fueron evaluados y
recibieron varios aumentos salariales por pasos por
mérito mientras ocupaban sus respectivos nombramientos
gerenciales, conforme al proceso delineado en el Sistema CC-2014-0462 19
de Evaluación de la CFSE. Tampoco está en controversia
que esos nombramientos gerenciales fueron declarados
nulos porque fueron realizados ilegalmente, en
contravención a la reglamentación de la CFSE y a la
legislación vigente de transacción de personal a nivel
gubernamental. Como mencionáramos, esta determinación
fue confirmada, incluso, por este Tribunal tan reciente
como en el 2013 en el caso González Segarra v. CFSE,
supra.
En segundo lugar, los pasos por mérito recibidos
por los demandantes fueron obtenidos como consecuencia
de unas evaluaciones que únicamente podían acceder
mediante un puesto gerencial. Es decir, el Sistema de
Evaluación de la CFSE es un esquema evaluativo dirigido
exclusivamente a empleados que ocupen puestos
gerenciales de carrera.32 Por lo tanto, se trata de pasos
por mérito que están directamente relacionados al
nombramiento gerencial que ostentaban los aquí
demandantes y a los cuales no hubiesen tenido acceso
como empleados de carrera unionados.33
A base de lo anterior es difícil concluir – como,
en efecto, hizo el Tribunal de Apelaciones - que los
32 Véase Parte II, Sección A de esta Opinión.
33 Los empleados de carrera unionados reciben aumentos salariales basados en el criterio de años por servicio, según estipulado en el Convenio Colectivo. Véase, Apéndice de la Petición de certiorari, Convenio Colectivo Unión de Empleado de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado, Artículo 43, pág. 594. CC-2014-0462 20
empleados demandantes tengan un derecho adquirido sobre
unos pasos por mérito que recibieron mientras ocupaban
un puesto gerencial que fue declarado nulo. Conforme a
la normativa reseñada en la sección anterior, los actos
nulos son inexistentes, inoficiosos y no generan
consecuencia jurídica alguna. Por lo tanto, una vez los
puestos gerenciales fueron decretados nulos, tanto el
puesto como los beneficios inherentemente atados al
mismo, concluyeron y para todos los efectos prácticos
nunca existieron. En ese sentido, los demandantes no
ofrecen disposición legal alguna que valide que, aún en
tales circunstancias de nulidad, tienen derecho a
retener los pasos por mérito otorgados.
De esta manera, resolvemos que cuando se decreta la
ilegalidad y nulidad de un nombramiento y al empleado le
asiste el derecho de reinstalación en su puesto de
origen obtenido a base de un nombramiento legítimo
previo en el servicio de carrera, este sólo tiene
derecho a lo que en ese puesto de carrera hubiera
recibido de no haberse dado el nombramiento inoficioso.
En otros términos, al empleado se le deberá honrar todos
los beneficios a lo que hubiera tenido derecho de haber
permanecido en su puesto de carrera. Eso fue,
precisamente, lo que hizo la CFSE en el presente caso.
Resolver lo contrario y, como consecuencia, avalar
la posición del Tribunal de Apelaciones, implicaría CC-2014-0462 21
reconocer derechos producto de actuaciones ilegales y
nulas que para todos los efectos jurídicos nunca
existieron. Ello, no tan solo sería contrario al
principio de mérito imperante en nuestro sistema laboral
público, sino que también promovería que las agencias
ejecuten transacciones de personal en completa
inobservancia a los reglamentos y las leyes vigentes,
con el único propósito de beneficiar a algún empleado en
particular, el cual al final del día retendría los
beneficios obtenidos como consecuencia de un
nombramiento ilegal. Ciertamente, no podemos avalar, y
mucho menos fomentar, semejante subterfugio jurídico.
IV
Por los fundamentos que anteceden, se revoca la
Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones el 24
de febrero de 2014 en el caso KLRA201100826.
Se dictará sentencia de conformidad.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Maribel Pérez López, et al. Certiorari Recurridos
v. CC-2014-0462
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 11 de diciembre de 2015.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, los cuales se hacen formar parte de esta Sentencia, revocamos la Sentencia dictada por el Tribunal de Apelaciones el 24 de febrero de 2014 en el caso KLRA201100826.
Lo acordó el Tribunal y lo certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez emitió una Opinión Disidente a la que se unió la Jueza Presidenta señora Fiol Matta.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Maribel Pérez López, et al.
Recurridos v. Corporación del Fondo del CC-2014-0462 Seguro del Estado Peticionario
Opinión Disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez a la que se une la Jueza Presidenta señora Fiol Matta
San Juan, Puerto Rico, a 11 de diciembre de 2015
“[N]ulos y de ningún valor ni efecto, ahora ni en tiempo alguno, como si no hubiesen pasado jamás tales actos, y se quitasen de en medio del tiempo . . .”.34
La controversia ante la consideración de este
Tribunal requiere determinar si, una vez un nombramiento
gerencial es declarado nulo, el empleado afectado tiene
derecho a retener los aumentos salariales por mérito
obtenidos durante la tenencia de sus puestos. Tal y como
reconoce la Opinión mayoritaria, “en nuestra casuística no
encontramos un precedente que expresa y directamente
atienda tal interrogante”. Opinión, en la pág. 14.
34 Real Decreto de Fernando VII derogando la Constitución (Valencia, 4 de mayo de 1814). CC-2014-0462 2
Ante la falta de un precedente que resuelva la
controversia planteada, una mayoría de este Tribunal opta
por aplicar, con un automatismo extremo, los preceptos que
rigen la nulidad absoluta en la contratación privada. Al
proceder de esta forma, no sólo se reproduce el
razonamiento desvariado adoptado en González Segarra v.
CFSE, 188 D.P.R. 252 (2013), sino que, además, se castiga
arbitrariamente a empleados públicos que, en base a
disciplina, fueron compensados por su desempeño. Por tal
razón, estimo oportuno reafirmar mi postura en torno los
nombramientos de estos servidores públicos y evaluar los
posibles efectos de la nulidad en el contexto particular
de este caso.
Los hechos que subyacen la controversia que hoy
resuelve este Tribunal se remontan a la anulación, por
parte de la Administradora de la Corporación del Fondo del
Seguro del Estado, de 232 nombramientos realizados por
medio del uso de convocatorias internas durante los
periodos de 2001 a 2004 y de 2005 a 2008. Esta
determinación administrativa fue confirmada por este
Tribunal en González Segarra v. CFSE, supra. En ese caso,
mediante una interpretación desafortunada del Reglamento
de personal para los empleados gerenciales de la
Corporación del Fondo del Seguro del Estado, se confirmó
la nulidad de aquellos nombramientos a puestos gerenciales CC-2014-0462 3
realizados en virtud de convocatorias internas. Declarados
nulos los nombramientos en cuestión, los empleados fueron
reasignados en sus puestos de carrera. No obstante, al ser
reinstalados, se les denegó el aumento salarial
correspondiente a los pasos por mérito que habían recibido
mientras ocupaban los puestos gerenciales anulados.
Insatisfechos con tal denegatoria por parte de la
Administradora, los empleados acudieron a la Junta de
Apelaciones de la CFSE (Junta). El 6 de julio de 2011, la
Junta determinó que, a pesar de la nulidad de los
nombramientos, “[e]l aumento salarial recibido como paso
por mérito ingresó y formó parte del patrimonio del
empleado, surgiendo de ahí en adelante un derecho a
continuar recibiéndolo salvo que sea privado por justa
causa y cumpliéndose con el debido proceso de ley”. Véase
Apéndice, en las págs. 230-31.
Luego de múltiples trámites procesales, el 24 de
febrero de 2014, el Tribunal de Apelaciones confirmó tal
determinación, concluyendo que, bajo el estado de derecho
vigente al momento de otorgársele los aumentos salariales
en concepto de pasos por mérito, los empleados tenían
derecho a retener los mismos al ser reubicados a sus
puestos de origen. Consiguientemente, el Tribunal de
Apelaciones afirmó que los aumentos obtenidos por los
empleados mientras ocupaban sus respectivos puestos
gerenciales constituían derechos adquiridos que habían
ingresado a su patrimonio y formaban parte de éste. CC-2014-0462 4
Según se anticipó, la Opinión que hoy suscribe una
mayoría revoca tanto la determinación de la Junta de
Apelaciones, como el dictamen del Tribunal de Apelaciones.
Ese proceder se sostiene, principalmente, ciñendo la
controversia a determinar “si un empleado unionado tiene
derecho a retener aquellos aumentos por mérito que recibió
mientras ocupaba un puesto gerencial que fue declarado
nulo”. Opinión, en la pág. 17. Al enmarcar así la
controversia, el análisis de la mayoría se circunscribe a
dirimir los efectos jurídicos de la nulidad absoluta sin
una evaluación ulterior de la posible atemperación de esa
normativa al ámbito del Derecho Público.
Por entender que la controversia ante nuestra
consideración requería un escrutinio más riguroso de los
intereses involucrados, y por estar convencida de que los
nombramientos fueron realizados conforme a Derecho,
disiento del dictamen mayoritario. Después de todo, “[u]n
sistema de invalidez, construido en un Derecho que
encuentra su centro en el problema de la autonomía de los
sujetos privados mal se presta a ser aplicado a un Derecho
que encuentra su centro en el problema de la dialéctica
autoridad-libertad”.35
35 Massimo Severo Gianninni, Lezioni di Diritto Amministrativo, Vol I, en la pág. 384 (1950) (citado en Fernando Garrido Falla, Los motivos de impugnación del acto administrativo, Rev. Adm. Púb. No. 19, en la pág. 12 (1955). CC-2014-0462 5
El análisis esbozado en la Opinión que hoy suscribe
una mayoría de este Tribunal levanta ciertas inquietudes
relacionadas con las consecuencias jurídicas que acarrea
la nulidad de una actuación administrativa. Tratándose de
una situación fáctica singular, en la que 232 empleados
públicos confiaron de buena fe en la legalidad y validez
de sus nombramientos o ascensos a puestos gerenciales,
resulta conveniente matizar las consecuencias jurídicas de
la nulidad en esta controversia en particular.
Al unirme a las expresiones disidentes del entonces
Juez Presidente señor Hernández Denton, en González
Segarra, supra, asumí la postura de que era inconcebible
anular los puestos de trabajo de estos empleados en base a
una interpretación en extremo restrictiva de las
disposiciones reglamentarias aplicables. La única razón
que se adujo, en aquel momento, para decretar la nulidad
de los nombramientos en cuestión, fue la falta de
cumplimiento con lo que la mayoría interpretó como un
requisito técnico insoslayable; específicamente, el uso de
una convocatoria abierta. Es decir, en ningún momento se
cuestionaron las cualificaciones de los empleados, ni sus
ejecutorias mientras ocuparon los puestos anulados. De
hecho, los aumentos por mérito que éstos recibieron
evidencian que su desempeño fue reconocido como excelente
o superior, según lo requerido para la concesión de un
aumento salarial por mérito. CC-2014-0462 6
Según se desprende de los documentos que obran en el
expediente, los empleados recurridos sometieron sus
respectivas solicitudes de empleo para competir en los
puestos anunciados mediante la convocatoria interna.
Asimismo, sus cualificaciones fueron evaluadas por la
Oficina de Recursos Humanos y los empleados participaron
de un proceso de entrevistas y evaluación que resultó en
sus nombramientos. Cabe destacar que, durante este
trámite, no hubo indicio alguno de irregularidad y los
empleados asumieron sus puestos bajo la premisa de que
habían cumplido con todos los requisitos reglamentarios
correspondientes. Consiguientemente, luego de cumplir con
el periodo probatorio para sus respectivos puestos, los
empleados se convirtieron en empleados gerenciales de
carrera permanentes. No es hasta el año 2010 -más de nueve
años después de la concreción de algunos de estos
nombramientos- que los empleados fueron notificados de la
nulidad de éstos por la Administradora del CFSE. En aquél
momento, conforme a lo señalado por el foro apelativo
intermedio, “los recurridos no fueron advertidos por la
CFSE de que los aumentos salariales obtenidos mediante
pasos por mérito serían eliminados. Tampoco se les proveyó
razones para ello, ni vista informal sobre esta acción.”
Apéndice en la pág. 51.
Hoy, una mayoría, acusando un rigor dogmático e
invocando los efectos jurídicos de un decreto de nulidad
radical, priva injustamente a estos empleados de aumentos CC-2014-0462 7
salariales otorgados conforme a Derecho. Según se expone
en la Opinión mayoritaria, durante la permanencia en sus
respectivos puestos gerenciales, los empleados estuvieron
sujetos a los rigores del Sistema de evaluación y
motivación de recursos humanos adoptado por la CFSE, cuyo
objetivo principal fue propiciar el desarrollo de los
empleados mediante la utilización de criterios objetivos
para evaluar su desempeño. Véase Corporación del Fondo del
Seguro del Estado, Sistema de evaluación y motivación de
recursos humanos: Pasos por mérito, personal gerencial de
carrera, Apéndice en la pág. 258. Estos aumentos se dieron
en virtud de un reconocimiento a su rendimiento
profesional que abarcó criterios de desempeño, liderato,
productividad, eficiencia, asistencia, puntualidad y otras
aportaciones hechas por los empleados al desarrollo de la
corporación.
La incongruencia del razonamiento mayoritario,
estriba en la impropiedad de emplear el término “nulidad
absoluta”, con la significación que a éste se le asigna
usualmente en la contratación privada, para concluir que
“una vez los puestos gerenciales fueron declarados nulos,
tanto el puesto como los beneficios inherentemente atados
al mismo, concluyeron y para todos los efectos prácticos
nunca existieron”. Opinión, en la pág. 19. Esta afirmación
categórica pasa por alto una realidad innegable: los
empleados cuyos puestos fueron declarados nulos, en
efecto, ocuparon éstos durante años; generaron los CC-2014-0462 8
salarios correspondientes; cumplieron con los deberes y
responsabilidades inherentes a éstos, y recibieron, en
reconocimiento de sus ejecutorias, aumentos salariales por
mérito.36
En el pasado, al examinar los efectos de la nulidad
en el ámbito del Derecho Público, hemos reconocido que la
doctrina civilista contempla supuestos de nulidad parcial
como “técnica de pervivencia de un negocio en cuyo
contenido fundamental no incide la imputación de su parte
nula, o, incidiendo, no impide que el conjunto negocial no
afectado perviva con consistencia suficiente”. McCrillis
v. Aut. Navieras de P.R., 123 D.P.R. 113, 135 (1989)
(citas omitidas). Así, por ejemplo, se podría plantear que
un decreto de nulidad de una actuación administrativa en
particular no necesariamente afecta la existencia y
validez de actuaciones posteriores, que bien podrían tener
una relación secuencial con la actuación presuntamente
nula. Bajo este supuesto, la nulidad del acto inicial no 36 En cuanto a esto, aun en el ámbito del Derecho Privado, Borrell Soler comenta que
[D]ecir que un contrato es inexistente convida a prescindir de él en absoluto; a prescindir de él como si jamás llegase a tener ninguna influencia en el orden jurídico; como si no pudiere producir efectos; como si no ofreciera peligro alguno. Y, sin embargo, tales contratos inexistentes pueden producir y a menudo producen efectos y pueden perjudicar. Los contratos llamados inexistentes no son fuegos de artificio que alumbran un momento el espacio, para desaparecer inmediatamente, ni son como estatuas de hielo que se deshacen solas.
Antonio M. Borrell y Soler, Nulidad de los actos jurídicos según el Código Civil español 8 (1947). CC-2014-0462 9
se extendería automáticamente a actos posteriores que se
rigen por otro tipo de reglamentación.
Esta distinción entre nulidad completa y nulidad
parcial “parte de la premisa de la divisibilidad del
contenido del negocio, de sus disposiciones o cláusulas”.
Eduardo A. Zannoni, Ineficacia y nulidad de los actos
jurídicos 159 (1986). Asimismo, Garrido Falla destaca que
“hay que entender la posibilidad de la nulidad parcial de
los negocios jurídicos, lo que supone la validez de
aquella parte del negocio que no está afectada de vicio”.
Fernando Garrido Falla, Los motivos de impugnación del
acto administrativo, Rev. Adm. Púb. No. 19, en la pág. 12
(1955). En lo que respecta al acto administrativo, Garrido
Falla propone que la sanción de nulidad absoluta dispuesta
por el Artículo 4 del Código Civil español, equivalente a
nuestro Artículo 4, no debe ser de aplicación. Explica
que, “cuando la administración actúa, el papel que juega
en el Derecho público el tema de las nulidades absolutas
tiene que ser necesariamente . . . completamente
diferente”. Id. en la pág. 19.
En este caso, realizar una distinción conceptual
entre la nulidad en el ámbito del Derecho Privado y la
ineficacia de una actuación administrativa que es
declarada nula, conllevaría, a mi entender, reconocerle a
los empleados cuyos nombramientos fueron declarados nulos
el derecho a retener los aumentos salariales por mérito CC-2014-0462 10
obtenidos al amparo de un sistema comprensivo de
evaluación de su desempeño. Por entender que los hechos
ante nuestra consideración ameritaban tal distinción,
confirmaría tanto la determinación administrativa como el
dictamen del Tribunal de Apelaciones. Consecuentemente,
disiento del proceder mayoritario.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada