Disidente Universal v. Dpto. De Estado

98 TSPR 68

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: June 12, 1998
• Docket: AC-1997-18
• Status: Published

Opinion

En el Tribunal Supremo de Puerto Rico

Disidente Universal de Puerto Rico, Inc. Demandante-Recurrido Apelación Administrativa .V 98TSPR68 Departamento de Estado

Demandado-Peticionario

Número del Caso: AC-97-0018

Abogados Parte Peticionaria: Lcdo. Carlos Lugo Fiol Procurador General Lcda. Miriam Alvarez Archilla Procuradora General Auxiliar

Abogados Parte Recurrida: Lcdo. Guillermo González Alcazar

Agencia Administrativa – Departamento de Estado

Tribunal de circuito de Apelaciones: Circuito Regional I

Juez Ponente: Hon. Martínez Torres

Fecha: 6/12/1998

Materia: Revisión Administrativa

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Disidente Universal de P.R., Inc.

Apelado-recurrente AC-97-18

v. Revisión Administrativa

Departamento de Estado

Apelante-recurrido

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Negrón García

San Juan, Puerto Rico, a 12 de junio de 1998

El 7 de diciembre de 1995, Angel W. Padilla Piña

solicitó al Departamento de Estado certifi-cación de

prensa para Disidente Universal de P.R., Inc.,

organización periodística, sin fines de lucro, dedicada

esencialmente a velar y denunciar las violaciones de

Derechos Humanos en Cuba. Consignó que el periodismo no

constituía su medio principal de vida. Por tal razón, a

te-nor con la Sec. 2-408(e) de la Ley de Vehículos y

Tránsito de P.R. y el Reglamento Para Regir la

Expedición, Renovación, Cancelación, Uso y

Responsabilidades de las Certificaciones de Prensa, se

le denegó el beneficio de una tablilla especial de

prensa. Luego de pedir sin éxito reconsideración, impugnó la

constitucionalidad de ambos preceptos. El 9 de diciembre de

1996, el Tribunal de Circuito de Apelaciones1 (Hons. Amadeo

Murga, Rodríguez García y Martínez Torres), los sostuvo.

Sin embargo, en reconsideración, (Hons. Rossy García,

Rodríguez García y Martínez Torres), decretó su inconstitu-

cionalidad por requerir que el periodismo constituya el

medio principal de vida. Dicho foro razonó que aunque no se

violaba la libertad de prensa, la legislación y

reglamentación “hacía[n] más difícil la labor del

periodista”. Bajo ese predicado, aplicó la norma de que el

gobierno no puede negar un beneficio a una persona a base

de un requisito que afecte un derecho fundamental, tal y

como la libertad de prensa. Sostuvo que la legislación

incide negativamente sobre el ejercicio de esa libertad y

no basta que el interés gubernamental sea sustancial, sino

que es menester que dicho interés no pueda alcanzarse por

medios más amplios de lo necesario. Se negó a aplicar el

escrutinio racional o mínimo y, en su lugar, usó un

escrutinio intermedio. Concluyó que aunque el interés del

Estado era sustancial, el medio para alcanzarlo

–clasificar los periodistas a base de si derivan de su

profesión su principal fuente de sustento- era innecesaria-

mente amplio. Sugirió que el criterio establecido en la

propia Ley y Reglamento, de dedicarse “de día a día” es

1 El recurso, originalmente presentado en el Tribunal Superior, Sala de San Juan, fue trasladado al Tribunal de Circuito de Apelaciones conforme la enmienda a la Ley Núm. 248 de 25 de diciembre de 1995, Art. 9.004(a) del Plan de Reorganización Núm. 1 de la Rama Judicial. suficiente para adelantar el interés del Estado, y que el

requisito económico de “que constituya su principal medio

de vida” adolece de amplitud excesiva.

En apelación, el Depto. de Estado cuestiona dicho

dictamen.2

I

Como único beneficio, la sección 2-408 de la Ley Núm.

11 del 3 de abril de 1987, enmendatoria de la Ley de

Vehículos y Tránsito, autorizó expedir esas tablillas

especiales a todo vehículo de motor que sea propiedad y

utilice un miembro acreditado de la Prensa General Activa,

o pertenezca a una agencia o empresa noticiosa para uso

exclusivo de uno de sus miembros. Estas personas son

2 Plantea:

“1. Erró el Honorable Tribunal de Circuito al aplicar al caso de autos el escrutinio intermedio para establecer la validez constitucional de la clasificación sobre que el periodismo constituyera el “medio principal de vida” del solicitante de una credencial de prensa, cuando se trata de una reglamentación socio económica relativa al poder del Estado para reglamentar dicha profesión, cuyo escrutinio debió ser el del nexo racional o tradicional mínimo.

2. Erró el Honorable Tribunal de Circuito al declarar la inconstitucionalidad de la sección 2- 048(e) de la Ley Núm. 141 de 20 de julio de 1960, según enmendada, 9 L.P.R.A. sec. 488(e), conocida como Ley de Vehículos y Tránsito y los Artículos IIA, IIIB y IVB del Reglamento para regir la expedición, renovación, cancelación, uso y responsabilidades de las Certificaciones de Prensa, Núm. 5285 de 3 de agosto de 1995.

3. Erró el Honorable Tribunal de Circuito al determinar que la sección 2-408(e), de la Ley 141 de 20 de julio de 1960, según enmendada, 9 L.P.R.A. sec. 488(e), conocida como Ley de Vehículos y Tránsito y su contraparte reglamentaria adolecen del defecto de aquellas debidamente certificadas por el Depto. de Estado,

dedicados a la búsqueda de información de día a día para

los medios noticiosos del país y, para los cuales esta

ocupación constituye el medio principal de vida.

El propósito de esta legislación es remedial y

eminentemente socio-económico. Así quedó diáfanamente

consignado, al señalarse en su Exposición de Motivos que

“[l]os miembros de la Prensa General Activa de nuestro país

[...] se quejan de que los agentes del orden público, al

ver estacionados sus carros con la tablilla de prensa en la

parte superior y la tablilla regular en la parte delantera

del vehículo, les denuncian e imponen multas. Esta medida

va encaminada a establecer una disposición permitiendo el

uso de la tablilla especial únicamente sin riesgo alguno de

sufrir inconvenientes con los agentes del orden público.

Esto, además, logrará que se cumpla el objetivo principal

de la Sección 2-408 de la Ley Núm. 141, el cual es facultar

a los periodistas que puedan llevar a cabo su misión de

mantener bien informado al público y desempeñar la

ocupación que constituye su medio principal de vida.”

(Enfasis nuestro).

Por su parte, el Art. III del aludido Reglamento

provee que se expida una certificación de prensa a todo

miembro de la “Prensa General Activa en Puerto Rico”3 de 18

sobrextensión (overbreadth) o amplitud excesiva y que por ello son inconstitucionales.” 3 Su Art. II define así miembro de la Prensa General Activa:

“Dueño, gerente general, directores, direc- tores asociados, jefes de redacción, reporteros, años o más. La solicitud debe acompañarse con una

recomendación de la empresa o corporación periodística para

la cual trabaja, que certificará que “es un miembro de la

Prensa General Activa, que se desempeña en labores

periodísticas o de información en forma directa y

consistente para la empresa o corporación.” Art. III A.

Además, deberá consignar si dicho trabajo es su medio

principal de vida.

Notamos pues, que el precepto legal y el reglamentario

establecen que la certificación para obtener una tablilla

especial de prensa, es para quienes se dediquen de día a

día a la búsqueda de información y para los cuales tal

ocupación constituye su medio principal de vida. Como

corolario, quedan excluidos los que hacen periodismo

esporádica o parcialmente, sin que constituya su principal

medio de sustento.

Padilla Piña argumenta que negarle la certificación,

sólo porque su trabajo periodístico no constituye su medio

principal de vida, restringe y coarta su libertad de

palabra y prensa. No tiene razón.

II

editores, fotoperiodistas y todo personal del Departamento de Noticias de una Empresa o Corpo- ración periodística, registrada en el Departa- mento de Estado de Puerto Rico y que ejerza el periodismo escrito, radial o televisado en Puerto Rico, dedicado a la búsqueda, elaboración, edición o difusión de la noticia de interés general, que se desempeñe en sus labores en forma directa y consistente para dicha Empresa o Corporación y cuya prestación de servicios está certificada por la parte servida y para el cual esta ocupación constituye su medio principal de vida.” El principio de igual protección de las leyes

consagrado en el Art. II, Sec. 7 de nuestra Constitución

prohibe el discrimen injustificado, sin exigir trato igual

para todos los ciudadanos. Se activa ante legislación o

acción gubernamental que clasifique grupos y discrimine

injustificadamente unos frente a otros. Facultad para las

Ciencias Sociales v. Consejo de Educación Superior, res. en

2 de junio de 1993; Calo v. Cartagena, res. en 28 de junio

de 1991; Aulet Lebrón v. Depto. de Servicios Sociales, res.

en 28 de junio de 1991; Mercado Vega v. U.P.R., 128 D.P.R.

273 (1991); Salas v. Municipio, 119 D.P.R. 625 (1987); M

and B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118 D.P.R. 319

(1987); Vélez v. Srio. de Justicia, 115 D.P.R. 533 (1984).

Para evaluar situaciones de ese género, los tribunales

examinamos la razonabilidad de la clasificación, a base del

escrutinio estricto o el de nexo racional. Rodríguez Pagán

v. Depto. de Servicios Sociales, res. en 3 de febrero de

1993; Zachry International v. Tribunal Superior, 104 D.P.R.

267 (1975).

El primero (estricto), se emplea ante clasificaciones

que afectan derechos fundamentales tales como el voto, la

intimidad, el culto, la expresión y otros, o se trate de

clasificaciones sospechosas, o sea, aquellas establecidas

por razón de raza, color, sexo, nacimiento, origen o condi-

ción social, ideas políticas o religiosas y nacionalidad.

Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., res. en 4 de junio de 1992.

Su análisis presupone la inconstitucionalidad del estatuto

y, por ende, el Estado tiene que probar que la clasifica-

ción responde a un interés apremiante y es necesaria, por no existir un medio menos oneroso para promover y alcanzar

dicho interés. San Miguel Lorenzana v. E.L.A., res. en 1ro.

de noviembre de 1993; Calo v. Cartagena, supra.

En el otro extremo, el escrutinio de nexo racional o

tradicional, se utiliza en clasificaciones de tipo socio-

económico. La constitucionalidad se presume. Rodríguez

Pagán v. Depto. de Servicios Sociales, supra. Quien

impugna tiene que demostrar que la clasificación es arbi-

traria y no existe nexo racional entre ella y el interés

legítimo del Estado. Vélez v. Srio. de Justicia, supra; M

and B.S. Inc. v. Depto. de Agricultura, supra.4

III

Nuestra Constitución y la federal sitúan5 la libertad

de prensa como derecho fundamental. Méndez Arocho v. El

Vocero, res. en 30 de junio de 1993; El Vocero v. E.L.A.,

res. en 8 de julio de 1992; Rodríguez Rodríguez v. E.L.A.,

supra; Pueblo v. Arandes De Celis, 120 D.P.R. 530 (1988);

4 En la jurisdicción federal se ha empleado un tercer escrutinio –el intermedio- cuando la clasificación afecta intereses individuales importantes, aunque no fundamenta-les, como los basados en sexo y extranjería. En Puerto Rico no lo hemos adoptado. Para clasificaciones de esa índole, utilizamos el escrutinio estricto. Almodóvar v. Méndez, 125 D.P.R. 218 (1990); León Rosario v. Torres, 109 D.P.R. 804 (1980).

5 El Art. II Sec.4 de nuestra Constitución lee:

“No se aprobará ley alguna que restrinja la libertad de palabra o de prensa o el derecho del pueblo a reunirse en asamblea pacífica y a pedir al gobierno la reparación de agravios.”

La Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos reza:

“El Congreso no aprobará ninguna ley con respecto al establecimiento de religión alguna, o que prohiba el libre ejercicio de la misma o que coarte la libertad de palabra o de prensa; o el derecho del pueblo a reunirse pacíficamente y a solicitar del Gobierno la reparación de agravios.” Santiago v. Bolt, 117 D.P.R. 153 (1986); Soto v. Secretario

de Justicia, 112 D.P.R. 477 (1982); Aponte Martínez v.

Lugo, 100 D.P.R. 282 (1971). Su esencia estriba en impedir

la restricción arbitraria del contenido de publicaciones,

así como el medio, lugar y la manera que se realicen, no

importa su veracidad, popularidad o simpatía.6 Coss v.

C.E.E., res. en 8 de febrero de 1995; Aponte Martínez v.

Lugo, supra. “Si la garantía constitucional significa algo,

es, al menos de ordinario, que ‘el gobierno no tiene la

facultad de restringir la expresión a base de su mensaje,

ideas, objetivos o contenido’” Tribe, American Constitu-

tional Law, second edition, 1988, pag. 790 (traducción

nuestra, citas omitidas). Es la libertad de los periódicos

para decidir lo que quieren imprimir y la protección al

público de recibir la información tal y como es publicada.

Implica además, el derecho del periodista a tener acceso a

la información que desea publicar sin trabas innecesarias.

Silva Iglecia v. Panel Sobre el Fiscal Especial

Independiente, supra; Rivera González v. Danny’s Bakery,

121 D.P.R. 304 (1988); Miami Herald v. Tornillo, 418 U.S.

241 (1974); Kleindienst v. Mandel, 408 U.S. 762 (1972);

Branzburg v. Hayes, 408 U.S. 665 (1972). Resaltamos una vez

más el valor trascendental del acceso a la información por

su estrecha correspondencia con la libre expresión, pues

“[s]in conocimiento de hechos no se puede juzgar; tampoco

6 Virginia Pharmacy Board v. Virginia Consumer Council, 425 U.S. 748 (1976); Cohen v. California, 403 U.S. 15 (1971); Near v. Minnesota, 283 U.S. 697 (1931); Debs v. U.S., 249 U.S. 211(1919). se puede exigir remedios a los agravios gubernamentales

mediante los procedimientos judiciales o a través del

proceso de las urnas cada (4) años”. Soto v. Secretario de

Justicia, supra, pág. 485. López Vives v. Policía de P.R.,

118 D.P.R. 219 (1987). Nuestra sociedad democrática se

nutre de corrientes liberales. Refrendamos la dimensión

constitucional del derecho de acceso e información de la

prensa y el público en general. Evitamos así que el

gobierno maneje los asuntos públicos en secreto y disminuya

el flujo constante de información al público en menoscabo

de la participación en asuntos que le conciernen, Soto v.

Secretario, supra, pág. 486. Sin embargo, también

reconocemos que este valor de libertad de expresión “[n]o

supone una irrestricción absoluta, [...] que [impida]

subordinarse a otros intereses cuando la necesidad y

conveniencia pública lo requieran”. Bonilla v. P.N.P., res.

en 13 de marzo de 1996; Velázquez v. Autoridad Metropoli-

tana de Autobuses, res. en 15 de septiembre de 1992.

IV

Con esta breve normativa en mente, precisemos el

alcance de las disposiciones de ley y reglamento impugna-

das. Es claro que la sola negativa de una certificación de

prensa a Padilla Piña, per se, no le impide ni restringe su

libertad de prensa. Publicar un periódico o tener acceso a

la información no depende de que se expida tal certifica-

ción de prensa. Su único efecto es no poseer el beneficio

aludido de una tablilla especial. El propósito de la Ley de

Tránsito dista mucho de interferir con el contenido de la

expresión o publicación; por el contrario, provee al sector más dinámico y activo de la prensa un comprensible

beneficio socioeconómico. Este trato particular a los

miembros de la prensa que se dedican de día a día a la

búsqueda de información y para quienes dicha profesión

constituye su principal fuente de sustento, no infringe la

garantía de libertad de prensa de los demás, pues no

conlleva o representa peligro de suprimir determinada idea

o expresión.

La legislación y reglamentación impugnada no están

dirigidas contra determinado grupo o sector de la prensa.

Sus criterios en nada inciden sobre el tamaño o poder de la

empresa periodística. Incluso los miembros de la prensa de

pequeñas empresas están incluidas en el beneficio de la

tablilla especial, siempre que se dediquen diariamente al

periodismo y el mismo represente su principal fuente de

sustento. Tampoco obstaculiza su labor; por el contrario,

la promueve y facilita para quienes han hecho del

periodismo su principal medio de vida. Padilla Piña no ha

demostrado (no existe indicio alguno), de que la misma

interfiera con la libertad de prensa de Disidente Universal

de P.R., Inc., pues no la penaliza por sus ideas o

expresiones. Tampoco regula contenido alguno ni constituye

censura previa de sus publicaciones. El derecho a la

tablilla especial, previa la certificación requerida, no es

fundamental ni exige aplicar el escrutinio estricto. Como

concluyó en reconsideración el Tribunal de Circuito de

Apelaciones, el requisito impugnado “no restringe directa-

mente la libertad de expresión y prensa. No prohibe ni

reglamenta la expresión o publicación de ideas”. Bajo los parámetros constitucionales pertinentes, sólo el trato

arbitrario e injustificado, que constituya una carga para

el periodista, viola la cláusula de libertad de prensa, mas

no aquel trato que persigue beneficiar al mayor número de

personas posibles.

Bajo el escrutinio mínimo o de nexo racional, ante una

legislación de este tipo, esencialmente socioeconómica,

debemos gran deferencia al legislador cuando se utiliza

como punta de lanza la cláusula de igual protección de las

leyes para impugnarlas. Marina Ind. Inc. v. Brown Boveri

Corp., 114 D.P.R. 64 (1983). No nos corresponde enjuiciar

su sabiduría. Olazagasti v. Eastern Sugar Associate, 79

D.P.R. 93(1956); Cervecería Corona v. Srio. Obras Públicas,

97 D.P.R. 44(1968). De existir una razón valedera que

relacione la clasificación con el interés del Estado,

sostendremos su validez.

En la situación de autos, no hay duda de que la

Asamblea Legislativa tuvo la intención de beneficiar al

periodista que se dedica diariamente a la búsqueda de la

información como medio principal de vida. Su propósito

primordial fue librarlo de los inconvenientes cotidianos

generados por la policía en el área del tránsito vehicular.

Promover y facilitar la labor a la prensa y demás

medios de difusión diaria es un interés importante y

sustancial del Estado. Tomamos conocimiento judicial de que

los estacionamientos facilitados por las agencias de

gobierno para la prensa son limitados y, aún aquellos que

ostentan la tablilla especial, muchas veces no logran ni

tienen acceso garantizado. De exigirse la entrega de la tablilla especial de prensa a todo aquel que reclame ser

periodista –incluso los que ocasionalmente escriben un

artículo en algún periódico o intervienen de alguna forma

en la difusión o análisis de información a través de la

radio o la televisión-, sobrecargaría los escasos y

limitados espacios de estacionamiento en el país y, a la

postre afectaría detrimentalmente la prensa diaria. No hay

duda que el limitar la concesión de Certificaciones de

Prensa y tablillas especiales es un medio que

razonablemente promueve ese interés identificado. La

clasificación pues, está relacionada razonablemente a dicho

interés.

VI

Finalmente, no nos convence el fundamento del Tribunal

de Circuito sobre amplitud excesiva.

La doctrina de amplitud excesiva se desarrolló como

técnica de análisis judicial para asegurar que la libertad

de expresión goce la máxima protección, debido a su impor-

tancia constitucional. Al igual que la doctrina de vague-

dad, se utiliza para examinar la constitucionalidad de una

ley de su faz, no en su aplicación. Son excepciones a las

normas de legitimación activa (standing), que permiten de-

terminar si la ley afectaría derechos de terceras personas

que no se encuentran ante el tribunal. Ambas doctrinas pre-

suponen que hay un ejercicio del derecho a la libre expre-

sión que no podría ser legítimamente restringido por regla-

mentación gubernamental. U.N.T.S v. Soler Zapata, res en 16

de abril de 1993. Si de su faz la ley es excesivamente amplia, se

considera si existen medios menos onerosos para alcanzar el

propósito gubernamental. Serrano Geyls, Derecho Constitu-

cional de Estados Unidos y Puerto Rico, 1988, vol. II,

págs. 1319-1320. 1987).7

En Pueblo v. Hernández Colón, 118 D.P.R. 891,899

(1987), resolvimos que para invalidar un estatuto, la

amplitud excesiva tenía que ser sustancial en relación con

7 Es excesivamente amplio un estatuto que además de controlar o regular actividades constitucionalmente regulables, también afecta e invade el ámbito de expresiones o conductas protegi- das. Gunther, Constitutional Law, Twelfth Edition, 1991. NAACP v. Alabama, 357 U.S. 449 (1964); Thornhill v. Alabama, 310 U.S. 88(1940). Sin embargo, “plausiblemente puede impug- narse una ley, alegando nulidad debido a excesiva amplitud, sólo cuando: (1) la actividad protegida constituye una parte significativa del objetivo de la ley, y (2) no existe una manera satisfactoria de separar las aplicaciones constitucio- nales de la ley de sus aplicaciones inconstitucionales, de forma que se puedan suprimir estas últimas, claramente y en un solo paso, del alcance de la ley.” Tribe, Ob. Cit., pág. 1022. Además, “[e]n el análisis sobre la amplitud excesiva está implícita la idea de que no debe anularse una ley de su faz a menos que ésta impida sustancialmente la celebración de actividades protegidas [...] Por lo tanto, un estatuto redac- tado de manera restrictiva para que refleje la relación íntima existente entre los medios seleccionados por la legis- latura y los fines permisibles del gobierno no es vulnerable de su faz simplemente porque alguien pudiera imaginar aplicaciones ocasionales que trascienden los límites consti- tucionales.” Tribe, Ob. Cit., págs. 1024-1025. “La existencia de un efecto disuasivo incluso en el campo de los derechos protegidos por la Primera Enmienda nunca se ha considerado como fundamento suficiente, en sí y por sí, para prohibir la acción estatal”. Younger v. Harris, 401 U.S. 37,51 (1971). (Traducción nuestra).

En Broadrick v. Oklahoma, 413 U.S. 601 (1973), se dijo que las invalidaciones por amplitud excesiva, fueron generalmente inapropiadas cuando la alegada aplicación impermisible de la ley impugnada, afectaba conducta más que expresión. Desde entonces, el Tribunal Supremo Federal ha indicado que la doc- trina permanece disponible en ciertas circunstancias, espe- cialmente en la impugnación de regulaciones de expresión, más que de conducta. Schad v. M.T. Ephraim, 452 U.S. 61 (1981); Schaumburg v. Citizens for Better Environ, 444 U.S. 620 (1980); Erznoznik v. Jacksonville, 422 U.S. 205 (1975). En otros contextos, se han rechazado varios ataques por amplitud excesiva, reiterándose Broadrick. N.Y. v. Feber, 458 U.S. 747 el alcance legítimo que la medida puede tener, y “si no

están afectados derechos de libertad de expresión y

asociación constitucionalmente protegidos, no procede exa-

minar la ambigüedad de una reglamentación.” (Enfasis

suplido).

En el caso de autos, repetimos, el propósito principal

de la legislación no es regular o controlar la libertad de

prensa. Su efecto sobre ese derecho, si alguno, es

incidental, igual al que de ordinario tiene toda concesión

de algún privilegio sobre las personas excluidas. En su

análisis constitucional, no se justifica aplicar el

escrutinio intermedio; mucho menos anular esta legislación

por alegada amplitud excesiva. Este tipo de legislación no

exige al Estado utilizar el medio menos oneroso para

alcanzar su interés; basta que esté razonablemente

relacionado con la clasificación.

Se dictará sentencia revocatoria.

ANTONIO S. NEGRON GARCÍA Juez Asociado

(1982); Parker v. Levy, 417 U.S. 733 (1974); Arnnett v. Kennedy, 416 U.S. 134 (1974). 17

Apelado-recurrente

AC-97-18 Revisión Administrativa v.

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente, se revoca la Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones dictada en reconsideración el 19 de marzo de 1997.

Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Hernández Denton emitió Opinión Disidente a la cual se une la Juez Asociada señora Naveira de Rodón. El Juez Asociado señor Corrada del Río se inhibió.

Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo 18

Disidente Universal de Puerto Rico, Inc.

Peticionaria-Recurrente

Vs. AC-97-18 Certiorari

Departamento de Estado del Gobierno de Puerto Rico

Recurrido

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton a la cual se une la Juez Asociada señora Naveira de Rodón

San Juan, Puerto Rico, a 12 de junio de 1998.

Por considerar que el Departamento de Estado, no tiene autoridad

para expedir credenciales de prensa que se utilicen como

identificación, y que al hacerlo y adoptar como criterio para su

expedición el concepto de Prensa General Activa de la Ley de Vehículos

y Tránsito de Puerto Rico, Ley Núm. 141 del 20 de julio de 1960, según

enmendada, se ha excedido de la autoridad delegada, disentimos.

Angel Padilla Piña, Director del periódico

Disidente solicitó en el Departamento de Estado una

credencial de periodista. La empresa periodística que

publica Disidente es Disidente Universal de 19

Puerto Rico, Inc., una corporación sin fines de lucro, dedicada a

denunciar las violaciones de derechos humanos en Cuba. Acompañó con su

solicitud una carta firmada por la secretaria de la corporación, en la

que se hizo constar que Padilla Piña es el director del periódico y que

“entre sus funciones está cubrir eventos locales e internacionales

relacionados con las violaciones de los Derechos Humanos en Cuba.”

A tenor con lo dispuesto en el Reglamento para Regir la Expedición,

Renovación, Cancelación, Uso y Responsabilidades de la Certificaciones

de Prensa, Reglamento Núm. 5285 del 3 de agosto de 1995, el

Departamento de Estado denegó dicha certificación ya que el periodismo

no constituía su medio principal de vida. El Sr. Padilla Piña solicitó,

sin éxito, reconsideración ante el Departamento de Estado.

Acudió al Tribunal de Circuito de Apelaciones a impugnar la

constitucionalidad de dicho Reglamento y de la Sección 2-408(e) de la

Ley de Vehículos y Tránsito. Inicialmente el Tribunal de Circuito de

Apelaciones, Circuito Regional I de San Juan, confirmó el dictamen

administrativo. Sin embargo, en reconsideración decretó la

inconstitucionalidad de los preceptos impugnados.

Dicho foro apelativo concluyó que ambas disposiciones eran

inconstitucionales de su faz. Señaló que “en efecto la referida

certificación y en particular la tarjeta de identificación tipo “clip-

on” que expide el Departamento de Estado, es en muchas ocasiones lo

único que permite a un periodista entrar a una conferencia de prensa o

un área restringida al público en general”. Inconforme, el Procurador

General recurre ante nos.

La Opinión de este Tribunal revoca al foro apelativo y concluye

que tanto la sección 2-408(e) de la Ley de Vehículos y Tránsito como el

Reglamento 5285 del Departamento de Estado se sostienen

constitucionalmente por tratarse de una legislación remedial y

eminentemente socioeconómica, cuyo único beneficio es expedir una

tablilla especial de prensa a los periodistas acreditados por dicha

agencia gubernamental. Considera también que el efecto de estas 20

disposiciones sobre el derecho a la libertad de prensa, si alguno, es

incidental.

Para lograr un análisis adecuado y completo de lo que

verdaderamente está planteado en este caso es necesario distinguir

entre la expedición de una credencial de prensa que identifique a su

portador como miembro de la prensa de Puerto Rico y la expedición de

una certificación cuyo propósito exclusivo sea habilitar a su portador

para que obtenga el beneficio de una tablilla especial de prensa que le

permitirá estacionarse en lugares reservados para uso exclusivo de la

prensa.

Lo primero, la expedición de la credencial, afecta directamente la

función medular de la prensa. No hay duda de que una credencial de

prensa expedida por un organismo gubernamental, identificando a su

portador como miembro de la prensa de Puerto Rico, facilita

sustancialmente las labores del periodista al solicitar información y

acceso a determinadas funciones y eventos del Estado, en los cuales

usualmente se requiere que la prensa se identifique como tal. Además de

facilitar su labor periodística le otorga una ventaja significativa

sobre aquellos otros miembros de la prensa que no gozan de este endoso

oficial.8

Lo segundo, el uso de una tablilla especial de prensa, no incide

de modo directo en el acceso a funciones y eventos o en la labor de

solicitar información. Sin embargo, no hay duda de que hace más cómoda

la labor de recopilar información, aspecto esencial de su trabajo como

periodista.

Aclarada la diferencia entre ambas conceptos, examinemos el

derecho aplicable.

La decisión del Departamento de Estado se hizo al amparo del

Reglamento para Regir la Expedición, Renovación, Cancelación, Uso y

Responsabilidades de las Certificaciones de Prensa. Este Reglamento que 21

regula las certificaciones de prensa fue adoptado en virtud de la

autoridad conferida por la Ley de Procedimiento Administrativo

Uniforme, Ley 170 del 12 de agosto de 1988, capítulo II, Sección 3.1. y

por la Sección 2-408 (e) de la Ley de Vehículos y Tránsito de Puerto

Rico, Ley 141 de 20 de julio de 1960, según enmendada. Reglamento 5285,

Artículo 1. Reglamentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sec.

201.

Examinadas estas leyes no encontramos autorización legislativa

alguna para que el Departamento de Estado expida certificaciones de

prensa que sirvan como credenciales. Las secciones de ley citadas como

base legal por el propio Reglamento no tienen referencia alguna a

credenciales de prensa.

La Sección 3.1 del Capítulo III de la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme dispone cuales serán los derechos a

salvaguardarse en los procedimientos adjudicativos formales ante las

agencias: notificación oportuna, derecho a presentar evidencia, derecho

a una adjudicación imparcial y a que la decisión sea basada en el

expediente.

La otra sección de ley citada como autoridad para el Reglamento es

la sección 2-408(e) de la Ley Núm. 141 del 20 de julio de 1960,

conocida como la Ley de Vehículos y Tránsito.9 Esta ley autoriza al

Secretario de Transportación y Obras Públicas a reglamentar todo lo

concerniente al uso y expedición de las tablillas que identifican los

vehículos de motor en Puerto Rico. La Ley Núm. 28 de 5 de mayo de 197610

enmendó la Ley 141 y le añadió la Sección 2-408, con el propósito de

que el Secretario de Transportación y Obras Públicas pudiese autorizar

el uso de una tablilla especial de prensa para los miembros de la

Prensa General Activa. Dicha sección dispone:

8 Véase nuestras expresiones en Rafael Nadal Arcelay v. Departamento de Estado, res. en 12 de junio de 1998, Opinión disidente del Juez Hernández Denton. 9 En adelante Ley 141, según enmendada. 10 9 L.P.R.A. sec. 488(e). 22

(e) Para efectos de esta sección11 la frase "miembros de la Prensa General Activa" significará aquellas personas debidamente certificadas por el Departamento de Estado que se dedican a la búsqueda de información de día a día para los medios noticiosos del país y para los cuales esta ocupación constituye su medio principal de vida.

Un examen de la disposición citada refleja que el requisito de ser

miembro de la Prensa General Activa, y su consiguiente definición, es

para el propósito exclusivo de obtener la tablilla especial de prensa.

Se le requiere al solicitante que acuda al Departamento de Estado para

que éste lo certifique como miembro de la Prensa General Activa. Para

ello es necesario que cumpla con dos requisitos: debe dedicarse día a

día a la búsqueda de información para los medios noticiosos del país, y

el periodismo constituir su medio principal de vida. La expedición de

una tablilla especial de prensa claramente es un beneficio concedido

por el Estado para los miembros de la Prensa General Activa y está

condicionado a que los solicitantes cumplan con los requisitos antes

descritos.

Sin embargo, dicho estatuto no le otorgó poderes adicionales al

Departamento de Estado para expedir certificaciones de prensa que se

utilicen para otros propósitos. El Departamento tampoco tiene autoridad

para utilizar los requisitos de la Ley de Vehículos y Tránsito como los

criterios rectores para la expedición de una credencial de prensa. Nada

hay en la letra de la Ley de Vehículos y Tránsito, ni en el historial

de sus enmiendas12, que refleje la intención, ni la autorización de la

Asamblea Legislativa para que se extendiese a la expedición de las

credenciales de prensa los criterios antes esbozados adoptados por las

enmiendas a la Ley 141 para la expedición de las tablillas especiales

de prensa.

11 Entiéndase la expedición de tablillas especiales de prensa por el Secretario de Transportación y Obras Públicas a los miembros de la Prensa General Activa. 12 Véase Informe de la Comisión de Transportación y Obras Públicas de la Cámara de Representantes del 20 de abril de 1976 sobre el P. de la C. 1832 para adicionar la Sección 2-408(e) a la Ley 141 de 20 de julio de 1960; Informe de la Comisión de Transportación y Obras Públicas de la Cámara de Representantes sobre el P. de la C. 228 para disponer el uso único de una tablilla especial de prensa; Informe de la Comisión de Transportación y Obras Públicas del Senado del 12 de mayo de 1986 sobre el P. de la C. 228 para disponer el uso de una tablilla única de prensa; Discusión del P. de la C. 228, Diario de Sesiones, marzo 12 de 1987, a la pág. 436; Exposición de Motivos de la Ley Núm. 11 de 3 de abril de 1987. 23

Sin embargo, una lectura completa y cuidadosa del Reglamento

impugnado revela que éste expresamente reconoce que su propósito es

dual. El Artículo 1 dispone que el propósito del Reglamento es

establecer las normas para expedir, renovar, cancelar, uso y

responsabilidades que conlleva el uso de las certificaciones de prensa.

Este documento “certifica que su poseedor es un miembro de la Prensa

General Activa en Puerto Rico y que así fue certificado por la empresa

o corporación para la cual trabaja.”13 Además establece un procedimiento

para certificar a los "Miembros de la Prensa General Activa" para los

efectos de solicitar una tablilla especial de prensa. Artículo 1 del

Reglamento 5285, Reglamento del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,

sec. 201.

Es decir, según el Reglamento, el Departamento de Estado se ha

tomado la prerrogativa de regular todo lo concerniente a las

credenciales de prensa, además de establecer un procedimiento para

certificar a aquellos periodistas que por pertenecer a la "Prensa

General Activa" pueden solicitar la tablilla especial de prensa. Cabe

recalcar que, según examinamos, la autorización legislativa es sólo

para lo segundo.

Al examinar el Reglamento 5285 no queda duda de que la

certificación de prensa expedida es de facto un carnet de

identificación de prensa. El Artículo 3(I) del Reglamento 5285,

Reglamentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico sec. 203 (I),

dispone que el Departamento de Estado emitirá una certificación

laminada tipo clip-on para que el periodista la utilice en su

vestimenta y sea visible cuando desempeña sus funciones en la calle.

Del propio Reglamento se desprende el propósito de que dicha

certificación sirva como identificación. El Artículo 4(A) del

Reglamento 5285, Reglamentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico

sec. 204(A), claramente dispone:

13 Artículo 2(B) del Reglamento 5285, Reglamentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico se. 202(B). 24

El solicitante a quien se le expida una certificación de prensa podrá utilizarla tan sólo como certificación de que es un miembro de la Prensa General Activa dedicado a la búsqueda de información de día a día para un medio noticioso debidamente registrado y para el que dicha labor constituye su medio principal de vida. Esta certificación tan sólo servirá como método de identificación cuando su portador esté cubriendo eventos asignados por el medio noticioso para el cual labora y como certificación requerida por la Ley Núm. 141, Sección 2-408(e) [9 L.P.R.A. sec. 488(e)].

El Reglamento dispone que sólo podrán solicitar una certificación

de prensa los mayores de 18 años que sean miembros de la Prensa General

Activa, según definido el concepto en el propio Reglamento. Reglamento

5285, Artículo 3, Reglamentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,

sec. 203. El Artículo 2(A) define el término "Miembro de la Prensa

General Activa" como:

Dueño, gerente general, directores, directores asociados, jefes de redacción, reporteros, editores, fotoperiodistas y todo personal que realice trabajo periodístico y que forme parte del personal del Departamento de Noticias de una empresa o corporación periodística, registrada en el Departamento de Estado de Puerto Rico y que ejerza el periodismo escrito, radial o televisado en Puerto Rico, dedicado a la búsqueda, elaboración, edición o difusión de la noticia de interés general, que se desempeñe en sus labores en forma directa y consistente para dicha empresa o corporación y cuya prestación de servicios está certificada por la parte servida y para el cual esta ocupación constituye su medio principal de vida. Reglamentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sec. 202(A).

Es decir, a tenor con el Reglamento 5285, la condición de

dedicarse día a día a la búsqueda de información para los medios

noticiosos del país y de que el periodismo constituya el medio

principal de vida del miembro de la prensa es un requisito tanto para

la credencial como para la certificación que permite obtener la

tablilla especial de prensa.

El Reglamento adopta el criterio de la Ley 141, según enmendada,

establecido para propósitos exclusivos de expedir tablillas especiales

de prensa, y lo incorpora y traspone a la función de expedir

credenciales. Además, sin tener autorización legislativa para ello, se

atribuye la función de expedir credenciales de prensa que sirven de

identificación. Esta no fue la intención ni la autorización otorgada 25

por la Asamblea Legislativa al Departamento de Estado. Examinado desde

esta perspectiva se desprende que el Reglamento 5285 se excedió de la

autoridad delegada y resulta claramente ultra vires.

Nuestra doctrina y jurisprudencia, siguiendo los postulados del

Tribunal Supremo de los Estados Unidos, ha reconocido la delegación del

poder de reglamentar en las agencias y departamentos de la rama

ejecutiva. Sin embargo, a pesar de reconocer la validez constitucional

de estándares de delegación generales y amplios, hemos reiterado que un

reglamento no puede excederse o extralimitarse de la delegación

concedida. Un reglamento que se extralimita de lo autorizado por el

mandato legislativo es nulo e insostenible. El proceso analítico a

seguirse al examinar la validez de un reglamento requiere como punto de

partida determinar si la actuación administrativa está autorizada por

la ley habilitadora. Marketing and Brokerage Specialists Inc. v.

Departamento de Agricultura, 118 D.P.R. 319, 326(1978); Carrero Gueits

v. Departamento de Educación, Opinión del Tribunal de 30 de octubre de

1996, ___ D.P.R.___ (1996).

Nada hay en las leyes habilitadoras del Reglamento 5285 que

autorice al Departamento de Estado a expedir credenciales de prensa que

sirvan como medio de identificación, y mucho menos a hacer extensivo

los criterios restrictivos diseñados para la expedición de tablillas

especiales de prensa a la expedición de esas credenciales de prensa.

La situación es más grave aun si consideramos que se trata de un

asunto que afecta las funciones medulares de la prensa. El Departamento

de Estado se ha abrogado la facultad de identificar y definir quien es

prensa en Puerto Rico. Al exigir que un miembro de la prensa cumpla con

los requisitos de dedicarse día a día a la búsqueda de información y

que éste sea su medio principal de vida como requisito de umbral para

expedirle una credencial de prensa que le servirá como identificación

al llevar a cabo sus labores periodísticas, restringe de manera

peligrosa la definición de prensa en Puerto Rico e incide de un modo

inaceptable en el derecho a la libertad de prensa reconocido en el Art. 26

II Sec. 4 de nuestra Constitución y en la Primera Enmienda de la

Constitución de los Estados Unidos de América.

Nuestros pronunciamientos anteriores han adoptado una visión

amplia y abarcadora del concepto "prensa". También hemos otorgado gran

respeto y protección a la labor de la prensa:

"Lo que se debe proteger no es la institución en sí, sino la labor de la prensa: viabilizar un vehículo de información y opinión, informar y educar al público, ofrecer críticas, proveer un foro para la discusión y el debate, y actuar como un sustituto para obtener noticias e información para sus lectores, que por sí y como individuos no pueden o no desean compilarla. Una garantía especial de la libertad de prensa deberá aplicar no solamente a aquellos que la corte podía clasificar como "prensa" sino a quienquiera, de cualquier tamaño, y cualquier medio, que regularmente asuma la misión de prensa". Oliveras v. Paniagua Diez, 115 D.P.R. 257, 268.14

Esta posición es cónsona con los pronunciamientos del Tribunal

Supremo de los Estados Unidos:

"[t]he liberty of the press is not confined to newspapers and periodicals. It necessarily embraces pamphlets and leaflets...the press in its historic connotation comprehends every sort of publication which affords a vehicle of information and opinion" Lovell v. City of Griffin, 303 U.S. 444,452 (1938).

Una vez determinado que el Reglamento 5282 es inválido por

excederse de la autoridad delegada por la Asamblea Legislativa, nos

corresponde analizar cuidadosamente la sección de la Ley de Vehículos y

Tránsito que autoriza la expedición de unas tablillas especiales de

prensa, para determinar si infringe alguna cláusula constitucional.

Somos de la opinión que la primacía de la libertad de expresión y

prensa en nuestro ordenamiento constitucional, requiere un análisis más

cuidadoso y exhaustivo, tanto de la situación de hechos presentada ante

nos como del derecho aplicable, que la que lleva a cabo la Opinión de

este Tribunal. Méndez Arocho v. El Vocero, Opinión del Tribunal de 30

de junio de 1993, ___D.P.R.__ (1993),; El Vocero v. E.L.A., Opinión del

14 El Hon. Juez Antonio Negrón García, juez ponente, citó con aprobación de B.J. Chamberlin y C.J. Brown, The First Amendment Reconsidered, New York, 1982, a la pág. 110. 27

Tribunal de 8 de julio de 1992, __D.P.R.__ (1992); Aponte Martínez v.

Lugo, 100 D.P.R. 282 (1971).

De los hechos y de la ley se desprende que el Estado ha

establecido un trato diferente para varios miembros de la prensa. A

través del criterio establecido para definir Prensa General Activa ha

otorgado el beneficio de unas tablillas especiales de prensa

selectivamente. El hecho de que se trata de un beneficio no conlleva

que el análisis que hagamos pueda ser menos riguroso. Los tribunales,

ante una alegación de inconstitucionalidad, han rehusado distinguir

entre derechos o privilegios. Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254,262

(1970).

Cuando es el Estado quien distingue, ya sea para imponer cargas o

beneficios, entre sectores de la prensa o entre miembros de la prensa,

hay que examinar las disposiciones impugnadas tanto bajo la cláusula de

igual protección de las leyes, como bajo la protección sustantiva del

derecho a la libre expresión y prensa garantizado por la Primera

Enmienda. Véase a modo ilustrativo Borreca v. Fasi, 369 F. Supp. 906

(D. Haw.1974); Quad-City Community News Serv., Inc. v. Jebens, 334 F.

Supp. 8 (S.D. Iowa 1971); Consumers Union of U.S., Inc. v. Periodical

Correspondents Ass'n. 365 F. Supp. 18,25 (D.D.C. 1973). Un trato

diferencial entre sectores o miembros de la prensa, envuelve tanto la

cláusula de igual protección de las leyes como la Primera Enmienda y es

particularmente sospechoso. McCoy v. Providence Journal Co., 190 F.2d

760 (1951). La situación ante nos requiere, pues, análisis bajo ambas

cláusulas constitucionales, y los parámetros de ambas deben

satisfacerse para que la sección de ley impugnada pueda sostenerse.

Un estatuto que de su faz diferencia entre los miembros de un

sector particular de la prensa en la imposición de una carga o en la

concesión de un beneficio es de por sí sospechoso.15 Grosjean v.

15 El Tribunal Supremo federal ha tenido la oportunidad de examinar estos postulados en los casos sobre la imposición de impuestos a la prensa. La prensa no está inmune a que el Estado le imponga impuestos sobre uso y ventas, pero la Primera Enmienda impone ciertas restricciones al Estado. La jurisprudencia ha identificado cuatro supuestos que debido a la carga que imponen a la libertad de prensa se presumen 28

American Press Co., 279 U.S. 233, 251 (1936). El hecho de que no exista

un motivo o intención discriminatoria de parte de la Asamblea

Legislativa no cura esta sospecha. Para que surja una violación a la

Primera Enmienda no es condición indispensable que exista un motivo

ilícito. Minneapolis Star & Tribune Co. v. Minnesota Comm'r of Revenue,

460 U.S. 575, 591-592 (1983).

Toda disposición que diferencie entre sectores o miembros de la

prensa, ya sea para conceder credenciales, facilitar acceso, conceder

beneficios o imponer cargas debe someterse a un escrutinio estricto

donde se le exija al Estado demostrar que dicho tratamiento diferencial

obedece a un interés apremiante que no puede satifacerse de un modo

menos oneroso. Sherril v. Knight, 569 F. 2d 124 (D.C. Cir. 1977);

Borreca v. Fasi, 369 F. Supp. 906 (D. Haw. 1974); ABC v. Cuomo, 570

F.2d. 1080 (2d Cir. 1977); Quad-City Community News service; Inc. v.

Jebens, 334 F. Supp. 8 (S.D. Iowa 1971).

Es necesario proteger a la prensa de un trato diferenciador y

selectivo por parte del Estado ya que muchas veces es el resultado de

un intento indirecto para controlar ciertas publicaciones y su

contenido. Al amparo de la Primera Enmienda, aun en casos en que no se

ha establecido un propósito discriminatorio, los tribunales han

reconocido el peligro que representa la posibilidad de que a través de

establecer un trato selectivo entre miembros de la prensa, el Estado

señale a aquellos sectores de la prensa que cuestionan el

funcionamiento gubernamental o asumen posiciones de oposición. ABC v.

Cuomo, supra a la pág. 1083.

inconstitucionales: cuando el esquema contributivo responde a un propósito legislativo ilícito; cuando se trata de un impuesto que se impone sólo a la prensa; cuando se trata de un impuesto que se impone a base del contenido de la publicación; y cuando se trata de un esquema selectivo donde se señala para trato diferencial a algunos miembros de un sector de la prensa. Grosjean v. American Press, 297 U.S. 233 (1936), Minneapolis Star Tribune Co. v. Minnesota Comm'r of Revenue, 460 U.S. 575 (1983); Arkansas Writers' Project,Inc. v. Ragland, 481 U.S. 221 (1987), Leathers v. Medlock, 499 U.S.__, 111 S Ct. 1438 (1991). Se considera que un esquema contributivo impone una carga sustancial a la prensa cuando se señala a la prensa para un trato diferente o cuando se señalan para trato diferencial a algunos miembros en particular de un determinado sector de prensa. Minneapolis Star, supra a las págs. 583-591 Un esquema de impuestos no puede aplicarse de modo selectivo a diferentes miembros de un mismo sector de la prensa. Arkansas Writers supra a la pág 234. 29

Conceder a ciertos miembros de la prensa un tratamiento favorable

sobre otros medios de la prensa también representa un precedente

peligroso:

The danger in granting favorable treatment to certain members of the media is obvious: it allows the government to influence the type of substantive media coverage that public events will receive. Such a practice is unquestionably at odds with the First Amendment. Anderson v. Cryovac, Inc., 805 F.2d 1,9 (1st. Cir. 1986).

Corresponde pues a este Tribunal analizar si el criterio escogido

por la Asamblea Legislativa para definir Prensa General Activa y para

excluir a un sector de la prensa del beneficio particular de unas

tablillas especiales de prensa, el cual indudablemente hace más cómoda

y facilita su labor de recopilar información, puede de facto incidir en

el tipo de publicación que queda excluida de dicho beneficio.

Diferimos de la apreciación que hace la mayoría de que el criterio

escogido no guarda relación con el tamaño o poder de la empresa

periodística, y de que la negativa de una certificación de prensa a

Padilla Piña no le impide ni restringe su libertad de prensa ya que su

único efecto es el no concederle el beneficio de la tablilla especial

de prensa, lo cual no afecta la publicación del periódico y el acceso a

información a publicarse. Diferimos también de su conclusión de que el

criterio utilizado para diferenciar entre los varios miembros de la

prensa no representa el peligro de suprimir determinada idea o

expresión, por lo cual no se infrige el derecho a la libertad de prensa

de los miembros de la prensa excluidos del beneficio.

Es ingenuo pensar que las empresas periodísticas pequeñas o

incipientes, o aquellas de baja circulación, o que aunque publican

regularmente sólo publican varias ediciones al año, tengan suficientes

recursos económicos para pagar a sus empleados un salario adecuado que

permita que el trabajo que realizan para esa empresa periodística sea

su medio principal de vida. Por necesidad, el criterio adoptado excluye

del beneficio particular de las tablillas especiales de prensa, a todo 30

un sector particular de la prensa: las empresas periodísticas con pocos

recursos económicos.

Debe ser motivo de honda preocupación el criterio económico

seleccionado por la Asamblea Legislativa para definir Prensa General

Activa por la existencia de una correlación entre el poder y los

recursos económicos de una empresa periodística y el contenido y punto

de vista presentado por las mismas. Como regla general, los periódicos

que representan posiciones de minoría o de vanguardia, no gozan de

mucha circulación, ni cuentan con suficientes recursos económicos. Al

otorgar el beneficio de las tablillas especiales de prensa a base de un

criterio económico, existe la posibilidad real de estar excluyendo del

mismo a todo un sector de la prensa que representa posiciones y puntos

de vista que no gozan del endoso de la mayoría.

No hay duda, y así lo reconoce la Opinión de este Tribunal, que

las tablillas especiales de prensa facilitan la labor del periodista en

la recopilación de información. El disfrutar de unos estacionamientos

reservados le hace más cómodo el acceso a aquellos lugares a donde debe

acudir en búsqueda de la noticia que ha de publicar. Al escoger el

criterio de que el miembro de la prensa se dedique diariamente a la

búsqueda de información y de que éste sea su medio principal de vida la

Asamblea Legislativa quiso beneficiar y favorecer al periodista que se

dedica diariamente a la búsqueda de información como medio principal de

vida. La Opinión de este Tribunal considera que éste es un fin legítimo

y encomiable, y que por lo tanto este trato particular a un sector de

la prensa no ofende la libertad de prensa.

Sin embargo, cabe señalarse, que el derecho a la libertad de

expresión y prensa impone limitaciones sustanciales a la actuación

gubernamental aun cuando la misma persiga un fin legítimo y encomiable:

...the First Amendment as we understand it today rests on the premise that it is government power, rather than private power, that is the main threat to free expression; and as a consequence, the amendment imposes substantial limitations on the Government even when it is trying to serve concededly praiseworthy goals. Turner 31

Broadcasting Sys., Inc. v. F.C.C., 114 S. Ct. 2445, 2469 (1994), opinión disidente de la Juez O'Connor

Aun en caso de que la mayoría de este Tribunal no estuviese de

acuerdo con nuestra conclusión de que hay una correlación entre el

criterio económico utilizado por la Asamblea Legislativa para otorgar

el beneficio de las tablillas especiales de prensa y el tamaño, poder y

contenido de la prensa, debemos señalar que la Opinión de este Tribunal

expresamente reconoce la posibilidad de que las disposiciones

impugnadas tengan un efecto incidental en la libertad de prensa.

Disidente Universal v. Departamento de Estado, Opinión del Tribunal de

12 de junio de 1998 a las págs. 14 y 15. Reconocida esta posibilidad,

correspondía examinar dichas disposiciones bajo un criterio más

estricto.

Para que pueda sostenerse una disposición que de algún modo

supone una restricción incidental de uno de los derechos de expresión

y prensa garantizados por nuestra Constitución y por la Primera

Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, es necesario que

dicha disposición responda a un interés gubernamental sustancial y la

restricción no puede ser mayor que lo necesario para adelantar dicho

interés sustancial. Este escrutinio intermedio es el que se utiliza, al

amparo de la Primera Enmienda, para restricciones neutrales en su

contenido, pero que imponen una carga incidental en alguno de los

derechos garantizados por la libertad de expresión y prensa. Rotunda

and Nowak, Treatise on Constitutional Law, Vol. 4 sec. 20.18 (Supp.

1998); Turner Broadcasting System Inc. v. FCC, 512 U.S. 622,661 (1994);

Turner Broadcast System Inc. v. FCC, 520 U.S. __, 117 S.Ct. 1174 (1997)

Forcade v. Knight, 416 F. Supp. 1025, 1035.

El Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha reconocido que cuando

de las alegaciones surgen planteamientos válidos que implican la

Primera Enmienda, las disposiciones impugnadas no se salvan sólo porque

satisfagan el criterio de racionalidad. La carga que debe satisfacer el

gobierno, una vez implicada la Primera Enmienda es mayor. City of Los 32

Angeles v. Preferred Communications,Inc., 476 U.S. 488 (1986). Es

inapropiado revisar bajo el escrutinio racional de la cláusula de igual

protección de las leyes una clasificación impuesta por la Asamblea

Legislativa que afecta conducta protegida bajo la Primera Enmienda.

Police Department of Chicago V. Mosley, 408 U.S. 92, 98-99, 102 (1972).

V

Nos sentimos con el deber de levantar una última preocupación. Uno

de los interrogantes que surge de los hechos planteados ante nos es a

quién debe corresponder la facultad de definir lo que es "prensa".16 La

labor no es sencilla y el otorgar esta facultad al sector equivocado

puede tener efectos nefastos.

Hemos reconocido que:

La prensa constituye un vehículo de información y opinión [para] informar y educar al público, ofrecer críticas, proveer un foro para la discusión y el debate, y actuar como un sustituto para obtener noticias e información para sus lectores, que por sí y como individuos no pueden o desean compilarla. Si consideramos que la función de la prensa incluye el revisar y evaluar la labor gubernamental para informar de ello al público, es forzoso concluir que debe de mantenerse a la prensa fuera del control gubernamental. Solo así podrá llevar a cabo su función fiscalizadora adecuadamente. Santiago v. Bobb y el Mundo, 117 D.P.R. 153,159 (1986)

La independencia de la prensa es crucial para nuestro sistema de

gobierno. Una prensa independiente es una prensa en la cual la

regulación del Estado está confinada a un mínimo. Esto incluye

regulaciones tanto para establecer requisitos o cargas como para

otorgar beneficios. Mientras mayor injerencia se dé al organismo

gubernamental en los asuntos de la prensa mayor será el control del

Estado sobre la misma.

16 La tarea no es fácil, ni existe un consenso al respecto. Algunas posiciones enfatizan la prensa como institución, mientras que otras se enfocan en la función de la prensa. Véase, Melville B. Nimmer, Is Freedom of the Press a Redundancy: What Does it Add To Freedom of Speech? 26 Hastings Law Journal 639(1975), David Lange, The Speech and Press Clauses, 23 UCLA L. Rev. 57 (1975). Sin embargo encontramos que a nivel estatal los estados se han visto obligados a definir "prensa" en algunos supuestos. Entre estos se encuentran aquellos estatutos que confieren un privilegio estatutario a los periodistas de no tener que revelar sus fuentes; la definición de prensa en los estatutos que regulan acceso a las prisiones; y los estatutos que imponen impuestos o que otorgan exenciones contributivas a la prensa. 33

Como parte de nuestro análisis del Reglamento 5285, examinamos

reglamentos anteriores del Departamento de Estado que regían la

expedición y regulación de credenciales de prensa. El Reglamento 3879

del Departamento de Estado, vigente del 7 de febrero de 1989 al 27 de

noviembre de 1992, definía en su artículo II(B) las credenciales de

prensa como la identificación que acredita que su poseedor es un

periodista activo en Puerto Rico y certificado por la empresa para cual

trabaja. Para ser considerado periodista bastaba que el solicitante se

desempeñase en sus labores para dicha empresa en forma directa y

consistente y que dicha empresa certificase la prestación de dichos

servicios. Art. II(A), Reglamento 3879 del Departamento de Estado.

Dicho Reglamento, al igual que el Reglamento 5285 que ya

examinamos, adolecía del defecto de carecer de autoridad para regular

la expedición de credenciales de prensa ya que su única base legal era

Administrativo Uniforme que regula los derechos a salvaguardarse en los

procedimientos adjudicativos formales en las agencias. Sin embargo,

cabe resaltar, que bajo el Reglamento 3879, la otorgación de la

credencial de prensa al periodista, dependía exclusivamente de una

certificación a cargo de la propia empresa para la cual laboraba. Es

decir, en última instancia, correspondía a la propia empresa

periodística determinar, a base de la labor realizada por sus

empleados, a quien debía concedérsele una credencial de prensa. Por

considerar que con este criterio se limita la intervención

gubernamental a un mínimo, refrendamos dicha definición.

Examinados los autos y el derecho aplicable hemos llegado a la

conclusión de que el Reglamento 5285 del Departamento de Estado que

Regula la Expedición, Renovación, Cancelación, Uso y Responsabilidades

de las Certificaciones de Prensa es nulo por excederse de la autoridad

concedida por sus leyes habilitadoras. Consideramos además, que la

Opinión de este Tribunal aplica a la sección 2-408(e) de la Ley 141 el 34

criterio de nexo racional o mínimo sin examinar ni contestar las

preguntas que necesariamente surgen cuando de modo directo o incidental

está involucrado el derecho a la libertad de prensa.

Al ignorar esta normativa constitucional el Tribunal Supremo

establece un precedente peligroso en lo que respecta a la libertad de

prensa en Puerto Rico. Más aun cuando esto conlleva permitir que el

Departamento de Estado se abrogue el poder de emitir credenciales de

prensa y así determine quien puede cubrir los eventos públicos.

En unos momentos en que ciertos medios de comunicación sostienen

ante los tribunales y ante la opinión pública que el Estado está

discriminando contra ellos en la colocación de anuncios gubernamentales

como represalia por sus reportajes periodísticos, es realmente

sorprendente y lamentable que una mayoría de este Tribunal permita que

el Estado se abrogue el poder de discriminar entre periodistas.

Por todo lo anterior nos vemos obligados a disentir.

FEDERICO HERNÁNDEZ DENTON Juez Asociado