EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
José Agosto Vázquez, Et Als.
Demandantes-Recurridos Certiorari v. 2005 TSPR 114 Policía de Puerto Rico, Et Als. 165 DPR ____ Demandados-Peticionarios
Número del Caso: CC-2003-165
Fecha: 23 agosto de 2005
Tribunal de Apelaciones:
Circuito Regional I San Juan Panel I
Juez Ponente:
Hon. Liana Fiol Matta
Oficina del Procurador General:
Lcda. Lizette Mejías Avilés Procuradora General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Alberto Omar Jiménez Santiago Lcdo. Marco Rosado Conde
Materia: Sentencia Declaratoria
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José Agosto Vázquez, Et Als. CC-2003-165
Demandantes-Recurridos
Certiorari v.
Policía de Puerto Rico, Et Als.
Demandados-Peticionarios
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico a 23 de agosto de 2005.
I
El 15 de abril de 1994 José Agosto Vázquez y otros 123
agentes adscritos a la Policía de Puertos solicitaron una
sentencia declaratoria en el Tribunal de Primera Instancia.1
1 La demanda fue enmendada en tres ocasiones para aumentar el número de codemandantes a un total de ciento veinticuatro policías.
Es menester indicar que previo a solicitar la sentencia declaratoria en el tribunal de instancia, los agentes reclamaron el pago suplementario al entonces Superintendente de la Policía, Lcdo. Ismael Betancourt y Lebrón. El 11 de abril de 1991 el Tnte. José Dávila Sánchez, entonces coordinador de la Policía de Puertos y jefe de dicha unidad, cursó un memorando al entonces Superintendente, solicitándole que se les concediera el pago suplementario a los miembros de dicha unidad, conforme la Orden General Núm. 75-8 de 15 de diciembre de 1975 (en adelante Orden General Núm. 75-8). En el memorando se indicó que por ser la Policía de Puertos una unidad especializada, sus miembros tenían derecho a recibir dicho pago. Esta comunicación fue referida al Cnel. Quirpa Pérez CC-2003-165 2
Alegaron que pertenecían a una unidad especializada de la
Policía y que sus labores conllevaban un alto riesgo para
sus vidas, factores que los cualificaban para recibir el
pago suplementario de hasta tres pasos por mérito en la
escala salarial dispuesto por el Art. 11 de la Ley Núm. 26
de 22 de agosto de 1974, según enmendada (en adelante Ley
Núm. 26). 2 En su contestación a la demanda la Policía negó
que la unidad fuese una especializada ya que la
responsabilidad impuesta a sus miembros era idéntica a la
que recaía sobre los demás agentes del orden público.
El tribunal de instancia designó al Lcdo. Guillermo
Garau Díaz como Comisionado Especial para que examinara las
alegaciones de las partes y rindiera el informe
correspondiente. Luego de recibir la prueba presentada por
las partes, el Comisionado rindió su informe el 3 de
Continuación Nota al calce Núm. 1 . . .
Collazo, Comandante del área de Carolina, quien recomendó favorablemente la concesión del pago solicitado. El 15 de mayo de 1991 el teniente Dávila Sánchez sometió un informe en el cual recomendó la concesión del pago suplementario a los agentes adscritos a la Policía de Puertos, retroactivo a 1987, fecha en la que se creó dicha unidad.
A pesar de contar con las recomendaciones favorables para autorizar los pagos, el Superintendente no contestó la solicitud de los agentes. En vista de ello, éstos acudieron en apelación ante la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal, sin embargo, mediante resolución de 17 de junio de 1993, dicho foro determinó que carecía de jurisdicción para entender en el asunto. 2 La citada disposición fue derogada por la Ley Núm. 53 de 10 de junio de 1996, 25 L.P.R.A. secs. 3104 et seq. No obstante, haremos referencia a la Ley Núm. 26, supra, por ser la vigente al momento en que se presentó la reclamación de marras. CC-2003-165 3
febrero de 2002. Concluyó que la Policía de Puertos era
una unidad especializada desde su creación en 1987 y que
los agentes adscritos a ésta, de ordinario, no desempeñaban
las labores rutinarias de los otros miembros de la Policía.
El Comisionado señaló que el reclutamiento de dichos
agentes resultaba difícil por requerirse ciertos
conocimientos especializados, por lo que también se
dificultaba su traslado o reemplazo. Indicó, además, que a
los miembros de dicha unidad se les requería someterse a
varios adiestramientos ofrecidos por la Administración
Federal de Aviación (en adelante F.A.A., por sus siglas en
inglés) y que también recibían adiestramientos relacionados
a las funciones que desempeñaban, distinto a otros miembros
de la Policía. Finalmente, el Comisionado señaló que la
labor llevada a cabo por los agentes de puertos, por su
propia naturaleza, conllevaba un alto riesgo, ya que
frecuentemente estaban expuestos a peligros. En
consideración a lo anterior, determinó que los agentes
recurridos eran acreedores al pago suplementario de por lo
menos un paso por mérito, retroactivo a junio de 1991,
fecha cuando se sometió la solicitud del pago ante la
agencia.
Luego de varios incidentes procesales, el foro de
instancia aceptó y adoptó las determinaciones de hecho y
conclusiones de derecho del Comisionado. Resolvió que los
agentes tenían derecho a recibir un pago suplementario por
llevar a cabo funciones especializadas. En consecuencia, CC-2003-165 4
ordenó al Superintendente de la Policía que encomendara a
la unidad correspondiente dentro de dicha agencia realizar
los cómputos necesarios de manera que se efectuaran los
pagos dentro de un término de sesenta días. Los agentes
presentaron entonces una moción de reconsideración y
conclusiones de derecho adicionales donde adujeron que el
pago debía ser retroactivo a 1987, fecha de la creación de
la unidad de puertos, y no a 1991, como resolvió el foro
sentenciador. El tribunal de instancia acogió las
conclusiones de derecho solicitadas; no obstante, rehusó
extender la retroactividad del pago a 1987. Los agentes
solicitaron reconsideración en lo referente a la
retroactividad del pago, pero ésta fue denegada.
Del anterior dictamen recurrieron tanto la Policía como
lOs agentes ante el Tribunal de Apelaciones. De una parte,
los agentes plantearon que el pago debía ser retroactivo a
1987. De otra parte, la Policía adujo que el foro
sentenciador erró al resolver que la unidad de puertos
fuese una especializada ya que dicha clasificación
únicamente respondía a propósitos funcionales y
organizativos, al igual que ocurría en las demás unidades
de dicha agencia y, por tanto, los agentes no eran
acreedores del pago suplementario solicitado. El tribunal
apelativo intermedio confirmó la sentencia recurrida al
resolver que la prueba presentada demostraba que, desde su
creación, la Policía de Puertos fue clasificada como una
unidad especializada, por lo cual sus miembros debían CC-2003-165 5
recibir el pago suplementario. Además, determinó que el
pago debía ser retroactivo a 1987, a tenor la Ley Núm. 26,
supra. Sin embargo, indicó que la retroactividad del pago
en cada caso en particular dependía de la fecha de ingreso
de los agentes en la Policía de Puertos. Finalmente,
devolvió el caso al foro de instancia para que éste
celebrase una vista evidenciaria a los fines de determinar
la cantidad de pasos que les correspondía a cada agente, la
fecha de ingreso de cada uno en la Policía de Puertos y si
la reclamación fue instada dentro del término prescriptivo.
Inconforme, la Policía acudió ante nos mediante un
recurso de certiorari y adujo que había incidido el
. . . al concluir que la unidad de puertos realiza funciones especializadas y que, por ende, sus agentes son acreedores al pago suplementario dispuesto en el Artículo 11 de la Ley Núm. 26 de 22 de agosto de 1974 y la Orden General Núm. 75-8 [de] 15 de septiembre de 1975.
. . . al proveer que tal pago suplementario será retroactivo a la fecha de creación de la unidad de puertos, negándole discreción al Superintendente en tal determinación, así como al intimar que procedería la concesión de más de un paso.
II
En síntesis, el recurso ante nos requiere que
determinemos si los agentes recurridos, adscritos a la
Policía de Puertos, tienen derecho a percibir un pago
suplementario por pertenecer a una unidad especializada de
la Policía. De contestar esta interrogante en la CC-2003-165 6
afirmativa, será necesario resolver la fecha de efectividad
de dicho pago.3
La Policía es un organismo civil de orden público con
la obligación de proteger a las personas, la propiedad,
mantener el orden, prevenir los delitos y compeler a la
observancia de las leyes y reglamentos. Art. 3 de la Ley
Núm. 26, supra. Para cumplir con los anteriores deberes,
el legislador delegó en el Superintendente la facultad de
determinar por Reglamento “la organización y administración
de la Policía, las obligaciones, responsabilidad y conducta
de sus miembros y cualquier otro asunto necesario para el
funcionamiento del Cuerpo”. Art. 7 de la Ley Núm. 26,
supra. (Énfasis suplido.) En el ejercicio de dicha
facultad, éste creó la Policía de Puertos, mediante la
Orden General Núm. 87-15 de 3 de septiembre de 1987 (en
adelante Orden General Núm. 87-15).
3 Para vindicar su alegado derecho al pago suplementario, los agentes utilizaron el mecanismo procesal de la sentencia declaratoria. Conforme la Regla 59.1 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, “[e]l Tribunal de Primera Instancia tendrá autoridad para declarar derechos, estados y otras relaciones jurídicas aunque se inste o pueda instarse otro procedimiento”. La sentencia declaratoria es un mecanismo remedial y profiláctico que permite anticipar la diludicación en los méritos de cualquier reclamación ante los tribunales, cuando exista un peligro potencial para el promovente. Sánchez v. Secretario de Justicia, res. el 28 de junio de 2002, 157 D.P.R. ___ (2002), 2002 TSPR 98, 2002 JTS 105. Al tomar en consideración que los agentes han alegado una violación a la Ley Núm. 76, supra, al no percibir la bonificación adicional dispuesta en dicho estatuto, y en atención al alto interés público del que están revestidas las reclamaciones laborales, entendemos que la sentencia declaratoria es un vehículo adecuado para la vindicación de sus derechos. CC-2003-165 7
La mencionada Orden estableció: “[m]ediante esta Orden
se organiza la Policía de Puertos. Esta será una unidad de
trabajo especializada en la vigilancia de puertos marítimos
y aeropuertos”. (Énfasis suplido.) Un examen de la
referida orden revela que el propósito fue crear una unidad
especializada de trabajo para proveer vigilancia
veinticuatro horas al día en los aeropuertos y puertos
marítimos del país y mantener una estrecha coordinación con
las agencias federales y estatales que también intervienen
en las zonas portuarias para detectar la introducción
ilegal de sustancias controladas, personas indocumentadas,
armas, explosivos ilegales y otros tipos de contrabando.
Por su naturaleza, el funcionamiento de la unidad está
estrechamente relacionado con la Autoridad de Puertos.
Ambas agencias otorgaron un contrato de servicios
policíacos mediante el cual la Policía se obligó a asignar
a ciertos agentes para ofrecer vigilancia portuaria. De
acuerdo con los términos del contrato, la Autoridad de
Puertos, por su parte, se obligó a sufragar los sueldos de
los agentes, así como los aumentos anuales que fuesen
concedidos.4
La Policía de Puertos, además de tener los mismos
deberes y responsabilidades que el resto de los agentes del
orden público, tiene la obligación de intervenir en casos
de desastres aéreos o marítimos y amenaza o localización de
artefactos explosivos en las zonas portuarias, entre otras
4 Contrato de servicios policíacos, 8 de febrero de 1991, cláusulas 1 y 6. CC-2003-165 8
funciones. Además de establecer expresamente dicha unidad
como una especializada, la Orden General Núm. 87-15 dispuso
que “[l]os miembros de la Fuerza asignados a la Policía de
Puertos, no podrán ser utilizados para prestar servicios en
otros programas”. (Énfasis suplido.)
Para cumplir sus funciones obligaciones se requiere a
los integrantes de la mencionada unidad estar
familiarizados con las leyes y reglamentos de la Autoridad
de los Puertos. Además, algunos de sus miembros deben ser
bilingües, por ofrecer sus servicios en zonas turísticas. 5
De otra parte, antes de integrarse a la unidad, los agentes
deben asistir a un seminario de seguridad aeroportuaria,
que ofrece la F.A.A. en coordinación con la Autoridad de
Puertos, y a un adiestramiento conocido como Security
Identification Display Area, el cual es indispensable para
que los agentes puedan tener acceso al área operacional de
los puertos. Los agentes también deben estar adiestrados en
el área de manejo de pasajeros. 6 En lo concerniente al
recurso ante nos, los agentes recurridos no sólo fueron
sometidos al adiestramiento descrito anteriormente previo a
integrarse a la Policía de Puertos, sino que algunos de
ellos, además, tomaron otros seminarios, tales como: Civil
Aviation Security – Special Interest Seminar, Civil
Aviation Security – Crisis, Airport Interdiction, Sistema
5 Id., cláusula 12(c). 6 Véase Informe del Comisionado Especial, pág. 6. CC-2003-165 9
de data móvil y Secuestro y toma de rehenes, contrabando de
drogas y explosivos.7
De lo anterior se puede colegir que, contrario a lo
alegado por la Policía, la unidad de puertos es una
especializada por disposición expresa de la Orden General
Núm. 87-15 y por el trato que han recibido sus integrante,
tanto en las funciones desempeñadas como en la preparación
requerida, que incluye no solamente el adiestramiento
ordinario a un miembro de la Policía, sino una capacitación
en la que intervienen las agencias federales relacionadas
con la vigilancia portuaria. Si bien es cierto que cada
unidad de trabajo dentro del cuerpo policial ejerce una
función particular para fines organizativos y funcionales,
como alega la Policía, no es menos cierto que existen
ciertas unidades que pueden considerarse especializadas por
la naturaleza del trabajo que desempeñan, así como por su
adiestramiento y funcionamiento interno. A la luz de lo
anterior, actuó correctamente el foro apelativo intermedio
al reconocer la naturaleza especializada de la Policía de
Puertos.
III
Luego de resolver que la Policía de Puertos es una
unidad especializada, debemos determinar si sus miembros
son acreedores a una compensación adicional por sus
servicios.
7 Id., págs. 6-7. CC-2003-165 10
El Art. 11(c) de la Ley Núm. 26, supra, establece, en
lo pertinente, que “[e]l Superintendente tendrá facultad
para conceder pagos suplementarios de sueldos a miembros de
la Fuerza”. En lo pertinente al recurso ante nos, entre
las condiciones que ameritan la concesión de un pago
suplementario se encuentran: rendir servicios especiales o
excepcionalmente meritorios, rendir servicios en funciones
especiales y ofrecer servicios especiales que constituyen
un riesgo adicional para la vida del agente. En tales casos
el pago suplementario será de hasta tres pasos en la escala
salarial. La ley dispuso que el pago sería descontinuado
cuando no existiesen las razones que dieron lugar a su
concesión.
En el ejercicio de la facultad que le fue conferida,
el Superintendente aprobó la Orden General Núm. 75-8. La
citada orden estableció las condiciones de trabajo que
justifican la concesión del pago suplementario, que son
idénticas a las mencionadas en el Art. 11(c) de la Ley Núm.
26, supra, y, por tanto incluye a los agentes que prestan
servicios especiales.
Posteriormente, el Superintendente aprobó la Orden
General Núm. 95-10 de 20 de septiembre de 1995 (en adelante
Orden General Núm. 95-10). En ésta, permanecieron
inalteradas las condiciones para recibir un pago
suplementario mencionadas previamente, entre las que se CC-2003-165 11
encuentra la prestación servicios en funciones especiales. 8
Además, se incluyeron definiciones más específicas, que
pueden ser ilustrativas para la adjudicación de la presente
controversia. La referida Orden definió pago suplementario
como “[l]a compensación adicional y separada del sueldo del
miembro de la Policía que puede conceder el
Superintendente, a tono con las disposiciones del Artículo
11, inciso (c) de la Ley de la Policía, según enmendada”.
(Énfasis suplido.) De otra parte, dispuso que los
servicios en funciones especiales, son “[a]quellos que
aunque tienen relación directa con los deberes y
responsabilidades de los miembros de la Fuerza, no son
desempeñados común y rutinariamente por todos éstos sino
por grupos determinados”.
De un examen en conjunto de la Ley Núm. 26, supra, y
de las órdenes aprobadas por el Superintendente se puede
colegir con meridiana claridad que el propio Art. 11(c)
confirió una compensación adicional como pago suplementario
a aquellos agentes del orden público que prestan servicios
en unidades especializadas. De igual forma dispuso el
Superintendente en las órdenes a esos efectos. Este pago se
fundamenta en que aunque dichos agentes ejercen las mismas
funciones que el resto de los miembros de la Policía,
8 La referida Orden estableció también un pago diferencial, que fue definido como “[l]a compensación especial, adicional y separada del sueldo regular, que se podrá conceder cuando la ubicación geográfica del puesto, las condiciones especiales del trabajo, los conocimientos especiales requeridos o las dificultades extraordinarias en el reclutamiento y/o retención de personal para ciertos puestos lo justifiquen”. CC-2003-165 12
además, desempeñan tareas particulares para las cuales han
recibido un adiestramiento especial. Incluso dicho pago
podría servir como incentivo por tareas que únicamente
llevan a cabo grupos específicos o unidades especializadas.
Resolvemos que por constituir la Policía de Puertos una
unidad especializada, los agentes recurridos son acreedores
al pago suplementario establecido en el Art. 11(c) de la
Ley Núm. 26, supra. En consecuencia, el primer error no
fue cometido.
IV
En su segundo señalamiento la Policía alega que
incidió el foro apelativo al resolver que el pago debe ser
retroactivo a la fecha de la creación de la unidad de
puertos, es decir, 1987. Este error tampoco fue cometido.
Como indicamos previamente, la Orden General Núm. 87-
15, mediante la cual se estableció la Policía de Puertos en
1987, expresamente dispuso que ésta sería una unidad de
trabajo especializada. Para entonces se encontraba en
vigor el Art. 11(c) de la Ley Núm. 26, supra. En vista de
lo anterior es forzoso concluir que desde que se organizó
la Policía de Puertos 1987 sus integrantes son acreedores a
percibir el pago suplementario por ofrecer servicios en
funciones especiales. Resolvemos, pues, que los agentes
recurridos deben recibir retroactivamente al 1987 los pagos
suplementarios adeudados desde la fecha en que se presentó CC-2003-165 13
la demanda. Por supuesto, los agentes deberán acreditar que
durante el tiempo referido anterior a la presentación de la
demanda ellos, efectivamente, estuvieron adscritos a la
Unidad de Puertos.
Con relación al número los pasos a los que tiene
derecho cada agente en concepto de pago suplementario, el
Art. 11(c) de la Ley Núm. 26, supra, no dispuso la cantidad
específica a concederse a los agentes que rindan servicios
en funciones especiales, sino que estableció que éstos
podrán recibir “hasta tres pasos” en la escala salarial. Lo
mismo se indicó en las Órdenes Generales Núms. 75-8 y 95-
10. De esta forma tanto la legislación como las órdenes de
la agencia concedieron discreción al Superintendente para
determinar la cantidad de pasos a ser concedida, que nunca
puede exceder de tres. Lo anterior permite que el
Superintendente pueda conceder los beneficios de acuerdo
con los recursos económicos del organismo, de las funciones
particulares que lleva a cabo cada unidad y del desempeño
de cada agente. Resolvemos, por lo tanto, que corresponde
al Superintendente determinar la cantidad de pasos a la que
es acreedor cada agente. Erró el foro intermedio al
ordenar la celebración de una vista evidenciaria sobre este
particular.
La conclusión a la que hoy llegamos vindica y hace
efectivo un beneficio económico adicional que el legislador
concedió a los agentes del orden público que laboran en una
unidad especializada y que arriesgan su propia seguridad CC-2003-165 14
por el bienestar de la ciudadanía y para mantener el orden
en nuestra sociedad.
V
Por los fundamentos antes expuestos, se dictará
sentencia para modificar el dictamen emitido por el
Tribunal de Apelaciones y devolver el caso a la agencia
peticionaria a los fines de que el Superintendente
determine la cantidad de pasos a la que cada agente tiene
derecho por concepto de pago suplementario y para que
compute el total adeudado a cada uno de ellos, a tenor con
lo aquí resuelto. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión Per Curiam que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se modifica el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso a la agencia peticionaria a los fines de que el Superintendente determine la cantidad de pasos a la que cada agente tiene derecho por concepto de pago suplementario y para que compute el total adeudado a cada uno de ellos, a tenor con lo aquí resuelto.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rebollo López concurre sin opinión escrita. La Juez Asociada señora Fiol Matta está inhibida.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo